地方立法工作會(huì)議上的講話

1、地方立法工作會(huì)議上的講話今天，市人大常委會(huì)和市政府在這里聯(lián)合召開全市 20*年度地方立 法工作會(huì)議，剛才，陳玉海主任和徐新局長(zhǎng)對(duì)地方立法工作講了很好 的意見，也很有指導(dǎo)價(jià)值，劉孟林副秘書長(zhǎng)代表市政府也給今年的立 法工作提出了明確的要求。搞好立法工作，對(duì)堅(jiān)持以法治國(guó)的基本方 略，樹立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作的法治化，保障公民 的合法權(quán)益，都有著重要意義。因此，市委對(duì)我市的立法工作提出了 很高的要求。就我市目前的立法情況看，呈現(xiàn)出兩個(gè)特色：一是工作要更加認(rèn) 真。從每一部法規(guī)的立項(xiàng)、調(diào)研、立法、報(bào)審等各個(gè)環(huán)節(jié)都表現(xiàn)的非 常認(rèn)真；二是質(zhì)量不斷提高。近年來制定的法規(guī)，從政府的提請(qǐng)到市 人大常委

2、會(huì)的審議，中間環(huán)節(jié)的改動(dòng)都不是很大。法規(guī)報(bào)省審批時(shí)， 也基本不涉及原則性修改，只是個(gè)別的文字性改動(dòng)。在省人大審批 時(shí)，基本是滿票或者高票通過，得到了省人大領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，可以說通 過大家的共同努力，通過對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的嚴(yán)格把關(guān)，我們的立法質(zhì)量已 經(jīng)有了明顯的提高。就我市面臨的形勢(shì)看，也呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是地方立法空間更 小。隨著社會(huì)主義法制體系的不斷完善，隨著法律法規(guī)條文內(nèi)容規(guī)定 的更加具體，使得地方的立法空間更小。如，在交通安全法中， 把開車不準(zhǔn)打手機(jī)都作了具體規(guī)定，如此的具體化、使得我們地方立 法的空間非常有限。二是對(duì)地方立法要求更高。無論是從立法程序的 規(guī)范上，還是從法規(guī)條款的操作性上，都對(duì)我們

3、提出了更加嚴(yán)格的要 求。在如此小的立法空間中，如何突出地方特色，把握好立法質(zhì)量， 對(duì)我們壓力很大。為了做好立法工作，在正式立法項(xiàng)目中， *年 8 月份在聽取調(diào)研項(xiàng) 目匯報(bào)時(shí)，我們擬訂了 5 個(gè)，考慮到今年市人大面臨換屆，工作量不 宜太大，最后定為三個(gè)正式立法項(xiàng)目。在調(diào)研項(xiàng)目中，我們通過五種 途徑廣泛收集：一是在元月份對(duì)現(xiàn)行有效的 35 部法規(guī)進(jìn)行了評(píng)估，看 哪些需要修訂；二是在 6 月份我們發(fā)出了一個(gè)征集項(xiàng)目通知，向“一 府兩院”、縣區(qū)人大、社會(huì)各個(gè)方面進(jìn)行廣泛征集；三是對(duì)五年立法 計(jì)劃進(jìn)行篩選；四是向市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部征求意見；五是參考了外地立法 項(xiàng)目。通過上述途徑，征集到了 57 個(gè)項(xiàng)目，經(jīng)過初

4、步篩選，選定了 20 個(gè)項(xiàng)目。然后召集與之相關(guān)的 12 個(gè)委局召開專門會(huì)議，一項(xiàng)一項(xiàng)地進(jìn) 行研究論證，初步擬定了 5 個(gè)項(xiàng)目，加上正式立法項(xiàng)目篩選下來的二 個(gè)，共計(jì)七個(gè)調(diào)研項(xiàng)目。 10 月份我們到省人大進(jìn)行了溝通，在征求意 見的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了個(gè)別的調(diào)整。后經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議提請(qǐng)、市人大 主任會(huì)議決定并報(bào)省人大批準(zhǔn)，形成了今天通報(bào)的三個(gè)正式項(xiàng)目， 5 個(gè) 調(diào)研項(xiàng)目。下面，圍繞今年的立法工作，我再著重強(qiáng)調(diào)四個(gè)方面：一、關(guān)于正式立法項(xiàng)目。 一是要樹立正確的立法理念，即樹立“以人為本、立法為民”的 立法理念。立法是權(quán)力資源合理配置的手段，立法的過程也是權(quán)力資 源合理配置的過程。我們?cè)诹⒎〞r(shí)要尋求一種平衡

5、點(diǎn)，合理平衡公權(quán) 力和私權(quán)利。既要對(duì)被管理的法人、社會(huì)組織、公民的行為進(jìn)行規(guī) 范，又要對(duì)執(zhí)法主體的行為進(jìn)行規(guī)范。法規(guī)在調(diào)整社會(huì)各個(gè)方面的法 律關(guān)系時(shí)，要體現(xiàn)公平公正的原則，絕不能搞權(quán)力壟斷。要深刻理解 立法法、行政處罰法、行政許可法的立法本意，要更新 我們行政管理的工作理念，始終把服務(wù)理念貫徹其中。雖然我們的理 念也在轉(zhuǎn)變，但還比較緩慢，如果我們能從思想上真正把行政管理部 門變?yōu)樾姓?wù)部門，那就真正體現(xiàn)了我們的服務(wù)理念。如，九十年 代在美國(guó)發(fā)生的“天價(jià)咖啡賠償案”，法院判麥當(dāng)勞咖啡店賠償 286 萬元美元的事實(shí)（略），深刻體現(xiàn)了他們的有關(guān)法律是以有利于普通 老百姓為前提的。再如，“交叉換腎案

6、”中，由于器官移植管理?xiàng)l 例中的規(guī)定在操作時(shí)難以準(zhǔn)確把握，以致在不同的醫(yī)院形成截然不 同的認(rèn)識(shí)。這都啟示我們一定要體現(xiàn)以人為本的理念，要把法規(guī)規(guī)定 的內(nèi)容具體化，增強(qiáng)其可操作性。二是要體現(xiàn)立法的基本原則，即，堅(jiān)持法制統(tǒng)一。既要與上位法 不抵觸，又要與同位法不沖突。三要突出立法的重點(diǎn)，即，保證立法質(zhì)量。雖然我們已積累了一 定的立法經(jīng)驗(yàn)，但我們立法背景已發(fā)生了相關(guān)大的變化，一是上位法 在不斷出臺(tái)、修改；二是我們的現(xiàn)實(shí)生活也在不斷變化，三是人們的 思想理念也在不斷變化。因此，我們的立法工作不能僅憑經(jīng)驗(yàn)。有一 個(gè)“賣草帽的故事”（略），就深刻地揭示了這方面的道理。我們要與日俱進(jìn)，不能犯經(jīng)驗(yàn)主義錯(cuò)誤。如

7、何做到突出立法重點(diǎn)，提高立法 質(zhì)量呢？我認(rèn)為，一是要認(rèn)真論證。沒有認(rèn)真論證，缺乏科學(xué)依據(jù)， 不符合實(shí)際的法規(guī)根本無法實(shí)施；中央電視臺(tái)“創(chuàng)新”欄目里講了一 個(gè)“冰箱設(shè)計(jì)”的例子（略），充分說明了科學(xué)論證的重要性，這是 一種理念的差異；二是具體條款的設(shè)置要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，可操作性強(qiáng)。如 果法條設(shè)置不當(dāng)，一是加大執(zhí)法成本，造成執(zhí)法成本過高。如，英國(guó) 的禁酒法、我市的煙花爆竹管理?xiàng)l例；二是加劇違法現(xiàn)象發(fā)生。 如，汽車撞人致傷的賠償額度如果高于撞死的賠償額度，就會(huì)造成撞 傷不如撞死的現(xiàn)象；三是會(huì)使法律法規(guī)蒼白無力，失去應(yīng)有的尊嚴(yán)。 如果不進(jìn)行調(diào)研論證，一是缺乏科學(xué)依據(jù)；二是規(guī)定不符合實(shí)際；三 是根本無法操作。

8、四要如期完成立法任務(wù)，嚴(yán)肅立法計(jì)劃。正式立法項(xiàng)目是在認(rèn)真 調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，個(gè)別正式項(xiàng)目沒有提前調(diào)研，這是在與省人大 溝通后，根據(jù)客觀實(shí)際，體現(xiàn)以人為本的理念做出的適當(dāng)調(diào)整。這相 對(duì)于調(diào)研過的項(xiàng)目工作會(huì)緊張些，但與之類似的法規(guī)在其它城市已有 經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，再結(jié)合我市實(shí)際進(jìn)行修改論證，應(yīng)該說也沒有太大難 度。因而只要列入正式立法項(xiàng)目，必須如期完成。五、相關(guān)部門要全程配合?，F(xiàn)在出現(xiàn)一種情況，就是我們的有關(guān) 部門，在法規(guī)進(jìn)入一審二審后，缺乏參與積極性。在去年有兩個(gè)委 局，在法規(guī)報(bào)省人大審批時(shí)，未能派人參加，對(duì)提出問題，也無法得 到準(zhǔn)確解答。因而我們的立法要求相關(guān)委局不但要全面配合，而且要 全程配合

9、。另外，有些法規(guī)需要相關(guān)的配套性文件。比如陸渾水庫飲用水 水資源保護(hù)管理?xiàng)l例，水庫的具體界限規(guī)定由市政府來界定，但至 今市政府仍未界定。對(duì)于這種情況，一是要求我們?cè)诹⒎ǖ耐瑫r(shí)，這 類配套性的文件要同步進(jìn)行；二是法規(guī)公布以后，原則上配套的文件 要同時(shí)公布；三是至今仍未公布的相關(guān)配套文件，要總結(jié)教訓(xùn)，及早 公布，希望法制局盡快落實(shí)。二、關(guān)于調(diào)研項(xiàng)目，一要及早準(zhǔn)備；二要科學(xué)制定，有針對(duì)性地 提出具體方案，三要適時(shí)提出具體意見。 8 月底前完成立法調(diào)研，提出 意見，為編制明年的立法計(jì)劃提供依據(jù)。三、關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查工作。在去年頒布的監(jiān)督法 中，對(duì)規(guī)范性文件的備案審查用專門一章來規(guī)定，可見其重要

10、性，大 家必須引起高度的重視。一是備案審查必須明確專人負(fù)責(zé)。這里包括人大和政府都要有專 人負(fù)責(zé)，人大在未正式成立備案審查科之前，人大法工委必須明確有 專人負(fù)責(zé)。政府法制局也做同樣要求。二是必須做到“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。我市的規(guī)范 性文件備案審查整體有待加強(qiáng)，要引起我們的高度重視。三是必須遵循備案審查的工作程序。省里將會(huì)在近期出臺(tái)具體辦 法來規(guī)范備案審查的工作。四是規(guī)范性文件主要審查其合法性，個(gè)別的也要審查其合理性。五是原件要及時(shí)報(bào)備，目錄半年報(bào)備，每年形成一個(gè)報(bào)告。而且 每年我們要專門召開一次備案審查分析總結(jié)會(huì)。六是把備案審查環(huán)節(jié)前移。在規(guī)范性文件出臺(tái)之前，如果說“一 府兩院”的法制部門，對(duì)某些問題把握不準(zhǔn)，可以提前溝通一下，盡 量避免事后