如何化解招商引資與項(xiàng)目建設(shè)用地矛盾

1、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地矛盾化解出路淺探【內(nèi)容摘要】 當(dāng)前，土地在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中舉足輕重的地位造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與用地之間的矛盾， 同時(shí)， 又存在政府依賴土地收入支撐財(cái)政的矛盾。 文章通過分析思考， 在項(xiàng)目建設(shè)用地方面 提出一是優(yōu)選項(xiàng)目， 突出重點(diǎn)。 二是調(diào)優(yōu)調(diào)強(qiáng)， 提高土地利用率。 三是眼睛向內(nèi)， 盤活存量， 實(shí)現(xiàn)土地利用最大化。 在解決土地財(cái)政依賴方面， 提出一是制度創(chuàng)新， 弱化地方“以地生財(cái)” 的沖動(dòng)。 二是進(jìn)一步理順政府間財(cái)政分配關(guān)系。 三是推行“省直管縣”財(cái)政管理方式， 提高 財(cái)政運(yùn)行效率。 幾個(gè)方面的探索， 為緩解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地矛盾給出了具有參考價(jià)值的策 略。關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟(jì) 用地矛盾

2、 土地財(cái)政 提高利用率 制度創(chuàng)新一、壯大縣域經(jīng)濟(jì)就是踐行科學(xué)發(fā)展觀 郡縣治，天下安；郡縣豐，天下富?？h域是國家最基本的行政和經(jīng)濟(jì)單元， 是國民經(jīng)濟(jì)最基本的子系統(tǒng)， 是宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部， 是城市發(fā)展與農(nóng) 村振興的連接點(diǎn)。 這些特性決定了縣域擁有十分重要的地位， 承擔(dān)極為重大的責(zé) 任。近年來，中央對縣域發(fā)展高度重視并不斷加強(qiáng)， 繼十六大報(bào)告中首次使用“縣 域經(jīng)濟(jì)”概念后，中央一號(hào)文件和十七大報(bào)告等多次提出要“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”， 十七屆三中全會(huì)報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)， 增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí) 力”，這些論述表明縣域發(fā)展已經(jīng)成為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)和全面建 設(shè)小康社會(huì)的重大戰(zhàn)

3、略任務(wù)。因此，作為縣鎮(zhèn)基層政府， 我們深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的具體行動(dòng)就是要 緊緊圍繞壯大縣域經(jīng)濟(jì)這個(gè)根本主題， 千方百計(jì)把改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果惠 及民生。二、土地在當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中舉足輕重的地位1、縣域經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展與用地日趨矛盾 在一年一度的全國百強(qiáng)縣評比中，江蘇、山東、浙江三省占的比例最大，但 地域不同，各有千秋。據(jù)劉福剛編著在新時(shí)期縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展范例與新模 式 一書中分析比較，有如下九個(gè)方面的突出特點(diǎn)。（1）縣域經(jīng)濟(jì)占省域經(jīng)濟(jì)比：縣域經(jīng)濟(jì)單位數(shù)、人口比重、縣域經(jīng)濟(jì)比重， 山東省最多。（2）縣域經(jīng)濟(jì)平均規(guī)模：人口規(guī)模、地區(qū)生產(chǎn)總值規(guī)模、地方財(cái)政一般預(yù) 算收入規(guī)模，江蘇省最大。（3

4、）經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度：地區(qū)生產(chǎn)總值和地方財(cái)政一般預(yù)算收入，江蘇省最快， 山東次之。（4）全國縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力數(shù) : 江蘇省最高，浙江省與山東省基本相當(dāng)。（5）百強(qiáng)縣數(shù)量：江蘇省的百強(qiáng)縣數(shù)量最多，比例最高，規(guī)模最高，經(jīng)濟(jì) 發(fā)展速度最快。（6）百強(qiáng)縣城鄉(xiāng)居民收入： 浙江省的城鎮(zhèn)居民收入和農(nóng)民人均純收入最高。（7）百強(qiáng)縣縣域相對富裕程度：浙江省最高，均是最高級(jí) A+級(jí)，江蘇省和 山東省都有 A 級(jí)存在。（ 8）百強(qiáng)縣地方財(cái)政一般預(yù)算收入與地區(qū)生產(chǎn)總值比：浙江最高，江蘇省 次之，山東省最小。（9）縣域相對綠色指數(shù)：山東省較好， A+級(jí)縣（市）數(shù)量比例大。很顯然，進(jìn)入這些大名鼎鼎的“百強(qiáng)”之列是需要有硬著子

5、的。工業(yè)經(jīng)濟(jì)當(dāng) 然成為這些“百強(qiáng)”的支撐點(diǎn)。那么，不論是蘇浙還是魯?shù)?，縣域能夠?yàn)楣I(yè)發(fā) 展提供的可用土地與全國其他地區(qū)相比肯定是難以想象的緊張。 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展加 速度的不斷推進(jìn)， 發(fā)展與用地的矛盾日趨激烈。 據(jù) 2006 年以來的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示， 建設(shè)用地緊張問題正日趨突出， “地根緊縮”以 65%的高關(guān)注度繼續(xù)位列市縣發(fā) 展問題榜首； 2007 年，招商引資工作首次進(jìn)入“最關(guān)注的三大問題” ，以 63%的 關(guān)注度位居第二；“解放思想”話題的關(guān)注度則由上年度調(diào)查中的第二位降至今 年第三位。用地緊張：關(guān)注度 65%用地緊張問題似乎一直被稱為江浙等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)“成長的煩惱” ，那么， 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步

6、伐相對遲緩一些的中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地區(qū)是不是用地就會(huì)寬松 一些呢？答案其實(shí)是否定的。如今也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越不過去的“ 坎”。當(dāng)前， 全國大招商的形勢， 特別是縣市招商引資發(fā)展步子日益加快， 但是年均 300 畝左 右的建設(shè)用地指標(biāo)， 對于很多縣域來說都是杯水車薪。 建設(shè)項(xiàng)目等土地或因無土 地留不住引資項(xiàng)目的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)了，并有日趨增多的趨勢。2、土地財(cái)政成為縣域經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn) 土地財(cái)政成為縣域經(jīng)濟(jì)新的強(qiáng)勁增長點(diǎn)已經(jīng)成為一出經(jīng)濟(jì)大戲， 正在全國不 落幕的上演。 可以說這是用地緊張的另一個(gè)新特點(diǎn)。 據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的一 份調(diào)研報(bào)顯示， 在一些地方， 土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)

7、算內(nèi)收入的 40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的 60%以上。在“土地 財(cái)政”上， 一些地方政府最核心的做法是土地整理， 就是政府運(yùn)用行政權(quán)力把集 體所有或其它用途的土地整合后， 進(jìn)行掛牌招拍， 價(jià)格就會(huì)翻幾番。 對“土地財(cái) 政”依賴比較嚴(yán)重的應(yīng)該是中部不發(fā)達(dá)城市和沿海還沒有形成產(chǎn)業(yè)支撐的開發(fā) 區(qū)，欠發(fā)達(dá)城市和新興地區(qū)由于沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)作為支撐， “土地財(cái)政”必然成為 政府收入主要來源。 “土地財(cái)政”的形成與我國土地出讓制度有關(guān)。 目前土地都 是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁， 根本不考慮下一任政府官員如何解決財(cái)政收入的問題。三、土地成為當(dāng)前從縣域到全

8、局經(jīng)濟(jì)發(fā)展焦點(diǎn)的分析從以上事實(shí)不難看出， 不論發(fā)達(dá)的縣域還是欠發(fā)達(dá)的縣域， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地 矛盾的糾葛似乎成了一對孿生姐妹，這對孿生姐妹不是在親切溫暖中共生共存， 而是在矛盾對立中艱難地相伴前行。部分縣的工業(yè)園區(qū)新上和擴(kuò)建項(xiàng)目的企業(yè)實(shí)際上陷入了進(jìn)退兩難的境地。 若 開工建設(shè)，就是未批先建，屬違反土地法的行為；若不開工建設(shè)，則嚴(yán)重影響企 業(yè)發(fā)展。同時(shí)，一批急需征地投資的企業(yè)無法投資，園區(qū)發(fā)展受到遏制。是不是中央鼓勵(lì)支持的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與現(xiàn)行土地政策實(shí)際存在難以逾 越的門坎呢？追溯一下 “地根”問題之所以成為當(dāng)前最關(guān)注的話題， 是源于 2006 年一系列“土地新政”的傳導(dǎo)效應(yīng)。自 2004 年國

9、家緊縮地根以來， 2007 年以來， 國家又出臺(tái)了一攬子土地調(diào)控措施： 7 月，國家土地總督察及辦公室成立，并向 地方派駐九大土地管理局，將土地審批利用全部納入監(jiān)管； 7 月底，國務(wù)院常務(wù) 會(huì)議提出，將國有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算， 實(shí)行“收支兩條線” 管理；8月 1日，國土資源部制定的招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)歸法 和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范正式實(shí)施； 9 月 5 日，國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土 地調(diào)控有關(guān)問題的通知 下發(fā)，標(biāo)志著國家將最嚴(yán)格的土地管理制度落到了實(shí)處。隨著縣域經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展， 用地沖動(dòng)下的 “擦邊球” 行為一直是地方和中央 博弈的主要表現(xiàn)形式。在國家實(shí)行嚴(yán)格的土地監(jiān)察

10、制度之前， “以租代征”、“先 建后批”一度使得沿海發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了一定的騰挪空間， 對于中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)來 說，這種“擦邊球”較之于前幾年已經(jīng)沒有運(yùn)作的余地。 2006年 9月 13 日，國 土部開展土地執(zhí)法百日行動(dòng)，是土地總督察辦公室成立以后第一次“亮劍” ，此 次劍鋒恰恰直指地方政府的“以租代征”行為，時(shí)隔一年， 2007年 9 月 17日， 國土資源部再一次啟動(dòng)“百日行動(dòng)” ，“以租代征”仍然是 2007 年土地執(zhí)法的重 點(diǎn)。因此，從這個(gè)角度來說，“用地緊張” 問題成為 2007 年以來市縣招商引資中 最關(guān)注的問題，原因在于基層一直采取“以租代征”等被視為“靈活”的做法會(huì) 帶來更大的政治風(fēng)

11、險(xiǎn)，與前些年相比，如今地方上已經(jīng)難以突破“政策紅線 ”。四、破解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地瓶頸的思考 經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，項(xiàng)目要上馬，財(cái)政要增收，用地要緊縮。這個(gè)矛盾怪圈把基層 政府繞得暈頭轉(zhuǎn)向。 那么，有什么有效的辦法能夠破解這一日趨尖銳的矛盾呢？我認(rèn)為， 在招商引資方面， 對一些申請建設(shè)用地難的招商項(xiàng)目， 政府有關(guān)部 門一方面要積極引導(dǎo)， 鼓勵(lì)企業(yè)入駐還有剩余土地的工業(yè)園區(qū)。 另一方面要牽線 搭橋，使有引資項(xiàng)目的企業(yè)與現(xiàn)有的同行業(yè)同類型企業(yè)合作， 以便解決建設(shè)用地 難的問題。1、堅(jiān)持優(yōu)選項(xiàng)目，突出重點(diǎn)，推動(dòng)和諧發(fā)展 土地的緊張，擺在我們面前最現(xiàn)實(shí)的問題就是既要招商引資，又要招商選 資，不能“撿到籃里都是菜”

12、首先，要全面梳理各類項(xiàng)目。堅(jiān)持“有所為，有所不為”的選資原則，分 別對意向項(xiàng)目、簽約項(xiàng)目、落地項(xiàng)目進(jìn)行一次全面過堂排隊(duì)，優(yōu)先安排占地少、 污染小、市場前景好、 自有資金足的項(xiàng)目建設(shè)用地； 對那些與國家產(chǎn)業(yè)政策和導(dǎo) 向有沖突，產(chǎn)業(yè)前景不好、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益不高的項(xiàng)目要堅(jiān)持亮“紅燈” ；同時(shí)要 排出一批優(yōu)勢項(xiàng)目，特別是一些科技含量高、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、帶動(dòng)性強(qiáng)、符合低其次，要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)項(xiàng)目招商。 嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)耕地政策， 對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的用地 不會(huì)產(chǎn)生影響。 同時(shí)，中央一號(hào)文件進(jìn)步強(qiáng)調(diào)了 “三農(nóng)”的重要意義和重要作用， 可以說，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目正面臨著極好的發(fā)展機(jī)遇。 因此，要把農(nóng)業(yè)項(xiàng)目招商放在更加突出的位置來抓，在不改

13、變土地使用性質(zhì)的前提下，大力引項(xiàng)目、引資金、引技 術(shù)、引人才，以招商引資的突破推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化和農(nóng)民收入的進(jìn)一步再次，要切實(shí)踐行科學(xué)發(fā)展觀， 積極探索招商成果與提高農(nóng)民利益掛鉤的有 效途徑，真正實(shí)現(xiàn)招商引資與保護(hù)發(fā)展農(nóng)民利益和諧共贏。 招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的 根本是為了讓群眾得實(shí)惠。 而招商引資的成功離不開征地、 用地等工作， 這涉及 到許多老百姓的利益， 其中絕大數(shù)是農(nóng)民。這部分失地農(nóng)民的利益問題處理不好， 不僅征地、拆遷難，項(xiàng)目實(shí)施矛盾多，項(xiàng)目建設(shè)見效慢，而且直接影響著農(nóng)民增 收目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 在招商引資中一定要優(yōu)先考慮農(nóng)民利益問題， 切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的 利益，要通過引資金上項(xiàng)目改善農(nóng)民生

14、產(chǎn)生活條件， 提高他們的生活質(zhì)量， 做到2、堅(jiān)持創(chuàng)新思路，破解難點(diǎn)，提高土地利用率 用好現(xiàn)有在手的地塊，提高其集約化程度，成為當(dāng)前搞好招商引資的一個(gè)一要加強(qiáng)土地置換。 對已批土地和在手項(xiàng)目進(jìn)行徹底摸排， 分類指導(dǎo)。 對 一些引進(jìn)超過規(guī)定時(shí)限、 批而未用的項(xiàng)目集中進(jìn)行清理， 該調(diào)整的調(diào)整、 該收回二要實(shí)行“借天生地” 。受長期習(xí)慣影響，現(xiàn)在園區(qū)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)廠房大多是 一層，土地利用率不高。 要?jiǎng)?chuàng)新思路， 拓展空間，園區(qū)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)廠房一律三層以上， 走“立體化”的用地模式，向空中要效益。三要適當(dāng)提高投資密度。針對不同項(xiàng)目情況，確定一個(gè)合理的投資密度， 決不能出現(xiàn)“小項(xiàng)目大用地，大項(xiàng)目亂占地”的現(xiàn)象，但也不

15、能因投資密度問題 影響大項(xiàng)目的落戶。四要加強(qiáng)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)中心建設(shè)。 中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)中心一方面可以為中小企 業(yè)的發(fā)展提供空間和渠道， 另一方面可以加速科技成果轉(zhuǎn)化， 孵化出更多的優(yōu)勢 企業(yè)，因而各地都很重視創(chuàng)業(yè)園的建設(shè)。 在用地緊張的今天， 加強(qiáng)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)五要進(jìn)一步加強(qiáng)土地復(fù)墾工作。搞好土地復(fù)墾不僅可以得到上級(jí)資金方面 的資助，而且可以增加建設(shè)用地指標(biāo)。 要加大土地復(fù)墾力度， 特別要注重對河邊、3、堅(jiān)持眼睛向內(nèi)，盤活存量，放大資源效應(yīng)存量地不使用， 不僅是資源浪費(fèi)而且會(huì)形成新的包袱； 存量地用好了， 不僅 可以變?yōu)樵隽?，還可以引進(jìn)新的增量。對區(qū)域內(nèi)的存量資產(chǎn)、存量土地進(jìn)行全 面調(diào)查摸底，并及時(shí)

16、做好與權(quán)屬人的溝通聯(lián)系， 求得配合支持。 對一些閑置的存 量土地要迅速進(jìn)行整理， 盡快包裝成項(xiàng)目對外招商； 對一些利用不充分的土地廠 房要進(jìn)行資源整合， 實(shí)施騰龍換鳥， 讓優(yōu)勢企業(yè)得到更快地發(fā)展。 同時(shí)要進(jìn)一步 加快企業(yè)改制步伐， 激活企業(yè)內(nèi)部的存量資源， 使轄區(qū)內(nèi)每一宗存量土地都能創(chuàng) 造出最大的效益，以存量資源利用的最大化帶動(dòng)招商引資的大跨越。五、破解地方政府“土地財(cái)政依賴癥”必須創(chuàng)新體制、開辟財(cái)源 1、解決“土地財(cái)政”問題， 當(dāng)務(wù)之急是從制度安排上弱化縣鎮(zhèn)“以地生財(cái)” 的沖動(dòng)。一方面， 亟待完善土地收入管理使用辦法， 變寅吃卯糧式的一次性“透 支賣地”為每年都有土地收入的平穩(wěn)開發(fā)，并且嚴(yán)格

17、管理和規(guī)范使用賣地資金， 確保賣地收入更多地用于改善民生；另一方面，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配的原則， 中央和省財(cái)政應(yīng)給予縣鎮(zhèn)更多的資金支持， 使其能夠有財(cái)力支撐地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)各 項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展2、要實(shí)行財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)從中央到地方由五個(gè)層級(jí)扁平化為三個(gè)層級(jí)，進(jìn)一 步理順政府間財(cái)政分配關(guān)系。在中央、省、市縣各級(jí)實(shí)現(xiàn)事權(quán)合理配置、財(cái)權(quán)與 事權(quán)相順應(yīng)、 財(cái)力與事權(quán)相匹配的導(dǎo)向下， 加快構(gòu)建地方稅體系， 打造地方支柱 稅種以形成主體財(cái)源。 比如，“十二五”期間應(yīng)該通過改革使房地產(chǎn)稅和資源稅 成為地方政府主要的收入來源， 這將有利于總體上解決地方財(cái)政收入問題和地方 稅體系的構(gòu)建問題。此外，適當(dāng)提高地方稅政管理權(quán)，同

18、時(shí)強(qiáng)化和優(yōu)化中央、省 兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，建立縣級(jí)財(cái)力保障制度3、推行 “省直管縣 ”財(cái)政管理方式，進(jìn)一步提高財(cái)政運(yùn)行效率。改現(xiàn)行的省 管市州、 市州管縣市財(cái)政管理體制為省管市州、 省管縣市的財(cái)政管理體制， 實(shí)行 財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、債務(wù)管理、收入計(jì)劃、財(cái)政結(jié)算等六個(gè)方面直 接到縣，提高財(cái)政資金運(yùn)行效率， 切實(shí)增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政保障能力， 進(jìn)一步激發(fā)縣域 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在活力和動(dòng)力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等 “三化”并進(jìn)是新時(shí)期縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展 的主題和方向，思路創(chuàng)新、工作標(biāo)新、舉措嶄新是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的靈魂。 十分珍惜、 合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策， 用地與發(fā)展的矛盾 將長期存在于我們的生活