解決養(yǎng)老金缺口的國(guó)際比較與經(jīng)驗(yàn)啟示

1、解決養(yǎng)老金缺口的國(guó)際比較與經(jīng)驗(yàn)啟示以俄、日、加、美為例內(nèi)容提要：中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制度，學(xué)界關(guān)于養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬之爭(zhēng)議在1996年就曾出現(xiàn)，并呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大之勢(shì)，現(xiàn)已成為理論實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文在對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金缺口的現(xiàn)狀進(jìn)行闡述的基礎(chǔ)上，結(jié)合俄、日、加、美四國(guó)解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題的最新實(shí)踐，以之為我國(guó)解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題提供參考。關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，資金缺口，國(guó)際借鑒中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制度，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定（國(guó)發(fā)200538號(hào)）規(guī)定，企業(yè)和職工分別按工資總額的20%和8%繳納養(yǎng)老金，分別建

2、立社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶。由于現(xiàn)行這套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在20世紀(jì)90年代初才建立起來(lái)的，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶資金不足，為了支付退休人員的養(yǎng)老金，占用了個(gè)人賬戶資金，逐漸形成了個(gè)人賬戶的“空賬”現(xiàn)象。再加上我國(guó)目前缺乏社會(huì)保障法，社保資金統(tǒng)籌級(jí)次較低，資金使用缺乏有力的監(jiān)督，普遍存在資金浪費(fèi)、挪用等問(wèn)題，社保資金保值增值能力也相對(duì)較低，進(jìn)一步加劇了個(gè)人賬戶的“空賬”。據(jù)了解，個(gè)人賬戶在運(yùn)行不到三年時(shí)間內(nèi)，“空賬”規(guī)模就達(dá)到1990億元；2004年，該數(shù)字為7400億元；到2010年，中國(guó)養(yǎng)老金“空賬”規(guī)模已達(dá)1.3萬(wàn)億元。中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始也快速地跨入老年化社會(huì)，20

3、05年3月的統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，目前我國(guó)65歲以上人口有1.1億，占總?cè)丝诘?.5%。據(jù)預(yù)測(cè)到2030年老齡化人口將達(dá)到我國(guó)總?cè)丝诘?6.68%，到2050年將達(dá)到24.41%，無(wú)論是速度還是規(guī)模都堪稱世界之最?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在未來(lái)中國(guó)，養(yǎng)老金缺口問(wèn)題會(huì)隨著人口老齡化程度的加深而不斷加劇，因此設(shè)計(jì)出一套長(zhǎng)效應(yīng)對(duì)機(jī)制，具有十分重要的意義。一、部分國(guó)家解決養(yǎng)老金缺口的主要做法（一）俄羅斯：政府補(bǔ)貼改革退休制出于保民生的需要，俄羅斯近年來(lái)一直在物價(jià)上漲的情況下提高退休金標(biāo)準(zhǔn)。近十年俄羅斯退休金增長(zhǎng)2倍；2010年末，俄衛(wèi)生部和社會(huì)發(fā)展部部長(zhǎng)塔季揚(yáng)娜戈利科娃在國(guó)務(wù)院主席團(tuán)會(huì)議上表示，到2013年，俄政府退休金提

4、高比例將達(dá)到30%。但是，俄養(yǎng)老基金收取的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)僅夠支付37%的養(yǎng)老金，預(yù)算資金和養(yǎng)老資金狀況難以應(yīng)對(duì)新的增量，因此，俄羅斯選擇了加大財(cái)政補(bǔ)貼力度。在2000年一2002年的3年間，俄羅斯政府將多年積欠的工資和養(yǎng)老金全部補(bǔ)發(fā)到位，但是目前，俄國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)赤字達(dá)到30%。為彌補(bǔ)缺口，2011年俄聯(lián)邦財(cái)政向聯(lián)邦養(yǎng)老基金再次撥款，額度達(dá)1.1萬(wàn)億盧布。不斷的養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口補(bǔ)貼已經(jīng)成為政府財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，再加上俄老齡化問(wèn)題日漸嚴(yán)重，如果不建立長(zhǎng)效應(yīng)對(duì)機(jī)制彌補(bǔ)資金缺口，每年用于此項(xiàng)目的財(cái)政支出會(huì)越來(lái)越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前俄羅斯平均每1.28個(gè)勞動(dòng)者供養(yǎng)一個(gè)退休人員，20年后勞動(dòng)人口和退休人口的數(shù)量將基本持平

5、，那時(shí)候，每個(gè)勞動(dòng)者都需要養(yǎng)活一個(gè)退休者。因此，利用政府補(bǔ)貼的方式顯然不是解決這個(gè)問(wèn)題的長(zhǎng)久之計(jì)。因此，俄政府通過(guò)采取延長(zhǎng)退休年齡來(lái)解決養(yǎng)老金缺口過(guò)大問(wèn)題，但是，提前享受退休待遇的人數(shù)占總退休人數(shù)的30%，所以改革退休制度成為俄羅斯短期延緩養(yǎng)老金缺口的主要做法。（二）日本：開(kāi)源節(jié)流+發(fā)行國(guó)債日本的年金制度分為“公的年金（公共年金）”和“私的年金”制度。公共年金制度，是包括自營(yíng)業(yè)者和無(wú)工作者的所有國(guó)民都加入的國(guó)民年金制度，納入“國(guó)民皆年金”制度框架；企業(yè)年金和個(gè)人年金都被稱為“私的年金”。企業(yè)年金作為公共年金制度的補(bǔ)充，一定程度上保障了雇員退休后較為富裕的老年生活，而個(gè)人年金主要是指?jìng)€(gè)人購(gòu)買保險(xiǎn)

6、、儲(chǔ)蓄等。日本年金制度形成于日本經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展時(shí)期，40多年來(lái)，交納年金的青年已經(jīng)開(kāi)始退出歷史舞臺(tái)，由于日本人口老齡化、人口結(jié)構(gòu)失衡等因素的存在使得日本目前交納年金的人口越來(lái)越少，政府負(fù)擔(dān)過(guò)重。據(jù)厚生勞動(dòng)省近日調(diào)查結(jié)果研究表明，2009年度日本公共年金支付總額突破50萬(wàn)億日元。與名義GDP之比超過(guò)10%；據(jù)厚生勞動(dòng)省推算，到2015年度，年金支付總額將突破59萬(wàn)億日元，比現(xiàn)在增加近20%。為了緩解日漸沉重的養(yǎng)老金給付壓力，近年來(lái)日本社保制度改革采取了開(kāi)源節(jié)流措施，即增加養(yǎng)老金的資金來(lái)源和減少養(yǎng)老金的給付。在開(kāi)源方面一是調(diào)整繳費(fèi)基數(shù)。將按月工資收取養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)改為按年收入收取，繳費(fèi)基數(shù)中添加了獎(jiǎng)金等

7、工資外收入，大大增加了繳費(fèi)基數(shù)；二是提高繳費(fèi)比重。厚生養(yǎng)老金的保險(xiǎn)費(fèi)率在2004年10月13.58%基礎(chǔ)上每年提高0.354%，國(guó)民養(yǎng)老金的保險(xiǎn)費(fèi)在2005年4月的13300日元基礎(chǔ)上每年提高280日元，將于2017年分別達(dá)到18.3%和16900日元，并固定下來(lái)；三是規(guī)定大學(xué)生保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)繳制度。20歲以上無(wú)收入青年不再享受可申請(qǐng)減免保險(xiǎn)費(fèi)的權(quán)利，改為向地方政府申請(qǐng)?jiān)诰蜆I(yè)后10年內(nèi)補(bǔ)交；四是增加強(qiáng)制繳費(fèi)措施。規(guī)定對(duì)拒交保險(xiǎn)費(fèi)行為可采取查封存款、凍結(jié)個(gè)人資產(chǎn)等強(qiáng)制手段；五是改善了養(yǎng)老金資產(chǎn)的運(yùn)用方式。從原來(lái)的購(gòu)買國(guó)內(nèi)債券的方式轉(zhuǎn)向了以購(gòu)買國(guó)內(nèi)債券為主，國(guó)外債券、國(guó)外股票為輔的養(yǎng)老金資產(chǎn)運(yùn)行方式，增

8、加了養(yǎng)老金保值增值能力；六是加強(qiáng)了養(yǎng)老資產(chǎn)的運(yùn)用和管理。主要措施包括組建養(yǎng)老金資金經(jīng)營(yíng)會(huì)，提高養(yǎng)老金運(yùn)用人員的專業(yè)化水平，設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，公開(kāi)經(jīng)營(yíng)狀況，接受國(guó)民和國(guó)際社會(huì)的監(jiān)督。在節(jié)流方面，一是延長(zhǎng)收取養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)的年齡。原來(lái)60歲以上的老人再就業(yè)后無(wú)需繳納養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)，現(xiàn)在規(guī)定65歲至70歲的就業(yè)者也必須繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并根據(jù)收入情況削減他們?cè)诠ぷ髌陂g領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額；二是分階段提高退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。將逐步把開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡從目前的60歲提高到65歲。盡管以上措施起到不錯(cuò)的效果，但距離養(yǎng)老金運(yùn)轉(zhuǎn)收支平衡還有很大差距，因此，日本將進(jìn)一步進(jìn)行稅制和社會(huì)保障制度改革。政府?dāng)M在2010年6月份

9、就提高消費(fèi)稅與在野黨一起討論并拿出統(tǒng)一意見(jiàn)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)財(cái)政大臣與謝野馨提出把領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡提高到70歲。但是由于不久前日本大地震的發(fā)生，使得兩項(xiàng)制度變革向后拖延，短期內(nèi)只能靠發(fā)行國(guó)債來(lái)解決。（三）加拿大：三支柱結(jié)構(gòu)+少量政府補(bǔ)貼加拿大的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系屬于典型的“三支柱結(jié)構(gòu)”，分為老年金、養(yǎng)老金、個(gè)人儲(chǔ)蓄性基金3個(gè)部分。老年金作為“第一支柱”，是每個(gè)加拿大公民和大多數(shù)移民都有份領(lǐng)取的一種全民福利式的養(yǎng)老收入，所有的來(lái)源均源自于聯(lián)邦政府的稅款。盡管全民福利存在，但其保障水平較低，主要是提供一個(gè)基本的退休生活待遇。在老年金的基礎(chǔ)上，18-70歲、從事固定職業(yè)的人，都要被強(qiáng)制參加養(yǎng)老金計(jì)劃。根據(jù)加拿大

10、規(guī)定，雇員和雇主按照1：1的比例從月工資中提成養(yǎng)老金，一個(gè)勞動(dòng)者必須從事固定職業(yè)至少滿40年，才有望取得足夠的養(yǎng)老金，且收入的高低與養(yǎng)老金的多少成正比。這就成為了加拿大養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的“第二支柱”。此外，很多從事固定職業(yè)的加拿大人都會(huì)購(gòu)買養(yǎng)老儲(chǔ)蓄基金和私人養(yǎng)老金等個(gè)人儲(chǔ)蓄性基金，這構(gòu)成加拿大養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的“第三支柱”。在“三支柱體系”中，第二、第三支柱是體系的主體，并由政府以稅收的形式負(fù)責(zé)征管，從而保證了國(guó)民養(yǎng)老金的足額籌集。養(yǎng)老金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性計(jì)劃在加拿大的發(fā)展，有力保障了雇員退休后收入的穩(wěn)定性和安全性，并減輕了政府的負(fù)擔(dān)。如今加拿大已經(jīng)人老齡化社會(huì)，作為完全由政府負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系“第一支柱”

11、老年金的預(yù)算逐年增加，給政府造成了一定的壓力，使得加拿大政府不得不從稅款中掏錢補(bǔ)缺口。但是由于“第一支柱”并非體系主體，所以并不會(huì)給政府支出帶來(lái)很大壓力。（四）美國(guó)：增稅+減少其他方面預(yù)算美國(guó)養(yǎng)老金體系主要有三部分組成，第一部分是最基本的社會(huì)保障，這部分是面向全社會(huì)提供的基本退休生活保障，覆蓋全國(guó)96%的就業(yè)人口，跟個(gè)人繳納的稅收有關(guān)系，占其凈收入的10%左右；第二部分主要包括兩種類型：針對(duì)在公共部門工作的人員，政府向其提供養(yǎng)老金，一般是每個(gè)月工資的10%。對(duì)于不在公共部門工作的，則由企業(yè)發(fā)起補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為雇員提供養(yǎng)老保障，如普遍被采用的401K計(jì)劃；第三部分是個(gè)人自愿參與退休金計(jì)劃，由

12、參保人員每月定額向養(yǎng)老金存款，存款比例自行決定。這部分由聯(lián)邦政府通過(guò)稅收優(yōu)惠發(fā)起。但是，美國(guó)金融危機(jī)的來(lái)臨造成了美國(guó)養(yǎng)老金的巨額缺口。皮尤州務(wù)中心公布的研究結(jié)果顯示，美國(guó)一些州承擔(dān)的教師、消防員及其他公共機(jī)構(gòu)雇員的退休福利至少面臨12600億美元的資金缺口。全美只有紐約州存在養(yǎng)老金盈余，另外有31個(gè)州的資金水平低于80%的門檻。除了由政府負(fù)責(zé)的養(yǎng)老金存在巨大缺口外，美國(guó)很多公司的企業(yè)年金計(jì)劃也受到重創(chuàng)。美國(guó)聯(lián)邦養(yǎng)老金保障公司的報(bào)告指出，2008年底通用汽車的養(yǎng)老金計(jì)劃資金缺口約為20%，大約為200億美元，克萊斯勒的缺口約為34%，大約90億美元，而美國(guó)政府給予這兩個(gè)公司的救助資金合計(jì)只有17

13、4億美元，只能部分彌補(bǔ)缺口。如果企業(yè)因無(wú)力承擔(dān)員工養(yǎng)老金而倒閉，則員工的養(yǎng)老金計(jì)劃就要由美國(guó)聯(lián)邦養(yǎng)老金保障公司來(lái)接管，最終導(dǎo)致整個(gè)養(yǎng)老金計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化。由于大多數(shù)州的法律都不允許對(duì)養(yǎng)老金做出調(diào)整，為解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題，各州大都通過(guò)增加稅收或減少如醫(yī)療保健、教育、警務(wù)等公共服務(wù)等措施來(lái)解決。二、給我國(guó)解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和啟示從俄、日、加、美四國(guó)面臨的不同情況與對(duì)應(yīng)解決方案來(lái)看，養(yǎng)老金缺口是個(gè)世界性難題，也是個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，困難的克服跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，不是幾條措施就可以解決的。但是，上述四國(guó)解決問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們來(lái)說(shuō)是可以借鑒的。（一）推進(jìn)稅費(fèi)改革保證養(yǎng)老金的足額征收我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老

14、保險(xiǎn)制度規(guī)定企業(yè)應(yīng)按職工工資總額的20%繳納養(yǎng)老金，建立社會(huì)養(yǎng)老統(tǒng)籌賬戶，20%的雇主負(fù)擔(dān)率相比于美國(guó)的6.2%和日本的8.65%，看似有些高，但鑒于我國(guó)企業(yè)年金發(fā)展不足的現(xiàn)狀，綜合看來(lái)我國(guó)的企業(yè)實(shí)際負(fù)擔(dān)率并沒(méi)有顯著高于其他國(guó)家。但即便是這樣，很多企業(yè)特別是非公有制企業(yè)不愿參保，人為地增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)入門檻，對(duì)養(yǎng)老金的足額征收和擴(kuò)大養(yǎng)老體系的覆蓋面都造成了不利影響。俄、日、加、美四國(guó)的養(yǎng)老金征收都采用稅收的形式，特別是俄羅斯在普京上臺(tái)后對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的稅費(fèi)改革，有力地規(guī)范了養(yǎng)老金的征收。因此，建議通過(guò)“費(fèi)”改“稅”，利用稅收的強(qiáng)制性特征來(lái)保證養(yǎng)老金的足額征收。（二）警惕赤字困境正確認(rèn)識(shí)政府補(bǔ)

15、貼在解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題上不具備可持續(xù)性我國(guó)的養(yǎng)老金缺口正在呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，即使政府通過(guò)補(bǔ)貼將當(dāng)下的資金缺口彌補(bǔ)，未來(lái)仍然會(huì)產(chǎn)生新的缺口。所以依靠政府補(bǔ)貼只能暫時(shí)性解決問(wèn)題，治標(biāo)不治本，不具備可持續(xù)性。如果長(zhǎng)期依靠政府補(bǔ)貼，就會(huì)擠占其他支出所需資金，大大增加財(cái)政赤字的壓力。因此，只有根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，積極探索在動(dòng)態(tài)上實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期平衡機(jī)制，而政府補(bǔ)貼只起到在機(jī)制形成過(guò)程中的輔助性作用，才是解決養(yǎng)老金缺口問(wèn)題的出路。（三）提升收益能力提升養(yǎng)老金防范風(fēng)險(xiǎn)與增值能力在金融市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)健全的歐美國(guó)家，養(yǎng)老金的投資限制相對(duì)寬松，前些年金融市場(chǎng)的景氣也使得養(yǎng)老金大幅增值。但金融危機(jī)對(duì)如美國(guó)為代表

16、的一些西方國(guó)家養(yǎng)老金體系的重創(chuàng)，也給了我們這樣的啟發(fā)：一定要權(quán)衡好養(yǎng)老金防范風(fēng)險(xiǎn)的能力和增值能力，穩(wěn)步提升其收益能力。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老金主要是存入銀行或購(gòu)買國(guó)債、基金等，雖投資風(fēng)險(xiǎn)較小，但收益率較低。大量實(shí)證研究表明，社?；鸬氖找媛蔬_(dá)到5%以上才可以較好地實(shí)現(xiàn)合適的替代率和支付年限，我國(guó)目前的養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)模式很難承受收益率5%標(biāo)準(zhǔn)和持續(xù)擴(kuò)大的養(yǎng)老金缺口壓力。因此，未來(lái)需要在有效控制投資風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提升養(yǎng)老金增值能力?？衫灭B(yǎng)老金數(shù)額大、來(lái)源穩(wěn)定的特點(diǎn)，將其投入到如保障房建設(shè)等具有可預(yù)見(jiàn)穩(wěn)定收益率的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中；也可通過(guò)將效益較好企業(yè)的國(guó)有股轉(zhuǎn)持社?；鸬姆绞剑屔绫；鹉芊窒砥髽I(yè)經(jīng)營(yíng)成果。（四）打好制度基礎(chǔ)減少不必要的行政開(kāi)支，特別是深化預(yù)算管理我國(guó)養(yǎng)老金的籌集和管理都缺乏嚴(yán)格的制度約束，主要表現(xiàn)在缺乏社會(huì)保障法，沒(méi)有將養(yǎng)老金列入預(yù)算內(nèi)管理，各地基金籌集政策不同，導(dǎo)致資金籌集成本高，調(diào)劑面窄；同時(shí)，資金使用缺乏有力的監(jiān)督，普遍存在資金浪費(fèi)、挪用等問(wèn)題。這些問(wèn)題造成了很多不必要的行政開(kāi)支，降低了養(yǎng)老金的籌集和使用效率。因此，今后的改革需打好制度基礎(chǔ)，推動(dòng)社會(huì)保障法律體