論納稅評(píng)估的定位及其配套改革

1、論納稅評(píng)估的定位及其配套改革         09-06-15 14:11:00     作者：盧劍靈    編輯：studa20摘要納稅評(píng)估是稅收征管的組成部分，并在稅收征管中居核心地位。要推進(jìn)我國(guó)納稅評(píng)估向縱深發(fā)展，必須加快納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置和完善納稅評(píng)估法制建設(shè)的配套改革。 關(guān)鍵詞稅收征管；納稅評(píng)估；定位；配套改革 一、納稅評(píng)估的定位 納稅評(píng)估是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用數(shù)據(jù)信息對(duì)比分析的方法，對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人(以下簡(jiǎn)稱納稅人)納稅申報(bào)(包

2、括減免緩抵退稅申請(qǐng)，下同)情況的真實(shí)性和準(zhǔn)確性作出定性和定量的判斷，為納稅人提供自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，并采取相應(yīng)的征管措施，以增強(qiáng)稅源管理，提高稅收遵從度的管理行為。可見(jiàn)，納稅評(píng)估是一種介乎于稅務(wù)管理、稅款征收與稅務(wù)稽查之間的相對(duì)獨(dú)立的管理活動(dòng)，它與稅務(wù)管理、稅款征收、稅務(wù)稽查一起，共同構(gòu)成稅收征管體系，并在稅收征管中居于核心地位。 (一)納稅評(píng)估不同于稅務(wù)管理 納稅評(píng)估側(cè)重于對(duì)納稅人申報(bào)真實(shí)性、準(zhǔn)確性的分析，其工作主要涉及案頭評(píng)估、稅務(wù)約談和評(píng)估處理。分析工具一般采用“人機(jī)”結(jié)合，評(píng)估主要是根據(jù)事先掌握的信息，通過(guò)一定的數(shù)學(xué)模型和人工邏輯分析進(jìn)行，稅務(wù)約談主要是引證或搞清評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)。它強(qiáng)調(diào)事

3、前涉稅信息的充分、評(píng)估方法的科學(xué)和評(píng)估技能的過(guò)硬。因此，納稅評(píng)估不同于稅務(wù)管理涉及各種稅源管理及其紛繁復(fù)雜的納稅人管理事宜，在業(yè)務(wù)上相對(duì)單一和專業(yè)，除在評(píng)估中采用稅務(wù)約談和落實(shí)納稅評(píng)估處理結(jié)果外，評(píng)估員一般必須直接與納稅人接觸。 (二)納稅評(píng)估不同于稅務(wù)稽查 稅務(wù)稽查屬于現(xiàn)場(chǎng)檢查，主要通過(guò)查賬、詢問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘查、異地調(diào)查等方式，以判斷納稅人是否存在稅收問(wèn)題；稅務(wù)稽查可以涉及納稅人當(dāng)年和以前年度的納稅情況，稽查期一般視案情的復(fù)雜程度而定。而納稅評(píng)估是屬于非現(xiàn)場(chǎng)檢查，主要通過(guò)案頭審計(jì)、約談納稅人等方式進(jìn)行；納稅評(píng)估對(duì)象主要是申報(bào)所屬期的納稅申報(bào)，評(píng)估期限一般在下一個(gè)申報(bào)期來(lái)臨前結(jié)束。案頭審計(jì)主要是根

4、據(jù)評(píng)估部門預(yù)先設(shè)計(jì)的評(píng)估指標(biāo)和預(yù)警值等，運(yùn)用計(jì)算機(jī)對(duì)納稅申報(bào)涉及的各項(xiàng)相關(guān)資料進(jìn)行比對(duì)分析，對(duì)存在的疑點(diǎn)通過(guò)人工分析和約談納稅人等方式予以解釋。在評(píng)估中，評(píng)估員一般不應(yīng)進(jìn)行實(shí)地檢查和查看納稅人的賬冊(cè)。納稅評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)，通過(guò)約談仍未能解釋清楚的，應(yīng)轉(zhuǎn)入稅務(wù)稽查環(huán)節(jié)，由稽查部門做進(jìn)一步調(diào)查。 不賦予納稅評(píng)估實(shí)地調(diào)查權(quán)是有道理的。一是納稅評(píng)估的主要任務(wù)是評(píng)估納稅人當(dāng)期申報(bào)的數(shù)據(jù)與預(yù)警值是否相符，申報(bào)資料的各項(xiàng)指標(biāo)之間是否存在邏輯關(guān)系。在評(píng)估中，評(píng)估員若發(fā)現(xiàn)申報(bào)數(shù)據(jù)及其資料出現(xiàn)較大差異，其責(zé)任是約談納稅人并要求其作出解釋或舉證，以消除疑點(diǎn)。疑點(diǎn)若不能消除，則可判定納稅申報(bào)存在問(wèn)題，進(jìn)一步查核則是稽

5、查部門的事情。其二，納稅評(píng)估作為稅源的日常管理工作，也不允許對(duì)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題介入過(guò)深的調(diào)查。因?yàn)榧{稅評(píng)估工作一般在下一申報(bào)期開(kāi)始前就要結(jié)束，如果允許其對(duì)案件審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)實(shí)地調(diào)查，將耗用較多的評(píng)估資源。由于納稅評(píng)估期限較短，因此，即使允許實(shí)地調(diào)查，在短期內(nèi)也難以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而在匆忙之中作出調(diào)查結(jié)論，恐怕也是有問(wèn)題的。其三，允許納稅評(píng)估介入實(shí)地調(diào)查容易與稅務(wù)稽查相混淆。我國(guó)現(xiàn)行稅收征管法規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)行納稅檢查時(shí)，具有“到納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和貨物存放地檢查納稅人應(yīng)納稅的商品、貨物或者其他財(cái)產(chǎn)，檢查扣繳義務(wù)人與代扣代繳、代收代繳稅款有關(guān)的經(jīng)營(yíng)情況”的職權(quán)。如果納稅評(píng)估也允許介入實(shí)地調(diào)查，就

6、行使了納稅檢查的職權(quán)，使納稅評(píng)估與稅務(wù)稽查在某些職權(quán)上存在混淆。明確規(guī)定納稅評(píng)估不介入實(shí)地調(diào)查，可以使納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查的職權(quán)更加清晰，分工更加明確。 (三)納稅評(píng)估在稅收征管中處于核心地位 稅收征管的基本目標(biāo)在于貫徹稅收法律政策，確保稅收能夠及時(shí)足額地入庫(kù)。稅務(wù)管理涉及大量的基礎(chǔ)性工作，從各方面構(gòu)筑有效的征管平臺(tái)，并通過(guò)執(zhí)行一系列的征管制度以規(guī)范納稅人行為；而稅務(wù)稽查則通過(guò)事后檢查來(lái)判斷納稅人的稅收遵從，對(duì)各種違法行為予以處理并追繳流失的稅收?？梢赃@樣說(shuō)，稅務(wù)管理與稅務(wù)稽查分別通過(guò)柔性與剛性的方式對(duì)納稅人實(shí)施管理。但這一柔一剛怎樣才能有效地結(jié)合并充分發(fā)揮其作用，仍缺乏聯(lián)結(jié)點(diǎn)，納稅評(píng)估正好彌補(bǔ)

7、了這一缺陷。納稅評(píng)估使稅務(wù)管理柔中帶剛，使稅務(wù)稽查剛中帶柔，從而使稅款征收更有保障。 1由于納稅評(píng)估是在申報(bào)后立即展開(kāi)，納稅申報(bào)中存在的問(wèn)題能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和處理，因而能夠有效地消除納稅人對(duì)申報(bào)不實(shí)的僥幸心理，改善了稅務(wù)管理過(guò)于柔弱的一面，也給納稅人依法申報(bào)提出了更高的要求，對(duì)虛假申報(bào)構(gòu)成一定的震懾力。 2納稅評(píng)估的目標(biāo)定位決定其具有服務(wù)的功能。在納稅評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題一般不像稅務(wù)稽查那樣強(qiáng)調(diào)處罰，而是更加注重幫助納稅人識(shí)錯(cuò)、糾錯(cuò)，提高其正確納稅的能力。雖然納稅評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的涉稅問(wèn)題不能完全免責(zé)，但相對(duì)于稅務(wù)稽查而言，其免責(zé)范圍相對(duì)較廣，處罰力度也相對(duì)較小。這種相對(duì)溫和的處理方式深受納稅人的歡迎，尤

8、其是因稅收無(wú)知而造成申報(bào)錯(cuò)誤的納稅人，往往能從中獲得不少的納稅幫助，這對(duì)于構(gòu)建和諧的征納關(guān)系具有重要的意義。 3納稅評(píng)估為稅務(wù)稽查提供可靠案源，有利于稽查資源的有效運(yùn)用。當(dāng)然，硬性地把納稅評(píng)估作為稅務(wù)稽查前置的做法并不可取。這是因?yàn)?，一是由于納稅評(píng)估本身的局限性，它不可能發(fā)現(xiàn)所有的涉稅問(wèn)題，即使是納稅評(píng)估通過(guò)的納稅戶也不一定就沒(méi)有問(wèn)題；二是所謂前置是指沒(méi)有通過(guò)納稅評(píng)估不得進(jìn)人稅務(wù)稽查階段，因此，建立前置程序?qū)⑾拗贫悇?wù)稽查的選案權(quán)，并打亂稅務(wù)稽查的具體計(jì)劃。然而，不管怎樣，納稅評(píng)估對(duì)于推動(dòng)稅務(wù)稽查走向科學(xué)化、高效化的作用是不可置疑的。 可見(jiàn)，確立納稅評(píng)估在稅收征管的核心地位，可以使征管體系更加嚴(yán)

9、謹(jǐn)，征管工作更具活力，精細(xì)化程度更高，稅收的管理與服務(wù)功能更加凸顯。而一旦把納稅評(píng)估的核心地位確立下來(lái)，我國(guó)的征管模式也將隨之發(fā)生較大的變化，弱化管理的狀況必將得到根本的改變。 二、納稅評(píng)估的配套改革 確立納稅評(píng)估在稅收征管中的核心地位，將面臨著一系列的配套改革，其中，納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置和完善納稅評(píng)估的法制建設(shè)，已經(jīng)成為推進(jìn)我國(guó)納稅評(píng)估向縱深發(fā)展的亟待解決的問(wèn)題。 (一)納稅評(píng)估的機(jī)構(gòu)設(shè)置 納稅評(píng)估的專業(yè)性與基礎(chǔ)性特點(diǎn)，決定了納稅評(píng)估工作必須在相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定的環(huán)境下開(kāi)展。建立獨(dú)立的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)，明確納稅評(píng)估的職責(zé)，配備高素質(zhì)的評(píng)估隊(duì)伍，完善對(duì)評(píng)估人員的激勵(lì)機(jī)制，是推動(dòng)我國(guó)納稅評(píng)估工作向縱深發(fā)展

10、的關(guān)鍵。在國(guó)外，大凡納稅評(píng)估搞得較好的，無(wú)不與之有關(guān)。例如，新加坡成立了獨(dú)立的評(píng)稅部門，并分別設(shè)有稅務(wù)處理部、納稅人服務(wù)部、公司服務(wù)部、納稅人審計(jì)部和稅務(wù)調(diào)查部，各部門職能界定明確，各司其職。法國(guó)設(shè)有專門的稅務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)，分為中央級(jí)、大區(qū)級(jí)和地區(qū)級(jí)，其內(nèi)部審計(jì)則以各級(jí)稅務(wù)局的管轄范圍為界，各負(fù)其責(zé)。德國(guó)聯(lián)邦財(cái)政部和州財(cái)政局也下設(shè)了稅務(wù)審計(jì)局。而澳大利亞的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)和稽查機(jī)構(gòu)是分設(shè)的。相比之下，我國(guó)的納稅評(píng)估，無(wú)論是機(jī)構(gòu)設(shè)置還是人員配備都相差甚遠(yuǎn)。一是除個(gè)別地方外，基本都沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前的納稅評(píng)估工作主要是由稅源管理部門負(fù)責(zé)，在個(gè)別地方是由稅務(wù)稽查員兼辦的。二是納稅評(píng)估的職責(zé)不明，特別是與稅務(wù)稽查的界線更是含糊不清。三是缺乏適應(yīng)納稅評(píng)估工作要求的高素質(zhì)的評(píng)估隊(duì)伍，難以滿足納稅評(píng)估工作的需要。四是納稅評(píng)估隊(duì)伍建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制尚未完善，在一定程度上制約了納稅評(píng)估工作的深入。因此，要推動(dòng)我國(guó)納稅評(píng)估的發(fā)展，必須采取有效措施，妥善解決以上問(wèn)題。 1盡快成立獨(dú)立的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)。設(shè)置的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)職能部門，其主要職責(zé)包括：(1)設(shè)計(jì)評(píng)估指標(biāo)體系，測(cè)算、確定相關(guān)指標(biāo)的峰值和預(yù)警值。(2)負(fù)責(zé)評(píng)估軟件的開(kāi)發(fā)工作。(3)實(shí)施案頭評(píng)估，對(duì)案頭評(píng)估