公共交通發(fā)展政策保障體系設(shè)計(jì)

1、10 公共交通發(fā)展政策保障體系設(shè)計(jì)10.1 汕頭市的公共交通發(fā)展政策通過國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和針對(duì)汕頭市城市特點(diǎn)的分析，可以得出以下結(jié)論：汕頭市在城市不斷發(fā)展的情況下，單純依靠道路網(wǎng)的建設(shè)已經(jīng)無法滿足不斷增長的交通需要，為適應(yīng)道路資源集約利用的指導(dǎo)思想和交通方式替代的要求，在完善道路網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)必須盡快建立具有競爭力的公共交通體系，再輔以交通需求管理手段，才能支持城市的持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)狀特區(qū)內(nèi)主次干道的增長速度尚不足以滿足出行需求的增長，如果沒有有效的措施來抑制個(gè)體交通的擁有和使用，將導(dǎo)致城市交通的全面惡化。解決問題的關(guān)鍵在于提高公共交通的競爭力，通過提高公共交通的服務(wù)水平來吸引更多的市民來使用公交，增加

2、公交分擔(dān)率，優(yōu)化出行方式結(jié)構(gòu)，充分利用有限的道路交通資源。為此，需要從政府決策層面和公交行業(yè)管理層面重點(diǎn)進(jìn)行以下各項(xiàng)工作：1. 政府決策層面：明確政府職能，加強(qiáng)宏觀管理l 協(xié)調(diào)各部門，組建由主管部門牽頭的政策統(tǒng)籌委員會(huì),成立公交管理辦公室；l 協(xié)調(diào)城區(qū)土地利用和公交發(fā)展，構(gòu)筑合理的交通網(wǎng)絡(luò)體系；l 加強(qiáng)交通需求管理；l 實(shí)施政府企業(yè)戰(zhàn)略；l 實(shí)施公交市場規(guī)范運(yùn)作戰(zhàn)略。2. 行業(yè)管理層面：建立并完善公共交通市場制度l 嚴(yán)密完整的法規(guī)體系；l 嚴(yán)格的市場管理制度。除此之外，在政策規(guī)劃中對(duì)城市公共交通的服務(wù)模式還需作初步探討，以作為實(shí)施或開展可行性研究的基礎(chǔ)。10.2 政府決策層面：明確政府職能，加

3、強(qiáng)宏觀管理優(yōu)先發(fā)展城市公共交通需要從規(guī)劃布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策導(dǎo)向、組織管理和體制等方面引導(dǎo)、調(diào)整、扶植和規(guī)范，并持之以恒地為公共交通優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。為適應(yīng)汕頭市公交改革，公交市場的逐步放開及取消政府對(duì)經(jīng)營性虧損的補(bǔ)貼，實(shí)行企業(yè)自負(fù)盈虧的市場化運(yùn)作，政府首先要確定公共交通的發(fā)展模式，明確政府職能。政府功能及功能實(shí)現(xiàn)對(duì)于公交行業(yè)這一具有一定特殊性的行業(yè)管理，政府主要應(yīng)該實(shí)現(xiàn)以下幾個(gè)功能：l 根據(jù)城市發(fā)展態(tài)勢明確行業(yè)規(guī)模，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展方向；l 提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)政策支持；l 培育公交企業(yè)，規(guī)范市場競爭行為，在一定程度上給予公交優(yōu)惠補(bǔ)貼；l 確保規(guī)劃順利實(shí)施。為了實(shí)現(xiàn)這些功能，政

4、府需要重點(diǎn)進(jìn)行以下幾個(gè)方面的工作：l 進(jìn)行管理機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)；l 基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；l 加強(qiáng)交通需求管理；l 制訂政府企業(yè)戰(zhàn)略；l 制訂公交市場規(guī)范運(yùn)作戰(zhàn)略。對(duì)策和行動(dòng)：建議城市公交的主管部門為市交通局。考慮到城市公交與公路客運(yùn)一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展，原則上建議在交通局內(nèi)部成立專門的公交管理辦公室。權(quán)限包括牽頭制定城市公交發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)政策及措施、編制和下達(dá)新辟、調(diào)整公交線路和新增車輛額度的年度計(jì)劃；編制和下達(dá)公交場站建設(shè)的投資計(jì)劃；收集、交流公共交通發(fā)展的信息；組織、協(xié)調(diào)城市公共交通的發(fā)展事項(xiàng)。負(fù)責(zé)管理新開線路招投標(biāo)、線路開通調(diào)研及公示以及公交優(yōu)惠補(bǔ)貼款項(xiàng)。協(xié)調(diào)各部門，組建由主管部門牽頭的政策統(tǒng)籌委員會(huì)汕

5、頭市應(yīng)繼續(xù)深入政府體制改革，逐步建立按國際慣例運(yùn)作的現(xiàn)代化城市交通行政管理體制。為此，建議設(shè)立協(xié)調(diào)性的全市交通運(yùn)輸統(tǒng)籌委員會(huì)。對(duì)于委員會(huì)的構(gòu)成、職責(zé)和指導(dǎo)思想分別有以下建議：.1委員會(huì)構(gòu)成l 由市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，由交通局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，包括發(fā)展計(jì)劃局、規(guī)劃與國土資源局、建設(shè)局、財(cái)政局、公安局、物價(jià)局、工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督等相關(guān)部門，由各部門出人，但并不調(diào)離原單位，負(fù)責(zé)各個(gè)部門之間的相關(guān)協(xié)調(diào)工作，同時(shí)對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。l 在政策統(tǒng)籌委員會(huì)下設(shè)立城市公共交通專家咨詢委員會(huì)，聘請國內(nèi)著名院校和國外知名的專家，作為汕頭市公共交通顧問。.2委員會(huì)職責(zé)從政策層面入手，統(tǒng)籌全市交通運(yùn)輸政策，重點(diǎn)綜合協(xié)調(diào)交通與土地利用

6、政策，協(xié)調(diào)道路網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃與完善，管理道路使用需要，提供高質(zhì)量公共交通服務(wù)。根據(jù)公共交通事業(yè)的發(fā)展需要，制定和提交有關(guān)法規(guī)的議案。并結(jié)合專家咨詢委員會(huì)在政策制訂、政策變更和公交發(fā)展戰(zhàn)略上的重要咨詢意見，研究和出臺(tái)具有決策的科學(xué)性和前瞻性的汕頭市公共交通政策白皮書，一方面為未來510年公共交通事業(yè)指明方向，同時(shí)有利于塑造良好城市形象，擴(kuò)大汕頭的國際影響力，為汕頭的招商引資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。建議汕頭市公共交通政策白皮書內(nèi)容綱要如下：第一部分 戰(zhàn)略第一章 背景（包括城市發(fā)展與公共交通、公共交通發(fā)展歷程、公共交通發(fā)展趨勢等內(nèi)容）第二章 公共交通發(fā)展戰(zhàn)略（包括戰(zhàn)略目標(biāo)、基本任務(wù)、重大政策）第二部分 與公交設(shè)

7、施有關(guān)的政策第一章 樞紐站設(shè)施第二章 首末站第三章 修理廠、停車場、保養(yǎng)場、加油站第三部分 與公交線路有關(guān)的政策第一章 線路設(shè)計(jì)第二章 線路審批第四部分 運(yùn)營第一章 公交客運(yùn)服務(wù)水平第二章 公交運(yùn)營安全第五部分 管理第一章 公共交通規(guī)劃與投資管理第二章 客運(yùn)運(yùn)營管理第三章 定價(jià)與收費(fèi)管理第四章 公共交通環(huán)境管理第五章 公共交通管理體制與法制.3指導(dǎo)思想：政策統(tǒng)籌委員會(huì)對(duì)于公共交通發(fā)展的指導(dǎo)思想為“在公交優(yōu)先政策下，大力發(fā)展公共大公交戰(zhàn)略”。 “大公交”戰(zhàn)略就是在城市發(fā)展大型公共汽車和雙層客車，在有條件的城市發(fā)展輕軌和地鐵。根據(jù)汕頭市的實(shí)際情況，現(xiàn)階段應(yīng)以公共大巴為主，出租車為輔的城市客運(yùn)體系，

8、在遠(yuǎn)期可以考慮建設(shè)軌道交通。為配合這一指導(dǎo)思想，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面對(duì)公共交通的發(fā)展賦予具體的政策導(dǎo)向和支持：l 確立優(yōu)先發(fā)展公交的政策；l 給予公交企業(yè)一定的財(cái)政補(bǔ)貼和收費(fèi)減免，扶持大容量的大公交發(fā)展；l 實(shí)行并逐步完善公共大公交專營政策；l 在資金籌措、線路布設(shè)和站場建設(shè)等方面扶持大公交的發(fā)展，給予大公交以優(yōu)先的道路通行權(quán)，下大力氣提高公交分擔(dān)率；l 引導(dǎo)和促進(jìn)公交企業(yè)在科學(xué)管理和技術(shù)提高上進(jìn)行發(fā)展；l 結(jié)合城市環(huán)保工作的推進(jìn)，充分發(fā)揮大公交污染小、事故率低的優(yōu)點(diǎn)，并提倡清潔能源的使用。協(xié)調(diào)城區(qū)土地利用、交通管理與公交發(fā)展政策，構(gòu)筑合理交通網(wǎng)絡(luò)體系.1完善路網(wǎng)設(shè)施，實(shí)行公交優(yōu)先汕頭市現(xiàn)狀道路

9、網(wǎng)基本上已形成方格網(wǎng)格局，但快速路系統(tǒng)還未形成，且主要集中在東西方向，部分道路還有斷頭路，這給公交布線帶來了一定的困難，導(dǎo)致了公交覆蓋率的降低。今后應(yīng)進(jìn)一步完善城市道路網(wǎng)絡(luò)，方便公交線路布設(shè)。.2公交規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，保證公交設(shè)施用地，加強(qiáng)接駁換乘設(shè)施建設(shè)城市交通需求與土地利用之間存在著相互作用的關(guān)系，因此，一方面公交線網(wǎng)的布設(shè)要服從城市土地布局以及由此而產(chǎn)生的客流分布，為土地的開發(fā)提供便利的交通條件，另一方面在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，應(yīng)積極為公交的發(fā)展創(chuàng)造條件。協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和公交發(fā)展的重點(diǎn)是均衡沿線的居住人口和就業(yè)崗位，控制沿線場站用地，合理安排站點(diǎn)周圍的用地，特別是強(qiáng)化規(guī)劃的公交站點(diǎn)附近的土

10、地使用。此外還應(yīng)加強(qiáng)接駁換乘設(shè)施的建設(shè)，建立層次分明，配合良好的線網(wǎng)和健全的接駁設(shè)施。就汕頭市而言，近期的公交站場用地希望能夠通過土地置換等方式購得，而中遠(yuǎn)期大的公交站場廠的用地，應(yīng)該和土地規(guī)劃部門協(xié)調(diào)，進(jìn)行預(yù)留，保證公交設(shè)施的用地。如在進(jìn)行新建居住小區(qū)、商業(yè)區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的規(guī)劃時(shí)，規(guī)劃并預(yù)留與之相適應(yīng)的公交站場用地，包括公交停車場、首末站、樞紐站、港灣式停靠站等公共交通設(shè)施，為新區(qū)公交線路的布設(shè)提供可能。這樣不僅利于新區(qū)居民的出行，而且其便利的公交條件反過來又吸引了出行，促進(jìn)了土地的開發(fā)和商業(yè)的發(fā)展。換乘樞紐是城市各種交通方式疏導(dǎo)和聯(lián)系對(duì)內(nèi)對(duì)外交通的基本交通設(shè)施，加強(qiáng)接駁換乘，可以有效的協(xié)調(diào)

11、各種交通方式的運(yùn)作，提高運(yùn)輸效率，并在公交車總量不變的情況下擴(kuò)大公交線網(wǎng)覆蓋率，降低乘客的步行距離。要特別注重城市中心區(qū)、火車站、長途客運(yùn)樞紐等客流集散點(diǎn)換乘樞紐的布設(shè)用地預(yù)留。汕頭市公交系統(tǒng)應(yīng)在處理好城市各組團(tuán)內(nèi)部線網(wǎng)的同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)中心城區(qū)與郊區(qū)如澄海、潮陽之間的接駁換乘，通過良好的線網(wǎng)和健全的接駁設(shè)施協(xié)調(diào)公交系統(tǒng)內(nèi)部以及公交系統(tǒng)與長途客運(yùn)之間的聯(lián)系，為實(shí)現(xiàn)公共客運(yùn)的城鄉(xiāng)一體化做好基礎(chǔ)保障。.3建立交通影響評(píng)估制度借鑒香港、新加坡的經(jīng)驗(yàn)，建議建立交通影響評(píng)估制度，即對(duì)于住宅區(qū)、辦公樓、商場、展覽館、酒店等人、車流密集的投資項(xiàng)目規(guī)定政府部門或投資者必須委托專業(yè)交通顧問咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估該

12、項(xiàng)目投資建成后，對(duì)人流、車流的影響，提出改進(jìn)的方法和措施。使道路網(wǎng)絡(luò)布局，停車場和停車位置合理 ，交通樞紐站和人行天橋，樓宇出入口配套完善，合理地引導(dǎo)人流與車流，從而發(fā)揮交通設(shè)施的作用，保障整體使用效果，發(fā)揮最佳效益。加強(qiáng)交通需求管理城市道路交通設(shè)施的建設(shè)一方面起到滿足現(xiàn)狀交通需求的作用，但同時(shí)又對(duì)交通需求產(chǎn)生誘增，因此在增大交通供給的同時(shí)，政府還應(yīng)該對(duì)道路使用需求進(jìn)行控制和管理，必須在有限的空間下對(duì)交通方式實(shí)施需求管理。針對(duì)汕頭市的實(shí)際情況，應(yīng)該從車輛擁有和車輛使用兩方面對(duì)交通需求進(jìn)行管理。政府企業(yè)戰(zhàn)略政府企業(yè)戰(zhàn)略是指制訂專門的公共交通企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，保證對(duì)公共交通企業(yè)的優(yōu)先發(fā)展及政策保護(hù)。.

13、1公共交通企業(yè)的發(fā)展模式目前公共交通一般有三種類型的發(fā)展模式：國有專營模式、民有專營模式和民有競爭模式。從汕頭市目前已建立起來的市場來看，走的是國有專營和民有競爭兩種模式相結(jié)合的路子，基本符合市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展要求。政府的職責(zé)是在發(fā)揮國有公交公司基礎(chǔ)性、主渠道作用的前提下，通過為數(shù)不多的幾家有規(guī)模公交公司的塑造和引入，營造有限競爭的市場格局，培育良好的公交客運(yùn)市場，建立良好的市場競爭機(jī)制，促進(jìn)公交事業(yè)的發(fā)展?？傊黄髽I(yè)經(jīng)營體制和運(yùn)營機(jī)制應(yīng)實(shí)現(xiàn)“專利經(jīng)營，有限競爭，自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營，政府監(jiān)督”相結(jié)合。.2優(yōu)惠政策措施公共交通是城市必不可少的公共基礎(chǔ)設(shè)施，公交企業(yè)自身也具有公益性和經(jīng)濟(jì)性相結(jié)

14、合的特點(diǎn)，因此政府應(yīng)對(duì)公交企業(yè)的發(fā)展給予一定的政策上的支持和法規(guī)上的保障。這些優(yōu)惠政策措施主要表現(xiàn)在投資融資政策、稅費(fèi)和補(bǔ)貼、經(jīng)營政策和技術(shù)支持政策這四個(gè)方面。l 投資優(yōu)先政策：形式上建議建立“公共交通發(fā)展基金”，籌措來源可以通過多種渠道，用以支持公交改革和發(fā)展。法規(guī)上政府應(yīng)該出臺(tái)一定的投資保障法規(guī)，根據(jù)城市基本建設(shè)投資比例和增長幅度來確定適當(dāng)?shù)某鞘泄步煌ǖ耐顿Y比例和增長幅度。投資來源上以政府財(cái)政為主，以銀行信貸為輔，籌集社會(huì)資金和利用外資，在社會(huì)集資上可以通過發(fā)行股票，募捐資金，盤活企業(yè)資產(chǎn)。l 融資政策保證：對(duì)公交在生產(chǎn)經(jīng)營和購買車輛設(shè)備上所需的資金，建議政府給予低息貸款。同時(shí)還應(yīng)積極為

15、公交開辟其他低成本融資渠道，有利于公交的持續(xù)發(fā)展。l 稅費(fèi)和補(bǔ)貼：為了保證公交企業(yè)的正常運(yùn)營，政府應(yīng)該對(duì)公交在收費(fèi)方面采取一些優(yōu)惠政策，如減免燃油稅、經(jīng)營稅、養(yǎng)路費(fèi)等；對(duì)于一些特定地區(qū)如跨海大橋的通行費(fèi)，政府應(yīng)協(xié)調(diào)各方面的矛盾，對(duì)公交車給予優(yōu)惠。建議政府出臺(tái)相應(yīng)政策，根據(jù)營運(yùn)車輛的增長給予公交企業(yè)以平價(jià)油或價(jià)格上給予適當(dāng)優(yōu)惠。建議政府給予公交企業(yè)以一定的補(bǔ)貼，用以改善公交企業(yè)職工的福利待遇。在補(bǔ)貼的方式上，為了有利于公司自身經(jīng)營管理水平的提高，建議應(yīng)針對(duì)政策性因素造成的虧損，而不是對(duì)由經(jīng)營造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼。政策性虧損補(bǔ)貼的范圍包括：政府指令開設(shè)并統(tǒng)一票價(jià)的低客流量的線路；必須經(jīng)過高額收費(fèi)隧道

16、、橋梁等路段的線路；公交企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造；高等級(jí)車輛購置；公交企業(yè)給予軍人、老、弱、殘的乘車優(yōu)惠而造成的虧損；承擔(dān)救災(zāi)或特定任務(wù)造成的虧損；按國家規(guī)定給予公交企業(yè)的補(bǔ)貼等。l 經(jīng)營政策：鼓勵(lì)公交企業(yè)開展多種經(jīng)營，特別是與公共交通有關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)，并進(jìn)行以改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)的多方面綜合扶持。如給予車輛、燃料供應(yīng)優(yōu)先；從道路上和線路上給予專營權(quán)；從站場建設(shè)、土地征用、物業(yè)開發(fā)、第三產(chǎn)業(yè)（如車輛租賃、公交廣告、對(duì)外車輛維修等）給予支持。l 技術(shù)支持政策：隨著城市的發(fā)展和人民生活水平的提高，對(duì)公交的服務(wù)水平及環(huán)境質(zhì)量等都會(huì)提出更高的要求，汕頭市公交必將向著優(yōu)質(zhì)高效、低能耗低污染的方向發(fā)展。加大汕頭

17、市公共交通系統(tǒng)中的科技含量是提高公交服務(wù)水平并保持發(fā)展?jié)摿Φ闹匾侄?。就公交企業(yè)而言，其新技術(shù)應(yīng)用包括車輛、車票、車輛調(diào)度、企業(yè)管理等各個(gè)方面。通過有效的技術(shù)支持，一方面可以提高公共交通的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量來吸引更多的乘客，另一方面可以緩解城市交通擁擠，環(huán)境污染等問題，還可以提高公交企業(yè)內(nèi)部的管理效率。公交車輛的改進(jìn)公交車輛的改進(jìn)要與乘客的需求、環(huán)境保護(hù)以及新科學(xué)技術(shù)相結(jié)合，公交車輛應(yīng)具備大容量、高科技、低污染和舒適化要求。應(yīng)購置不同類型的車輛，如豪華大客、空調(diào)大客、雙層大客等，以適應(yīng)不同運(yùn)量與乘客不同舒適度要求；應(yīng)使用低底盤車輛，上下車臺(tái)階少，以加快乘客上下車速度，減少其?？繒r(shí)間；車內(nèi)應(yīng)有清

18、晰的可變情報(bào)裝置，提供換乘等方面的信息；使用發(fā)動(dòng)機(jī)后置式公交車，并在前部留有相應(yīng)的空間，以利于IC卡收費(fèi)機(jī)以及各種新設(shè)備的安裝；從環(huán)境的角度考慮，應(yīng)改進(jìn)公交車內(nèi)環(huán)境，提高舒適度，降低噪音、減小震動(dòng)，積極發(fā)展無大氣污染低噪音的公交車輛，如壓縮天然氣(CNG)公交車、LPG燃料汽車等。建立科學(xué)高效的公交調(diào)度管理系統(tǒng)調(diào)度水平落后是目前公交運(yùn)營效率較低的原因之一，建議利用先進(jìn)的科技手段提高公交的調(diào)度與管理水平，近期建立非實(shí)時(shí)的公交調(diào)度、管理、運(yùn)營一體化的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，改善公交的調(diào)度與企業(yè)的經(jīng)營水平；遠(yuǎn)期建立實(shí)時(shí)的公交請求、應(yīng)答及調(diào)度一體化系統(tǒng)，利用現(xiàn)代科技采集公交運(yùn)營數(shù)據(jù)資料，作為改進(jìn)線網(wǎng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)營方式

19、的分析依據(jù)，通過各種媒體向乘客提供及時(shí)準(zhǔn)確的公交服務(wù)信息，以提高服務(wù)水平、引導(dǎo)乘客方便使用公共交通。IC卡自動(dòng)收費(fèi)系統(tǒng)在城市公共交通系統(tǒng)中，使用IC卡收費(fèi)，可以縮短驗(yàn)票過程，減少公交車的停站時(shí)間，不僅可以使乘客減少出行時(shí)間，還可以使公交公司加快周轉(zhuǎn)、增加運(yùn)力提高運(yùn)營收入，因此在公共交通系統(tǒng)中實(shí)施統(tǒng)一的IC卡收費(fèi)未來公交發(fā)展的趨勢之一。應(yīng)引進(jìn)和推廣IC卡新技術(shù)，逐步運(yùn)用于各線路，先在無人售票的線路上實(shí)行，在推廣到其他線路，也可考慮與其他單位合作，利用IC卡的容量向一卡多用的方向發(fā)展。技術(shù)更新需要政府在政策上的傾斜，包括組織政策和經(jīng)濟(jì)政策。在組織上應(yīng)建立和強(qiáng)化政府研究機(jī)構(gòu)，通過政府立項(xiàng)的形式，委托

20、民間科研機(jī)構(gòu)或企業(yè)承擔(dān)有關(guān)的技術(shù)開發(fā)和研究工作；在經(jīng)濟(jì)政策上政府應(yīng)給予有關(guān)技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目以一定的財(cái)政補(bǔ)助，對(duì)與技術(shù)開發(fā)活動(dòng)以減免稅收、優(yōu)惠貸款等制度，企業(yè)更應(yīng)該在技術(shù)更新上投入必要的力量。公交市場規(guī)范運(yùn)作戰(zhàn)略公交市場規(guī)范運(yùn)作戰(zhàn)略在于確立市場制度，制訂專門的市場競爭準(zhǔn)則，提出一系列的規(guī)范、準(zhǔn)則，并以法規(guī)形式確立。之所以要有專門的市場規(guī)范，是由于城市公共交通帶有明顯的公益性，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的雙重責(zé)任。城市公共交通企業(yè)與一般完全按市場競爭機(jī)制進(jìn)行操作的企業(yè)有很大不同，它不可能完全放開市場任意經(jīng)營，否則會(huì)誤入單純追求經(jīng)濟(jì)效益的歧途而損害社會(huì)利益。所以對(duì)于公交市場，政府應(yīng)該進(jìn)入較為深層次的，可能更為具體的

21、宏觀管理，比如票價(jià)、新的運(yùn)營線路的審批、線路經(jīng)營權(quán)的授予、服務(wù)質(zhì)量的控制等。具體內(nèi)容將涉及行業(yè)管理層面，將在下一節(jié)中詳細(xì)介紹。10.3 行業(yè)管理層面：建立并完善公共交通市場制度汕頭市公共交通目前存在多個(gè)經(jīng)營主體，各經(jīng)營主體目前的運(yùn)營情況尚可。但如果在市場開放的條件下忽略公共交通市場制度的建立和完善，則有可能將市場引入無序競爭的狀態(tài)。因此，當(dāng)前有必要建立并完善汕頭市公共交通市場制度。規(guī)范的市場管理制度一般由嚴(yán)密完整的市場法規(guī)體系和嚴(yán)格的市場管理制度構(gòu)成。公交行業(yè)市場管理的目標(biāo)根據(jù)汕頭市公交行業(yè)服務(wù)水平較低，無序競爭較為嚴(yán)重的現(xiàn)狀，結(jié)合公共交通政策保障體系規(guī)劃的總體目標(biāo)，確定汕頭市公交行業(yè)市場管理

22、的目標(biāo)為：通過建立完善的市場法規(guī)體系及市場管理機(jī)制，形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場環(huán)境，在保證公交服務(wù)滿足城市客運(yùn)系統(tǒng)需求的前提下，使公交企業(yè)的效益能夠持續(xù)穩(wěn)定的增長，實(shí)現(xiàn)公交行業(yè)的健康發(fā)展。公交行業(yè)管理的原則政府進(jìn)行市場管理應(yīng)遵循如下基本原則： 堅(jiān)持以市場作為資源配置的基本手段，鼓勵(lì)競爭； 根據(jù)市場發(fā)展階段的不同制定相應(yīng)的管理政策； 管理政策的制定要符合WTO規(guī)則和國際慣例； 有利于市場秩序的穩(wěn)定。嚴(yán)密完整的法規(guī)體系市場經(jīng)濟(jì)是法制化經(jīng)濟(jì)，公交市場的培育和發(fā)展應(yīng)該在一整套法律法規(guī)下有序進(jìn)行，因此必須制定一套市場規(guī)則以維持市場秩序。.1市場進(jìn)入規(guī)則是指企業(yè)、單位或個(gè)人進(jìn)入某個(gè)特定的市場從事生產(chǎn)

23、經(jīng)營或交易活動(dòng)時(shí)，所應(yīng)具備的基本條件和所應(yīng)遵循的基本行為規(guī)范。企業(yè)、單位或個(gè)人如果要求進(jìn)入公共交通市場需要具備以下幾個(gè)條件：l 通過主管部門的資質(zhì)審定l 對(duì)政府提出的要求做出承諾l 明確公布經(jīng)營范圍并對(duì)各項(xiàng)服務(wù)做出承諾l 制訂違約責(zé)任明細(xì).2市場競爭規(guī)則各個(gè)在公交市場從事競爭的市場主體在展開彼此之間的相互競爭時(shí)應(yīng)遵循以下一系列的基本行為準(zhǔn)則：l 以服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)水平為基礎(chǔ)，開展公平競爭l 以市場定價(jià)為基礎(chǔ)，禁止惡意抬價(jià)或降價(jià)l 以企業(yè)承諾為基礎(chǔ)，進(jìn)行公開競爭嚴(yán)格的市場管理制度根據(jù)市場機(jī)制的健全程度，城市公交客運(yùn)市場的發(fā)展一般要經(jīng)歷導(dǎo)入期、成長期和成熟期三個(gè)階段。目前汕頭市的公交市場正處在從導(dǎo)入

24、期向成長期過渡的階段，且這個(gè)時(shí)期將持續(xù)較長的一段時(shí)間。隨著市場的逐步進(jìn)開放，面臨汕頭市公交市場的各種法規(guī)制度尚不健全的現(xiàn)狀和公交市場兼有公益性和經(jīng)濟(jì)利益性的特殊性， “市場規(guī)范”這一理念顯得尤為重要。因而特別需要政府加強(qiáng)對(duì)市場的管理。要保證市場的規(guī)范有序進(jìn)行，通常需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿（價(jià)格、稅收等）來培養(yǎng)統(tǒng)一的市場運(yùn)行機(jī)制；運(yùn)用法律杠桿來建立統(tǒng)一的市場運(yùn)行規(guī)則；運(yùn)用行政杠桿（政府政策和指令）來完善市場的運(yùn)行秩序。主要有以下兩個(gè)方面：.1市場準(zhǔn)入管理市場準(zhǔn)入管理主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是企業(yè)資質(zhì)審批，二是準(zhǔn)入企業(yè)數(shù)量管理。l 企業(yè)資質(zhì)準(zhǔn)入管理對(duì)于公交企業(yè)應(yīng)該具有的條件有：企業(yè)資本雄厚，可以承擔(dān)起公

25、共交通回報(bào)周期長的正常運(yùn)作；有能力提供公交發(fā)展所需的先進(jìn)設(shè)備及配套的技術(shù)人員和設(shè)施；對(duì)于車輛數(shù)量、配置、維修等滿足政策的要求；保證合適的服務(wù)水平；擁有自己的公交站場或可以通過租借或購買的方式保證公交站場廠的用地等。l 準(zhǔn)入企業(yè)數(shù)量管理市場管理的準(zhǔn)則之一是保護(hù)公平競爭，既防止壟斷又防止過度競爭。為了保證政府的政策實(shí)施和企業(yè)之間利益協(xié)調(diào)的可能性，保證公交企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，在充分考慮汕頭市目前的公交市場容量的基礎(chǔ)上，限制企業(yè)的進(jìn)入數(shù)量，以供給略大于需求的原則確定進(jìn)入企業(yè)數(shù)量。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)所確定的出行量，并根據(jù)部分城市的經(jīng)驗(yàn)，建議汕頭市保持34家公交企業(yè)。.2市場監(jiān)督管理制度票價(jià)管理為促進(jìn)城市公共交通

26、的發(fā)展，公交價(jià)格的確定，一要考慮對(duì)市民有吸引力；二要考慮有利于企業(yè)經(jīng)營的良性運(yùn)做，使企業(yè)充滿活力。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，既要屏棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的低票價(jià)幾十年一貫制，又需依據(jù)中華人民共和國價(jià)格法，對(duì)于重要的公益性服務(wù)的價(jià)格政府在必要時(shí)可實(shí)行指導(dǎo)價(jià)或定價(jià)范圍，以維護(hù)城市公益性事業(yè)的發(fā)展。因此，票價(jià)體制應(yīng)該在物價(jià)部門的總框架下，有企業(yè)的自主權(quán)，同時(shí)兼顧公眾要求，達(dá)到這樣的水平：在兼顧居民承受能力和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力下，使得票款收入不低于運(yùn)營成本，并有微利。為達(dá)到這一水平，政府在政策上可以從以下幾點(diǎn)入手：l 推進(jìn)價(jià)格形成機(jī)制改革，按照運(yùn)營成本+稅費(fèi)+合理利潤的作價(jià)原則，并隨市場適時(shí)調(diào)整價(jià)格機(jī)制。根據(jù)汕頭市的實(shí)

27、際情況，建議公交價(jià)格應(yīng)逐步達(dá)到這樣的水平，使得利潤達(dá)到運(yùn)營成本的10%左右。但是票價(jià)的制定和調(diào)整必須結(jié)合公交的服務(wù)水平，提高票價(jià)的同時(shí)必須提高服務(wù)水平。l 在政府的監(jiān)管下，實(shí)現(xiàn)價(jià)格管理體制改革。要加強(qiáng)立法，制定價(jià)格管理法規(guī)，規(guī)范價(jià)格決策聽證制度，使票價(jià)管理走上有法可依的軌道。聽證會(huì)由政府價(jià)格主管部門主持，請社會(huì)有關(guān)方面對(duì)其必要性、可行性、科學(xué)性進(jìn)行論證，實(shí)現(xiàn)價(jià)格決策民主化、科學(xué)化。l 為使公交企業(yè)取得最大的社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)低成本運(yùn)作，政府部門需要給予各方面的支持。除稅收、燃油政策優(yōu)惠外，政策性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼還是必要的。專利經(jīng)營權(quán)授予方式及規(guī)范化管理專營體制是公交管理體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它有利于城市公

28、交行業(yè)規(guī)范發(fā)展，這已為許多城市的公交行業(yè)的發(fā)展實(shí)踐所證實(shí)。在專營模式上，有區(qū)域?qū)I與線路專營之分，可根據(jù)不同的運(yùn)營階段、服務(wù)模式和服務(wù)范圍等情況進(jìn)行選擇，汕頭市目前采用的是線路專營模式。要大力扶持和發(fā)展公共交通，必須實(shí)行并逐步完善公共交通專營政策，以管理規(guī)定的形式明確專營區(qū)域、線路專營權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等，做到即能保障公交企業(yè)和經(jīng)營者的利益，又有利于政府的依法管理。在專營權(quán)授予方式上，行政審批制度不利于提高政府行政的透明度，很難保證對(duì)公交市場參與者都公平，不利于公交市場資源的優(yōu)化分配。并且在我國進(jìn)入WTO后，一切市場行為應(yīng)遵照國際統(tǒng)一的游戲規(guī)則進(jìn)行。因此，全面推行公開招標(biāo)制度勢在必行。在進(jìn)行招投

29、標(biāo)操作的前期，應(yīng)該對(duì)新開辟或調(diào)整的競標(biāo)線路、區(qū)域進(jìn)行運(yùn)營可行性分析，在可行性分析結(jié)論為肯定之后方可組織投標(biāo)。對(duì)于線路經(jīng)營權(quán)公開招標(biāo)制度的實(shí)施，應(yīng)該按照規(guī)范的招投標(biāo)流程進(jìn)行：l 由交通局組織計(jì)劃線路經(jīng)營權(quán)的招標(biāo)，制定投標(biāo)條件、評(píng)標(biāo)程序、評(píng)標(biāo)辦法，頒發(fā)招標(biāo)文件并進(jìn)行資格預(yù)審。其中在招標(biāo)書中應(yīng)注明中標(biāo)者經(jīng)營權(quán)獲取年限，并在年限內(nèi)不可私自對(duì)線路進(jìn)行改動(dòng)，線路經(jīng)營期可明確為5年，這樣企業(yè)會(huì)有經(jīng)營壓力，也使公交市場資源處于活動(dòng)狀態(tài)，利于優(yōu)勝劣汰和服務(wù)素質(zhì)的提高。l 符合條件的企業(yè)編寫投標(biāo)文件，并在規(guī)定期限內(nèi)完成。l 交通局組成由局有關(guān)單位、市人大、政協(xié)代表及有關(guān)部門構(gòu)成的評(píng)審委員會(huì)評(píng)審標(biāo)書，并以最高分者獲

30、得相應(yīng)線路經(jīng)營權(quán)。l 由交通局向中標(biāo)企業(yè)頒發(fā)授權(quán)書，明確線路起止點(diǎn)、運(yùn)力規(guī)模、行駛線路和停靠站點(diǎn)、首末班時(shí)間、發(fā)車間隔、到站間隔、車輛類型及配置、服務(wù)的其他標(biāo)準(zhǔn)等，同時(shí)要求企業(yè)作出各項(xiàng)承諾，并對(duì)企業(yè)實(shí)施情況作出監(jiān)督。其中在評(píng)標(biāo)階段，評(píng)價(jià)尺度應(yīng)從單純考慮經(jīng)營權(quán)有償使用費(fèi)角度轉(zhuǎn)移到綜合服務(wù)水平方面。主要需要從以下幾方面考慮：l 企業(yè)經(jīng)營規(guī)模，業(yè)績；l 企業(yè)資質(zhì)、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)；l 車輛配置和站場：包括車輛型號(hào)、數(shù)量、站場位置和站場規(guī)模；l 技術(shù)保障體系：包括車輛維護(hù)機(jī)制、技術(shù)人員、作業(yè)場地規(guī)模和技術(shù)裝備；l 科技進(jìn)步：是否能做到科學(xué)運(yùn)調(diào)，均衡運(yùn)行，保證投標(biāo)線路的高、平峰運(yùn)力適當(dāng)調(diào)配，方便市民出行；是否做

31、到服務(wù)自動(dòng)化（自動(dòng)售票、IC卡）和服務(wù)信息化或已制定該類計(jì)劃；l 營運(yùn)質(zhì)量：硬件上包括站點(diǎn)設(shè)施狀況，車輛整潔舒適程度；軟件上包括企業(yè)信譽(yù)度、服務(wù)承諾兌現(xiàn)、監(jiān)督機(jī)制和人員素質(zhì)狀況；l 安全管理：包括安全防范制度建立及實(shí)施情況，并以一系列指數(shù)（事故率、傷人率、死亡率和經(jīng)損率）作為參考依據(jù)；l 財(cái)務(wù)管理：財(cái)務(wù)管理模式、財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況。在評(píng)標(biāo)階段，需要根據(jù)以上各方面的考慮制定適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)體系，對(duì)于各項(xiàng)指標(biāo)分別打分，再根據(jù)重要程度進(jìn)行綜合評(píng)判，力求做到公平、公正、公開。服務(wù)管理公交行業(yè)具有很強(qiáng)的公益性，涉及到成千上萬居民的出行，公交企業(yè)的效益是與服務(wù)密切掛鉤的。因此在企業(yè)進(jìn)入市場后，政府應(yīng)該著重從服務(wù)水平方

32、面著手對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，引導(dǎo)企業(yè)開展以服務(wù)內(nèi)容為主的競爭。在服務(wù)管理運(yùn)作上，應(yīng)該建立一套完整的、具有可操作性的服務(wù)質(zhì)量評(píng)核體系：通過多個(gè)有效渠道收集信息，在此基礎(chǔ)上建立公交服務(wù)檔案制度，根據(jù)服務(wù)檔案提供的客觀數(shù)據(jù)來對(duì)公交行業(yè)的服務(wù)表現(xiàn)進(jìn)行定期評(píng)核，評(píng)核結(jié)果直接與公交企業(yè)和從業(yè)人員掛鉤。服務(wù)質(zhì)量評(píng)核體系的建立和運(yùn)作中的重點(diǎn)工作有以下幾點(diǎn)：l 建立有效的信息搜集渠道。建立與各公交企業(yè)的溝通渠道，在不觸及公司內(nèi)部機(jī)密的基礎(chǔ)上，要求經(jīng)營企業(yè)定期提供一些數(shù)據(jù)，如司機(jī)、車輛的基本資料和企業(yè)違章記錄等；建立與群眾的溝通渠道，可由交通局主持設(shè)立熱線電話，并通過有效的宣傳手段提高市民對(duì)此的知曉率，接受市民的投

33、訴和其他反饋意見，并及時(shí)通知相關(guān)企業(yè)作出反映。l 建立公交服務(wù)檔案制度。建立各公交企業(yè)的車輛、司乘和管理人員基本檔案數(shù)據(jù)庫；建立各公交企業(yè)的信譽(yù)度數(shù)據(jù)庫，包括企業(yè)違章記錄、接受投訴和表揚(yáng)情況等；建立各公交企業(yè)日常管理數(shù)據(jù)庫，包括車輛的調(diào)度與客流量的匹配情況、車輛的維修保養(yǎng)計(jì)劃完成情況等。l 建立規(guī)范化的公交行業(yè)服務(wù)表現(xiàn)評(píng)核制度。由交通局等主管部門和市人大代表、政協(xié)委員、市民代表和科研機(jī)構(gòu)代表組建公交行業(yè)服務(wù)質(zhì)量仲裁機(jī)構(gòu)，以服務(wù)公交檔案提供的客觀數(shù)據(jù)為主要依據(jù)，建立累計(jì)處罰和獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)不稱職乃至失職的從業(yè)人員進(jìn)行處罰或清理，對(duì)信譽(yù)度差、管理混亂的公交企業(yè)提出警告，限期整改，直至取消經(jīng)營資格。同

34、時(shí)，在線路專營權(quán)競標(biāo)中，將較好的信譽(yù)度作為評(píng)價(jià)條件之一，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行服務(wù)競爭。.3市場退出機(jī)制市場退出機(jī)制就是依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)那些已經(jīng)進(jìn)入公交市場而不遵守市場運(yùn)作和競爭規(guī)則，在給予一定的改正期后仍然不能改正的的公交企業(yè)加以取消企業(yè)資質(zhì)，責(zé)令退出公交市場。市場退出機(jī)制就是為了保障市場準(zhǔn)入機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制的實(shí)施，沒有市場退出就談不上市場準(zhǔn)入和監(jiān)督管理。建立和完善市場退出機(jī)制，需要制定與公共交通相關(guān)的法律法規(guī)，并以此作為公交行業(yè)服務(wù)考評(píng)的依據(jù)之一。10.4 汕頭市公共交通服務(wù)模式政策支持常規(guī)公交服務(wù)模式的政策支持.1市區(qū)常規(guī)公交服務(wù)模式以線網(wǎng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以政府政策和市場政策為依據(jù)，為常規(guī)公交

35、服務(wù)提供保障，滿足市民的出行需求。對(duì)專營線路實(shí)行以服務(wù)質(zhì)量為評(píng)價(jià)體系主要內(nèi)容的招投標(biāo)方式。.2城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式行政區(qū)劃的重新調(diào)整使得汕頭市和澄海區(qū)、潮陽區(qū)、潮南區(qū)的聯(lián)系將更為緊密，由于過橋費(fèi)的限制，公交票價(jià)較高，降低了較多的公共交通需求，而為摩托車出行提供了機(jī)會(huì)，隨著“限摩”政策的逐步實(shí)施，市民出行很大的量將會(huì)轉(zhuǎn)移到公共交通上來，因此實(shí)現(xiàn)汕頭市和澄海、潮陽公共交通城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，無縫接駁，將會(huì)極大的方便兩邊市民的出行。從政策上應(yīng)該根據(jù)線網(wǎng)和站場規(guī)劃，切實(shí)保障樞紐站的建設(shè)以及市內(nèi)公交和長途客運(yùn)的合理接駁，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展。.3引導(dǎo)新開發(fā)區(qū)建設(shè)的公交服務(wù)模式在建設(shè)初期，新開發(fā)區(qū)內(nèi)部公交線路

36、可實(shí)施區(qū)域?qū)I，滿足建設(shè)初期公交規(guī)模不大時(shí)的居民出行需求，重點(diǎn)在于滿足新區(qū)和市區(qū)之間的出行需求，密切他們之間的聯(lián)系，引導(dǎo)新開發(fā)區(qū)的建設(shè)。中后期階段，當(dāng)公交規(guī)模達(dá)到一定規(guī)模之后，逐步完善內(nèi)部線網(wǎng)，借鑒市區(qū)的經(jīng)營模式。.4分領(lǐng)域?qū)I的公交服務(wù)模式學(xué)生巴士的經(jīng)營權(quán)可采用區(qū)域經(jīng)營的方式。為防止惡性競爭，建議經(jīng)營企業(yè)最多不超過兩家，服務(wù)區(qū)域不要跨區(qū)。出租車和軌道交通政策.1出租車行業(yè)管理和發(fā)展目前汕頭市出租車在全市客運(yùn)中的分擔(dān)率為0.8%，乘坐人員主要為外地公出人員和學(xué)生。可見作為公共交通的組成部分之一，出租車行業(yè)是常規(guī)公交的有益補(bǔ)充，但規(guī)模并不大，就汕頭市現(xiàn)階段城市發(fā)展水平而言，分擔(dān)率顯略低。出租汽車

37、與常規(guī)公交相比，具有受道路條件的影響較小、靈活性大、速度快、舒適度高等優(yōu)點(diǎn)，但車輛行駛成本高，占有道路多。因而出租車的增長是對(duì)更好、更快客運(yùn)服務(wù)的需求，彌補(bǔ)了常規(guī)公交的不足，但出租車的大量存在又一定程度上會(huì)阻礙常規(guī)公交的發(fā)展。因而城市的出租車應(yīng)根據(jù)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市的實(shí)際需要，有控制的發(fā)展。在出租車政策中，應(yīng)著重從以下兩點(diǎn)進(jìn)行控制：l 出租車營運(yùn)牌投放制度。出租車營運(yùn)牌投放方式主要有兩種：一是審批制，即營運(yùn)牌通過政府審批取得，一般不收費(fèi)，也有象征性收一點(diǎn)的；二是招標(biāo)制，即營運(yùn)牌通過競價(jià)方式投放。就全國范圍來看，目前這兩種方式都存在。鑒于汕頭市的出租車市場已經(jīng)有所發(fā)育，且招標(biāo)制對(duì)于公平競

38、爭和抑制腐敗效果明顯，建議推行招標(biāo)制。出租車營運(yùn)牌投放的規(guī)模應(yīng)該與市場規(guī)模相匹配；在出租車市場還未發(fā)展成熟的條件下，營運(yùn)牌拍賣最好采用限價(jià)拍賣的方式，即事先確定好最低價(jià)與最高價(jià)，供競標(biāo)者競投。l 出租車服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制。出租車價(jià)格的確定依據(jù)對(duì)出租車服務(wù)的定位，一般有三種情形：把出租車服務(wù)看作是公共交通的一種普通形式；把出租車服務(wù)看作是公共交通的一種“高檔”形式；把出租車服務(wù)看作是一種“享受”型的公交方式。目前汕頭市的出租車從價(jià)格情況、出行分擔(dān)率和乘坐人員結(jié)構(gòu)來看，汕頭市的出租車服務(wù)是定位為較“高檔”的服務(wù)形式。那么，在這種情況下，均衡價(jià)格是制定出租車價(jià)格的依據(jù)。出租車價(jià)格制定者，可以依據(jù)出租車

39、的有載率的高低調(diào)整出租車價(jià)格：若出租車實(shí)際有載率長期高于基準(zhǔn)有載率，需增加車輛供給或提高價(jià)格；若實(shí)際有載率長期低于基準(zhǔn)有載率，則可以考慮適當(dāng)降低價(jià)格。這些工作都是要以對(duì)出租行業(yè)的運(yùn)營狀況進(jìn)行定期調(diào)查作為前提的。.2軌道交通發(fā)展探討隨著汕頭市的城市發(fā)展，到遠(yuǎn)期需要建立中運(yùn)量快速軌道交通系統(tǒng)，即一般所指的輕軌系統(tǒng)來滿足居民的出行要求。并且發(fā)展城市輕軌交通的設(shè)想已列入新一輪的汕頭市城市總體規(guī)劃中。對(duì)于發(fā)展軌道交通，在政策上有以下幾點(diǎn)建議：l 盡快組織完成快速軌道交通可行性研究。以城市總體規(guī)劃提出的構(gòu)想為藍(lán)本，論證軌道交通項(xiàng)目建設(shè)的必要性；論證軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的可行性和技術(shù)先進(jìn)性，確定其選型、具體線路

40、、車輛位置和建設(shè)時(shí)期；論證軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性，進(jìn)行工程投資估算和經(jīng)濟(jì)預(yù)測分析。l 根據(jù)可行性報(bào)告結(jié)果，預(yù)留用地用于建設(shè)軌道交通，在建設(shè)時(shí)機(jī)未成熟時(shí)可以將用地先設(shè)為公交專用道，為將來建設(shè)做準(zhǔn)備。l 相應(yīng)制定各種軌道交通建設(shè)投資l 優(yōu)惠政策，吸引各類投資者參與城市軌道交通的建設(shè)。例如將城市軌道交通建設(shè)與沿線物業(yè)綜合開發(fā)相結(jié)合；積極利用外資，將土地出租收入投入軌道交通建設(shè)；設(shè)立軌道交通建設(shè)專項(xiàng)基金；利用合作開發(fā)方式進(jìn)行集資，并與土地利用者有機(jī)結(jié)合。10.5 政策法規(guī)保障體系設(shè)計(jì)的分期實(shí)施方案本章根據(jù)政策保障體系規(guī)劃各章針對(duì)不同問題提出的具體措施進(jìn)行歸納整理，提出政府在近期所應(yīng)該重點(diǎn)完善的機(jī)

41、構(gòu)、重點(diǎn)建設(shè)的工程、重點(diǎn)出臺(tái)的政策等具體分期實(shí)施方案。近期實(shí)施方案政策法規(guī)保障體系的近期實(shí)施作為整個(gè)體系啟動(dòng)的基礎(chǔ)，對(duì)于中遠(yuǎn)期汕頭市公共交通系統(tǒng)乃至整個(gè)城市客運(yùn)系統(tǒng)的發(fā)展都具有十分重要的意義。因此，有必要在公交發(fā)展政策的指導(dǎo)下，結(jié)合近期公共交通的線網(wǎng)和站場規(guī)劃提出各項(xiàng)保障措施針對(duì)于近期的實(shí)施方案。.1明確政府職能，加強(qiáng)宏觀管理表10-1 政府決策層面的政策保障近期實(shí)施建議列表政策目標(biāo)近期政策措施協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)l 協(xié)調(diào)各部門，組建全市交通運(yùn)輸統(tǒng)籌委員會(huì)；l 結(jié)合專家咨詢委員會(huì)的重要咨詢意見，研究和出臺(tái)具有決策的科學(xué)性和前瞻性的汕頭市公共交通政策白皮書，為未來510年公共交通事業(yè)指明方向。協(xié)調(diào)城區(qū)土

42、地利用、交通管理和公交發(fā)展政策，構(gòu)筑合理的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)完善路網(wǎng)設(shè)施，實(shí)行公交優(yōu)先l 結(jié)合近期道路改造與興建，調(diào)整部分公交線路；l 加強(qiáng)道路交通管理，給予車輛充分的道路通行空間，完善主要公交樞紐節(jié)點(diǎn)的車流、人流交通組織；l 進(jìn)行公交站點(diǎn)的改造，對(duì)港灣式停靠站、電子站牌系統(tǒng)等的建設(shè)給予政策保障。協(xié)調(diào)城市規(guī)劃，保證公交設(shè)施用地l 與規(guī)劃部門協(xié)調(diào)，保證近期站場用地；l 對(duì)于中遠(yuǎn)期大的公交站場尤其是換乘樞紐的規(guī)劃應(yīng)考慮予以預(yù)留站場用地；l 對(duì)新建居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃同時(shí)，規(guī)劃預(yù)留公交站場用地。建立交通影響評(píng)估制度借鑒香港、新加坡經(jīng)驗(yàn)，建立交通影響評(píng)估制度加強(qiáng)交通需求管理l 繼續(xù)執(zhí)行汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)

43、摩托車管理規(guī)定，對(duì)摩托車進(jìn)行總量控制；l 從空間上和時(shí)間上對(duì)機(jī)動(dòng)車的使用進(jìn)行管理。政府企業(yè)戰(zhàn)略l 政府從投資優(yōu)先、融資保證、稅費(fèi)補(bǔ)貼、鼓勵(lì)多種經(jīng)營、技術(shù)支持等方面給予公交企業(yè)以政策支持；l 完善國有專營和民有競爭結(jié)合的發(fā)展模式，運(yùn)營體制和運(yùn)營機(jī)制實(shí)現(xiàn)“專利經(jīng)營，有限競爭，自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營，政府監(jiān)督”相結(jié)合。.2建立并完善公共交通市場制度表10-2 行業(yè)管理層面政策保障近期實(shí)施建議列表政策目標(biāo)近期政策措施建立嚴(yán)密完整的法規(guī)體系l 制定并完善市場進(jìn)入規(guī)則l 制定并完善市場競爭規(guī)則建立嚴(yán)格的市場管理制度市場準(zhǔn)入管理l 明確公交企業(yè)資質(zhì)條件，根據(jù)企業(yè)資質(zhì)審批條例對(duì)公交企業(yè)資質(zhì)進(jìn)行審批；l 限制進(jìn)入企

44、業(yè)數(shù)量，以供給略大于需求的原則確定企業(yè)進(jìn)入數(shù)量。市場監(jiān)督管理制度l 推進(jìn)價(jià)格形成機(jī)制改革，建立價(jià)格決策聽證制度，政府給予必要的票價(jià)補(bǔ)貼以維持其低成本運(yùn)營；l 完善專營權(quán)招標(biāo)制度，將評(píng)價(jià)尺度從單純考慮經(jīng)營權(quán)有償使用費(fèi)角度轉(zhuǎn)移到綜合服務(wù)水平方面；l 建立服務(wù)質(zhì)量評(píng)核體系。市場退出機(jī)制依據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)不遵守市場運(yùn)作和競爭規(guī)則，在給予一定的改正期后仍然不能改正的的公交企業(yè)加以取消企業(yè)資質(zhì)，責(zé)令退出公交市場。.3公共交通服務(wù)模式的政策保障表10-3 公交服務(wù)模式政策保障近期實(shí)施建議列表服務(wù)模式近期政策措施常規(guī)公交服務(wù)模式市區(qū)常規(guī)公交服務(wù)模式l 以近期線網(wǎng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以政府政策和市場政策為依據(jù)，為常

45、規(guī)公交服務(wù)提供保障；l 對(duì)專營線路實(shí)行以服務(wù)質(zhì)量為評(píng)價(jià)體系主要內(nèi)容的招投標(biāo)方式。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式根據(jù)線網(wǎng)和站場規(guī)劃，切實(shí)保障樞紐站的建設(shè)和用地控制引導(dǎo)新開發(fā)區(qū)建設(shè)的公交服務(wù)模式新開發(fā)區(qū)內(nèi)部公交線路可實(shí)施區(qū)域?qū)I，滿足建設(shè)初期公交規(guī)模不大時(shí)的居民出行需求分領(lǐng)域?qū)I的公交服務(wù)模式l 對(duì)學(xué)生巴士的開設(shè)進(jìn)行服務(wù)區(qū)域、線路等方面的詳細(xì)規(guī)劃；l 采用區(qū)域?qū)I的方式，進(jìn)行學(xué)生巴士的試運(yùn)營其他服務(wù)形式出租車 l 建立出租車營運(yùn)牌投放招標(biāo)制度l 完善出租車服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制。軌道交通l 組織完成開設(shè)快速軌道交通的可行性研究；l 結(jié)合城市總體規(guī)劃預(yù)留建設(shè)用地中遠(yuǎn)期實(shí)施建議.1明確政府職能，加強(qiáng)宏觀管理表10-4

46、 政府決策層面的政策保障中遠(yuǎn)期實(shí)施建議列表政策目標(biāo)中遠(yuǎn)期政策措施協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善交通運(yùn)輸統(tǒng)籌委員會(huì)的職能和構(gòu)成，將定期發(fā)布公共交通政策白皮書作為一種制度建立起來。協(xié)調(diào)城區(qū)土地利用、交通管理和公交發(fā)展政策，構(gòu)筑合理的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)完善路網(wǎng)設(shè)施，實(shí)行公交優(yōu)先繼續(xù)推行公交優(yōu)先政策，尤其是新建道路應(yīng)結(jié)合公交線網(wǎng)規(guī)劃給予公交優(yōu)先的設(shè)施保障，如公交專用道設(shè)置；協(xié)調(diào)城市規(guī)劃，保證公交設(shè)施用地l 根據(jù)公交站場規(guī)劃和城市公交客流的發(fā)展情況，新建與擴(kuò)建公交站場尤其是公交換乘樞紐。l 進(jìn)一步完善公交發(fā)展與城市土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)。完善交通影響評(píng)估制度進(jìn)一步完善交通影響評(píng)估制度，促進(jìn)其全面實(shí)施。加強(qiáng)交通需求管理l

47、繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)摩托車擁有量的控制，實(shí)現(xiàn)逐步淘汰這一交通方式的目標(biāo)；l 繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)機(jī)動(dòng)車輛的使用管理。政府企業(yè)戰(zhàn)略l 完善公交企業(yè)發(fā)展模式，引導(dǎo)公交企業(yè)逐步走向穩(wěn)定發(fā)展，良性循環(huán)的道路；l 繼續(xù)從各方面尤其是車輛改進(jìn)、統(tǒng)一IC卡收費(fèi)和車輛運(yùn)調(diào)管理系統(tǒng)建立等公交現(xiàn)代化建設(shè)方面給予支持.2完善公共交通市場制度表10-5 行業(yè)管理層面政策保障中遠(yuǎn)期實(shí)施建議列表政策目標(biāo)中遠(yuǎn)期政策措施嚴(yán)密完整的法規(guī)體系l 進(jìn)一步完善市場進(jìn)入規(guī)則l 進(jìn)一步完善市場競爭規(guī)則建立嚴(yán)格的市場管理制度市場準(zhǔn)入管理優(yōu)化進(jìn)入企業(yè)數(shù)量，企業(yè)進(jìn)入數(shù)量控制在34家。市場監(jiān)督管理制度進(jìn)一步完善價(jià)格形成機(jī)制改革，專營權(quán)招標(biāo)制度和服務(wù)質(zhì)量評(píng)核體系，并

48、促進(jìn)其實(shí)施。市場退出機(jī)制完善相關(guān)法規(guī)的制定，繼續(xù)加大機(jī)制的執(zhí)行力度。.3公共交通服務(wù)模式的政策保障表10-6 公交服務(wù)模式政策保障中遠(yuǎn)期實(shí)施建議列表服務(wù)模式中遠(yuǎn)期政策措施常規(guī)公交服務(wù)模式市區(qū)常規(guī)公交服務(wù)模式l 以中遠(yuǎn)期線網(wǎng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以政府政策和市場政策為依據(jù)，為常規(guī)公交服務(wù)提供保障；l 對(duì)專營線路實(shí)行以服務(wù)質(zhì)量為評(píng)價(jià)體系主要內(nèi)容的招投標(biāo)方式。城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式根據(jù)線網(wǎng)和站場規(guī)劃，給予站場的建設(shè)以政策保障引導(dǎo)新開發(fā)區(qū)建設(shè)的公交服務(wù)模式公交規(guī)模達(dá)到一定規(guī)模之后，逐步完善內(nèi)部線網(wǎng)，借鑒市區(qū)的經(jīng)營模式分領(lǐng)域?qū)I的公交服務(wù)模式全面啟動(dòng)學(xué)生巴士服務(wù)體系運(yùn)行，并以此為基礎(chǔ)在市內(nèi)構(gòu)筑具有學(xué)生巴士、員工班車

49、、屋村巴士、商務(wù)、會(huì)務(wù)用車和旅游包車等服務(wù)內(nèi)容的服務(wù)巴士體系。其他服務(wù)形式出租車 定期進(jìn)行市場調(diào)研，在此基礎(chǔ)上完善出租車營運(yùn)牌投放招標(biāo)制度和出租車服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制。軌道交通在可行性研究通過的前提下，著手落實(shí)軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，制定優(yōu)惠政策，吸引各類投資者參與城市軌道交通的建設(shè)10.6 保障規(guī)劃實(shí)施的策略要點(diǎn)保障規(guī)劃實(shí)施的立法程序由市交通局組織提出汕頭市公共交通規(guī)劃實(shí)施辦法的立法建議，提交人大審議，以法律形式保障規(guī)劃實(shí)施。公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、線路和站場布設(shè)、公交企業(yè)經(jīng)營方向和行業(yè)管理等均依據(jù)本規(guī)劃予以部署、調(diào)控和運(yùn)作。加強(qiáng)規(guī)劃的宣傳通過有效的宣傳手段，使市政府高層領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)部門和公交公司

50、全面了解和掌握規(guī)劃的內(nèi)容，增強(qiáng)其按規(guī)劃進(jìn)行操作的意識(shí)。同時(shí)讓社會(huì)各界和廣大市民了解規(guī)劃，使市民明確公共交通在城市運(yùn)作和發(fā)展中的重要作用，并逐步培養(yǎng)市民樹立公交出行的意識(shí)。建立反饋機(jī)制，定期進(jìn)行規(guī)劃的修訂通過建立較為完善的反饋機(jī)制，積累規(guī)劃執(zhí)行過程中的經(jīng)驗(yàn)和不足之處，為規(guī)劃的進(jìn)一步修正提供必要的建議。保持審議通過的規(guī)劃文本以一定的穩(wěn)定性，結(jié)合實(shí)際情況和要求定期進(jìn)行修正和完善。規(guī)劃的修編工作可由交通局組織進(jìn)行，修訂方案應(yīng)提交人大審議后實(shí)施。制訂完善細(xì)部準(zhǔn)則，進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目的可行性研究在城市公共交通規(guī)劃的指導(dǎo)下，應(yīng)協(xié)同各相關(guān)部門完成一系列細(xì)部準(zhǔn)則的制定工作。可借鑒深圳等城市的經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)如汕頭經(jīng)濟(jì)特

51、區(qū)城市公共大巴專營管理規(guī)定，汕頭市公共交通管理?xiàng)l例、汕頭市城市公共汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例以及公交市場進(jìn)入準(zhǔn)則和競爭準(zhǔn)則等。對(duì)于一些公交發(fā)展的設(shè)想，如公共交通服務(wù)巴士模式實(shí)施以及城市快速軌道交通建設(shè)等，應(yīng)盡快組織可行性研究。10.7 汕頭市“限摩“與公交發(fā)展汕頭市摩托車與公交發(fā)展現(xiàn)狀根據(jù)城市總體規(guī)劃，汕頭市2000年底建成區(qū)面積達(dá)達(dá)82.9平方公里，市域總?cè)丝?98.83萬人，其中戶籍人口485.83萬人，暫住人口40萬人；市區(qū)總?cè)丝?35.81萬人，其中戶籍人口118.71萬人，市區(qū)人口密度為3944人/km2。2007年預(yù)計(jì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)城市實(shí)際居住人口（含規(guī)劃區(qū)內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口、暫住人口）的數(shù)量達(dá)到1

52、40萬人，2010年達(dá)到150萬人，2020年將達(dá)到190萬人。因此，隨著城市的擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，屆時(shí)將會(huì)產(chǎn)生大量的交通出行，城市公共交通系統(tǒng)將會(huì)面臨巨大的壓力。面對(duì)城市日趨嚴(yán)重的交通問題，汕頭政府在制定交通政策時(shí)，已經(jīng)逐步向發(fā)展城市公共交通的方向傾斜，堅(jiān)持公交優(yōu)先的思想，逐步完善公交站場的建設(shè)，形成優(yōu)化的公交網(wǎng)絡(luò)。汕頭市目前已開通36條公交線路，營運(yùn)線路里程507公里，投入車輛435輛（折合495標(biāo)臺(tái)），到2003年共運(yùn)送乘客7168萬人次。就汕頭市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀而言，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市民出行的需要。汕頭市目前的居民出行交通方式重要有步行、自行車、摩托車、公共汽車、出租車、私人小汽車，但是公

53、交的分擔(dān)率只有不到10%，大部分汕頭市民采用摩托車出行的方式。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，從客觀角度看，汕頭市的地理環(huán)境特殊，城市范圍不大，汕頭市區(qū)為東西狹長的帶狀，東西向的出行距離較遠(yuǎn)，從汕頭市民的心理來看，由于城區(qū)范圍較小，市民出行希望能夠直接到達(dá)目的地，摩托車出行似乎更為方便快捷。從公交發(fā)展程度看，公交線網(wǎng)密度小，通達(dá)深度低，不能夠滿足市民的出行需要。因此，汕頭市摩托車屢禁不止，數(shù)量不斷增加。2002年調(diào)查結(jié)果顯示，摩托車出行的比例高達(dá)34.4%，大量的摩托車出行不僅是安全性的降低，還會(huì)產(chǎn)生交通擁擠，環(huán)境污染，交通費(fèi)用的提高及能源的浪費(fèi)，嚴(yán)重限制城市的發(fā)展。汕頭市政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到無限制摩

54、托車發(fā)展將帶來的嚴(yán)重后果，按照2001年12月汕頭市人大通過的汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)摩托車管理規(guī)定的規(guī)定，實(shí)行總量控制、逐步減少，禁止外地牌照的摩托車進(jìn)入汕頭市中心行駛的措施，并于2002年3月1日開始實(shí)施。依據(jù)交警所提供的數(shù)據(jù)，大約經(jīng)過十年，現(xiàn)狀的20多萬輛摩托車會(huì)被逐步淘汰。因此，必將有大量的摩托車交通量轉(zhuǎn)移至其他交通方式。但是從2004年的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，汕頭市從2002年3月1日起，禁止懸掛特區(qū)以外號(hào)牌的摩托車進(jìn)入城市中心區(qū)域行駛，對(duì)摩托車數(shù)量的增加起到了一定的限制作用。但是由于2003年5月汕頭市行政區(qū)劃的重新劃分，把原來的澄海市和潮陽市重新劃定為澄海區(qū)、潮陽區(qū)和潮南區(qū)，這樣使得市民又可以到澄海

55、、潮陽進(jìn)行摩托車入戶手續(xù)的辦理。因此，2003年汕頭市摩托車數(shù)量增加4萬部左右，截止2004年2月汕頭市摩托車數(shù)量比2002年翻了一番，達(dá)40多萬部。摩托車數(shù)量雖然采取總量控制、逐年淘汰的政策，每年度拍賣的車牌數(shù)量不低于上一年度摩托車報(bào)廢量的20%，拍賣所得專項(xiàng)用于特區(qū)城市公共交通建設(shè)；但是實(shí)際上每年報(bào)廢的摩托車數(shù)量很少。汕頭市摩托車政策和影響分析.1汕頭市摩托車政策汕頭市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議于2001年12月26日通過了汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)摩托車管理規(guī)定（以下簡稱規(guī)定），自2002年3月1日起施行。該規(guī)定指出政府將大力扶持和發(fā)展公共交通，優(yōu)先發(fā)展公共汽車，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)市民乘坐公共

56、交通工具。特區(qū)摩托車的管理實(shí)行運(yùn)行總量控制、逐步減少的原則。市人民政府可根據(jù)城市發(fā)展和管理的需要，對(duì)摩托車車牌實(shí)行公開拍賣。每年度拍賣的車牌數(shù)量不低于上一年度摩托車報(bào)廢量的20%，拍賣所得專項(xiàng)用于特區(qū)城市公共交通建設(shè)。凡在1999年12月12日以前特區(qū)居民用本人身份證在特區(qū)以外購買并在特區(qū)以外注冊登記得摩托車，車主可憑本人身份證及有關(guān)資料向市公安交通管理部分辦理摩托車轉(zhuǎn)籍進(jìn)入特區(qū)的手續(xù)。除以上兩種情形外，不予辦理摩托車入戶手續(xù)和辦理特區(qū)外注冊入戶的摩托車轉(zhuǎn)籍進(jìn)入特區(qū)的手續(xù)。.2汕頭市摩托車影響分析基于2002年居民出行調(diào)查分析的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，是否擁有摩托車是決定選擇公交出行的關(guān)鍵因素之一，同時(shí)考慮到汕頭市已實(shí)施的汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)摩托車管理規(guī)定，根據(jù)對(duì)摩托車保有量預(yù)計(jì)的基礎(chǔ)上，從摩托車擁有率入手，對(duì)公交潛在的客運(yùn)市場進(jìn)行細(xì)分，在細(xì)分的基礎(chǔ)上，預(yù)測規(guī)劃年限的公交分擔(dān)率。首先，利用2002年居民出行調(diào)查結(jié)果，在對(duì)居民出行方式的研究基礎(chǔ)上，統(tǒng)計(jì)得到表10-7。表中的數(shù)據(jù)，采用兩個(gè)層次對(duì)公交客運(yùn)市場進(jìn)行細(xì)分，第一個(gè)層次主要細(xì)分變量是是否擁有摩托車，在此基礎(chǔ)上按第二個(gè)層次次要細(xì)分變量出行目的對(duì)公交客運(yùn)市場進(jìn)行細(xì)分，出行目的分為三大類，一、二類是形成城市公交穩(wěn)定客源的上班和上學(xué)出行，其它屬于第三類。其次，對(duì)汕頭市摩托車保有量進(jìn)行預(yù)測。各規(guī)劃年限的摩托車保有量分別為：近期（2007年）：1