石油儲備資金保障和成本控制

1、石油儲備資金保障和成本控制    內(nèi)容摘要：我國石油儲備的資金應(yīng)通過財(cái)政支持和利用社會資本兩種渠道來籌集。政府儲備資金應(yīng)以國家投資為主，并廣開融資渠道，利用政策性貸款、發(fā)行債券等多種方式予以解決。法定儲備的資金以企業(yè)為主解決，政府提供一定的支持；商業(yè)儲備的資金應(yīng)完全由企業(yè)自行解決。同時，還應(yīng)通過市場化運(yùn)作、引入商業(yè)保險等方式來控制石油儲備的成本，防范風(fēng)險。 關(guān)鍵詞：石油儲備，資金保障，成本控制 石油儲備建設(shè)投資巨大，資金籌集和成本控制問題始終是各國石油儲備體系建設(shè)的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，石油儲備制度成熟的國家也積累了不少好的做法，值得借鑒。 一、其它國家石油儲備的

2、資金保障與成本控制 (一)石油儲備的資金籌集方式 石油儲備建設(shè)需要巨額資金投入，各國籌集儲備資金的渠道方式不盡相同。 1.美國石油儲備資金的籌集 美國政府戰(zhàn)略石油儲備的建設(shè)資金和石油收儲資金主要來自財(cái)政撥款。到2000年，戰(zhàn)略石油儲備共花費(fèi)215億美元，其中儲備設(shè)施建設(shè)和操作費(fèi)用53億美元，購買石油及運(yùn)費(fèi)159億美元。 為了減輕石油儲備的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從1995年起，美國政府利用其富余的石油儲備設(shè)施開展商業(yè)化運(yùn)作，不僅向國內(nèi)企業(yè)出租，還向國外用戶提供儲備服務(wù)，包括：(1)出租轉(zhuǎn)讓尚未充分利用的儲備設(shè)施；(2)在戰(zhàn)略石油儲備基地開辟外貿(mào)分區(qū)，為境外石油消費(fèi)國和生產(chǎn)國提供儲備石油的服務(wù)；(3)利用戰(zhàn)略

3、石油儲備基地過剩的能力為商業(yè)儲備提供有償?shù)膬Υ婵臻g。 2.日本石油儲備資金的籌集 日本的政府石油儲備主要由石油公團(tuán)(后改革為資源機(jī)構(gòu))投資和管理。國家石油儲備基地的資本金由石油公團(tuán)出資70%，另外30%由民間石油公司出資。建設(shè)投資一部分是政府通過預(yù)算直接撥款，其余部分由石油公團(tuán)通過政府擔(dān)保、發(fā)行政府擔(dān)保債券(政府補(bǔ)助利息)和非公開債券等方式，向金融機(jī)構(gòu)貸款，然后無息貸款給國家石油儲備公司(即儲備基地)。國家石油儲備的收儲資金，由石油公團(tuán)通過政府擔(dān)保、發(fā)行政府擔(dān)保債券和非公開債券，以及承兌債券等方式，向金融機(jī)構(gòu)貸款支付給國家石油儲備公司，政府通過預(yù)算對貸款利息進(jìn)行補(bǔ)助。政府石油儲備的運(yùn)營管理費(fèi)用

4、，全部由政府通過預(yù)算安排給石油公團(tuán)，再由石油公團(tuán)支付給國家石油儲備公司。財(cái)政資金主要是依靠1978年設(shè)立的石油稅來籌集的，這個稅對所有的原油和進(jìn)口的油品征收。 企業(yè)石油儲備資金是由各企業(yè)將儲備成本納入產(chǎn)品價格之中籌措。同時，政府還提供一定的支持：一是為私營石油公司購買儲備用油提供低息貸款；二是日本開發(fā)銀行和沖繩開發(fā)財(cái)團(tuán)為儲備設(shè)施建設(shè)提供低息貸款。 3.德國石油儲備資金的籌集 德國以機(jī)構(gòu)儲備為主，并由儲備聯(lián)盟(EBV)來實(shí)施管理。EBV石油儲備的費(fèi)用來自銀行貸款和會員交納的會費(fèi)，政府不提供補(bǔ)助。 1978年，EBV成立時所需資金全部來自銀行貸款，總額為25億歐元。到2001年3月底，貸款額增加到

5、36億歐元。EBV不需償還這些銀行貸款，但需支付貸款利息。在EBV因國家法律修改而解散的情況下，其債務(wù)由政府承擔(dān)。 德國法律規(guī)定，所有煉油廠、石油進(jìn)口和經(jīng)銷公司是EBV的法定會員。會員須在每月底前向協(xié)會申報(bào)本月進(jìn)口或生產(chǎn)的數(shù)量和品種，并于下月底前繳納相應(yīng)的會費(fèi)。會費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修改由會員大會決定后經(jīng)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部長與財(cái)政部長批準(zhǔn)。逾期交費(fèi)需支付比歐洲央行借貸利率高3%的滯納金。EBV的會費(fèi)收入主要用于石油銷售經(jīng)營、支付銀行利息及儲備設(shè)施的租金。 德國法律允許EBV會員將其繳納的會費(fèi)納入石油商品售價，只需在發(fā)票上注明“此價格含法定儲備費(fèi)用”，并列出具體數(shù)目，各銷售環(huán)節(jié)均按此開具發(fā)票。因此，EBV會員

6、繳納的會費(fèi)實(shí)際上由最終消費(fèi)者承擔(dān)。 德國的商業(yè)石油儲備費(fèi)用由企業(yè)自負(fù)。 可以看出，各國國情不同，儲備資金的籌集渠道也各不相同，但總的趨勢是政府、企業(yè)和民間組織共同負(fù)擔(dān)，只是各國的比例不同而已。 (二)石油儲備成本控制的主要經(jīng)驗(yàn) 1.石油儲備成本的構(gòu)成 石油儲備的直接成本主要包括三項(xiàng)：建立存儲設(shè)施的建筑成本、管理維護(hù)成本和購買成本。前兩項(xiàng)成本所占比重較小，也相對容易控制，各國政府工程招標(biāo)都有嚴(yán)格的程序和審計(jì)，一般都是在行政部門公開技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的情況下向全球各地企業(yè)公開招標(biāo)，事后由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。 購買原油的成本比其它兩項(xiàng)成本要高出很多，也很難控制，傳統(tǒng)的審計(jì)和監(jiān)督也很難發(fā)揮作用。儲備油并不是

7、一次性購買的，而是在幾十年中逐漸購買的，否則哪一屆政府都支付不起這么大的賬單，而且一次購買太多原油，會攪亂整個原油市場，自己的成本也會升高。因此，如何盡量地降低儲備油的購買成本是各國石油儲備實(shí)施中的重大問題。 此外，還有風(fēng)險成本，包括收儲過程中的價格風(fēng)險，建設(shè)維護(hù)過程中的自然風(fēng)險，投放過程中的運(yùn)輸風(fēng)險等。為了避免和降低損失，必須對各個環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行防范。 2.主要國家石油儲備成本的控制以美國為例 在已有的石油儲備大國中，美國在石油儲備成本控制上的做法比較科學(xué)，也有一定代表性，其經(jīng)驗(yàn)概括起來主要有以下幾條： 一是奉行“成本最低”原則。美國石油儲備的第一原則是“成本最低”。美國政府認(rèn)為，盡

8、管影響美國經(jīng)濟(jì)安全的石油供應(yīng)中斷的可能絕對存在，但這種中斷的數(shù)量和嚴(yán)重性幾乎無法預(yù)測。如果國家受到全面攻擊，煉油廠和運(yùn)輸管道必然是攻擊的對象，如果這些設(shè)施被摧毀，即使有再多的原油也毫無用處。美國能源部給石油儲備辦公室的指示是“成本最低”，因?yàn)檫@個指標(biāo)最好衡量和控制。 二是根據(jù)成本效益分析確定石油儲備方式。例如，鹽穹儲油技術(shù)是目前世界上成本最低的石油儲藏技術(shù)，在美國修建鹽穹儲庫的成本大約是每桶1.5美元；每桶儲備石油的日常運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用是25美分。如果采用地上儲罐設(shè)施，每桶的設(shè)施投入需要1518美元，至少是鹽穹的10倍。而美國具有得天獨(dú)厚的石油儲備條件，墨西哥灣附近的路易斯安那州和得克薩斯州境內(nèi)

9、集中分布著500多個鹽穹，靠近石油化工產(chǎn)業(yè)帶。美國政府利用這些鹽穹建成了4個大型儲備基地，既臨近碼頭，又距大型煉廠不遠(yuǎn)，還有發(fā)達(dá)的管道設(shè)施可以快捷地把儲油傳輸?shù)接脩羰种校蟠蠊?jié)約了成本。 三是堅(jiān)持市場化操作。一般來說，各屆美國政府會根據(jù)自己的計(jì)劃對石油儲備辦公室發(fā)出購買指令，加入提交國會的政府預(yù)算。為了降低購買成本和避免對市場價格的沖擊，儲備石油的購買采取公開競標(biāo)方式。在實(shí)施購買行動時，首先由能源部戰(zhàn)略石油儲備辦公室提前向社會公開購買計(jì)劃(包括數(shù)量、品種、交貨地點(diǎn)、時間等)和競標(biāo)時間，擬參加競標(biāo)的公司須向戰(zhàn)略石油儲備辦公室出具銀行信用證等資質(zhì)證明，經(jīng)審核同意后方可參加競標(biāo)。在競標(biāo)中報(bào)價最低者中

10、標(biāo)。另外，招標(biāo)規(guī)定還允許中標(biāo)的公司推遲交貨。這樣做的好處是，可以讓中標(biāo)的公司擁有很大的靈活性來決定何時采購、如何交割、如何進(jìn)行套期保值等，降低報(bào)價。而且，市場上的其他參與者也摸不到中標(biāo)公司什么時候會到市場上去買油或補(bǔ)充存貨，所以也無法操縱市場。 四是選擇好采購方式和采購時機(jī)。招標(biāo)采購中，40%來自與墨西哥國家石油公司簽訂的長期供應(yīng)合同，其余是市場現(xiàn)貨招標(biāo)采購。通常選擇價格低迷時采購，既要避免引起市場價格波動，又要防止造成石油儲備資金損失。 五是實(shí)施“礦產(chǎn)資源特許費(fèi)換石油”，即允許租用聯(lián)邦政府外大陸架的公司用直接向國家戰(zhàn)略石油儲備提供石油的方式代替繳納礦產(chǎn)資源特許費(fèi)。從1999年克林頓政府開始到

11、現(xiàn)在的歷屆美國政府，都通過這種方式來增加石油儲備的庫存，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。 二、我國石油儲備的資金保障措施 我國石油儲備的各類資金應(yīng)通過財(cái)政支持和利用社會資本兩種渠道來綜合保障。政府儲備資金應(yīng)以國家投資為主，并廣開融資渠道，利用政策性貸款、發(fā)行債券等多種方式予以解決。法定儲備的資金以企業(yè)為主解決，政府提供一定的支持；商業(yè)儲備的資金應(yīng)完全由企業(yè)自行解決。 (一)財(cái)政資金支持 1.建立石油儲備基金 為了加快石油儲備基地的建設(shè)，保證穩(wěn)定的資金來源，可考慮建立石油儲備基金，在國家預(yù)算中專戶管理。其資金來源應(yīng)以政府撥款為主，政府和民間多渠道籌集。政府資金可以通過開征相關(guān)稅收或附加費(fèi)的辦法籌集。社會資金可通過

12、貸款、發(fā)行債券等方式獲取。 可在國家石油儲備基金項(xiàng)下，設(shè)立“石油儲備資金”和“石油儲備建設(shè)與運(yùn)營資金”兩個賬戶，由財(cái)政部委托國家石油儲備中心管理。石油儲備資金實(shí)行封閉運(yùn)行，收入包括國家財(cái)政逐年投入的資金、動用儲備石油收回的資金等；支出包括支付收購油料的貨款、運(yùn)雜費(fèi)等，必要時還可平衡財(cái)政預(yù)算。石油儲備建設(shè)與運(yùn)營資金的收入，包括國家財(cái)政投資、銀行貸款、出租儲運(yùn)設(shè)施的收益及運(yùn)營收益等，支出包括石油儲運(yùn)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、石油基地管理維護(hù)費(fèi)用。 2.動用外匯儲備 我國的外匯儲備目前已經(jīng)超過12000億美元，居世界首位。從國際匯市情況看，這樣大規(guī)模的外匯儲備也孕育著巨大的市場風(fēng)險。如果將石油資源視為一種新的儲

13、備資產(chǎn)，那么石油儲備可以成為外匯儲備投資的對象。在國家外匯投資公司成立之后，外匯儲備轉(zhuǎn)化為石油儲備的可能性大大增加。 將外匯儲備轉(zhuǎn)化為石油儲備的一種方式是，如之前匯金公司對國有商業(yè)銀行注資一樣，由國家外匯投資公司直接增加國家石油儲備中心的資本金。所用外匯主要在國際市場購買儲備油，不在國內(nèi)進(jìn)行二次結(jié)匯。另一種方式是由國家外匯投資公司或主要石油企業(yè)、民營石油資本共同在海外組建石油產(chǎn)業(yè)投資基金，基金主要投資于海外石油資源，為石油儲備提供穩(wěn)定的油源。外匯儲備以購買基金的方式間接轉(zhuǎn)化為石油儲備。3.開征石油特別消費(fèi)稅 可結(jié)合我國將要進(jìn)行的交通和車輛稅費(fèi)改革，設(shè)立石油特別消費(fèi)稅，在每升石油消費(fèi)中提取一定的

14、比例作為國家戰(zhàn)略石油儲備資金。如果我國在每升石油產(chǎn)品中加收1分錢，對消費(fèi)者影響不大，但每天就可以有近千萬元的收入，1年就是36億多元。 石油的消費(fèi)者是石油儲備的直接受益者。按照“誰受益，誰交費(fèi)”的原則，為建立國家石油儲備而設(shè)立特別石油消費(fèi)稅是合理的，從其它國家來看，也是有先例的。石油儲備特別消費(fèi)稅可以成為石油儲備設(shè)施建設(shè)、石油儲備收購及其維護(hù)的主要資金來源。 4.對企業(yè)法定儲備給予支持 企業(yè)因承擔(dān)國家義務(wù)而額外增加的法定儲備，會增加企業(yè)的成本，政府應(yīng)給予一定的支持。這方面可以借鑒日本政府的經(jīng)驗(yàn)：為企業(yè)購買儲備用油提供低息貸款，免征儲備油進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，鼓勵國家開發(fā)銀行為企業(yè)儲備設(shè)施建設(shè)提供低息貸款

15、等。 5.實(shí)施若干免稅措施 目前，國家已對國家石油儲備基地建設(shè)中涉及的營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、耕地占用稅和契稅予以免征。這一政策應(yīng)拓展到其它所有參與石油儲備的市場主體，包括民營企業(yè)。同時，對企業(yè)法定儲備的進(jìn)口石油返還或免征進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。 (二)利用社會資本 1.發(fā)行特別債券 在建立國家石油儲備的初期，固定資產(chǎn)投資的任務(wù)重，石油消費(fèi)稅的積累不足，為加快國家石油儲備體系的建設(shè)，盡早使國家石油儲備發(fā)揮作用，必須另外求資金來源，發(fā)行國家石油儲備債券就是籌集資金的一種有效方式。國家石油儲備債券由國家石油儲備中心發(fā)行，用石油特別消費(fèi)稅作為擔(dān)保，主要發(fā)行長期投資債券，發(fā)行的

16、對象主要是中長期投資者。國家石油儲備債券除了在國內(nèi)發(fā)行外，還可以向國外發(fā)行。由于國家石油儲備債券有石油特別消費(fèi)稅作擔(dān)保，風(fēng)險極小，是真正的“金邊債券”，預(yù)計(jì)將有廣泛的市場。我國居民的儲蓄率一直很高，近兩年資金流動性過剩問題嚴(yán)重，這一措施具有很大的可行性。 2.開放儲備市場 石油儲備資金籌集，還有一個重要方面就是開放市場，允許民營資本進(jìn)入，鼓勵民營企業(yè)建立儲備基地，國家租用。還可以由政府以特別許可的形式，委托具有資格的民營企業(yè)代替政府運(yùn)營政府石油儲備。這樣既可以減少國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可以提高運(yùn)行效率。同時，在時機(jī)成熟時，也可利用政府石油儲備基地富余的儲備能力為商業(yè)儲備提供有償?shù)膬Υ婵臻g。儲備設(shè)施

17、還可以由民間建設(shè)，政府租賃，長期使用。 3.建立規(guī)范的儲備聯(lián)盟會員交費(fèi)制度 我國石油儲備體系的終極目標(biāo)是要建立政府、機(jī)構(gòu)和企業(yè)結(jié)合的儲備結(jié)構(gòu)。國家應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r候，鼓勵企業(yè)組建儲備聯(lián)盟，并規(guī)定好聯(lián)盟的會員交費(fèi)制度。國家根據(jù)儲備義務(wù)企業(yè)上年的經(jīng)營量和全國機(jī)構(gòu)儲備量，確定其本年度需要交納的會員費(fèi)用。對于從事多種業(yè)務(wù)的一體化石油公司，要分別計(jì)算各業(yè)務(wù)板塊的會員費(fèi)，匯總計(jì)算其會員費(fèi)。國家對儲備聯(lián)盟的各種收益應(yīng)予以免稅，當(dāng)儲備聯(lián)盟遇到資金困難時，應(yīng)提供財(cái)政貼息貸款。 三、我國石油儲備的成本和風(fēng)險控制 石油儲備的成本控制包括采購成本控制、儲存成本控制、動用成本控制，以及必要的風(fēng)險防范措施。 (一)采購成本的

18、控制 石油采購成本的影響因素主要包括采購方式和采購時間。在長達(dá)30多年的過程中，發(fā)達(dá)國家的政府逐漸摸索總結(jié)出了一套原則和實(shí)踐操作程序。這些經(jīng)驗(yàn)包括：讓市場決定購買行為模式；在市場低迷的情況下購買；如果市場價格總體偏高不下，則利用各種衍生工具推遲交割時間；購買行為本身考慮到穩(wěn)定市場。我國石油儲備的采購應(yīng)充分利用這些經(jīng)驗(yàn)，主要做好以下工作： 1.堅(jiān)持市場化運(yùn)作 對于已確定的儲備石油的收儲和投放任務(wù)，要堅(jiān)持按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則運(yùn)作，要引入競爭機(jī)制，做到公開、公平、公正。進(jìn)口原油和成品油時，原則上采用招標(biāo)的方式，通知相關(guān)的外貿(mào)企業(yè)參加投標(biāo)。委托中標(biāo)企業(yè)代理訂貨、運(yùn)輸?shù)?。在國?nèi)市場收購時，以直供用戶價配置。

19、特殊情況下可以由政府確定收購價格。在采購工具上，應(yīng)盡量使用長約，并配合以石油期貨套保業(yè)務(wù)，鎖定價格。 2.合理選擇采購時機(jī)和采購數(shù)量 采購時機(jī)選擇的原則是在市場低迷的情況下購買。這需要對國際原油價格的走勢做出準(zhǔn)確的分析，但這是一件非常困難的事情。預(yù)測不準(zhǔn)，反而會錯過時機(jī)，抬高成本。為分散風(fēng)險，各國都采取了分步實(shí)施的方法，通過較長的時間達(dá)到儲備目標(biāo)規(guī)模。 在采購時，控制每次的采購規(guī)模，并提高透明度，避免自身的采購造成國際原油價格的上漲。有關(guān)人士分析，如我國一周買進(jìn)50萬桶用于石油儲備，國際石油市場是不會有大波動的。采購頻率的安排，還要和我國財(cái)政支付能力結(jié)合起來。在既定的預(yù)算之下，要盡量減少資金成

20、本。 3.早期以份額油為主 所謂份額油是指我國在國外的石油建設(shè)項(xiàng)目中參股或投資，每年從該項(xiàng)目的石油產(chǎn)量中分取一定的份額，而不是從國際原油市場上直接采購的方式。這種方式并不能降低采購價格，但是會減輕對國際油價的沖擊，減小價格波動風(fēng)險。 上述措施要發(fā)揮作用，必須具備一個前提條件，即石油儲備主體具有成本意識和市場意識。由于我國石油企業(yè)均已建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，因此對于企業(yè)儲備來說，問題不大，關(guān)鍵是政府儲備。所以，不論采用何種管理體制，國家石油儲備管理中心都應(yīng)該成為一個獨(dú)立核算的機(jī)構(gòu)。 (二)儲存成本的控制 為了節(jié)約儲存成本，可以采取動靜結(jié)合的“三三制”，即對石油儲備規(guī)模作如下三種分割，形成具有一定保值

21、功能的儲備結(jié)構(gòu)： 1/3儲備油必須保質(zhì)、保量存儲于庫況最為優(yōu)良的油庫中。該倉儲企業(yè)有保管之責(zé)，無架空輪換之權(quán)。即這部分儲備油的輪換更新必須先進(jìn)后出，而不允許反其道而行之。對這一部分儲備油，每年必須安排輪換不少于1/2的數(shù)量。對此，應(yīng)專門制定輪換費(fèi)用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保政府一旦需要動用，真正做到調(diào)得動、用得上。 1/3儲備油可考慮實(shí)行年度總量控制，即在保質(zhì)保量保值的前提下，可由倉儲企業(yè)結(jié)合現(xiàn)貨市場交易吞吐吸納、輪換更新。特別應(yīng)鼓勵和倡導(dǎo)庫場結(jié)合，建設(shè)石油市場，以便通過市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)儲備油低成本輪換更新。對這一部分儲備油可以適當(dāng)允許架空輪換，但輪空期一般不得超過兩個月。遇特殊情況需經(jīng)批準(zhǔn)，最長不得超過

22、三個月。輪換以后的儲備油質(zhì)量只能提高，不得降低。如有增值，增值部分的1/2繳入石油儲備基金專戶，1/2留歸倉儲企業(yè)。但如通過市場化運(yùn)作輪換后發(fā)生虧損，其虧損金額由倉儲企業(yè)全額賠付。如發(fā)生數(shù)量、質(zhì)量不符合規(guī)定要求，或輪空期未經(jīng)批準(zhǔn)超過3個月以上，則應(yīng)視情節(jié)輕重予以處罰，直至取消存儲資格并追究有關(guān)責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任。 1/3儲備油可考慮以等額資金參與石油期貨市場的套期保值運(yùn)作。對這一部分儲備油的承儲運(yùn)作可另行制定專門制度，進(jìn)行招投標(biāo)，以確保中標(biāo)倉儲企業(yè)或其他有條件承攬此項(xiàng)業(yè)務(wù)的企業(yè)，有必備的經(jīng)營水平和能力在石油期貨市場上嚴(yán)格按套期保值的要求進(jìn)行操作。如因違規(guī)操作和其他違紀(jì)運(yùn)作造成損失的，應(yīng)由承儲企業(yè)全額承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失，并視情節(jié)性質(zhì)和程度進(jìn)行處罰，包括取消承儲資格，直至追究責(zé)任人的民事、刑事責(zé)任。 與上述“三三制”相適應(yīng)，儲備油庫中既有以靜為主，在任何一個時點(diǎn)上都保