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文檔簡介
1、國外政策性金融監(jiān)督制度比較與啟示 摘要:本文在區(qū)別商業(yè)性金融與政策性金融、一般金融監(jiān)管與政策性金融特殊監(jiān)督的基礎(chǔ)上,比較分析各國政策性金融制度獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu),提出完善我國政策性金融監(jiān)督體制的具體對策與政策建議。 關(guān)鍵詞:政策性金融;監(jiān)督制度;比較金融;政策建議 政策性金融監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)的是一種特殊的監(jiān)督關(guān)系,即依據(jù)各個(gè)單獨(dú)的政策性金融機(jī)構(gòu)法所形成的一種特殊的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。監(jiān)督的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖,提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監(jiān)督內(nèi)涵主要表現(xiàn)為:由政府相關(guān)部門和權(quán)威專家或其他行業(yè)人員代表國家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會(huì)或理事會(huì)的權(quán)利制衡結(jié)構(gòu)或治理
2、結(jié)構(gòu),并由董事會(huì)(理事會(huì))對機(jī)構(gòu)行使最高的決策、協(xié)調(diào)與監(jiān)控的職能權(quán)力;由政府直接控制政策性金融機(jī)構(gòu)的主要人事任免權(quán),政府相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)與制約,國家審計(jì)機(jī)構(gòu)定期或不定期的專門審計(jì)監(jiān)督,從而從機(jī)構(gòu)外部對政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制、組織、約束、協(xié)調(diào)、保障的特殊監(jiān)督機(jī)制。這樣,就從政策性金融機(jī)構(gòu)的外部和內(nèi)部兩個(gè)層面上,構(gòu)成了政策性金融獨(dú)特的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。論文百事通 一、政策性金融監(jiān)督機(jī)制的國際比較 (一)日本政策性金融監(jiān)督制度 日本政策性金融與商業(yè)性金融高度平行并列與對稱,把政策性金融與商業(yè)性金融二者嚴(yán)格劃分開來(機(jī)構(gòu)分離、業(yè)務(wù)分離、管理分離、法律分離),并自成體系。各種政策性金融機(jī)構(gòu)分別單獨(dú)立法
3、予以監(jiān)督、保障與制約,并多次修改和完善。如,日本政策投資銀行法、日本國際協(xié)力銀行法、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法、日本中小企業(yè)金融公庫法等。雖然日本的政策性金融機(jī)構(gòu)在國內(nèi)被歸入“銀行和其他金融機(jī)構(gòu)”一類,但它們并不受主要適用于普通商業(yè)銀行的銀行法的約束。在日本政策性金融監(jiān)督機(jī)制中,政策性金融機(jī)構(gòu)受到政府許多相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo),尤其是受財(cái)務(wù)省(原大藏省)資金、財(cái)務(wù)方面的協(xié)調(diào)與制約的力度較大,但限于政府授權(quán)和法定的范圍之內(nèi),金融公庫受主管大臣的干預(yù)程度也很大(如公庫每季度經(jīng)營計(jì)劃必須經(jīng)主管大臣批準(zhǔn),并定期報(bào)告資金運(yùn)用情況),但政策性金融機(jī)構(gòu)不受中央銀行和金融監(jiān)督廳的監(jiān)管。20世紀(jì)90年代以來,日本金融監(jiān)
4、管體制在經(jīng)過了一番大的改革和調(diào)整后,于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳,其職能定位為負(fù)責(zé)對民間金融機(jī)構(gòu)和金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管,而政策性金融機(jī)構(gòu)仍不屬于其監(jiān)管。同時(shí),所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都要接受獨(dú)立的審計(jì)部門即會(huì)計(jì)檢察院的審計(jì)檢查。日本政策性金融監(jiān)督的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為董事會(huì)或理事會(huì)的組織形式,幾乎所有的政策性金融機(jī)構(gòu)都設(shè)有董事會(huì)或理事會(huì)這種最高的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)。 (二)德國政策性金融監(jiān)督制度特征 講究秩序的德國,政策性金融由政府依法單獨(dú)監(jiān)督。德國是最早建立金融綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家,聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局實(shí)際上是一個(gè)綜合性金融監(jiān)管當(dāng)局(因德國銀行業(yè)可以同時(shí)經(jīng)營證券和保險(xiǎn)),但德國復(fù)興信貸
5、銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)則不屬于其監(jiān)管之列,而是依據(jù)獨(dú)立的法律由政府職能部門監(jiān)督制約其行為的,德國銀行法和德國有關(guān)的商法典也不適用于它們。德國復(fù)興信貸銀行法第1章規(guī)定,該銀行是依據(jù)公共法設(shè)立的法人團(tuán)體;第12章規(guī)定,該銀行由聯(lián)邦政府指定財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督,監(jiān)督當(dāng)局有權(quán)采取一切措施,以確保該銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。政策性金融機(jī)構(gòu)奉行不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭的補(bǔ)充性原則和中立原則。依據(jù)德國復(fù)興信貸銀行法規(guī)定,作為一家政府的政策性銀行,其業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)因無利可圖不愿意做,或自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)(補(bǔ)充性原則)。同時(shí)還規(guī)定,該銀行有政府支持,享受政府的優(yōu)惠政策,在金融市場上就
6、必須保持中立,不能與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭,否則就違背了平等競爭的市場經(jīng)濟(jì)原則(中立原則)。因此,在實(shí)際操作中,該行發(fā)放貸款原則上都必須通過商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給借款人,基本不直接發(fā)放貸款。但它的具體業(yè)務(wù)卻不受政府干預(yù),始終保持經(jīng)營決策的獨(dú)立性、穩(wěn)定性和靈活性。政府還給予政策性金融機(jī)構(gòu)長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲(chǔ)蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅,德國住房信貸協(xié)會(huì)的住房貸款也長期享有免稅特權(quán)。 論文百事通(三)美國政策性金融監(jiān)督制度特征 美國對政策性金融單獨(dú)立法授權(quán)。美國是一個(gè)善于并且主要利用間接手段來干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的國家,對于政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,政府主要是通過立法決定其活動(dòng)宗旨、基本原則、政策方向
7、等一系列“框架”,而具體業(yè)務(wù)活動(dòng)、日常管理則不必政府事無巨細(xì)統(tǒng)統(tǒng)過問。美國的農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體系是建立在如下三部法律的基礎(chǔ)上:1916年的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法、1923年的農(nóng)業(yè)信貸法和1933年的農(nóng)業(yè)信貸法,據(jù)此分別建立的美國土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行,在還清政府的投資,成為獨(dú)立的合作金融機(jī)構(gòu)后,仍受聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局的監(jiān)督和檢查,因此其農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)不自覺地遵從了政府的政策意圖,成為美國農(nóng)業(yè)政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機(jī)構(gòu)依法定位制約。以美國進(jìn)出口銀行法為例,該法包括銀行設(shè)置目的、基本權(quán)限、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、與政府的關(guān)系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點(diǎn)及種類限制、融資國別限制、
8、融資公正性(反補(bǔ)貼)目的,以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年,參眾兩院又通過了進(jìn)出口銀行法修正案,還陸續(xù)制定了一些其他相關(guān)法律。通過對進(jìn)出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明,使銀行的運(yùn)行建立在明確的法律基礎(chǔ)之上,以便于政府對其進(jìn)行監(jiān)督、管理。政策性金融機(jī)構(gòu)主要是由與其業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)與制約,政策性金融監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)也主要體現(xiàn)于董事會(huì)的組織形式上,并由總統(tǒng)直接任命其主要官員。美國進(jìn)出口銀行的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)為由5名成員組成的董事會(huì),董事會(huì)成員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院確認(rèn)。美國聯(lián)邦住房貸款銀行體系依據(jù)1932年住房貸款銀行法建立,由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào),該委員會(huì)3名負(fù)
9、責(zé)人均由政府任命,任期4年;每個(gè)聯(lián)邦住房貸款銀行的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì),由12名成員組成,其中4名由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)任命,任期4年,8名由會(huì)員選舉產(chǎn)生,任期2年。美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司由一個(gè)3人組成的董事會(huì)負(fù)責(zé)管理,成員由總統(tǒng)任命。 二、建立健全我國政策性金融監(jiān)督機(jī)制的建議 借鑒世界各國政策性金融監(jiān)督制度及運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn),我國應(yīng)盡快構(gòu)筑有本土特色的政策性金融監(jiān)督體制。當(dāng)務(wù)之急是從監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)督考評指標(biāo)體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監(jiān)督機(jī)制和結(jié)構(gòu)。其中,特別是要加強(qiáng)對政策性銀行的政策導(dǎo)向作用的引導(dǎo),盡量減少其片面追求盈利的動(dòng)機(jī),有所限制其兼營商業(yè)性業(yè)務(wù)的規(guī)模和范圍
10、。 (一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規(guī) 實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督、制約和引導(dǎo)的規(guī)范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機(jī)構(gòu)的單獨(dú)立法,也有專門的政策性金融監(jiān)督條例,以及具體的業(yè)務(wù)管理制度,如政策性銀行業(yè)務(wù)管理辦法、政策性銀行貸款通則、政策性銀行不良貸款劃分及認(rèn)定辦法等規(guī)章,使對政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和考評有法可依。 (二)在政策性金融監(jiān)督主體上分為宏觀和微觀兩個(gè)層次,并體現(xiàn)為不同的監(jiān)督機(jī)制和治理結(jié)構(gòu) 通過這兩個(gè)監(jiān)督層面或外部治理和內(nèi)部治理的有機(jī)統(tǒng)一,形成政策性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制、決策機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和自我調(diào)控機(jī)制等相互結(jié)合的良好的治理結(jié)構(gòu),進(jìn)而為其業(yè)務(wù)行為提供行動(dòng)界限和激勵(lì)機(jī)制。宏觀
11、層次的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體應(yīng)該是國務(wù)院“政監(jiān)辦”。即建立一個(gè)由國務(wù)院有關(guān)職能部門參與和共同組成的權(quán)威性的“政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室”,負(fù)責(zé)對政策性金融機(jī)構(gòu)的總體性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、考評、人事安排、經(jīng)濟(jì)處罰和依法監(jiān)督。微觀層次的政策性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督主體,是由不同的政策性金融機(jī)構(gòu)分別構(gòu)成的特殊形式的董事會(huì)(或理事會(huì))。董事會(huì)主要負(fù)責(zé)日常經(jīng)營決策、政策執(zhí)行和內(nèi)部稽核監(jiān)督控制。之所以稱其為特殊的董事會(huì),主要體現(xiàn)在有別于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)由股東大會(huì)選舉的董事會(huì)的成員構(gòu)成上。即政策性銀行的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)必須是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)和任命的、由業(yè)務(wù)相關(guān)的政府職能部門、金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)界的代表以及學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的專家等有關(guān)人員共同參與組
12、成。 (三)制訂一套適合政策性銀行業(yè)務(wù)特性要求的科學(xué)的業(yè)績考評標(biāo)準(zhǔn)并自成體系 考核指標(biāo)要定量化和具體化,含義必須明確,可統(tǒng)計(jì)和進(jìn)行縱向、橫向的比較,要超越類似于或雷同于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的盈利性考評要求,在注重評價(jià)政策性金融的政策實(shí)現(xiàn)度的基礎(chǔ)上,將其政策性貢獻(xiàn)同其工作業(yè)績和工作報(bào)酬也同時(shí)掛鉤和制度化,體現(xiàn)規(guī)范、約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。一般而言,衡量和評價(jià)政策性金融的效果不外乎兩個(gè)方面:一是財(cái)務(wù)穩(wěn)健度,主要參考資產(chǎn)質(zhì)量和利潤兩個(gè)指標(biāo),綜合考察經(jīng)營管理水平。政策性金融機(jī)構(gòu)作為一種金融機(jī)構(gòu),也要求其資產(chǎn)安全(風(fēng)險(xiǎn)大的政策性項(xiàng)目,應(yīng)該由政府財(cái)政或相應(yīng)決策部門提供擔(dān)保或貼息),以及至少是保本微利基礎(chǔ)上的非競爭性盈利。這是政策性金融機(jī)構(gòu)生存和可持續(xù)發(fā)展的基本要求。二是政策實(shí)現(xiàn)度,包括政策性銀行與政府的溝通協(xié)調(diào)度,政策性信貸政策與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)聯(lián)度,貸款、擔(dān)保和保險(xiǎn)對形成現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)和出口能力的貢獻(xiàn)度,對社會(huì)投融資安排的
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