完善銀行業(yè)市場化退出機(jī)制時不我待.docx

1、高衛(wèi)民完善銀行業(yè)市場化退出機(jī)制時不我待BANKINGMARKETEXITINGMECHANISM當(dāng)前銀行業(yè)所處的市場環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，不僅單家機(jī)構(gòu)面臨各類風(fēng)險的表現(xiàn)形式更加復(fù)雜多樣，管控難度更大，而且風(fēng)險關(guān)聯(lián)度上升，傳遞渠道多元化，對銀行業(yè)的全面風(fēng)險管理能力提出了更高的要求。針對當(dāng)前備受關(guān)注的市場化退出機(jī)制問題，銀監(jiān)會提出要進(jìn)一步研究金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗時的退出規(guī)則，包括風(fēng)險補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)對存款人的保護(hù)。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（以下簡稱決定）更明確提出，建立存款保險制度，完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制，意味著頂層設(shè)計(jì)更加注重加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以期為深化金融改革、金融市

2、場安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定提供良好的條件和基礎(chǔ)。市場退出機(jī)制是金融改革的重要環(huán)節(jié)國際經(jīng)驗(yàn)表明，金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制處在不斷探索與完善中，但其發(fā)揮的重要作用卻不可替代。比如在最近一輪國際金融危機(jī)中，短短幾年時間內(nèi)，美國聯(lián)邦存款保險公司就處置了近500家破產(chǎn)銀行機(jī)構(gòu)，有效減少了銀行破產(chǎn)的負(fù)外部效應(yīng)和風(fēng)險的進(jìn)一步傳遞。當(dāng)前，中國金融業(yè)改革銜枚疾進(jìn)，一些重大的改革舉措已在十八屆三中全會上譜就藍(lán)圖。在一系列金融改革舉措中，建立完善存款保險制度及金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制，成為不可或缺的重要環(huán)節(jié)。不管從中國銀行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，還是金融改革的配套需要看，盡快建立金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制已經(jīng)時不我待。未來銀行業(yè)不可避免地重

3、組整合，呼喚市場退出機(jī)制的建立。中國銀行業(yè)未來面臨的壓力不少，既有潛在金融風(fēng)險暴露帶來的資產(chǎn)質(zhì)量的考驗(yàn)，又有利率市場化改革進(jìn)一步推進(jìn)的挑戰(zhàn)，在這樣的情況下，未來個別中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)風(fēng)險的概率在上升，銀行業(yè)的重組整合也不可避免。評級機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾最新發(fā)布的報告就認(rèn)為，未來2年至3年，基建與地方平臺出現(xiàn)的大量壞賬將給中國銀行業(yè)的信用評級帶來極大壓力，個別中小金融機(jī)構(gòu)可能破產(chǎn)，個別區(qū)域可能出現(xiàn)風(fēng)險集中暴露，并由此加速銀行機(jī)構(gòu)的商業(yè)化整合。這一判斷盡管尚具爭議，但警醒之意不可忽視。一旦進(jìn)入類似軌道，金融機(jī)構(gòu)如何退出、銀行破產(chǎn)的負(fù)外部性如何消除、相關(guān)道德風(fēng)險如何抑制等問題，必然需要適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險處置與退出

4、機(jī)制加以激勵與約束。民資進(jìn)入銀行業(yè)已箭在弦上，亟須形成"能進(jìn)能出"、"有進(jìn)有出"的市場機(jī)制。國務(wù)院此前已經(jīng)明確提出，探索設(shè)立民間資本發(fā)起的自擔(dān)風(fēng)險的民營銀行和金融租賃公司、消費(fèi)金融公司。既然允許民資進(jìn)入金融業(yè)，并同時強(qiáng)調(diào)“自擔(dān)風(fēng)險"，就需要完善相應(yīng)的風(fēng)險處置與退出機(jī)制，讓市場發(fā)揮更重要的作用。通過建立這樣的制度框架，民營銀行的股東以及存款人才能夠更加清晰地認(rèn)識風(fēng)險承擔(dān)程度，才會盡可能減少道德風(fēng)險的滋生。進(jìn)一步推進(jìn)利率市場化改革，也需要有市場退出等基礎(chǔ)制度配套。當(dāng)前，我國利率市場化改革只剩下存款利率放開的“最后一公里從國際成功經(jīng)驗(yàn)看，放開存款利率

5、管制是利率市場化改革進(jìn)程中最為關(guān)鍵、風(fēng)險最大的階段，需要根據(jù)各項(xiàng)基礎(chǔ)條件的成熟程度分步實(shí)施、有序推進(jìn)。其中很重要的一項(xiàng)基礎(chǔ)條件，就是存款保險制度、金融市場退出機(jī)制等配套機(jī)制的建立。人民銀行此前表示，將會同有關(guān)部門進(jìn)一步完善存款利率市場化所需要的各項(xiàng)基礎(chǔ)條件，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)存款利率市場化。這意味著，能否盡快建立存款保險制度及金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制，將影響到整個金融業(yè)改革的進(jìn)程。我國金融機(jī)構(gòu)的市場化退出機(jī)制缺位完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制，應(yīng)解決國家信用擔(dān)保向市場信用擔(dān)保轉(zhuǎn)變的問題，避免過多行政干預(yù)，使金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制的運(yùn)行符合市場規(guī)律。這意味著要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的金融體制，讓市場機(jī)制

6、在金融資源的配置中發(fā)揮決定性作用；讓資金價格決定于市場資金供求，調(diào)節(jié)市場資金供求，在金融資源的配置中發(fā)揮杠桿作用；讓經(jīng)濟(jì)與市場手段在金融宏觀調(diào)控中發(fā)揮主導(dǎo)作用；讓金融機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我發(fā)展，真正按照商業(yè)化、市場化原則經(jīng)營，并在公平公正的競爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。對于健全的金融市場退出機(jī)制來說，可以基于不同角度而劃分為多種類型，與我國的現(xiàn)實(shí)相對應(yīng)，通常分為自動解散式退出、撤銷（或關(guān)閉）式退出、購并式退出、破產(chǎn)式退出這四類。長期以來，我國的金融機(jī)構(gòu)退出市場，往往都是行政性關(guān)閉，或者是關(guān)閉后走向行政性主導(dǎo)的破產(chǎn)，因此往往被人戲稱為“計(jì)劃性破產(chǎn)市場化破產(chǎn)機(jī)制的缺位，使金融運(yùn)行的規(guī)

7、范化、程序化、市場化都難以完全建立起來。一方面，真正能夠以破產(chǎn)形式退出的，往往都是非銀行機(jī)構(gòu)。例如，廣東國投曾是一家擁有外匯經(jīng)營權(quán)的非銀行金融機(jī)構(gòu)，由于經(jīng)營管理混亂，出現(xiàn)了嚴(yán)重的外債支付危機(jī),1998年10月6日，中國人民銀行決定對其實(shí)行關(guān)閉清算,1999年進(jìn)入破產(chǎn)程序，2003年2月28日正式關(guān)閉。另一方面，銀行往往難以真正退出。1998年6月21日，海南發(fā)展銀行成為新中國首例因支付危機(jī)而被關(guān)閉的銀行。然而，由于缺乏明確的破產(chǎn)規(guī)則，并且無法處理好對公存款等歷史遺留問題，海南發(fā)展銀行一直處于“死而不滅”的狀態(tài)，既不清盤也不破產(chǎn)。金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制是金融市場化改革的重點(diǎn)，也是金融市場化改革的

8、最大難點(diǎn)。近10年來，中國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變，公司治理機(jī)制不斷健全，經(jīng)營效率和競爭實(shí)力顯著提升。但隨著利率市場化改革的深化、新興金融業(yè)態(tài)層出不51窮、金融競爭日益激烈，銀行業(yè)主要依賴存貸利差的盈利模式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同質(zhì)化經(jīng)營局面亟待改變，銀行業(yè)面臨著越發(fā)明顯的分化與整合。說到底，對于我國金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，最大的問題，是缺乏市場淘汰手段，偏重于政府干預(yù)手段。究其原因，則是缺乏有效的市場退出規(guī)則。長期以來，國內(nèi)對銀行的“無破產(chǎn)風(fēng)險"意識根深蒂固，這不僅不符合現(xiàn)代金融運(yùn)行原則，也使銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制無法真正建立起來，商業(yè)銀行也難以形成有效的倒逼機(jī)制，來促進(jìn)銀行內(nèi)部控制、風(fēng)險考

9、核機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、風(fēng)險管理能力的真正提高。建立以破產(chǎn)為核心的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，本質(zhì)上是為了全面破除“財政保底”的習(xí)慣思維，降低金融運(yùn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險，為資本市場和銀行體系改革創(chuàng)造條件。建立金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制+分緊迫國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的退出雖然有過不少的探索和實(shí)踐，但由于相關(guān)法律法規(guī)制度的缺失以及機(jī)制的不健全，這些探索大都以行政性處置為主。這種處置方式造成了三方面問題：處置成本高昂；機(jī)構(gòu)債權(quán)人依然沒有得到公平清償；助長了銀行股東和存款人道德風(fēng)險?；诂F(xiàn)狀,盡快補(bǔ)齊當(dāng)前中國金融體系中的這一“短板"，業(yè)內(nèi)呼聲由來已久。金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五"規(guī)劃提出，建立健全存款保險制度，加快存款保

10、險立法進(jìn)程，擇機(jī)出臺存款保險條例，明確存款保險制度的基本功能和組織模式；建立適合我國國情的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律體系，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)市場退出程序，加強(qiáng)行政退出與司法破產(chǎn)之間的有效街接。2013年上半年國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委（關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見再次指出，推進(jìn)制訂存款保險制度實(shí)施方案，建立健全金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗風(fēng)險補(bǔ)償和分擔(dān)機(jī)制，形成有效的風(fēng)險處置和市場退出機(jī)制。到目前為止，各類市場上的機(jī)制優(yōu)化程度都已普遍較高，而金融市場改革在一些方面還落后于整個改革進(jìn)程。雖然金融監(jiān)管機(jī)制近年來不斷改進(jìn)，但市場化的金融準(zhǔn)入和退出制度尚未建立起來，這在客觀上阻滯了中國金融改革深化的步伐。強(qiáng)調(diào)"完

11、善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制”，意味著加快金融要素流動的市場化進(jìn)程，發(fā)揮市場在金融運(yùn)行中的決定性作用，已經(jīng)變得更加迫切。無論是建立存款保險制度，還是打開金缺機(jī)構(gòu)退出通道，都會因?yàn)槔适袌龌母锛铀偻七M(jìn)，從而導(dǎo)致市場競爭更加激烈，并會壓縮過于依靠利差收入的銀行利潤空間。通過“能進(jìn)能出"，能夠防止出現(xiàn)銀行不良貸款增多和資產(chǎn)貶值帶來的擠兌危機(jī)蔓延。目前各種新的信貸類金融組織紛紛出現(xiàn)，也需要完善相應(yīng)的退出機(jī)制，防止其一旦出現(xiàn)競爭失敗而損害存款人利益。從整體上看，存款保險和退出機(jī)制，都是現(xiàn)代金融安全網(wǎng)的重要組成部分，將有利于逐步建立市場化的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，這在本輪全球金融危機(jī)中已經(jīng)得到驗(yàn)證。如果這些

12、制度得以建立，將會促進(jìn)銀行業(yè)的公平競爭，提高金融業(yè)整體效率。對存款人來說，雖然可能短期內(nèi)需要重新適應(yīng)，但從長遠(yuǎn)來看，卻更有利于其存款利益保障的制度化、法制化。從改革的角度來看，當(dāng)前最大的問題，是各類國有企業(yè)、大企業(yè)的預(yù)算約束軟化，背后的因素則是金融機(jī)構(gòu)的軟預(yù)算約束。建立存款保險和退出機(jī)制，雖然不能從根本上改變這種局面，但卻是重要的起點(diǎn)，促使政府從行政性的“父愛主義"思維來管理金融業(yè)，逐漸轉(zhuǎn)向用市場化規(guī)則來規(guī)范整個行業(yè)，在硬鞭算約束環(huán)境下促進(jìn)銀行走向現(xiàn)代化經(jīng)營機(jī)制和運(yùn)營模式。完善市場退出機(jī)制的基礎(chǔ)條件與路徑首先，要從法律制度建設(shè)入手，為金融機(jī)構(gòu)的退出確定“游戲規(guī)則"。要在完善

13、現(xiàn)有立法的基礎(chǔ)上，為金融破產(chǎn)專門立法創(chuàng)造條件。一方面，要從立法層面，盡快制定頒布有關(guān)市場退出機(jī)制的法律法規(guī)與實(shí)施細(xì)則，出臺金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例等相關(guān)文件，在企業(yè)破產(chǎn)法、商業(yè)銀行法、保險法、物權(quán)法等現(xiàn)有法律中把涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定予以細(xì)化，建立和規(guī)范市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制。另一方面，盡快推出并實(shí)施存款保險制度，將這一在國內(nèi)已經(jīng)研究儲備數(shù)年的制度早日付諸實(shí)踐，并在此過程中結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，努力協(xié)調(diào)處理好監(jiān)管當(dāng)局、銀行等金融機(jī)構(gòu)、存款人（自然人存款人和單位存款人）、債權(quán)人、債務(wù)人之間的利益，避免在將來專門立法時可能出現(xiàn)規(guī)則的沖突。其次，在構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制過程中，需要構(gòu)造有效的監(jiān)管模式。歷史上，非市場化的退出

14、方式曾經(jīng)給央行和各級財政造成了巨大負(fù)擔(dān)，影響了金融穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對于健全金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制來說，市場經(jīng)濟(jì)國家已有了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)可以借鑒，我們目前所需要的是創(chuàng)新兩大基礎(chǔ)環(huán)境，即立法環(huán)境和制度環(huán)境，后者包括存款保險、投資者保護(hù)和保險保障制度。在規(guī)范了退出機(jī)制后，如果金融機(jī)構(gòu)涉及系統(tǒng)風(fēng)險，則可由央行進(jìn)行再貸款救濟(jì)，否則可以嘗試破產(chǎn)和其他程序。同時進(jìn)一步厘清政府和市場邊界，加強(qiáng)市場約束，防范道德風(fēng)險，從根本上防止金融體系風(fēng)險的累積。第三，在完善金融機(jī)構(gòu)市場化退出機(jī)制中，要建立和完善危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的有序破產(chǎn)清算機(jī)制。借鑒歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的處置，應(yīng)當(dāng)盡可能少用停業(yè)整頓和下令關(guān)閉等行政性的手段與方式，而應(yīng)更多地運(yùn)用市場和法律的手段，如依法進(jìn)入破產(chǎn)清算程序,以降低危機(jī)金融機(jī)構(gòu)處置的經(jīng)濟(jì)、政治及社會成本。第四，以破產(chǎn)為核心的金融市場退出機(jī)制建設(shè)，必須與準(zhǔn)入制度改革結(jié)合起來。雖然在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，金融機(jī)構(gòu)資不抵債一般就要退出市場，但中國國情決定了該機(jī)制還難以在大型金融機(jī)構(gòu)身上實(shí)施?，F(xiàn)實(shí)選擇是從底層金融機(jī)構(gòu)做起，如當(dāng)前農(nóng)信社的退出機(jī)制改革已經(jīng)明確。與此同時，為完善微觀金融基礎(chǔ)，避免基層金融的效率損失，應(yīng)抓住時機(jī)同時推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入改革，給予小微金融機(jī)構(gòu)和民間金融以更"陽