淺談開發(fā)區(qū)土地

1、資料內容僅供您學習參考，如有T不當之處，請聯(lián)系改正或者刪除淺談開發(fā)區(qū)土地管理作者王芹2008級土地資源管理摘要:近年來，隨著各地城市化的加快,招商引資力度的加強,全國的耕地面積正以驚人的速度在減少，資源短缺，糧食短缺，糧價異常波動。同時,因各類園區(qū)的建設引發(fā)的土地征用矛盾和群體沖突事件,無不說明一個事實，中國的土地問題已經(jīng)威脅到國家的穩(wěn)定和安全。純粹的經(jīng)濟增長并不等于發(fā)展，真正的發(fā)展應該是與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調的發(fā)展.土地是民生之本，開發(fā)區(qū)所面臨的問題、壓力與挑戰(zhàn)也日益增加。因此，探求開發(fā)區(qū)土地管理，尋求合理開展開發(fā)區(qū)土地管理的方法,具有重要的現(xiàn)實意義.關鍵詞：開發(fā)區(qū)；土地管理；方法一開發(fā)區(qū)

2、土地利用存在的問題開發(fā)區(qū)作為中國改革開放的產(chǎn)物，具有中國特色的社會主義經(jīng)濟建設的示范區(qū),有其存在的合理性和必要性,其對經(jīng)濟的促進作用是不可估量的.只是開發(fā)區(qū)的政策在執(zhí)行中走了樣，一些不規(guī)范開發(fā)區(qū)壞了開發(fā)區(qū)的整體形象。在開發(fā)區(qū)土地利用方面主要存在以下問題。1。1規(guī)劃：以領導意圖為中心，隨意性大，修改頻繁工業(yè)園區(qū)，應該說是上個世紀九十年代初才發(fā)展起來的新生事物。對工業(yè)園區(qū)的建設用地規(guī)劃，地方政府應該結合本地區(qū)的交通條件、經(jīng)濟基礎、資源優(yōu)勢及工業(yè)發(fā)展方向等因素進行綜合分析，按“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”的工作方針科學決策，合理布局。然而，現(xiàn)實中，工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃,著重體現(xiàn)的是地方主要領導

3、意圖，把按“首長意圖”規(guī)劃放在了首位。在工業(yè)園區(qū)規(guī)劃中，通常存在以下病癥:其一，規(guī)劃依據(jù)錯位。工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃選址、用地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等規(guī)劃方案的編制，常常依據(jù)是某領導主持的一個會議紀要甚至“一句話，缺乏強有力技術支撐，更談不上民主規(guī)劃、務實規(guī)劃。其二,規(guī)劃審批權力下放，上級政府對下級政府監(jiān)管失控。通常工業(yè)園區(qū)建設規(guī)劃審批權在縣級政府，縣長或縣委書記主持決策,一個按主要領導意圖編制的規(guī)劃，無論你怎么評審,沒有通不過的.這種審批制度，容易造成上級政府對下級政府園區(qū)規(guī)劃監(jiān)管失控，助長形式主義和官僚主義.其三，土地利用規(guī)劃跟著園區(qū)建設規(guī)劃跑。在多數(shù)縣長或縣委書記心目中，土地利用規(guī)劃遠不及園區(qū)建設規(guī)劃重

4、要，錯誤的認為：園區(qū)建設規(guī)劃對縣級政府來講,是建設實施中應當遵循的規(guī)劃，具有指導性、適用性、剛性；而土地利用規(guī)劃，是部門規(guī)劃，對政府實施園區(qū)建設的約束力不強,是形式上的規(guī)劃,軟規(guī)劃.在這種指導思想影響下，兩個規(guī)劃本末倒置。其四，土地利用規(guī)劃修改頻繁，彈性大，剛性減弱。在地方政府招商引資饑渴的背景下，規(guī)劃跟著項目走，投資業(yè)主自行規(guī)劃現(xiàn)象在基層很突出，項目業(yè)主想在哪里建，縣政府就著手修改那個地方的規(guī)劃，政府圍攏業(yè)主轉，規(guī)劃圍攏項目轉，以至規(guī)劃管理失控，園區(qū)建成后，農(nóng)村不象農(nóng)村，園區(qū)不象園區(qū)，城鎮(zhèn)不象城鎮(zhèn)，土地資源浪費，政府投入增大。lo2征地：貪大求洋，閑置浪費，土地有效利用率低1 / 12資料內

5、容僅供您學習參考，如布r不當之處，請聯(lián)系改正或者刪除工業(yè)項目入駐工業(yè)園區(qū)不同于大移民搬遷征地,也不同于城市建設成片開發(fā)土地，工業(yè)園區(qū)的各項目用地的時間相對分散，每個項目因產(chǎn)業(yè)結構、投資金額、市場需求等因素不同用地規(guī)模度差異很大，用地規(guī)律性、周期性不強，政府難以預測年度土地投放數(shù)量。因此，對工業(yè)園區(qū)的征地，應該是在縣級政府完成基礎設施建設和配套任務后，實行按項目分期征地，分期供應。實踐中，縣級政府常常是先征上一大片土地，先圈起來后，再去招商引資，“等米下鍋”。在本身無項目、缺資金的窘境下，一些地方征地又常常貪大求洋，動輒征收數(shù)百畝、數(shù)千畝。“先征后用”帶來一些具體問題，一方面，大征地大拆遷，造成

6、失地農(nóng)民數(shù)量猛增，農(nóng)村剩余勞動力轉移安置壓力增大，加上農(nóng)民的補償資金很難全部到位，土地征收后，土地也長時間得不到有效利用，成片良田沃土曬太陽，容易誘發(fā)征地安置矛盾突出，影響社會穩(wěn)定.另一方面，建設項目業(yè)主在使用土地時，為降低取得土地成本，按唯我所用的原則挑選土地，將不好利用的邊角地留給政府，造成了土地資源的閑置浪費，有效利用率下降。某工業(yè)園區(qū)，首期征地1000畝，供地后，剩下不好利用的邊角地近100畝，約占10%。1.3供地：行政干預嚴重，市場機制缺位，難防資產(chǎn)流失工業(yè)項目土地供應國家早有明確的政策規(guī)定，國土資源部21號令協(xié)議出讓國有土地使用權規(guī)定“協(xié)議最低價不得低于新增建設用地有償使用費、征

7、地拆遷補償費及有關國家規(guī)定應當繳納的有關費用之和；有基準地價的地區(qū),協(xié)議出讓最底價不得低于出讓土地所在級別基準地價的70%”；“在公布的地段上，同一地塊只有一個意向用地者的,市、縣人民政府國土資源行政主管部門方可按照本規(guī)定采取協(xié)議方式出讓”；“同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者的，市縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定，采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓”。現(xiàn)實中，這條紅線屢遭踐踏、逾越。譬如，讓土地綜合價金，根本不經(jīng)地價評估，而是行政會議甚至是領導現(xiàn)場辦公方式?jīng)Q策。再譬如，付款方式，一企一策，五花八門.有的視其投資大小確定，投資越大，地價越低，付款期限越長；

8、有土地出讓綜合價金一年付清的，也有三年付清的；有的以優(yōu)惠的工商稅、所得稅抵沖土地綜合價金；還有的以工業(yè)用地搭配商業(yè)用地方式給予優(yōu)惠。例如，某縣規(guī)定，在工業(yè)園區(qū)投資的建設項目，縣政府按每投資300萬元在縣城配置1畝行政辦公、展覽銷售用地(按國土資源部國土資發(fā)(2001)255號關于印發(fā)試行土地分類的通知規(guī)定，此類地屬于商業(yè)用地)，配置的土地定價協(xié)議出讓，協(xié)議出讓價格約為市場價的50%。缺乏市場公平、公開、公正經(jīng)營機制，無論怎么辯解，都有資產(chǎn)流失的嫌疑，都有暗渡陳倉的痕跡。1。4監(jiān)管：體制不順，執(zhí)法乏力,管理流于形式幾乎所有的工業(yè)園區(qū)都成立了“園區(qū)管委會”或類似管理機構，“園區(qū)管委會”下設“園區(qū)開

9、發(fā)公司二園區(qū)管委會領導通常是縣級或縣以上實職領導兼任，很明顯，“園區(qū)開發(fā)公司”是管理委直接領導的官辦公司，具有相對的獨立性、封閉性。在這種體制下，地方政府執(zhí)法部門根本無法對園區(qū)實施監(jiān)管，你去查他,就是“犯上”。出于自我保護，同級土地行政主管部門只好聽之任之。上級行政執(zhí)法部門對園區(qū)的監(jiān)管更是鞭長莫及，除非問題惡化、媒體暴光或群眾集訪、聚眾鬧事后才出面解決。在工業(yè)園區(qū)，入駐企業(yè)90%以上的存在著違法或違規(guī)用地行為，或未批先建，或拖欠出讓土地綜合價金，或不按規(guī)劃用途使用土地，或土地閑置荒蕪等等。園區(qū)用地管理的紊亂,影響的不僅是園區(qū)的土地資源和資產(chǎn)管理，而且還干擾了園區(qū)外的土地管理的正常秩序，影響了政

10、府守法、執(zhí)法、護法形象。3 / 12二、產(chǎn)生問題的根源國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶說，執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，在目前的土地使用中政府違法帶有普遍性，“凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及政府或相關領導”。地方政府作為園區(qū)管理者、經(jīng)營者其責任更是首當其沖。究其根源，主要體現(xiàn)在四個以下方面：2。1經(jīng)濟基礎差，致富心切，患招商引資饑渴癥在“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不興”的思想指導下，大力發(fā)展工業(yè)、興辦企業(yè)成為一種熱潮，特別是在經(jīng)濟落后的地區(qū)，似乎發(fā)展工業(yè)是快速增加財政收入、引領地方經(jīng)濟治窮致富的“救命稻草”。為發(fā)展工業(yè)，一些地方政府興師動眾，或南上北下，或東進西赴大搞招商引資，層層下達招商引資任務，全民招商。有的政

11、府要求農(nóng)民解放思想，樹立“解放思想就是舍得讓利”觀念，要求能讓則讓盡量讓。在地方政府出臺的招商引資一攬子優(yōu)惠政策中，土地優(yōu)惠最直接、最實在，由此付出的代價是，大片耕地被低價征收、圈占，農(nóng)民合法利益屢遭受到侵犯，招商引資走入“政府請客，農(nóng)民買單”的怪圈。2.2政績觀念扭曲，考核制度失策，急功近利工業(yè)園區(qū)是地方黨委、政府的“首長工程”、“政績工程”，也是基層政府為向上級領導視察準備的“形象工程”。一些地方，搞工業(yè)園區(qū)盲目鋪攤子，上項目，力求大干快上，結果造成資源浪費，環(huán)境污染，但在GDP至上的考核機制下，這樣的干部往往容易得到上級領導的認可，升職最快，得到的實惠最多。當然,這里面有更深層次的原因：

12、中國的干部是任命制，而非真正意義上的公選。2。3法制觀念淡漠，權力意識膨脹，以權壓法突出土地管理法、基本農(nóng)田保護條例、刑法等法律法規(guī)，對保護耕地,依法用地作了嚴格規(guī)定；監(jiān)察部、國土資源部出臺了關于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法，對違反土地管理規(guī)定的責任人明確嚴厲的處分辦法；溫家寶總理曾多次強調，要實行最嚴格的土地管理制度。應該說，我們國家管理土地法制是健全的，最高層領導人對土地管理工作是高度重視的,但到了基層卻變了調，走了樣。一個根本的原因是，領導法制觀念淡薄，帶頭違法，以言代法，以權壓法。一些地方領導公然藐視法律，恣意踐踏法律，自認為，天高皇帝遠，老子天下第一。在一次工作中，筆者向一位

13、鎮(zhèn)黨委書記宣傳，違法占用和越權審批一定數(shù)量的基本農(nóng)田是要判刑的，他竟當庭對抗：“我只知道，發(fā)展才是硬道理,為了發(fā)展地方經(jīng)濟，占點地,我沒謀私,又沒受賄,看你怎么辦?”在我真為這位領導汗顏。其實，又何止鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導，縣級及其以上干部何嘗不是如此,甚至有過之而無不及。2. 4執(zhí)法不到位，處罰對事不對人，沒有達到懲戒教育的目的資料內容僅供您學習參考，如有T不當之處，請聯(lián)系改正或者刪除工業(yè)園區(qū)土地管理混亂決不是一個地區(qū)、一個時期的個別現(xiàn)象，具有普遍性、共同性。醫(yī)治工業(yè)園區(qū)違法用地頑疾，需要出實招，下猛藥。而事實上，我們對園區(qū)土地違法行為的處理是輕描淡寫，隔靴搔癢,對事不對人。這里有兩組數(shù)據(jù)很能說明問題：2

14、003年3月至2004年11月治理整頓土地市場期間，全國砍掉開發(fā)園區(qū)4813個，核減園區(qū)規(guī)劃面積2。49萬多平方公里，僅復耕1300多平方公里，僅占核減面積的5%；2004年全國立案查處土地違法案件結案83806件,有977人受黨紀政紀處分,65人被追究刑事責任，分別占結案數(shù)的1.17%、0o07%?？梢韵胂?，作為直接參與工業(yè)園區(qū)違法批地、供地、管地的縣級以上領導干部受到責任追究更是微乎其微，其概率與違法用地后晉級提升的比較,后者遠遠大于前者.執(zhí)法、執(zhí)律不到位，必然禁而不止，政令不通，必然違法用地泛濫。三我國開發(fā)區(qū)土地管理應采取的措施分析3. 1土地資源合理規(guī)劃措施.首先，要強化開發(fā)區(qū)規(guī)劃的管

15、理工作，通過開發(fā)區(qū)的地位、功能和作用的分析研究，來科學、合理地制定園區(qū)土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的作用。在規(guī)劃的制約與引導下,從開發(fā)區(qū)實際出發(fā)，合理確定土地利用方向、結構和布局,統(tǒng)籌安排各類用地,促進園區(qū)土地資源集約利用和優(yōu)化配置，保證產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟持續(xù)、快速發(fā)展。開發(fā)區(qū)可以組建規(guī)劃咨詢委員會，充分聽取專家的意見,提高規(guī)劃的科學性和先進性。其次，開發(fā)區(qū)要遵循近期規(guī)劃與遠期規(guī)劃相結合的原則。開發(fā)區(qū)規(guī)劃既要立足現(xiàn)有的發(fā)展水平、功能定位和自身特色，又要具有足夠的超前性。在做近期規(guī)劃時，要以開發(fā)區(qū)現(xiàn)有規(guī)劃為框架，向新城區(qū)方向發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)區(qū)、配套區(qū)、中央商務區(qū)、生活居住區(qū)等功能分區(qū)格局。在做遠期規(guī)劃時，

16、要以開發(fā)區(qū)為中心向周圍擴展，根據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟區(qū)位條件、發(fā)展狀況、所在區(qū)域經(jīng)濟基礎和基礎設施等狀況確定規(guī)劃面積和發(fā)展布局.再者，園區(qū)土地開發(fā)要嚴格按照規(guī)劃進行，在存量土地未充分利用之前，決不新征占用土地要確定合理的土地開發(fā)時間、開發(fā)順序、開發(fā)規(guī)模和開發(fā)強度，做到不早征，不多征，規(guī)劃一片則開發(fā)一片，使用一片則收效一片，以減少土地的閑置和低效率開發(fā).同時，要發(fā)揮監(jiān)督機制，確保規(guī)劃實施。一方面建立嚴格的土地利用許可證制度,土地用途一經(jīng)規(guī)定不能隨意更改,任何對土地用途做實質性改變的土地開發(fā)均需向規(guī)劃機關進行開發(fā)許可申請，另一方面建立出讓土地開發(fā)情況公示制度，監(jiān)督土地開發(fā)情況,以加強土地利用規(guī)劃的剛性.2.

17、2土地資源有效監(jiān)管措施。3。2改進管理手段，提高管理效率.隨著我國經(jīng)濟體制改革的推進,土地作為生產(chǎn)要素進入市場，其經(jīng)濟效益日益顯化。當前，雖然我國開發(fā)區(qū)土地經(jīng)營管理體制在改革中不斷的取得進步和完善，但由于受到眾多因素的影響，體制方面還存在諸如多頭管理、權利受到其他行政部門牽制等問題。總結開發(fā)區(qū)土地管理的經(jīng)驗教訓，參考國內外一些國家和地區(qū)土地管理的實踐經(jīng)驗,可以從以下幾方面著手：（D建立土地管理部門與相關經(jīng)濟部門相互配合相互制約、并能綜合運用各種調控手段來保證經(jīng)濟發(fā)展與土地合理利用相協(xié)調的新型土地供應機制.（2）明確土地管理部門、開發(fā)區(qū)管委會以及其它相關部門土地管理的權責，按照管用分離、分工明確

18、的原則建立健全統(tǒng)一領導、垂直管理與各級政府相關部門協(xié)調一致的管理體制.（3）加強土地立法體系建設，堅持依法行政，做到對土地違法行為有法可依、執(zhí)法必嚴，嚴厲查處各級政府越權批地以及開發(fā)商的土地違規(guī)行為。（4）強化土地用途管制,完善用地審批制度。3<.3建立有效的監(jiān)督和反饋機制.在實行分級管理體制下，地方政府既是地方利益的代言人，又是法律政策的制訂者和執(zhí)行者，缺乏對其土地利用行為及后果的有效監(jiān)督和反饋機制，從而導致以犧牲大量寶貴的土地資源去獲得地方利益的行為屢禁不止.因而有必要運用各種技術手段對土地利用情況進行全面、動態(tài)的跟蹤調查，定期制作開發(fā)區(qū)范圍內的土地利用現(xiàn)狀詳圖，為實施土地利用監(jiān)管提供科學依據(jù)和手段，提高土地利用監(jiān)督和反饋的時效性和可行性，充