大學(xué)章程要素的中美比較

1、大學(xué)章程要素的中美比較 基于新常態(tài)的解構(gòu)與理解魏紅珍（湖北大學(xué) 教育學(xué)院 ，湖北 武漢 430062）摘 要：本文就中美兩國四所大學(xué)章程的文本要素和治理要素進(jìn)行比較研究，分析兩國大學(xué)章程的文本內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和特征，以及治理要素中的外部治理要素和內(nèi)部治理要素，提煉國外內(nèi)大學(xué)章程的文本風(fēng)格和治理特色，找出我國大學(xué)章程與國外一流大學(xué)章程的差異點以及存在的問題，并針對這些問題提出大學(xué)章程制定的相關(guān)建議，進(jìn)一步為我國大學(xué)章程的制定和實施提供一些參考。關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；要素；治理；中美比較近年來，為加快中國特色現(xiàn)代化大學(xué)制度建設(shè)，我國在全國范圍內(nèi)推動新大學(xué)章程的建設(shè)。2013年教育部發(fā)布文件中央部委所屬高等學(xué)

2、校章程建設(shè)行動計劃（20132015年），明確要求所有高校要在2015年年底前完成章程起草工作，實現(xiàn)“一校一章程”的局面。完善大學(xué)章程建設(shè)，促進(jìn)高校內(nèi)外部治理制度的規(guī)范和健全，已經(jīng)成為國內(nèi)高校教育管理體系改革的重要內(nèi)容。本文選取國內(nèi)兩所高校北京大學(xué)和湖北大學(xué)，以及美國的密歇根大學(xué)和康奈爾大學(xué)的大學(xué)章程進(jìn)行文本分析, 就高校在大學(xué)章程中存在的問題展開研究，借鑒國外一流大學(xué)治理的成功經(jīng)驗，以期為我國大學(xué)章程制定和大學(xué)治理提供參考。一、大學(xué)章程的產(chǎn)生、內(nèi)涵與意義（1） 中美大學(xué)章程的產(chǎn)生1. 中國大學(xué)章程的淵源我國的大學(xué)章程最早可以追溯到書院的章程，叫做規(guī)程、洞規(guī)、學(xué)程、條例等等。但是，真正意義上的

3、現(xiàn)代大學(xué)章程的法定地位確立始于1995年，我國頒布的中華人民共和國教育法明確規(guī)定了大學(xué)章程是大學(xué)設(shè)立的法定依據(jù)。1998年，我國出臺的中華人民共和國高等教育法明確列出高等學(xué)校的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的事項。直到2006年，我國高校的第一部大學(xué)章程吉林大學(xué)章程正式頒布。隨后，中國政法大學(xué)等、廣東外語外貿(mào)大學(xué)等一批高校陸續(xù)頒布了大學(xué)章程。2010年，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）中提出“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”。2011年11月，教育部發(fā)布高等學(xué)校章程制定暫行辦法，從實體和程序兩方面對高校章程制定的原則、內(nèi)容、程序以及核準(zhǔn)和監(jiān)督進(jìn)行全面規(guī)范，大學(xué)章程開始融入現(xiàn)代

4、大學(xué)治理的改革進(jìn)程中。2012年，東華大學(xué)、東南大學(xué)、華中師范大學(xué)、中國人民大學(xué)、上海外國語大學(xué)6所高校率先進(jìn)行了章程的校內(nèi)起草，通過了教育部的核準(zhǔn)，標(biāo)志著我國大學(xué)章程建設(shè)取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。2013年9月，教育部發(fā)布的中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動計劃（20132015年），規(guī)定“計劃自2013年9月起實施，2015年底完成。到2015年底，教育部及中央部門所屬的114所高等學(xué)校，分批全部完成章程制定和核準(zhǔn)工作。985工程建設(shè)高等學(xué)校原則上于2014年6月前完成章程制定。211工程建設(shè)高等學(xué)校原則上于2014年底前完成章程制定?！蹦壳?，我國基本上已經(jīng)實現(xiàn)了“一校一章程”的局面。2. 美國大

5、學(xué)章程的淵源國外現(xiàn)代意義上的大學(xué)章程來源于中世紀(jì)時期的“特許狀”，“大學(xué)特許狀由教皇或國王頒發(fā)，賦予大學(xué)開設(shè)課程、招收學(xué)生、聘請教師、制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利” 馬陸亭.大學(xué)章程地位與要素的國際比較J.教育研究,2009(6):70.，確立了大學(xué)的法人資格，以法定的形式賦予了大學(xué)一定的自治權(quán)。美國的大學(xué)章程最早可以追溯到殖民地時期由英國王室或殖民地議會為學(xué)院頒發(fā)的具有法律效力的“特許狀”，確立了大學(xué)的法律地位，為大學(xué)依法自主辦學(xué)提供了法律保障。如1636 年成立的哈佛學(xué)院于 1650 年獲得馬薩諸塞議會頒發(fā)的特許狀，威廉瑪麗學(xué)院于1693 年得到英國皇家特許狀而成立。建國后創(chuàng)辦的公、私立大學(xué)要通過各

6、州議會的立法而建立，如1863年成立的密歇根州立大學(xué)，是根據(jù)莫里爾法案由州立法機構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的贈地學(xué)院，其章程的法律淵源來自聯(lián)邦政府的贈地法案及國會的補充條例。美國的大學(xué)章程被視為大學(xué)的“憲章”，是大學(xué)制度建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容，在大學(xué)自治中發(fā)揮著舉足輕重的作用。隨著美國公、私立大學(xué)的不斷增多，法制不斷地健全，“學(xué)校的章程已經(jīng)與國家或地方的教育法律法規(guī)相分離，在無論是私立還是公立的學(xué)校，一般都由大學(xué)的權(quán)力機構(gòu)根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀及其國家或地方教育法律法規(guī)而制定的大學(xué)章程”。 喬繼葉.大學(xué)章程要素的比較研究以中美研究型大學(xué)為例D.上海師范大學(xué)碩士學(xué)位論文,2012:20.（2） 大學(xué)章程的內(nèi)涵目前

7、，學(xué)界對“章程”和“大學(xué)章程”的界定尚未達(dá)成一致，學(xué)者們主要從大學(xué)章程的基本特征及其作用出發(fā)來界定“章程”和“大學(xué)章程”的內(nèi)涵。米俊魁將章程和大學(xué)章程視為規(guī)范性文件，提出“所謂章程，是指各個組織規(guī)定其內(nèi)部事務(wù)（如性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、成員條件等）的規(guī)范性文件。而所謂大學(xué)章程，是指為保證大學(xué)自主管理和依法治校，根據(jù)教育法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定的程序，以文本形式對大學(xué)的重大的基本的事項作出全面規(guī)定所形成的、規(guī)范性文件?！?米俊魁.大學(xué)章程與高等教育法等概念辨析J. 教育與現(xiàn)代化,2007(3):26.陳立鵬從大學(xué)章程的作用出發(fā)，認(rèn)為“大學(xué)章程是指為保證學(xué)校正常運行，主要就辦學(xué)宗旨、主要任

8、務(wù)、內(nèi)部管理體制及財務(wù)活動等重大的基本的問題做出的全面規(guī)范而形成的自律性基本文件。它是大學(xué)自主管理、自律及政府監(jiān)督管理的基本依據(jù)。” 陳立鵬.學(xué)校章程M.北京:光明日報出版社,1999:7.牛維麟從大學(xué)的組織屬性和法律地位視角，提出“大學(xué)章程是大學(xué)這種非盈利性組織的憲法性文件，其效力及地位要比學(xué)校一般規(guī)章制度高，處于綱領(lǐng)性的地位,是大學(xué)自治綱領(lǐng)；其內(nèi)容是對大學(xué)宗旨理念、任務(wù)、管理體制等方面作出規(guī)范。” 牛維麟.現(xiàn)代大學(xué)章程與大學(xué)管理J.中國高等教育,2007 (1).于麗娟等從章程制定主體和制定依據(jù)的角度提出，大學(xué)章程是指“由大學(xué)的權(quán)力機構(gòu)根據(jù)大學(xué)設(shè)立的特許狀、國家或地方政府教育法律法規(guī)而制定

9、的有關(guān)大學(xué)組織性質(zhì)和基本權(quán)力具有一定法律效力的治校總綱領(lǐng)?！?于麗娟,張衛(wèi)良.我國大學(xué)章程的現(xiàn)狀與建設(shè)J.江蘇高教,2005(6):12.總結(jié)上述學(xué)者的觀點，可以歸納出大學(xué)章程是一種規(guī)范性文件，其制定主體為大學(xué)，章程的制定必須依據(jù)法定條件和程序；其制定目的是促進(jìn)高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，履行大學(xué)使命；章程的內(nèi)容主要是明確大學(xué)地位，厘清大學(xué)與外部關(guān)系，規(guī)范大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理體制，規(guī)定高校利益相關(guān)者的權(quán)力和義務(wù)等根本事項。（三）大學(xué)章程制定的意義1. 大學(xué)章程是大學(xué)自治的法律基礎(chǔ)大學(xué)章程是大學(xué)自主管理、依法治校的基礎(chǔ)，“是根據(jù)國家法律賦予大學(xué)自治立法權(quán)而制定的、規(guī)范大學(xué)組織及其內(nèi)部活動的自治法，是

10、大學(xué)的憲法，大學(xué)的教育教學(xué)和管理活動都必須以大學(xué)章程為依據(jù)，大學(xué)的其他規(guī)章制度都不得與大學(xué)章程相抵觸，學(xué)校中的所有成員都必須遵守學(xué)校章程的規(guī)定?！?米俊魁.大學(xué)章程價值研究M.青島:中國海洋人學(xué)出版社,2006:19.大學(xué)自治的范圍和自主管理的權(quán)限，都應(yīng)該在大學(xué)章程中以規(guī)章制度的形式作出明確規(guī)定。大學(xué)自治是依照大學(xué)章程對大學(xué)組織內(nèi)部進(jìn)行制度約束和規(guī)定。首先，大學(xué)章程的核心內(nèi)容是對大學(xué)及其相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，如高校自身的權(quán)利和義務(wù)、教職工與學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)、校長的權(quán)利和義務(wù)、內(nèi)部組織機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)等等。其次，大學(xué)章程對大學(xué)內(nèi)部管理體制的規(guī)定，即科學(xué)管理大學(xué)的決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)及學(xué)術(shù)機構(gòu)

11、，使其權(quán)力和職責(zé)相互制約、相互配合，實現(xiàn)高校管理的民主化、科學(xué)化、規(guī)范化。最后，大學(xué)章程的制定將合理配置高校中學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的比重。如湖北大學(xué)章程中規(guī)定，作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機構(gòu)學(xué)術(shù)委員會，其人員組成中“擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員不超過委員總?cè)藬?shù)的四分之一，不擔(dān)任學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授不少于委員總?cè)藬?shù)的二分之一”，有效地控制學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的相互越位的狀況，促進(jìn)兩者協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展。2. 大學(xué)章程是外部管理和監(jiān)督大學(xué)的重要依據(jù)大學(xué)章程除了以權(quán)利和義務(wù)為中心來規(guī)范大學(xué)自主辦學(xué)，還對大學(xué)與外部，如政府、教育行政部門、社會等之間關(guān)系作出明確規(guī)定，厘清政府、學(xué)校和社會各自

12、在學(xué)校治理中的職責(zé)、權(quán)利及義務(wù)。大學(xué)是國家和社會的大學(xué)，這就要求政府、教育部門對大學(xué)實施宏觀管理，與社會各界一同對高校權(quán)力主體行為進(jìn)行民主監(jiān)督。核準(zhǔn)大學(xué)章程就是教育行政部門對大學(xué)章程進(jìn)行監(jiān)督的重要手段，也是大學(xué)章程制定得以生效的一項重要程序?！昂藴?zhǔn)顧名思義就是審核后批準(zhǔn)。審核是一個過程，這一過程自始至終伴隨著對學(xué)校章程進(jìn)行評估。而現(xiàn)代化的教育管理正是要求教育行政部門更多地依賴科學(xué)管理，重視諸如評估、調(diào)查、統(tǒng)計、試驗、實驗等科學(xué)的行政管理方法，把管理行為建立在科學(xué)結(jié)論的基礎(chǔ)之上?！?金建陵.學(xué)校章程與管理學(xué)校方式的創(chuàng)新J.中小學(xué)教育,2002(2):52.有些大學(xué)章程中還會明確規(guī)定學(xué)校投資者、舉

13、辦者、共建者的職權(quán)，促進(jìn)管辦分離，保障高校進(jìn)一步依法自主辦學(xué)。如湖北大學(xué)是湖北省政府與教育部共建的地方綜合性大學(xué)，其舉辦者為湖北省政府，共建者為教育部，業(yè)務(wù)主管部門為湖北省教育廳，章程中對學(xué)校的舉辦者和共建者的權(quán)利和義務(wù)均作出明確規(guī)定，“學(xué)校舉辦者依法享有指導(dǎo)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督和規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為、考核和評估學(xué)校辦學(xué)水平、調(diào)整教育資源配置等職權(quán)。依法保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，為學(xué)校提供穩(wěn)定的辦學(xué)經(jīng)費和相關(guān)資源，維護(hù)良好的辦學(xué)環(huán)境。學(xué)校共建者指導(dǎo)和支持學(xué)校全方位深化改革，在人才培養(yǎng)基地、協(xié)同創(chuàng)新中心、各類學(xué)科平臺等有關(guān)布點和建設(shè)以及在申報教育部實施的各類人才計劃中，參照直屬高校相關(guān)政策給予支持?！倍?、

14、大學(xué)章程文本要素的中美比較筆者選取了中美四所大學(xué)章程，進(jìn)行章程的文本要素比較分析。由于文化差異，兩國的章程內(nèi)容也存在一定的差別。通過對兩者進(jìn)行比較，找出中美高校大學(xué)章程文本結(jié)構(gòu)的不同特征，以期為我國大學(xué)章程的建設(shè)提供建議。在中美的四所大學(xué)中，湖北大學(xué)屬于省部共建地方高校，北京大學(xué)屬于中央教育部直屬院校；密歇根大學(xué)屬于美國州立大學(xué)，康奈爾大學(xué)是一所“公私合營”的高校。從章程的文本結(jié)構(gòu)上可以看出，我國兩所大學(xué)章程的內(nèi)容結(jié)構(gòu)比較相似，基本上都是按照1998年高等教育法第二十八條規(guī)定的事項呈現(xiàn)。在具體的內(nèi)容比重上，我國大學(xué)章程較為側(cè)重于高校的組織機構(gòu)和管理體制方面，有關(guān)教職工與學(xué)生的權(quán)利和義務(wù)、資產(chǎn)和

15、財產(chǎn)管理方面的表述內(nèi)容都較為籠統(tǒng)、空洞，如北京大學(xué)章程對教職工享有權(quán)利中表述，“按規(guī)定使用學(xué)校的公共資源；公平獲得自身發(fā)展所需的機會和條件”。美國的兩所大學(xué)的章程內(nèi)容結(jié)構(gòu)均無固定模式，而是根據(jù)高校自身特色制定不同的章程。就內(nèi)容篇幅而言，密歇根大學(xué)的章程側(cè)重于系與學(xué)院管理、教職工及學(xué)生事務(wù)方面，康納爾大學(xué)章程側(cè)重于董事會及下屬委員會的議事規(guī)則和行政職務(wù)人員的職責(zé)方面。兩所美國大學(xué)因校園文化不同，其章程各具特色，密歇根大學(xué)比較注重學(xué)生事務(wù)和校園建設(shè)，章程中規(guī)定了學(xué)生錄取與注冊、畢業(yè)典禮以及圖書館建設(shè)。密歇根大學(xué)是美國州立大學(xué)，其章程中就專門列出一章詳細(xì)介紹“學(xué)校行政官員”。康奈爾大學(xué)章程則對學(xué)校的

16、交通和停車規(guī)則、醫(yī)療中心、賠償?shù)鹊茸隽顺绦蛐缘脑敿?xì)規(guī)范。兩所大學(xué)在章程的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上之存在很大差別，除了兩國文化迥異，最重要的區(qū)別在于大學(xué)章程的性質(zhì)不同。在美國，大學(xué)章程扮演著“大學(xué)憲章”的法律地位，“上承國家或州政府教育政策或法律法規(guī)，下啟大學(xué)內(nèi)部管理規(guī)范”，是大學(xué)自治的總綱。大學(xué)的所有教學(xué)、管理活動都是以章程為準(zhǔn)則，章程的規(guī)范與否會直接影響到高校利益相關(guān)者的切身利益以及學(xué)校自身發(fā)展。因此，美國的大學(xué)章程的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)是“量身定做”，其制定的條款是可操作的、詳細(xì)的程序化規(guī)章制度。而我國的大學(xué)章程是響應(yīng)國家號召，后期“補上”，結(jié)構(gòu)較為趨同，內(nèi)容多采用描述性的規(guī)定，部分內(nèi)容可操作性不強。國家學(xué)校文

17、本結(jié)構(gòu)中國北京大學(xué)序言；總則；職能；人員；組織機構(gòu)；教學(xué)科研單位；資產(chǎn)、財產(chǎn)；校友及社會；標(biāo)識和校慶日、附則湖北大學(xué)序言；總則；學(xué)生；教職工；管理體制；組織機構(gòu)；辦學(xué)活動；經(jīng)費、財產(chǎn)和后勤；校友會、教育發(fā)展基金會、理事會；?；铡⑿８韬图o(jì)念日；附則美國密歇根大學(xué)序言；董事會；學(xué)校行政官員；商務(wù)管理；財務(wù)與財產(chǎn)；大學(xué)評議會；教職人員事務(wù)；系與學(xué)院；學(xué)生事務(wù)；學(xué)生錄取與注冊；畢業(yè)典禮與學(xué)位；費用及收費；系學(xué)院與附屬單位；圖書館；其他單位、機構(gòu)與服務(wù)；其他規(guī)章與條例康奈爾大學(xué)大學(xué)；董事會；董事會下屬常設(shè)委員會；年度審計；校長；副校長及其他官員；教務(wù)長；負(fù)責(zé)財務(wù)與行政管理的副校長；董事會秘書；法律顧問；

18、內(nèi)部控制；大學(xué)評議會；學(xué)院與系部；學(xué)位授予；院長主任和其他人員；教學(xué)和研究人員委任和任期；客座教授；交通和停車規(guī)則；學(xué)術(shù)顧問委員會；醫(yī)療中心；賠償；利益沖突；其他規(guī)定；平等教育與就業(yè)機會；章程的修訂程序表1 中美四所大學(xué)章程的文本結(jié)構(gòu)三、大學(xué)章程治理要素的中美比較大學(xué)章程治理要素是章程制定的核心內(nèi)容，是大學(xué)自治的重要依據(jù)?！叭绻麑⒏叩冉逃贫确譃榇髮W(xué)內(nèi)部制度和外部制度，那么章程就是連接這內(nèi)外部的紐帶?！?馬陸亭,范文耀.大學(xué)章程要素的國際比較M.教育科學(xué)出版社，2010(10).在不同的國家和地區(qū)，大學(xué)章程的治理要素存在一定的差異性，也呈現(xiàn)出一定的共性，對中國大學(xué)章程建設(shè)具有重要的參考價值。大

19、學(xué)章程就其特征和作用來看，大學(xué)章程的治理要素可以分為外部治理要素和內(nèi)部治理要素兩大部分。其中，外部治理要素包括：大學(xué)與政府的關(guān)系、大學(xué)與社會各界的關(guān)系；內(nèi)部治理要素主要包括：大學(xué)內(nèi)部組織機構(gòu)決策機構(gòu)、行政執(zhí)行機構(gòu)、學(xué)術(shù)機構(gòu)。（一）大學(xué)的外部治理要素1 大學(xué)與政府的關(guān)系在大學(xué)與外部關(guān)系中，大學(xué)與政府的關(guān)系是首要厘清的外部關(guān)系。一般，在大學(xué)章程中都會對大學(xué)與政府的關(guān)系作出明確的規(guī)定。從表2中可以看出，美國的兩所大學(xué)在處理大學(xué)與政府的關(guān)系中，密歇根大學(xué)設(shè)有專門與政府聯(lián)系的行政人員，康奈爾大學(xué)設(shè)立專業(yè)的組織機構(gòu)政府關(guān)系委員會，其職責(zé)就是作為高校的代表人負(fù)責(zé)與政府洽談、協(xié)商，是連接大學(xué)與政府有效溝通的橋

20、梁，也是解決高校與政府之間矛盾的緩沖劑。北京大學(xué)屬于國家教育部直接管轄的高校，國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門、北京市人民政府委派的代表作為校務(wù)委員會成員直接參與到學(xué)校的治理中，但在章程中并沒有明確表述大學(xué)與政府的關(guān)系。湖北大學(xué)章程中對校長的職責(zé)中提到，校長是學(xué)校法定代表人，依法代表學(xué)校與各級政府簽署合作協(xié)議，但就專門處理高校與政府事務(wù)方面并沒有詳細(xì)規(guī)定。正確處理大學(xué)與政府的關(guān)系，是大學(xué)面自治以及現(xiàn)代大學(xué)制度建立的前提條件。我國高校與大學(xué)之間一直存在責(zé)權(quán)不夠明晰的狀況，借鑒國外的經(jīng)驗，設(shè)立專門處理高校與政府關(guān)系的組織機構(gòu)或人員，應(yīng)該把大學(xué)與政府的關(guān)系列入大學(xué)章程中，明確規(guī)定兩者的職責(zé)和權(quán)限，進(jìn)一步加強大

21、學(xué)依法自主辦學(xué)。表2 大學(xué)與政府的關(guān)系大學(xué)大學(xué)與政府的關(guān)系密歇根大學(xué)設(shè)立政府關(guān)系事務(wù)副校長，政府關(guān)系事務(wù)副校長負(fù)責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)并監(jiān)管密歇根大學(xué)與地方、州以及聯(lián)邦政府在除研究領(lǐng)域之外的各個領(lǐng)域中的聯(lián)絡(luò)活動。政府關(guān)系事務(wù)副校長是密歇根大學(xué)與州教育委員會的聯(lián)絡(luò)人。 康奈爾大學(xué)政府關(guān)系委員會負(fù)責(zé)就大學(xué)和聯(lián)邦政府、州政府和地方政府機構(gòu)之間的關(guān)系向董事會提出建議，具體包括紐約州立大學(xué)和州政府的其他部門和機構(gòu)。北京大學(xué)無明確表述湖北大學(xué)校長是學(xué)校的法定代表人，依法代表學(xué)校與各級政府、社會各界和境外機構(gòu)等簽署合作協(xié)議，接受社會捐贈。2 大學(xué)與社會各界的關(guān)系大學(xué)作為國家的大學(xué)、社會中的大學(xué)，不能與社會脫節(jié)，孤立存

22、在。密歇根大學(xué)設(shè)置了專門負(fù)責(zé)與社會各界聯(lián)絡(luò)的研究事務(wù)副校長和發(fā)展事務(wù)副校長，來獲取研究資助的協(xié)助與建議?？的螤柎髮W(xué)明確規(guī)定董事會成員人數(shù)，以及來自其他領(lǐng)域的社會人士參與學(xué)校決策。美國大學(xué)的突出特點就是比較完善的法律體系，社會參與機制較為完備，大學(xué)與外界的關(guān)系在法律體系中進(jìn)行了界定。國內(nèi)兩所高校章程北京大學(xué)章程和湖北大學(xué)章程都是新制定的章程，分別在2014年和2015年核準(zhǔn)，較之于之前的章程，新制定的大學(xué)章程對大學(xué)與社會各界關(guān)系有了更為明確的規(guī)定，更為重視大學(xué)與外界之間的溝通。北京大學(xué)設(shè)置了校務(wù)委員會，以實現(xiàn)社會參與共同治理高校；湖北大學(xué)成立理事會，通過與外界交流與合作，為高校提供支持和監(jiān)督。但

23、是，中國的法制進(jìn)程較美國發(fā)展比較緩慢，大學(xué)的社會參與機制仍未完全建立起來。表3 大學(xué)與社會各界的關(guān)系大學(xué)大學(xué)與社會各界的關(guān)系密歇根大學(xué)研究事務(wù)副校長負(fù)責(zé)保持本校與各種基金組織、政府機構(gòu)以及其他本校研究項目的資助方之間適當(dāng)?shù)穆?lián)絡(luò)關(guān)系。發(fā)展事務(wù)副校長負(fù)責(zé)開創(chuàng)與其他機構(gòu)的人員的關(guān)系，以獲得對本校的私人支持；為支持本校發(fā)展而舉辦的各項活動。 康奈爾大學(xué)董事會中有43位普通董事：由董事會選舉產(chǎn)生，每位任期4年，每年至少選10位。這些普通董事總須保持2名分別來自紐約州的農(nóng)業(yè)、商業(yè)和勞工部門。 北京大學(xué)學(xué)校設(shè)校務(wù)委員會，校務(wù)委員會是學(xué)校的咨詢議事和監(jiān)督機構(gòu)，是社會參與學(xué)校治理的組織形式，其成員包括國務(wù)院及市

24、政府代表、學(xué)校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、師生代表、社會組織代表、社會人士和校友代表。湖北大學(xué)學(xué)校成立理事會，理事會成員由政府有關(guān)部門、學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、行業(yè)組織、企事業(yè)單位、其它社會團(tuán)體和各界人士組成。（二）大學(xué)內(nèi)部治理要素1 大學(xué)決策機構(gòu) 一般情況下，國外大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制大多是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，董事會是大學(xué)的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和決策機構(gòu)。其職責(zé)主要是對學(xué)校的重大事項進(jìn)行協(xié)商，如制定學(xué)校的重大方針政策、校長的聘任、大學(xué)的發(fā)展動向、經(jīng)費與資產(chǎn)等等重要事項都必須通過董事會的商議，作出決定。密歇根大學(xué)章程中規(guī)定了董事會會議的程序規(guī)則，對董事會的主要成員包括校長、董事會秘書、董事會主席和副主席都規(guī)定了選舉程序及其職責(zé)。

25、董事會下設(shè)立許多委員會，有全體委員會、特別委員會、常設(shè)委員會等并規(guī)定其各個委員會的職能?？的螤柎髮W(xué)的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)也是董事會。董事會的成員總共有 64 人，包括4個當(dāng)然委員、4個生活受托人、3個指定受托人，56個董事會成員，43個首席理事應(yīng)由董事會選舉產(chǎn)生，8名理事從校友中選出。董事會又下設(shè)了許多的委員會，包括學(xué)術(shù)委員會、財務(wù)委員會、教師和學(xué)生事務(wù)委員會等。國內(nèi)公辦大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制多為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心和決策機構(gòu)；國內(nèi)民辦高校的決策機構(gòu)是董事會或理事會。北京大學(xué)和湖北大學(xué)同屬公辦大學(xué)，其最高決策機構(gòu)校黨委的主要職責(zé)在大學(xué)章程中的表述較為相似，如執(zhí)行黨的路線方針政策；論決

26、定學(xué)校的改革、發(fā)展、穩(wěn)定以及基本管理制度等重大事項；討論決定內(nèi)部組織機構(gòu)和負(fù)責(zé)人的設(shè)置；管理干部人才的選拔、教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作；展學(xué)校黨組織的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)；領(lǐng)導(dǎo)群里組織和教職工代表大會等等。在國內(nèi)兩所大學(xué)章程的表述中，并沒有對校黨委的人員的組成和數(shù)量作出明確規(guī)定，較之于美國大學(xué)的決策機構(gòu)，國內(nèi)大學(xué)的決策機構(gòu)成員多為校內(nèi)行政領(lǐng)導(dǎo)人員，社會人士參與決策的情況甚少。表4 大學(xué)的決策機構(gòu)國家決策機構(gòu)與校長的關(guān)系美國董事會校長由董事會任命，是董事會成員中國公辦院校為黨委會及其常委會公辦大學(xué)校長由政府任命，是校黨委常委民辦院校為

27、董事會或理事會民辦大學(xué)校長由董事會或理事會任命2 大學(xué)行政執(zhí)行機構(gòu)中美兩國大學(xué)的行政執(zhí)行機構(gòu)的負(fù)責(zé)人都是校長，對校長職責(zé)、權(quán)限在大學(xué)章程中的規(guī)定有所差異，也有相似的地方，如校長全面負(fù)責(zé)處理學(xué)校的日常事務(wù)、制定具體行政管理制度并組織實施、任免內(nèi)部組織機構(gòu)的負(fù)責(zé)人、籌措資金等等。兩國的大學(xué)校長職責(zé)的區(qū)別在于，校長的地位和大學(xué)的內(nèi)部管理體制都不相同。國外大學(xué)董事會把管理學(xué)校的大部分權(quán)力交給校長，校長作為受聘于最高決策機構(gòu)的全面負(fù)責(zé)大學(xué)實際運行的最高行政執(zhí)行者，他的職責(zé)主要就是執(zhí)行董事會決議，處理和管理大學(xué)運行中的日常事務(wù)、實行董事會所賦予的部分權(quán)力，具有較大的自主權(quán)，但是仍然接受董事會的監(jiān)督。在美國

28、大學(xué)章程中，除了對校長職權(quán)規(guī)定以外，還對副校長、教務(wù)員等職責(zé)都明確界定，他們統(tǒng)一由校長領(lǐng)導(dǎo)，配合校長管理學(xué)校的事務(wù)?！靶ｉL是學(xué)校的是學(xué)校的行政首席執(zhí)行官，擔(dān)負(fù)學(xué)校辦學(xué)、發(fā)展的全部職責(zé)；教務(wù)長則負(fù)責(zé)統(tǒng)籌學(xué)術(shù)領(lǐng)域的所有事務(wù)教務(wù)長角色一般相當(dāng)于分管教學(xué)和科研的副校長，在學(xué)術(shù)資源配置中擁有較大的發(fā)言權(quán)，協(xié)調(diào)學(xué)校內(nèi)部各方面的關(guān)系，保障學(xué)校有條不紊地運行。” 劉虹,張端鴻.大學(xué)章程治理要素的國際比較J.復(fù)旦教育論壇,2012(3):35. 國內(nèi)公立大學(xué)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長作為行政機構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人，具有一定行政級別，負(fù)責(zé)大學(xué)的各項具體事務(wù)，其職責(zé)和權(quán)利的范圍在大學(xué)章程中作出了明確規(guī)定。在大學(xué)治理的

29、過程中，普遍存在如何處理好黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長負(fù)責(zé)的關(guān)系問題，章程中對校長和黨委職權(quán)劃分仍然不夠明晰。表5 大學(xué)的行政執(zhí)行機構(gòu)大學(xué)行政執(zhí)行機構(gòu)密歇根大學(xué)大學(xué)校長在不違反密西根州法律和本章程的規(guī)定的情況下行使權(quán)利。校長、名譽校長和副校長構(gòu)成了大學(xué)的行政長官，大學(xué)的所有行政官員都在校長所確定的總體方向下履行職責(zé)。 康奈爾大學(xué)校長是大學(xué)的行政長官和教育官員，負(fù)責(zé)學(xué)校事務(wù)的全面管理。北京大學(xué)校長全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作。湖北大學(xué)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長辦公會主要研究提出擬由黨委討論決定的重要事項方案，具體部署落實黨委決議的有關(guān)措施，研究處理教學(xué)、科研、行政管理工作。3 大學(xué)學(xué)術(shù)機構(gòu)

30、大學(xué)通常設(shè)置專門的組織機構(gòu)管理學(xué)術(shù)事務(wù)，促進(jìn)大學(xué)教授參與教育事務(wù)管理。大學(xué)章程中明確規(guī)定了大學(xué)學(xué)術(shù)機構(gòu)的職責(zé)和組織成員。密歇根大學(xué)設(shè)有大學(xué)評議會，其成員是由教授、部分行政官員和各學(xué)院的院長組成。康奈爾大學(xué)設(shè)立學(xué)術(shù)事務(wù)委員會，其委員會的成員包括教授、大學(xué)校長、董事會主席、由董事會選任的董事等。美國大學(xué)章程中學(xué)術(shù)機構(gòu)的職能主要就大學(xué)教育政策和學(xué)術(shù)規(guī)劃向董事會董事會報告和提出建議。主要包括：進(jìn)行學(xué)術(shù)規(guī)劃的評介；負(fù)責(zé)科研、教學(xué)等方面的事宜；對教師的聘用、晉升、終身教職等等進(jìn)行審查的事宜。我國大學(xué)的學(xué)術(shù)機構(gòu)主要職責(zé)是行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等。北京大學(xué)的章程中明確列出了學(xué)術(shù)委員會作為學(xué)校的最

31、高學(xué)術(shù)機構(gòu)可行使的職權(quán)，并指出“學(xué)術(shù)委員會實行定額席位制，由選舉產(chǎn)生的教授委員、學(xué)生委員以及校長與校長委派的委員組成。”湖北大學(xué)的章程中沒有列出學(xué)術(shù)委員會的具體職權(quán)，只規(guī)定了委員會的成員組成。國內(nèi)兩所大學(xué)章程中對學(xué)術(shù)機構(gòu)的解釋，比較突出的特點是都對學(xué)術(shù)委員會中學(xué)術(shù)人員和行政人員的比例作出明確的規(guī)定，如“校長與校長委派的委員不超過委員總數(shù)的15%”、“擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員不超過委員總?cè)藬?shù)的四分之一，不擔(dān)任學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授不少于委員總?cè)藬?shù)的二分之一”，有效控制行政人員對學(xué)術(shù)事務(wù)的決策干預(yù)，避免校內(nèi)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的正面交鋒，保證了學(xué)術(shù)人員在處理學(xué)術(shù)事務(wù)中

32、的決策優(yōu)勢。表6 大學(xué)的學(xué)術(shù)機構(gòu)大學(xué)學(xué)術(shù)機構(gòu)密歇根大學(xué)設(shè)立大學(xué)評議會，其成員是由教授、部分行政官員和各學(xué)院的院長組成。評議會有權(quán)審議與學(xué)校利益相關(guān)的事務(wù)向?qū)W校董事會提出建議。評議會大會是評議會的決策機構(gòu)，評議會大會由74名評議會成員組成，這些成員任期為3年，每年有1/3的成員進(jìn)行換屆?？的螤柎髮W(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)委員會人員包括教授、大學(xué)校長、董事會主席、由董事會選任的董事等，成員投票的多數(shù)應(yīng)當(dāng)達(dá)到法定人數(shù)。北京大學(xué)學(xué)術(shù)委員會是學(xué)校的最高學(xué)術(shù)機構(gòu)。學(xué)校學(xué)術(shù)委員會實行定額席位制，由選舉產(chǎn)生的教授委員、學(xué)生委員以及校長與校長委派的委員組成。校長與校長委派的委員不超過委員總數(shù)的15%。教授委員任期一般四年，學(xué)生

33、委員任期一年。校長與校長委派的委員隨校長任免而更替。湖北大學(xué)學(xué)術(shù)委員會是校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機構(gòu)，成員一般由學(xué)校不同學(xué)科、專業(yè)的教授及具有正高級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)的人員組成。學(xué)術(shù)委員會設(shè)主任1名，由全體委員選舉產(chǎn)生。學(xué)術(shù)委員會委員為15人以上的單數(shù)，其中擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員不超過委員總?cè)藬?shù)的四分之一，不擔(dān)任學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授不少于委員總?cè)藬?shù)的二分之一。四、對我國大學(xué)章程制定的啟示與借鑒（一）以立法的形式保障大學(xué)章程的法律地位和法律效力大學(xué)章程制定的法律淵源是在教育法和高等教育法中明確提出了大學(xué)章程的建設(shè)，但是對大學(xué)章程制定的法律效力和法律地位卻沒有明確說明。在教育

34、部2011年發(fā)布暫行辦法的引導(dǎo)下，新的大學(xué)章程應(yīng)運而生。但是，“目前由高校負(fù)責(zé)起草、經(jīng)教育部核準(zhǔn)的大學(xué)章程，其法律效力不足，不僅對學(xué)校內(nèi)部人員和機關(guān)的約束有限，對學(xué)校外部的行政機關(guān)和社會團(tuán)體的約束力也十分薄弱?！?董凌波,馮增俊.我國大學(xué)章程制定的困境與出路基于國內(nèi)六所大學(xué)章程的分析J.復(fù)旦教育論壇, 2014(1):59.因此，必須要上升要法律層面上，提升大學(xué)章程的法律效力，用法律來賦予章程以權(quán)威性，確定其法律地位。有學(xué)者提出“要加快大學(xué)法的立法工作，大學(xué)法不等于高等教育法用大學(xué)法規(guī)范大學(xué)以及大學(xué)章程的法律地位，平衡舉辦者、管理者、服務(wù)對象之間的權(quán)利和義務(wù)?！?賈蓉.大學(xué)章程的產(chǎn)生、演變與現(xiàn)

35、狀思考J.武夷學(xué)院學(xué)報,2015(1):99.也有學(xué)者提出，“一方面，立法機構(gòu)應(yīng)及時細(xì)化當(dāng)前大學(xué)章程的上位法教育法和高等教育法中有關(guān)章程制定的細(xì)則，使大學(xué)章程的制定有權(quán)威的法律條款作為依據(jù)；另一方面，著重探索由高校直接將大學(xué)章程提交其所屬的人大機構(gòu)進(jìn)行審議、通過的方式，以立法的程序確立大學(xué)章程。” 董凌波,馮增俊.我國大學(xué)章程制定的困境與出路基于國內(nèi)六所大學(xué)章程的分析J.復(fù)旦教育論壇, 2014(1):59.（二）推進(jìn)大學(xué)章程的特色建設(shè)，避免“千校一面”的局面推進(jìn)高校大學(xué)章程的制定，其重要的目的是為了加快中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)，推動各高校合理定位，形成各自的辦學(xué)特色。但是，從我國大學(xué)章程的

36、文本結(jié)構(gòu)中，顯然可以看出目前的大學(xué)章程均有雷同趨勢，基本上都是仿照1998年高等教育法中的要素安排形成，沒有凸顯各大學(xué)的辦學(xué)特色，造成“千校一面”的尷尬局面。其原因在于：第一，這與我國的基本國情有關(guān)，我國多數(shù)大學(xué)都是國家舉辦的公立大學(xué)，大學(xué)基本情況較為相似，各高校章程都嚴(yán)格按照教育部的部署和高等教育法的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，就造成了我國大學(xué)章程內(nèi)容的普遍雷同。第二，地方教育部門和高?？赡軐Υ髮W(xué)章程建設(shè)的實際重視程度不夠，經(jīng)驗不足，制定大學(xué)章程主要是為了回應(yīng)教育部的政策文件，就出現(xiàn)模仿其他高校章程的狀況，沒有深入研究本校的辦學(xué)風(fēng)格，制定出的大學(xué)章程特色不夠鮮明。要解決我國大學(xué)章程千校一面的問題，首先，教

37、育主管部門要加強大學(xué)章程核準(zhǔn)的專業(yè)性和規(guī)范性，正確引導(dǎo)高校起草章程，監(jiān)督大學(xué)章程在高校實際管理中的體現(xiàn)和應(yīng)用；其次，要加強高校章程制定者的高度重視。一般，高校的章程起草者為黨委會和校長，要在實踐中貫穿大學(xué)章程的理念；再次，要認(rèn)真研究本校的辦學(xué)特征、辦學(xué)理念、校園文化等等，從中分析總結(jié)高校獨有的辦學(xué)特色和辦學(xué)定位；最后，要實行法定的程序。章程要設(shè)置專門的程序規(guī)定，重視章程內(nèi)容的實用性和可操作性，尤其是涉及到教職工和學(xué)生的切實利益的問題上要作出程序性的規(guī)定，以合理有效地履行大學(xué)章程內(nèi)容。（三）進(jìn)一步厘清大學(xué)與政府的關(guān)系，彰顯高校辦學(xué)自主權(quán)目前，我國部分高校新制定的大學(xué)章程中有對大學(xué)與政府關(guān)系的界定，但只對當(dāng)前兩者關(guān)系現(xiàn)狀進(jìn)行規(guī)定，或粗線條式的一帶而過，兩者各自的責(zé)權(quán)劃分仍不夠清楚。我國公立高校的舉辦者是國家及地方政府，與美國的大學(xué)性質(zhì)有很大的差別。目前高校辦學(xué)仍然是以政府計劃模式為主，政府對高校的過多干預(yù)現(xiàn)象仍然存在，在管理時存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象。政府以行政命令方