[法律資料]審理農(nóng)村土地林地使用權(quán)行政裁決案件有關(guān)問(wèn)題的探討

1、審理農(nóng)村土地(林地)使用權(quán)行政裁決案件有關(guān)問(wèn)題的探討一、基本概念和特征農(nóng)村土地或林地使用權(quán)行政裁決案件，是指農(nóng)村集體所有的土地或林地，因單位之間、單位與個(gè)人之間及個(gè)人之間，對(duì)其使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，由人民政府作出處理，經(jīng)復(fù)議后起訴到人民法院，依法屬人民法院行政案件的受案范圍的訴訟案件。其特征是：1、使用權(quán)處理的主體是縣級(jí)以上人民政府或鄉(xiāng)級(jí)人民政府;使用權(quán)爭(zhēng)議的主體是主張對(duì)立的雙方以上的當(dāng)事人。一方當(dāng)事人不可能產(chǎn)生爭(zhēng)議，只有當(dāng)事人在雙方以上，其主張對(duì)立時(shí)才會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。對(duì)同一土地或林地在一般情況下是雙方當(dāng)事人主張使用權(quán)，但在特殊情況下也有雙方以上的當(dāng)事人。有權(quán)作出處理決定的行政主體是特定的縣級(jí)以上人民政

2、府或者鄉(xiāng)級(jí)人民政府。根據(jù)土地管理法第十六條、森林法第十七條的規(guī)定，土地或林地使用權(quán)爭(zhēng)議，單位之間的由縣級(jí)以上人民政府處理;個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或縣級(jí)人民政府處理。處理土地或林地使用權(quán)是人民政府的法定職權(quán)，同時(shí)也是法定義務(wù)，屬人民政府專(zhuān)屬權(quán)利，其他組織和部門(mén)無(wú)權(quán)作出處理決定。根據(jù)國(guó)土資源部2003年1月3日發(fā)布的土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法第四條和國(guó)家林業(yè)部1996年10月14日發(fā)布的林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法第四條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)、林業(yè)行政主管部門(mén)或者人民政府設(shè)立的處理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)土地或林地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的調(diào)查和調(diào)解工作，調(diào)解不成的應(yīng)報(bào)同級(jí)人民政府作出處理決

3、定。因此，國(guó)土資源行政主管部門(mén)、林業(yè)行政主管部門(mén)，無(wú)權(quán)對(duì)土地或林地使用權(quán)爭(zhēng)議作出處理決定。2、爭(zhēng)議的客體和內(nèi)容是土地或林地的使用權(quán)。根據(jù)土地管理法和森林法的規(guī)定，農(nóng)村的土地或林地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有，單位或個(gè)人只能依照法定程序才能取得其使用權(quán)。農(nóng)村集體所有的土地或林地按不同用途，可分為農(nóng)用地和建設(shè)用地。其取得使用權(quán)的方式，可分為以下四種形式：一是農(nóng)用地包括林地使用權(quán)的取得。一般是通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)的方式取得。根據(jù)土地管理法和農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，能夠取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織成員及集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的單位或個(gè)人。以農(nóng)戶(hù)為單位實(shí)行家庭承包是集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得使用的

4、主要形式;對(duì)不宜采取家庭承包形式的其他土地或林地，依法可以通過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)、協(xié)商等承包方式取得其使用權(quán)，該使用權(quán)取得的主體，既可以是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人。通過(guò)承包的方式取得其使用權(quán)的法律憑證，是縣級(jí)以上人民政府核發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證。二是宅基地使用權(quán)的取得。根據(jù)土地管理法第六十二條的規(guī)定，農(nóng)村村民以戶(hù)為單位，在一處一戶(hù)只能有一處宅基地，能依法取得宅基地的主體是農(nóng)戶(hù)。宅基地使用權(quán)取得要經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、審批程序，由縣級(jí)以上人民政府核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)其建設(shè)用地使用權(quán)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)的取得。根據(jù)土地管理法第四十三條、第四十四條、第六十條的規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)、農(nóng)村

5、集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地興辦企業(yè)的，應(yīng)經(jīng)過(guò)申請(qǐng)，按照審批權(quán)限，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)使用權(quán)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織利用村集體所有的土地從事建設(shè)，依法能取得其土地使用的主體是從事建設(shè)需要使用土地的該企業(yè)或集體經(jīng)濟(jì)組織。四是鄉(xiāng)村公益用地土地使用權(quán)的取得。根據(jù)土地管理法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，需要使用集體所有土地的，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，向縣級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，按照審批權(quán)限，由縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)使用權(quán)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施，公共事業(yè)建設(shè)土地使用權(quán)取得主體是公共設(shè)施，公益事業(yè)的主管部門(mén)或所有人。土地或林地的使用權(quán)

6、與地上物緊密聯(lián)系，除法律另有規(guī)定或當(dāng)事人另有約定外，土地或林地上的地上物一般隨土地或林地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。使用集體所有的土地或林地使用權(quán)從事建設(shè)，涉及地上建筑物、構(gòu)建物、樹(shù)木、青苗等，在未依法進(jìn)行補(bǔ)償前，其所有權(quán)屬于原所有人或使用人。依法取得集體所有的土地或林地使用權(quán)的地下的礦藏、埋藏物是法定的國(guó)家所有物，不屬于該土地的所有人或使用人。土地或林地使用權(quán)作為從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的相對(duì)獨(dú)立的樹(shù)能，享有土地或林地使用權(quán)的單位和個(gè)人，依法或依合同享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利，該權(quán)利也是當(dāng)事人對(duì)土地或林地使用權(quán)爭(zhēng)議的實(shí)際內(nèi)容。3、行政復(fù)議是提起訴訟的前置程序。1999年1月1日起施行后，土地管理

7、法第十六條第三款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。森林法第十七條第三款也作了與土地管理法相同的規(guī)定。上述法律未規(guī)定行政復(fù)議是提起訴訟的前置程序。行政復(fù)議法施行前，當(dāng)事人對(duì)人民政府作出的權(quán)屬處理決定，未經(jīng)行政復(fù)議起訴的，人民法院即可直接受理。1999年10月1日行政復(fù)議法施行，該法第三十條第一款規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體正行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂、海域等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議;對(duì)復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！庇捎谕恋毓芾矸?/p>

8、、森林法與行政復(fù)議法按其位階均屬于具有同等效力的法律，因此，在行政復(fù)議法施行后，對(duì)人民政府作出的權(quán)屬處理決定，當(dāng)事人不服提起訴訟是否要經(jīng)行政復(fù)議前置程序，各地法院在認(rèn)識(shí)和作法上不統(tǒng)一。山西省高院就此問(wèn)題曾向最高人民法院請(qǐng)示，最高人民法院于2003年2月25日以法釋(2003)5號(hào)作出關(guān)于適用行政復(fù)議法第三十條第一款有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)，批復(fù)規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)確認(rèn)自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，“經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外”。同時(shí)還規(guī)定“對(duì)涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為提起行政訴訟的，不適用行政復(fù)議法第三十條第一款的規(guī)

9、定”。根據(jù)該批復(fù)的規(guī)定，審判實(shí)踐中對(duì)人民政府作出的土地、林地使用處理決定，均以行政復(fù)議為提起訴訟的前置程序，未經(jīng)復(fù)議的，人民法院不予受理。4、依法屬于人民法院行政案件的受案范圍。人民政府對(duì)土地、林地作出的權(quán)屬處理決定，不是全部均由人民法院管轄，根據(jù)行政復(fù)議法第三十條第二款規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”。行政訴訟法第十二條第(四)項(xiàng)規(guī)定“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”不屬行政案件的受案范圍。依據(jù)上述法律規(guī)定，對(duì)土地、林地使用權(quán)爭(zhēng)議經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府復(fù)議作出決定，當(dāng)事人即使不服，也不能向人民法院提起訴訟，依法不

10、屬人民法院行政案件的受案范圍。二、人民政府對(duì)土地、林地爭(zhēng)議作出處理決定的性質(zhì)對(duì)土地、林地使用權(quán)爭(zhēng)議的處理，土地管理法和森林法均表述為由“人民政府處理”;在行政復(fù)議法和司法解釋中表述為“確認(rèn)”;在審判實(shí)踐和裁判文書(shū)中常表述為“行政確認(rèn)”或“行政確權(quán)”。由于上述的不同表述，導(dǎo)致在審判實(shí)踐中對(duì)此類(lèi)案件的案由和處理決定的性質(zhì)在認(rèn)識(shí)上不一致，在做法上不統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，對(duì)人民政府作出的土地、林地使用權(quán)處理決定，在裁判文書(shū)中不應(yīng)表述為行政確認(rèn)。該行政行為的種類(lèi)和性質(zhì)符合行政裁決的構(gòu)成要件，應(yīng)定性為行政裁決。行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán)，對(duì)發(fā)生在行政管理活動(dòng)中平等主體間特定的民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行審查并作出裁決的

11、具體行政行為。其特征是：1、行政裁決的主體是法律授權(quán)的特定行政機(jī)關(guān)。該行政機(jī)關(guān)對(duì)與民事糾紛有關(guān)的行政事務(wù)具有管理職權(quán)。2、行政裁決的內(nèi)容是特定的民事?tīng)?zhēng)議。特定的民事?tīng)?zhēng)議是指由法律明確規(guī)定，與行政主體的行政管理事務(wù)有關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議。3、行政裁決具有裁判性。是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，以第三者、公斷人的身份居間對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出的裁判，具有準(zhǔn)司法裁判的性質(zhì)。4、行政裁決是一種特殊的具體行政行為。是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的一種方式方法，裁決一經(jīng)作出，即構(gòu)成與行政管理相對(duì)人的行政法律關(guān)系，影響行政管理相對(duì)人的權(quán)利或義務(wù)。行政裁決按涉及的內(nèi)容可分為以下三類(lèi)：一是對(duì)權(quán)屬糾紛的裁決。它是行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)生在平等主體之間，與

12、行政管理有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)的歸屬爭(zhēng)議所作出的確定性的裁決。如土地、林地、礦產(chǎn)、開(kāi)采等權(quán)屬的裁決。二是對(duì)損害賠償糾紛的裁決。它是行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)生在平等主體之間，并與行政管理相關(guān)的行政管理相對(duì)人合法權(quán)益受損害而引起的賠償爭(zhēng)議所作出的裁決。如公安機(jī)關(guān)在處理治安案件中，對(duì)違反治安管理并造成他人損害，在作出治安處罰的同時(shí)，對(duì)賠償爭(zhēng)議作出裁決等。三是對(duì)侵權(quán)糾紛的裁決，它是行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人與行政管理有關(guān)的合法權(quán)益，受到他人侵犯并發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，為制止侵權(quán)行為而作出的裁決。如版權(quán)管理機(jī)關(guān)對(duì)著作權(quán)糾紛的裁決，知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)對(duì)專(zhuān)利權(quán)、商標(biāo)權(quán)糾紛所作出的裁決等。人民政府對(duì)土地、林地使用權(quán)作出的處理決定，符合上述行政

13、裁決的特征。人民政府對(duì)土地、林地使用權(quán)爭(zhēng)議享有作出處理決定的職權(quán)依據(jù)是土地管理法和森林法的明確規(guī)定，對(duì)爭(zhēng)議作出處理決定是具體使行政職權(quán)作出的具體行政行為。處理決定涉及的內(nèi)容是土地、林地的使用權(quán)的歸屬爭(zhēng)議，該爭(zhēng)議的內(nèi)容是平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)。人民政府以第三者的身份居中對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議作出的裁決具有確定性，因此，對(duì)人民政府就土地、林地所有使用權(quán)爭(zhēng)議所作出的處理決定，應(yīng)當(dāng)定為行政裁決。按照最高人民法院制發(fā)的關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知規(guī)定，對(duì)人民政府作出的土地、林地使用權(quán)處理決定的訴訟案件，其案由按管理范圍加行為種類(lèi)結(jié)構(gòu)的要求，可表述為：土地或林地行政裁決，為了使案由能夠較全面的反映案件

14、內(nèi)容，可以具體表述為土地或林地使用權(quán)行政裁決。在行政確認(rèn)中涉及農(nóng)村土地、林地使用權(quán)行政管理行為主要是縣級(jí)以上人民政府核發(fā)土地、林地使用權(quán)證或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。土地、林地使用權(quán)證或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證是人民政府根據(jù)土地管理法、森林法、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法的授權(quán)，對(duì)相對(duì)人享有土地、林地使用或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)。該確認(rèn)行為也是可訴的具體行政行為。但在提起訴訟的程序上不適用行政復(fù)議前置程序，相對(duì)人或利害關(guān)系人認(rèn)為確認(rèn)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，依法可以直接向法院提起行政訴訟。三、土地或林地使用權(quán)爭(zhēng)議與土地或林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的區(qū)別與聯(lián)系土地或林地使用權(quán)爭(zhēng)議主要表現(xiàn)為權(quán)屬不清，權(quán)屬不清是指土地或林地的使用權(quán)全部或部分不

15、清。如爭(zhēng)議的當(dāng)事人均持有同等效力的憑證，但由于其憑證中對(duì)相鄰?fù)恋鼗蛄值氐奈恢?、四至界線(xiàn)及走向表述不清、或部分界線(xiàn)重疊、或當(dāng)事人各自對(duì)憑證中的四至及走向有不同理解，致使當(dāng)事人對(duì)界址、界線(xiàn)、走向發(fā)生爭(zhēng)議;又如有的土地或林地經(jīng)村、組及當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)整后未及時(shí)辦理變更手續(xù)，但雙方均按調(diào)整的界址已實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理，后因其他原因當(dāng)事人之間發(fā)生矛盾，一方既依據(jù)原有的憑證主張使用權(quán)，另一方則以調(diào)整的事實(shí)主張使用權(quán);再如，當(dāng)事人均無(wú)使用權(quán)憑證，但有權(quán)力部門(mén)或村集體經(jīng)濟(jì)組織曾對(duì)使用權(quán)的認(rèn)可記錄，當(dāng)事人在使用管理上也一致按認(rèn)可的界址行使權(quán)利，但當(dāng)事人后因其他矛盾而引起，一方當(dāng)事人對(duì)對(duì)方的土地或林地主張使用權(quán)等。兩種爭(zhēng)

16、議的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、主體不同。使用權(quán)爭(zhēng)議的主體是主張使用權(quán)的當(dāng)事人，村委會(huì)只有在主張使用權(quán)時(shí)，才能成為其爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議是在土地或林地承包及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中發(fā)生的爭(zhēng)議，其權(quán)屬一般是清楚的，爭(zhēng)議的主體一方是發(fā)包方的村委會(huì)，另一方是主張承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其相關(guān)權(quán)利的當(dāng)事人。2、管轄不同。土地或林地使用權(quán)爭(zhēng)議的處理權(quán)屬于人民政府，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議處理權(quán)屬人民法院。3、處理的程序不同。土地或林地使用發(fā)生爭(zhēng)議，先由當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成的由當(dāng)事人向人民政府提出申請(qǐng)，人民政府受理申請(qǐng)后責(zé)成所屬的有關(guān)部門(mén)進(jìn)行調(diào)處，調(diào)解不成的由人民政府作出處理決定。當(dāng)事人提起行政訴訟需經(jīng)行政復(fù)議前置

17、程序。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成的，由村委會(huì)或人民政府下屬的主管部門(mén)調(diào)處，調(diào)處不成的，當(dāng)事人可申請(qǐng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或縣主管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的部門(mén)仲裁，當(dāng)事人對(duì)仲裁不服，可直接提起民事訴訟，當(dāng)事人也可以不經(jīng)仲裁直接提起民事訴訟。4、處置相關(guān)權(quán)利的要求不同。土地使用人處置享有土地使用權(quán)土地上的相關(guān)權(quán)利，需要變更土地使用人的，應(yīng)依法辦理土地使用權(quán)變更手續(xù)，變更土地使用權(quán)證。土地承包經(jīng)營(yíng)人對(duì)其承包的土地在處置經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，可以依法變更、出租、轉(zhuǎn)讓等進(jìn)行流轉(zhuǎn)，勿需變更承包合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證。土地或林地使用權(quán)與土地或林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既有區(qū)別又相互聯(lián)系，都是依法對(duì)土地或林地進(jìn)行利用，都須經(jīng)縣級(jí)人民政府核發(fā)

18、權(quán)利憑證，其中經(jīng)營(yíng)權(quán)中的核心權(quán)利首先是土地的使用權(quán)等。土地或林地使用權(quán)爭(zhēng)議與土地或林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議，是人民政府在土地或林地確權(quán)處理中最容易混淆兩種爭(zhēng)議。如楊某訴某縣人民政府土地使用權(quán)行政裁決一案，該案涉及的土地面積14.22畝，1982年由村委會(huì)將該土地分別發(fā)包給陳某9.42畝，李某4.8畝，1983年該縣農(nóng)業(yè)局以改良草場(chǎng)在該村設(shè)立管理站，將陳某、李某承包的土地收回，交由管理站管理，管理站將改良草場(chǎng)的土地共計(jì)31畝，包括楊某交出的土地4.05畝與楊某簽訂管理合同，約定由楊某負(fù)責(zé)管理。1992年管理站被撤銷(xiāo)，村委會(huì)將31畝土地收回，由村統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，楊某即對(duì)村委會(huì)以侵犯其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為由提起民事訴訟，經(jīng)兩級(jí)法院審理，查明楊某與草場(chǎng)管理站簽訂的合同是管理合同而不是承包經(jīng)營(yíng)合同，經(jīng)二審法院協(xié)調(diào)，雙方達(dá)成協(xié)議：1、村委會(huì)收回的楊某4.05畝土地恢復(fù)由楊承包經(jīng)營(yíng)。2、所余土地26畝楊某享有優(yōu)先承包權(quán)。2003年村委會(huì)將26畝土地中原收回的陳某9.42畝、李某4.8畝恢復(fù)其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，楊某