以案說法—什么是路政管理

1、路政管理的職與權路政管理的職與權從訴訟的視角看路政管理從訴訟的視角看路政管理廳公路局路政一處 張俊鋒Email： 什么是路政管理一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政二、從行道樹管理職責來看路政三、從超限運輸?shù)慕嵌葋砜绰氛?、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政案例1：七星公司一油罐車在西通高速公路東行中，與在該路某處停放的故障貨車尾部相撞，造成五人死亡，兩車報費，嚴重貨損，嚴重路損的特大交通事故。交警認定貨車發(fā)生故障后，未完全停入應急停車道，未設置危險標志，是事故形成的主要原因，應承擔主要責任。油罐車司機違反安全原則，應承擔次要責任。公路管理機構(gòu)認為油罐車泄漏的燃油燒毀公路路面及附屬設施，是造成路損的直接原因，應

2、負全部路損責任，作出公路路政管理處理決定書，責令七星公司繳納路損賠償費29萬余元，并書面告知七星公司如不服，可申請行政復議。七星公司向某省交通廳申請行政復議，復議維持了公路路政管理處理決定書。七星公司不服向法院提起行政訴訟。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 一審 1.公路管理機構(gòu)依法有權責令原告七星公司賠償路產(chǎn)損失。 2.交通事故責任認定書在行政程序中僅作為證據(jù)使用，不影響被告依據(jù)路損事實，確定賠償責任人。 3.公路管理機構(gòu)公路路政管理處理決定書認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。 駁回七星公司訴訟請求。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 二審 1.公路管理機構(gòu)有權調(diào)查處理七星公司公路損壞賠償糾紛；

3、2.公路法第85條規(guī)定，損害公路的應承擔民事責任。以公路路政管理處理決定書責令七星公司賠償路損費用，并告知其不服可申請行政復議。系把民事責任糾紛的行政處理與行政違法責任的行政處罰相混淆，誤將法律法規(guī)明確規(guī)定應該通過行政復核或民事訴訟解決的糾紛，引入行政復議和行政訴訟程序。 3.行政復議結(jié)果維持公路路政管理處理決定書，行政訴訟一審駁回原告訴訟請求的結(jié)果對七星公司行使民事訴訟權利形成了實體上的不利影響和程序上的障礙。因為民事判決面臨著可能與公路路政管理處理決定書及一審行政判決相矛盾的問題。因此公路路政管理處理決定書依據(jù)法律錯誤，程序嚴重違法，已對上訴人七星公司行使民事訴訟權利造成不利影響，遂依法判

4、決撤消原審判和公路路政管理處理決定書。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 案例2： 2010年2月24日15時45分，欣達運輸有限公司的重型半牽掛車行至黃埔大橋北行某處，因車輛故障發(fā)生油品灑漏事故。廣東省公路管理局下屬的珠江黃埔大橋路政隊接報派員趕往現(xiàn)場，經(jīng)現(xiàn)場勘驗后，作出763號處理路產(chǎn)賠償通知書，該處理路產(chǎn)賠償通知書載明欣達運輸有限公司需賠償119900元。同日，珠江黃埔大橋路政隊又作出703號處理路產(chǎn)賠償通知書，該通知書載明了路產(chǎn)損壞數(shù)量、項目及欣達運輸有限公司許賠償路產(chǎn)損失54500元。欣達運輸有限公司對703號處理路產(chǎn)賠償通知書有異議，提起本案訴訟。另查，廣州番禺欣達運輸有限公司與廣州珠江

5、黃埔大橋建設有限公司、廣州市運輸有限公司因該賠償事宜而發(fā)生的民事訴訟仍在審理中。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政一審判決： 1.公路管理機構(gòu)有權對路產(chǎn)損害案件進行調(diào)查處理，作出路產(chǎn)賠償通知書 2.本案原告是基于對廣東省公路管理局珠江黃埔大橋路政隊所作出703號處理路產(chǎn)賠償通知書所認定的事實和賠償費數(shù)額有異議，并為此向原審法院提起了民事訴訟，該案正在審理中。現(xiàn)原告又向原審法院提起行政訴訟請求撤銷上述處理路產(chǎn)賠償通知書，依上述規(guī)定其請求事項并不屬于行政審判權限范圍，對原告的起訴依法予以駁回。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 二審法院： 欣達運輸有限公司不服，提起上訴稱：一審法院未經(jīng)實體審理就確定了廣東省公

6、路管理局作出的路產(chǎn)賠償通知書的內(nèi)容，對上訴人的民事權利產(chǎn)生了不利影響。請求二審法院僅對本案進行程序?qū)彶椤?公路賠（補）償通知書只是公路管理機構(gòu)針對損害公路的行為所造成的損失而作出的事實認定，是當事人承擔民事責任的依據(jù)之一，并不是行政機關依照其行政職權作出的具有拘束力和強制執(zhí)行力的具體行政行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。駁回上訴，維持原判。 一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政1. 點評 ： （1）是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍 （2）公路管理機構(gòu)的賠償決定書對當事人權利義務是否產(chǎn)生實際影響。2. 思考 與啟示 路政管理的角色定位（資產(chǎn)管理者、行政管理）一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政 3.山東省

7、高級人民法院關于審理執(zhí)行交通行政案件適用公路法幾個問題的意見（1998）“責令賠償損失”，系財產(chǎn)罰性質(zhì)的“賠償”。交通行政主管部門依據(jù)該條例作出的“責令賠償損失”的行為，屬于具體行政行為。當事人不服起訴的，公路法施行之前，人民法院作為行政案件受理。 公路法明確規(guī)定，“對公路造成損害的，應當承擔民事責任?！苯煌ㄐ姓鞴懿块T或其授權的公路管理機構(gòu)依據(jù)公路法的規(guī)定，作出要求損害公路者賠償損失的決定，當事人不服起訴的，人民法院不再作為行政案件受理，損害公路者不按交通行政主管部門或其授權的公路管理機構(gòu)的決定賠償損失的，人民法院也不再作為非訴行政案件執(zhí)行。應由交通行政主管部門或其授權的公路管理機構(gòu)向人民法

8、院提起民事訴訟。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政點評：屬于行政訴訟受案范圍1.最高人民法院關于執(zhí)行若干問題的解釋（2000年）第一條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（一）行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為（注：國防外交等國家行為、抽象行政行為、獎懲等內(nèi)部行為）（二）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；（三）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；（四）不具有強制力的行政指導行為；（五）駁回當事人對行政行為提起申

9、訴的重復處理行為（六）對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為。一、從路產(chǎn)損害賠償案件看路政思考與啟示1.路政執(zhí)法在路政事案處理中的角色定位和職責 資產(chǎn)管理者和行政執(zhí)法兩項管理職能適當分離（避免政事不分、事企不分）2.對公路路產(chǎn)造成損害最終應通過民事途徑 對事案的責任的認定，運用行政權力調(diào)查，行政確認 行政強制措施、行政強制執(zhí)行的理解 不能運用行政權力索賠，否則就是濫用行政權 即時解決的達成協(xié)議 不能達成協(xié)議的，申請法院訴訟保全，提起訴訟二、道路管理瑕疵致人損害案件案件1.（詳情見PDF附件） 原告王某沿某省道駕車行駛，因刮大風一樹木折斷，砸到該車頂部，導致人傷車損的交通事故。經(jīng)交

10、警認定，樹木被大風刮斷是形成該事故的唯一原因，駕駛?cè)送跄碂o責任。經(jīng)法醫(yī)鑒定，王某傷情構(gòu)成十級傷殘?？h人民政府于2001年8月對涉案林木頒發(fā)林權所有證，確認涉案林地所有權人為桃園村委會，林木所有人為曹正兵，并備注由楊公鎮(zhèn)政府、曹正兵共同享有林木所有權，收益時按7:3比例分配，有效期10年，至2011年6月終止。2011年7月1日，未按期辦理新證，該路段林權證因到期而被注銷。因協(xié)商賠償未果，王坤將楊公鎮(zhèn)政府、曹正兵、桃園村委會和淮南市公路局訴至法院，要求給被告共同賠償各種損失183536.48元。 一二審法院均以林權證過期，不能證明產(chǎn)權人，有根據(jù)公路法和公路安全保護條例認定公路局為管理人，認為管理

11、存在過失，應承擔賠償責任。二、道路管理瑕疵致人損害案件案件評析： 1.法院判決錯誤（1）關于林木所有權人。林權證是對林木所有權的登記，起到公示作用。根據(jù)物權法的規(guī)定，我國不動產(chǎn)采取登記要件模式，及未經(jīng)登記，不動產(chǎn)不發(fā)生變更。產(chǎn)權人可以確定為楊公鎮(zhèn)政府和曹正兵。（2）關于林木的管理人義務。這里管理的義務是指基于物權而產(chǎn)生的管理義務，如修剪、施肥、保養(yǎng)等；并非基于行政權力為社會秩序而產(chǎn)生的管理。二、道路管理瑕疵致人損害案件思考與啟示： 1.管理職責 基于物權的管理和基于公權力的行政管理的區(qū)分 2.案件答辯要有的放矢，突出重點和關鍵，主次分明，抓主要害。（所有權的確定，產(chǎn)權證的效力，管理人的確定）

12、3.采取有效補救措施。（申請上級法院再審，申請檢察院抗訴）道路管理瑕疵致人損害賠償案件 道路堆放物、傾倒物、遺撒物品致人損害賠償 1.應該承擔什么性質(zhì)的責任 公路路政訴訟產(chǎn)生的賠償系行政賠償，屬于國家賠償；公路養(yǎng)護訴訟案件屬于民事賠償。 掉落、遺灑、飄散由于行為人主觀上的過失造成的損壞公路的行為，根據(jù)公路安全保護條例的規(guī)定，公路管理機構(gòu)、經(jīng)營企業(yè)應當清除。 傾倒、堆放是行為人主觀上故意占用損壞公路的違法行為，同時妨害通行，應通過行政權力來糾正違法行為，消除違法后果。經(jīng)營性企業(yè)無權清除，應由路政管理機構(gòu)清除。路政不履行法定職責，應承擔行政賠償責任。2.路政管理責任、養(yǎng)護責任的區(qū)別和界定 （1）

13、任務內(nèi)容不同 公路路政管理的主要任務和目的是保護公路及其附屬設施免受非正常使用行為的侵害，如堆放物、傾倒物引起的損害。 公路養(yǎng)護目保持路面、路基、邊坡及其他附屬設施處于正常的使用狀態(tài)。 （2） 管理主體方式不同 行政執(zhí)法單位 企業(yè) （3） 權利義務的來源不同 法定義務需法律授權； 提供公共服務的職責所在，無需法律授權。 3.賠償案件的應訴（1）判斷案件性質(zhì) 民事 行政（2）圍繞已盡清理、防護、警示等義務答辯（3）關于清理公路堆放物、傾倒物的主體 公路管理機構(gòu) 公安交通管理部門 養(yǎng)護公司公路法在法律責任中，僅規(guī)定了責令停止違法行為，處5000元以下罰款。并未賦予公路路政執(zhí)法機構(gòu)強制清除權。 行政

14、強制法第五十二條規(guī)定：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物，當事人不能清除的，行政機關可以決定立即實施代履行；當事人不在場的，行政機關應當在事后立即通知當事人，并依法作出處理?！比?、從超限超載運輸案件看路政 案例1. 某市公路局執(zhí)法人員，發(fā)現(xiàn)一輛六軸貨車涉嫌超限。經(jīng)檢測，該車車貨總重112945千克，超限57945千克，系車主駕駛從鄰省運輸煤炭到該市。 市公路局向施某下達了責令停駛通知書和交通違法行為通知書，責令超限車輛停止行駛，責令其卸載超限貨物。施某申辯該車在途徑某省某市時，已因以擅自超限運輸被處罰，并出具了交通行政處罰決定書、處罰憑證等證據(jù)。 施某提供的鄰

15、省公路管理機構(gòu)超限檢測單上載明的車貨總重量明顯低于現(xiàn)場檢測的車貨總重量，且被處罰地距離現(xiàn)在的檢測點有400多公里。 三、從超限超載運輸案件看路政 案例評析： （一）施某行為的認定 施某駕駛的自有車輛為六軸車，車貨總重為112945千克，根據(jù)相關法律規(guī)定，該車限定車貨總重為55000千克，超限57945千克，超限率超過100%，該車擅自在公路上行駛的行為屬嚴重超限行為。根據(jù)中華人民共和國公路法、超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定的規(guī)定，公路管理機構(gòu)對施某的行為可以處30000元以下罰款。施某以已收到鄰省公路管理機構(gòu)的處罰為由，提出應不予處罰的要求。由于其出示的鄰省的檢測的車貨總重明顯低于現(xiàn)場檢測的車貨

16、總重，且上次被處罰地距離較遠，在事實上已不屬于“一事不再罰”中的“一事”的范疇，其要求不予處罰的理由不成立。三、從超限超載運輸案件看路政 （二）公路管理機構(gòu)的執(zhí)法行為 本案中，公路管理機構(gòu)執(zhí)法人員首先對嫌疑車輛進行檢測，確認車輛超限的事實；同時，“執(zhí)法人員現(xiàn)場進行了調(diào)查取證，并制作了詢問筆錄市公路局向當事人下達了責令車輛停駛通知書和交通違法行為通知書，責令該超限車輛停止行駛，責令其卸載超限貨物，并擬給予罰款10000元的行政處罰。同時，告知施某依法享有陳述申辯權和要求聽證的權利。施某對上述文書予以簽收”。直至最后想施某下達行政處罰決定書，整個執(zhí)法過程完整有序。 公路管理機構(gòu)通過現(xiàn)場檢測，而不是

17、通過詢問、目測、查看貨單等形式確定超限運輸?shù)淖龇ǎプ×税讣{(diào)查的基本點。同時，執(zhí)法人員通過詢問、查看證件確認施某是車輛的車主，確定了案件的法律關系主體，避免了案件辦理過程中的錯誤。三、從超限超載運輸案件看路政 思考和啟示 本案中，當事人施某以“一事不再罰”的理由要求公路管理機構(gòu)對其不要處罰，經(jīng)過公路管理機構(gòu)的調(diào)查確認其理由不成立，其擅自超限運輸?shù)男袨樽罱K受到了處罰。在執(zhí)法實踐中，公路執(zhí)法人員應當正確判斷違法行為的屬性，準確適用“一事不再罰”原則。 （一）“一事”的界定 （二）“不再罰”的界定 （三）一事不再罰原則應遵循的要求 （四）治理超限超載中“一事”的認定 （五）治理超限超載中的不再罰三

18、、從超限超載運輸案件看路政思考與啟示（一）：1.“一事不再罰”原則中“一事”的界定“一事”是指行為人的同一違法行為或違法事實。行為人在一個特定的時間和空間下，作出的同一個違反行政法律規(guī)范的行為。它具有以下特征：（1）實施主體是同一違法行為人;（2）一個違法事實而非一次違法事件;（3）違法行為的整體而非一部分;（4）一個獨立的違法行為而非一類違法行為。三、從超限超載運輸案件看路政思考與啟示（一）：2.“一事”分類 a.可以當場改正的違法行為，當行政處罰實施完畢后，該違法行為即告結(jié)束，如再出現(xiàn)此種違法行為，無論相隔時間長短，都應當認定為新的違法行為。 b.立即改正有困難，處罰完畢后限期改正的違法行

19、為。此類違法行為只有限期結(jié)束，才告終結(jié)。如在公路用地范圍內(nèi)設置非公路標志的違法行為，被公路管理機構(gòu)責令限期拆除。3.連續(xù)違法行為的認定 行為人基于同一違法故意、連續(xù)實施數(shù)個獨立的、符合違法行為構(gòu)成的、同一性質(zhì)的、觸犯同一法律規(guī)范規(guī)定的連續(xù)違法行為，一般以是否被執(zhí)法機關發(fā)現(xiàn)并處理為界限加以界定。三、從超限超載運輸案件看路政思考與啟示（二）：“不再罰”的認定 “不再罰”主要是指對行政相對人的同一個違法行為不得給予兩次以上的處罰。一般情況下，“不再罰”應包括以下兩層含義： 1.已經(jīng)被行政機關處罰的同一個行政違法行為不應根據(jù)同一法律規(guī)定再受處罰，但因?qū)曳付艿蕉啻翁幜P的除外; 2.同一個應受行政處罰的

20、行為不能由幾個行政機關依據(jù)同一法律規(guī)定而處罰，但對于同一個違法行為觸犯不同法律規(guī)定的則可予以不同處罰，只不過不能處以兩次以上的罰款處罰。三、從超限超載運輸案件看路政思考與啟示（三）：一事不再罰原則應遵循的要求 1.同一行政機關的不再罰。（1）不得依據(jù)同一理由和法律依據(jù)給予當事人兩次及以上罰款的處罰。（2）不得依據(jù)同一理由和法律依據(jù)給予行為人兩次以上不同種類的處罰。如給予罰款后，又決定吊銷執(zhí)照。如需并處的，應在一次處罰中作出決定，不得兩次決定。（3）不得依據(jù)同一理由不同依據(jù)或不同理由同一依據(jù)給予行為人兩次以上的處罰。（4）對行為人同一性質(zhì)的連續(xù)行為，應定一事處罰，不得作出數(shù)個處罰。同一機關的不再罰應為絕對不再罰。2.不同行政機關的不再罰。（1）違法行為已經(jīng)受到一次處罰后，其他機關不得依據(jù)同一事實、理由和法律依據(jù)再給予行為人行為罰以外的行政處罰。（2）違法行為受到處罰后，其他機關根據(jù)不同法律依據(jù)對行為人處罰時，不得給予除行為罰以外的同種類處罰。三