第六章公共政策的規(guī)劃與抉擇

1、第六章第六章 公共政策方案的公共政策方案的規(guī)劃與抉擇規(guī)劃與抉擇本章重點(diǎn)和難點(diǎn)本章重點(diǎn)和難點(diǎn)1，公共政策的基本價值目標(biāo)公共政策的基本價值目標(biāo)2，確立公共政策目標(biāo)的原則，確立公共政策目標(biāo)的原則3，公共政策方案設(shè)計的基本要素，公共政策方案設(shè)計的基本要素4，政策方案設(shè)計的原則，政策方案設(shè)計的原則5，政策方案可行性評估的內(nèi)容，政策方案可行性評估的內(nèi)容6，政策方案抉擇的基本依據(jù)，政策方案抉擇的基本依據(jù)7，公共政策的合法化，公共政策的合法化第一節(jié)第一節(jié) 公共政策目標(biāo)的確立公共政策目標(biāo)的確立一，何謂公共政策目標(biāo)一，何謂公共政策目標(biāo)1，定義：，定義：指公共組織特別是政府為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動所要達(dá)

2、到的目的、指標(biāo)和效果。2，公共政策目標(biāo)的特征，公共政策目標(biāo)的特征第一，問題的針對性第一，問題的針對性第二，未來的預(yù)期性第二，未來的預(yù)期性3，公共政策基本價值目標(biāo)，公共政策基本價值目標(biāo)第一：公平第一：公平來獲來獲取利益取利益第二：效率，在給定投入中的最大化第二：效率，在給定投入中的最大化產(chǎn)出產(chǎn)出第三：自由，只要不傷害其他人或群體的第三：自由，只要不傷害其他人或群體的利益，人們能做他們想做的事情利益，人們能做他們想做的事情第四：安全（秩序），即生理生存心理上第四：安全（秩序），即生理生存心理上的最低需求的最低需求4,公共政策的基本價值目標(biāo)之間的關(guān)系公共政策的基本價值目標(biāo)之間的關(guān)系:既既有一致性有一

3、致性,也有沖突性也有沖突性.v當(dāng)這些目標(biāo)發(fā)生沖突時，一是要價值排當(dāng)這些目標(biāo)發(fā)生沖突時，一是要價值排序，二是需注意他們之間的協(xié)調(diào)，盡量序，二是需注意他們之間的協(xié)調(diào)，盡量找到它們之間的平衡點(diǎn)。找到它們之間的平衡點(diǎn)。二，確立政策目標(biāo)的意義二，確立政策目標(biāo)的意義1，為制訂政策方案提供方向性指導(dǎo)。為制訂政策方案提供方向性指導(dǎo)。2，為政策方案的規(guī)劃和實(shí)施提供核心的評，為政策方案的規(guī)劃和實(shí)施提供核心的評估標(biāo)準(zhǔn)估標(biāo)準(zhǔn)三，確立政策目標(biāo)的原則三，確立政策目標(biāo)的原則1，目標(biāo)的針對性和可行性：確立目標(biāo)必須，目標(biāo)的針對性和可行性：確立目標(biāo)必須針對某個實(shí)際問題，要具備實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的針對某個實(shí)際問題，要具備實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的條件條件，

4、目標(biāo)的價值判斷或倫理考量：要回答，目標(biāo)的價值判斷或倫理考量：要回答“值不值得去做值不值得去做”這樣的問題這樣的問題，目標(biāo)的具體性：概念要明確，目標(biāo)的，目標(biāo)的具體性：概念要明確，目標(biāo)的內(nèi)容要具體內(nèi)容要具體,實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的條件要具體，盡實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的條件要具體，盡可能使目標(biāo)能量可能使目標(biāo)能量4，目標(biāo)的前瞻性：政策目標(biāo)要符合政策問，目標(biāo)的前瞻性：政策目標(biāo)要符合政策問題未來發(fā)展的需要題未來發(fā)展的需要5，目標(biāo)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性：強(qiáng)調(diào)多目標(biāo)之，目標(biāo)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性：強(qiáng)調(diào)多目標(biāo)之間的一致性，減少各目標(biāo)之間的沖突間的一致性，減少各目標(biāo)之間的沖突第二節(jié)第二節(jié) 公共政策方案的規(guī)劃公共政策方案的規(guī)劃一，政策規(guī)劃的含義與特征一

5、，政策規(guī)劃的含義與特征1，含義：，含義：指在建立有關(guān)政策議程后，指在建立有關(guān)政策議程后，為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評估政策方案與行動織力量草擬和評估政策方案與行動步驟的過程步驟的過程。2，特征，特征第一：方案規(guī)劃的目的是為了解決既定第一：方案規(guī)劃的目的是為了解決既定的政策問題的政策問題第二：方案規(guī)劃的基本內(nèi)容是方案設(shè)計第二：方案規(guī)劃的基本內(nèi)容是方案設(shè)計第三，從政策規(guī)劃的主體來說，多元化第三，從政策規(guī)劃的主體來說，多元化與政府主導(dǎo)并存。與政府主導(dǎo)并存。第四，從時間進(jìn)程上看，政策規(guī)劃主要第四，從時間進(jìn)程上看，政策規(guī)劃主要存在于政策目標(biāo)的確定與政策抉擇之

6、間存在于政策目標(biāo)的確定與政策抉擇之間二二,政策規(guī)劃的主體政策規(guī)劃的主體1,政策規(guī)劃的政府主導(dǎo)化政策規(guī)劃的政府主導(dǎo)化:政府是規(guī)劃的組政府是規(guī)劃的組織者織者,管理者和資源的提供者管理者和資源的提供者.2,政策規(guī)劃的主體多元化政策規(guī)劃的主體多元化l原因原因:保證政策規(guī)劃的科學(xué)性保證政策規(guī)劃的科學(xué)性;保證政策規(guī)保證政策規(guī)劃的公正性劃的公正性;體現(xiàn)民主體現(xiàn)民主l政策規(guī)劃主體多元化的實(shí)現(xiàn)政策規(guī)劃主體多元化的實(shí)現(xiàn):發(fā)揮政策咨發(fā)揮政策咨詢機(jī)構(gòu)和思想庫詢機(jī)構(gòu)和思想庫;發(fā)揮聽證會的作用發(fā)揮聽證會的作用三，政策方案的設(shè)計三，政策方案的設(shè)計（一）定義：政策方案的設(shè)計是指提供各（一）定義：政策方案的設(shè)計是指提供各種可供

7、選擇以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性方種可供選擇以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可能性方案或備選方案的環(huán)節(jié)。案或備選方案的環(huán)節(jié)。（二）政策方案設(shè)計原則（二）政策方案設(shè)計原則第一：緊扣政策目標(biāo)：政策方案的設(shè)計必第一：緊扣政策目標(biāo)：政策方案的設(shè)計必須以政策目標(biāo)為核心，以能否實(shí)現(xiàn)政策須以政策目標(biāo)為核心，以能否實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)第二第二:規(guī)劃多重方案，指要設(shè)計一個以上的規(guī)劃多重方案，指要設(shè)計一個以上的備選方案，以供在多種選擇中擇優(yōu)。備選方案，以供在多種選擇中擇優(yōu)。第三第三:方案彼此獨(dú)立，指不同的備選方案之方案彼此獨(dú)立，指不同的備選方案之間必須彼此獨(dú)立，相互排斥，不能相間必須彼此獨(dú)立，相互排斥，不能相互重復(fù)和包容互重復(fù)

8、和包容 第四：現(xiàn)實(shí)可行原則，政策規(guī)劃應(yīng)注重可第四：現(xiàn)實(shí)可行原則，政策規(guī)劃應(yīng)注重可行性分析，使方案建立在牢固的現(xiàn)實(shí)行性分析，使方案建立在牢固的現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，使方案的實(shí)施具有可條件的基礎(chǔ)上，使方案的實(shí)施具有可操作性并有成功的最大可能性。操作性并有成功的最大可能性。第五第五:方案要創(chuàng)新，政策方案要具有開拓性，方案要創(chuàng)新，政策方案要具有開拓性，有新思路，新方法有新思路，新方法（三）政策方案設(shè)計的基本要素（三）政策方案設(shè)計的基本要素1，政策方案設(shè)計的基本要素，政策方案設(shè)計的基本要素1）結(jié)果：一是政策制定者期望達(dá)到的）結(jié)果：一是政策制定者期望達(dá)到的結(jié)果；二是政策方案本身所產(chǎn)生的實(shí)結(jié)果；二是政策方案本身

9、所產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果際結(jié)果2）目標(biāo)人群：公共政策直接或間接影）目標(biāo)人群：公共政策直接或間接影響到的團(tuán)體或者個人響到的團(tuán)體或者個人3）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：指具體執(zhí)行政策方案的）執(zhí)行機(jī)構(gòu)：指具體執(zhí)行政策方案的機(jī)構(gòu)，需要考慮執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策資源機(jī)構(gòu)，需要考慮執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策資源和能力，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織健全程度，和能力，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組織健全程度，執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的意愿，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的溝執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員的意愿，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的溝通能力通能力4）法規(guī)：指政策方案所依據(jù)的法律基）法規(guī)：指政策方案所依據(jù)的法律基礎(chǔ)，方案從內(nèi)容到程序都應(yīng)該符合各礎(chǔ)，方案從內(nèi)容到程序都應(yīng)該符合各種法律的規(guī)定種法律的規(guī)定2，政策方案要素之間的聯(lián)系機(jī)制，政策方案要素之間的聯(lián)

10、系機(jī)制1）規(guī)則：指在政策設(shè)計中，政策制定者，）規(guī)則：指在政策設(shè)計中，政策制定者，目標(biāo)人群以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)等都要遵循社會目標(biāo)人群以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)等都要遵循社會的規(guī)則的規(guī)則2）工具：指將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為具體政策行）工具：指將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)換為具體政策行動的各種手段和方法動的各種手段和方法3）假定：指對政策因果關(guān)系的各種陳述，）假定：指對政策因果關(guān)系的各種陳述，包括技術(shù)假定，行為假定和規(guī)范假定包括技術(shù)假定，行為假定和規(guī)范假定u技術(shù)假定：指應(yīng)采用哪種技術(shù)手段才能技術(shù)假定：指應(yīng)采用哪種技術(shù)手段才能使政策發(fā)生預(yù)期效果的假定使政策發(fā)生預(yù)期效果的假定u行為假定：指政策應(yīng)當(dāng)敦促目標(biāo)群體采行為假定：指政策應(yīng)當(dāng)敦促目標(biāo)群體采取哪

11、種行為，才能使政策產(chǎn)生效果的陳取哪種行為，才能使政策產(chǎn)生效果的陳述述u規(guī)范假定：指政策應(yīng)采取哪種法律規(guī)范，規(guī)范假定：指政策應(yīng)采取哪種法律規(guī)范，才能使政策產(chǎn)生效果的假定才能使政策產(chǎn)生效果的假定4）政策要素之間的聯(lián)系機(jī)制）政策要素之間的聯(lián)系機(jī)制u法規(guī)通過規(guī)則，工具和假定與執(zhí)行法規(guī)通過規(guī)則，工具和假定與執(zhí)行機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來u機(jī)構(gòu)通過規(guī)則與目標(biāo)群體聯(lián)系機(jī)構(gòu)通過規(guī)則與目標(biāo)群體聯(lián)系u政策方案通過采取的政策工具來影政策方案通過采取的政策工具來影響目標(biāo)群體的行為選擇響目標(biāo)群體的行為選擇u假定影響政策產(chǎn)生的效果假定影響政策產(chǎn)生的效果三，方案的評估三，方案的評估（一）定義：指對已經(jīng)設(shè)計出的政策方（一）定義

12、：指對已經(jīng)設(shè)計出的政策方案的科學(xué)性、可行性及其實(shí)施可能收到案的科學(xué)性、可行性及其實(shí)施可能收到的效果進(jìn)行綜合評定。的效果進(jìn)行綜合評定。（二）政策方案評估的方法（二）政策方案評估的方法1，預(yù)測性評估。，預(yù)測性評估。第一，對客觀條件變化的預(yù)測第一，對客觀條件變化的預(yù)測:預(yù)測與政預(yù)測與政策有關(guān)的環(huán)境和條件中有哪些有利因素策有關(guān)的環(huán)境和條件中有哪些有利因素和不利因素存在和不利因素存在第二，對效果的預(yù)測第二，對效果的預(yù)測:該方案能否實(shí)現(xiàn)目該方案能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)標(biāo)?能在多大程度上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)能在多大程度上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?是否會有是否會有阻力阻力?風(fēng)險有多大風(fēng)險有多大?有補(bǔ)救措施嗎有補(bǔ)救措施嗎?2,預(yù)測性評估的步驟預(yù)測性評

13、估的步驟(327頁頁)(1)方案調(diào)查方案調(diào)查(2)詳細(xì)研究詳細(xì)研究(3)進(jìn)一步分析進(jìn)一步分析(4)試驗(yàn)式證實(shí)試驗(yàn)式證實(shí)3,預(yù)測性評估的方法預(yù)測性評估的方法(327頁頁)2，可行性評估。根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件是否切，可行性評估。根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件是否切實(shí)可行，估計能否貫徹執(zhí)行實(shí)可行，估計能否貫徹執(zhí)行。第一，政治可行性。政策方案獲取政治第一，政治可行性。政策方案獲取政治資源支持的程度資源支持的程度 (可接受性、回應(yīng)性、可接受性、回應(yīng)性、公正、法定公正、法定) )可接受性可接受性:公眾是否接受這一政策公眾是否接受這一政策回應(yīng)性回應(yīng)性:政策目標(biāo)是否符合公眾的需求政策目標(biāo)是否符合公眾的需求公正公正:對利益的分配是否合理

14、平等對利益的分配是否合理平等法定法定:能不能得到現(xiàn)有法律的支持能不能得到現(xiàn)有法律的支持第二，經(jīng)濟(jì)和財政可行性。衡量政策或規(guī)第二，經(jīng)濟(jì)和財政可行性。衡量政策或規(guī)劃的成本和效益的大小劃的成本和效益的大小成本：實(shí)施政策方案所需投入的資源成本：實(shí)施政策方案所需投入的資源收益：指的是投入的回報收益：指的是投入的回報利潤率：收益與成本的比率利潤率：收益與成本的比率第三，行政可行性：現(xiàn)行的行政系統(tǒng)能否第三，行政可行性：現(xiàn)行的行政系統(tǒng)能否很好地執(zhí)行這項(xiàng)政策很好地執(zhí)行這項(xiàng)政策權(quán)威：政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)要有權(quán)威權(quán)威：政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)要有權(quán)威制度上的約定：要有制度明確劃分執(zhí)行機(jī)制度上的約定：要有制度明確劃分執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員的責(zé)

15、權(quán)構(gòu)及其人員的責(zé)權(quán)能力：政策執(zhí)行人員執(zhí)行政策所應(yīng)具備的能力：政策執(zhí)行人員執(zhí)行政策所應(yīng)具備的素質(zhì)、能力素質(zhì)、能力組織支持：執(zhí)行政策所需的設(shè)備，設(shè)施組織支持：執(zhí)行政策所需的設(shè)備，設(shè)施第四，技術(shù)可行性：指方案在現(xiàn)有的技術(shù)第四，技術(shù)可行性：指方案在現(xiàn)有的技術(shù)水平下能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)的程度。水平下能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)的程度。效力：政策或規(guī)劃是否會，或者已經(jīng)達(dá)效力：政策或規(guī)劃是否會，或者已經(jīng)達(dá)到它的預(yù)期目標(biāo)到它的預(yù)期目標(biāo)四，政策方案的抉擇四，政策方案的抉擇（一）定義：指在對備選方案進(jìn)行全面評（一）定義：指在對備選方案進(jìn)行全面評估的基礎(chǔ)上，按照一定的決策制度和程序估的基礎(chǔ)上，按照一定的決策制度和程序規(guī)定，對政策方

16、案作出決定性選擇的過程。規(guī)定，對政策方案作出決定性選擇的過程。（二）公共政策的抉擇主體（第（二）公共政策的抉擇主體（第349350）國家元首：在任何抉擇體制下，國家最高國家元首：在任何抉擇體制下，國家最高政策的抉擇最后都要經(jīng)過國家元首的批準(zhǔn)、政策的抉擇最后都要經(jīng)過國家元首的批準(zhǔn)、簽署和發(fā)布才能生效。簽署和發(fā)布才能生效。民意代表：民意代表必須按照一定的投民意代表：民意代表必須按照一定的投票規(guī)則集體行使有關(guān)公共政策的抉擇權(quán)。票規(guī)則集體行使有關(guān)公共政策的抉擇權(quán)。法官法官 ：在流行判例法和習(xí)慣法的國家：在流行判例法和習(xí)慣法的國家或存在違憲司法審查權(quán)的國家，法官被或存在違憲司法審查權(quán)的國家，法官被動地通

17、過司法案件的審理和判決來間接動地通過司法案件的審理和判決來間接的對有關(guān)公共政策問題及解決方案做出的對有關(guān)公共政策問題及解決方案做出抉擇。抉擇。 行政首長：擁有行政決策的抉擇權(quán)行政首長：擁有行政決策的抉擇權(quán),并對并對其抉擇行為負(fù)責(zé)其抉擇行為負(fù)責(zé)（三）政策方案抉擇的基本依據(jù)（三）政策方案抉擇的基本依據(jù)1,能最大限度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)能最大限度地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)2,消耗的政策資源最小消耗的政策資源最小3,實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的風(fēng)險程度盡可能最實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的風(fēng)險程度盡可能最小小4,政策方案實(shí)施中產(chǎn)生的副作用最小政策方案實(shí)施中產(chǎn)生的副作用最小第三節(jié)第三節(jié) 公共政策的合法化公共政策的合法化一，公共政策合法化的涵義一，公共

18、政策合法化的涵義：指法指法定的政策抉擇主體依據(jù)有關(guān)法律、定的政策抉擇主體依據(jù)有關(guān)法律、按照法定程序?qū)φ叻桨讣右詫彶椤凑辗ǘǔ绦驅(qū)φ叻桨讣右詫彶?、通過或批準(zhǔn)、簽署及發(fā)布的過程。通過或批準(zhǔn)、簽署及發(fā)布的過程。政策合法化的外延和內(nèi)涵：政策合法化的外延和內(nèi)涵：第一：政策合法化是有目的的活動，即使第一：政策合法化是有目的的活動，即使政策方案獲得合法地位政策方案獲得合法地位第二第二:政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限政策合法化是法定主體依照法定權(quán)限所實(shí)施的活動所實(shí)施的活動第三：政策內(nèi)容的合法化第三：政策內(nèi)容的合法化第四：決策程序的合法化第四：決策程序的合法化第五：有關(guān)政策的法律化第五：有關(guān)政策的法律化

19、二二,政策內(nèi)容的合法化政策內(nèi)容的合法化1,政策內(nèi)容的合法化指決策者擇定的政策內(nèi)容的合法化指決策者擇定的政策在內(nèi)容上不能與既定的憲法和政策在內(nèi)容上不能與既定的憲法和法律相抵觸法律相抵觸,必須合乎有關(guān)法律的原必須合乎有關(guān)法律的原則甚至具體規(guī)定則甚至具體規(guī)定.2,公共政策不能違背公共利益公共政策不能違背公共利益.三，政策合法化的主體及其權(quán)限三，政策合法化的主體及其權(quán)限1，政策合法化的主體：，政策合法化的主體：u從宏觀上看，政策合法化的主體相從宏觀上看，政策合法化的主體相當(dāng)廣泛，有權(quán)使政策方案獲得合法當(dāng)廣泛，有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國家機(jī)關(guān)，都可成為政策合地位的國家機(jī)關(guān)，都可成為政策合法化的主體。

20、法化的主體。u從微觀上看：每一項(xiàng)公共政策的合從微觀上看：每一項(xiàng)公共政策的合法化主體都是特定的，法化主體都是特定的，2，政策合法化主體的權(quán)限：，政策合法化主體的權(quán)限：主體要有合法依據(jù)主體要有合法依據(jù)注意政策所涉及事項(xiàng)、地域、措施和手注意政策所涉及事項(xiàng)、地域、措施和手段等的職權(quán)限制段等的職權(quán)限制注意滯后法律的效力問題注意滯后法律的效力問題,滯后的法律滯后的法律,未未經(jīng)廢止經(jīng)廢止,仍然有效仍然有效,不能以政策代替法律不能以政策代替法律u政策合法化的主體必須在各自的法定權(quán)政策合法化的主體必須在各自的法定權(quán)限內(nèi)使相應(yīng)的政策方案合法化，超越法限內(nèi)使相應(yīng)的政策方案合法化，超越法定權(quán)限制定和頒布的政策應(yīng)視為違法和定權(quán)限制定和頒布的政策應(yīng)視為違法和無效。無效。四四, 政策合法化的程序政策合法化的程序指政策抉擇過程應(yīng)合乎法定的程序要指政策抉擇過程應(yīng)合乎法定的程序要求求.1,行政系統(tǒng)的決策程序行政系統(tǒng)的決策程序法制部門的審查法制部門的審查領(lǐng)導(dǎo)會議的討論決定領(lǐng)導(dǎo)會議的討論決定行政首長的簽署發(fā)布行政首長的簽署發(fā)布2,立法系統(tǒng)的決策程序立法系統(tǒng)的決策程序:提出議案：將相應(yīng)的政策方案提交審議提出議案：將相應(yīng)的政策方案提交審議審議議案：即由有審議權(quán)機(jī)關(guān)對議案運(yùn)用