積極規(guī)范推進(jìn)PPP工作

1、財(cái)政部政府和社會資本合作中心夏穎哲2015年6月1一、一、PPP概述概述二、二、PPP與現(xiàn)代財(cái)政制度與現(xiàn)代財(cái)政制度三、當(dāng)前三、當(dāng)前PPP工作工作2（一）（一）PPP的定義的定義（二）歷史沿革（二）歷史沿革（三）推廣運(yùn)用（三）推廣運(yùn)用PPP的必要性的必要性（四）（四）PPP的局限性的局限性3PPP（Public-Private Partnerships） 政府和社會資本合作廣義定義廣義定義：在平等合作的基礎(chǔ)上，政府利用市場機(jī)制，提高政府資源利用效率，增加、改進(jìn)和優(yōu)化公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)。（土地承包責(zé)任制、國企改革）狹義定義：狹義定義：在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會資本建立

2、的一種基于合同之上的長期合作關(guān)系，利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險(xiǎn)，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和效率。 PPP PPP僅是一種融資手段？（僅是一種融資手段？（） 45公共領(lǐng)域公共領(lǐng)域政府購買服務(wù)準(zhǔn)公共領(lǐng)域準(zhǔn)公共領(lǐng)域競爭性領(lǐng)域競爭性領(lǐng)域市場決定性作用PPP社會資本參與程度高 委托運(yùn)營(O&M）社會資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度低高完全私有化完全公有化管理合同 (MC)租賃-運(yùn)營-移交(LOT)建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO )轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)改建-運(yùn)營-移交(ROT)區(qū)域特許經(jīng)營(RC)6購買-建設(shè)-運(yùn)營(BBO)國際進(jìn)程國際進(jìn)程l幾百年前，歐洲授予公路養(yǎng)護(hù)人“特許經(jīng)營權(quán)”；

3、l1984年，英法兩國提出利用私人資本建設(shè)英吉利海峽隧道，1987開工，耗資150億美元（PPI)；土耳其提出BOT；l1992年，英國提出PFI；l1996年左右，世行集團(tuán)正式提出PPP概念；l 21世紀(jì)以來，聯(lián)合國、世界銀行等國際組織在全球大力推廣PPP模式；發(fā)展中國家開始實(shí)踐。l PPP應(yīng)用范圍從道路、軌道交通、燃?xì)狻⒐┧?、污水處理、垃圾收集等傳統(tǒng)行業(yè)擴(kuò)展到監(jiān)獄、學(xué)校、醫(yī)院，甚至國防和航天領(lǐng)域。 78國內(nèi)進(jìn)程國內(nèi)進(jìn)程1996年交通部出臺交通建設(shè)市場管理辦法（BOT辦法）新一輪新一輪PPP的發(fā)展軌跡的發(fā)展軌跡92014年4月30日2014年9月21日2014年9月23日2014年8月31日

4、十八屆三中全會十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，讓市場在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用關(guān)于關(guān)于2014年深化年深化經(jīng)濟(jì)體制改革經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見重點(diǎn)任務(wù)的意見加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化改革，建立政府和社會資本合作機(jī)制財(cái)政部正式成立財(cái)政部正式成立PPP工作工作 領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)小組預(yù)算法預(yù)算法建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中長期財(cái)政規(guī)劃管理，為實(shí)施長周期的PPP項(xiàng)目鋪平了道路國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)見（國發(fā)201443號）號）通過“推廣使用政府與社會資本合作模式”，加快建立規(guī)范的

5、地方政府舉債融資機(jī)制關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金通知（財(cái)金201476號）號）為PPP項(xiàng)目提供了更有力的財(cái)政支持2013年11月2014年5月新一輪新一輪PPP的發(fā)展軌跡的發(fā)展軌跡10關(guān)于印發(fā)政府關(guān)于印發(fā)政府和和社會社會資本資本合作模式合作模式操作指南（財(cái)金操作指南（財(cái)金2014113號）號）關(guān)于關(guān)于政府和政府和社會社會資本資本合作示范項(xiàng)目合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題實(shí)施有關(guān)問題的的通知通知（財(cái)金財(cái)金2014 112號）號）地方政府存量債務(wù)納入地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法預(yù)算管理清理甄別辦法（財(cái)預(yù)（財(cái)預(yù)2014351

6、號）號）認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項(xiàng)目，對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項(xiàng)目，要大力推廣PPP模式國務(wù)院常務(wù)會議上，國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理表示將積李克強(qiáng)總理表示將積極推廣政府與社會資極推廣政府與社會資本合作（本合作（PPP）模式）模式2014年10月23日2014年10月24日APEC財(cái)長會財(cái)長會議上正式宣布議上正式宣布財(cái)政部成立財(cái)政部成立PPP中心中心2014年10月28日2014年11月26日國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵鼓勵社會投資社會投資的指的指導(dǎo)導(dǎo)意見意見(國發(fā)國發(fā)201460號）號）2014年11月29,30日11新一輪新一

7、輪PPP的發(fā)展軌跡的發(fā)展軌跡關(guān)于規(guī)范政府和社會資本關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知合作合同管理工作的通知（財(cái)金（財(cái)金2014156號號）發(fā)布PPP項(xiàng)目合同指南（試行），指導(dǎo)規(guī)范PPP合格管理工作2014年12月30日政府采購競爭性磋商政府采購競爭性磋商方式管理暫行辦法方式管理暫行辦法（財(cái)庫（財(cái)庫2014214號）號）PPP項(xiàng)目政府采購管項(xiàng)目政府采購管理辦法（財(cái)庫理辦法（財(cái)庫2014 214號）號）2014年12月31日中共中央國務(wù)院中共中央國務(wù)院關(guān)關(guān)于加大改革創(chuàng)新力于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見建設(shè)的若干意見對于政府主導(dǎo)、財(cái)政支持對于政府主導(dǎo)、財(cái)政支

8、持的農(nóng)村公益性工程和項(xiàng)目，的農(nóng)村公益性工程和項(xiàng)目，可采取購買服務(wù)、政府與可采取購買服務(wù)、政府與社會資本合作等方式，引社會資本合作等方式，引導(dǎo)企業(yè)和社會組織參與建導(dǎo)企業(yè)和社會組織參與建設(shè)、管護(hù)和運(yùn)營設(shè)、管護(hù)和運(yùn)營。2015年2月1日PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金力論證指引（財(cái)金 2015（21）2015年1. PPP項(xiàng)目物有所值評價指引項(xiàng)目物有所值評價指引2. PPP項(xiàng)目財(cái)政收支預(yù)算管理項(xiàng)目財(cái)政收支預(yù)算管理辦法辦法 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見（國辦意見（國辦42號號）1. 國家戰(zhàn)略國家戰(zhàn)略2. 一次體制

9、機(jī)制變革一次體制機(jī)制變革3.形勢所需形勢所需4.物有所值物有所值12l支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等；建立透明規(guī)范的城市投融資機(jī)制，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。（2013年11月12日，三中全會全面深化體制改革決定）l允許地方通過股權(quán)融資、項(xiàng)目融資、特許經(jīng)營等方式吸引社會資本投入，拓寬融資渠道，提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力。（2014年9月17日，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會）1. 1. 國家國家戰(zhàn)略戰(zhàn)略13l要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會投資和政府投資相輔相成。優(yōu)化政府投資方向，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等

10、，優(yōu)先支持引入社會資本的項(xiàng)目。（2014年10月24日，國務(wù)院常務(wù)會議）lPPP融資關(guān)鍵在于創(chuàng)新思路，探索穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制，打消社會資本疑慮。財(cái)政部要會同相關(guān)方面在營造環(huán)境、規(guī)范管理、增進(jìn)信心上下功夫，助推更多項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏。（2014年10月26日）1. 1. 國家國家戰(zhàn)略戰(zhàn)略14l中國經(jīng)濟(jì)要平穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須全面深化改革，要用好政府和市場這“兩只手”，形成“雙引擎”。政府在加大財(cái)政投入的同時，不再唱“獨(dú)角戲”，而是通過深化投融資改革，打破壟斷，吸引社會資金和外資參與，采取PPP、中外合作以及政府購買服務(wù)等方式，放大投資效應(yīng)。（2015年1月21日，世界經(jīng)

11、濟(jì)論壇2015年年會）l引導(dǎo)和鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。對于政府主導(dǎo)、財(cái)政支持的農(nóng)村公益性工程和項(xiàng)目，可采取購買服務(wù)、政府與社會資本合作等方式，引導(dǎo)企業(yè)和社會組織參與建設(shè)、管護(hù)和運(yùn)營。（2015年2月1 日，關(guān)于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見）151. 1. 國家國家戰(zhàn)略戰(zhàn)略l在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會資本合作模式。政府不唱“獨(dú)角戲”，要更大激發(fā)民間投資活力，引導(dǎo)社會資本投向更多領(lǐng)域。（2015年3月5日，政府工作報(bào)告）l在公共領(lǐng)域大力推廣PPP等模式，吸引社會投資，著力營造釋放消費(fèi)潛力的體制機(jī)制環(huán)境，推進(jìn)區(qū)域通關(guān)一體化改革，更好服務(wù)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)。（2015

12、年4月15日，國務(wù)院常務(wù)會議）l在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會資本合作模式，以競爭擇優(yōu)選擇包括民營和國有企業(yè)在內(nèi)的社會資本，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，并依據(jù)績效評價給予合理回報(bào)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)的重要改革舉措。（2015年5月13日，國務(wù)院常務(wù)會議部署推廣政府和社會資本合作模式）161. 1. 國家國家戰(zhàn)略戰(zhàn)略2. 2. 一次體制機(jī)制變革一次體制機(jī)制變革l國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化l依法治國l市場決定性作用 激發(fā)市場活力 鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)l轉(zhuǎn)變政府職能 權(quán)利清單 負(fù)面清單 責(zé)任清單l放寬市場準(zhǔn)入173. 3. 形勢所需形勢所需可以有效解決當(dāng)前困難可以有

13、效解決當(dāng)前困難l政府債務(wù)瓶頸vs穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)和惠民生； 2013年6月全國各級政府債務(wù)約30萬億，地方政府性債務(wù)17.9萬億。l基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大缺口vs龐大社會資本準(zhǔn)入難； 2020年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，投資需求達(dá)42萬億； 玻璃門、旋轉(zhuǎn)門、彈簧門。l公用事業(yè)運(yùn)行效率不高vs政府財(cái)政不堪重負(fù)。 少花錢，多辦事，辦好事！少花錢，多辦事，辦好事！184. 物有所值（物有所值（Value for Money)l分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，合作共贏（生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、政治法律風(fēng)險(xiǎn)）；l實(shí)現(xiàn)全生命周期管理，降低總成本（設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)）；l通過平滑財(cái)政支出，拓寬政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間（時間換空間）；l實(shí)現(xiàn)績效財(cái)政

14、（按量、按質(zhì)、按績效付費(fèi)）；l引入公眾監(jiān)督，實(shí)行公開透明管理。PPP不不只只是一是一場場婚禮，而是一婚禮，而是一段段婚姻婚姻！1920VFM增加供給提升質(zhì)量提高效率4. 物有所值（物有所值（Value for Money)競爭不充分，風(fēng)險(xiǎn)未有效轉(zhuǎn)移競爭不充分，風(fēng)險(xiǎn)未有效轉(zhuǎn)移l設(shè)計(jì)不當(dāng)、交易結(jié)構(gòu)不合理、采購競爭不充分、監(jiān)督不到位。政府過度承諾增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)政府過度承諾增加財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)l掩飾長期債務(wù)、不重視或有債務(wù)。流程全、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)、耗時長流程全、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)、耗時長過度使用過度使用PPPl不是所有項(xiàng)目都適合用PPP模式（市場測試、財(cái)政承受力）；l政府越界做PPP：權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單。 21（一）現(xiàn)代

15、財(cái)政制度（一）現(xiàn)代財(cái)政制度（二）（二）PPP 與公共財(cái)政與公共財(cái)政（三）財(cái)政部門的定位和作用（三）財(cái)政部門的定位和作用（四）財(cái)政承諾風(fēng)險(xiǎn)管理（四）財(cái)政承諾風(fēng)險(xiǎn)管理22財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱（政為本，財(cái)為末）?，F(xiàn)代財(cái)政目標(biāo)現(xiàn)代財(cái)政目標(biāo)優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安。預(yù)算法預(yù)算法統(tǒng)一規(guī)范、公開透明。財(cái)稅改革財(cái)稅改革預(yù)算改革、稅收改革、中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分。 PPP是一次立足長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)！是一次立足長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)！23PPP是一個財(cái)政問題是一個財(cái)政問題（PPP的本質(zhì)是政府購買公共產(chǎn)品和服務(wù)）l是財(cái)政

16、預(yù)算管理的一項(xiàng)內(nèi)容；lPPP項(xiàng)目財(cái)政承諾是政府支出管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容；l特許經(jīng)營權(quán)是政府的一種無形資產(chǎn)；lPPP項(xiàng)目形成的資產(chǎn)終極所有權(quán)屬于政府；lPPP項(xiàng)目資產(chǎn)和負(fù)債是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分。 財(cái)政是政府收支、采購、債務(wù)和資產(chǎn)管理的主管部門財(cái)政是政府收支、采購、債務(wù)和資產(chǎn)管理的主管部門24PPP牽頭部門牽頭部門l根據(jù)國務(wù)院落實(shí)全面深化改革決定重要舉措分工方案，財(cái)政部是落實(shí)PPP改革舉措的第一責(zé)任人。改革合作精神改革合作精神l財(cái)政部門要搞好三個協(xié)調(diào)：政府職能部門、社會資本 、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)。l發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用：專業(yè)顧問、財(cái)務(wù)顧問、采購顧問、融資顧問和法律顧問。 PPP中心中心l負(fù)責(zé)規(guī)劃

17、指導(dǎo)、融資支持、識別評估、咨詢服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、績效評價、信息統(tǒng)計(jì)和專家?guī)旖ㄔO(shè)等。要學(xué)會用要學(xué)會用PPP的方式做的方式做PPP！25PPP項(xiàng)目三種回報(bào)機(jī)制項(xiàng)目三種回報(bào)機(jī)制政府直接債務(wù)政府直接債務(wù)l政府付費(fèi)；l財(cái)政補(bǔ)助等；l政府為PPP項(xiàng)目提供的配套工程。26政府或有債務(wù)政府或有債務(wù)l對匯率、通脹、價格、使用量等風(fēng)險(xiǎn)因素的擔(dān)保；l信用擔(dān)保；l因提前中止而產(chǎn)生的補(bǔ)償；l不可抗力補(bǔ)償（兩家分擔(dān)）。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理l識別評估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政承受能力；l處理好中長期財(cái)政預(yù)算平衡與項(xiàng)目長期財(cái)政承諾的關(guān)系；l財(cái)政承諾納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)體系和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。 PPP不是免費(fèi)午餐！不是免費(fèi)午餐！27（一）（一

18、）PPP工作框架工作框架（二）制度建設(shè)（二）制度建設(shè)（三）機(jī)構(gòu)能力建設(shè)（三）機(jī)構(gòu)能力建設(shè)（四）示范戰(zhàn)略（四）示范戰(zhàn)略（五）地方進(jìn)展情況（五）地方進(jìn)展情況（六）下一步工作思路（六）下一步工作思路2829物有所值物有所值制度建設(shè)制度建設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)機(jī)構(gòu)建設(shè)示范項(xiàng)目示范項(xiàng)目政府、市場、公眾30預(yù)算法政府采購法及其實(shí)施條例PPP法（計(jì)劃中）法律關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)43號）關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見（國辦42號）關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財(cái)金76號）政策政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財(cái)金2014113號）PPP項(xiàng)目合同操作指南（財(cái)

19、金2014156號）PPP項(xiàng)目政府采購管理辦法（財(cái)庫2014215號）PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（財(cái)金201521號）指南/指引PPP項(xiàng)目合同指南PPP項(xiàng)目合同案例標(biāo)準(zhǔn)化合同合同PPP項(xiàng)目識別標(biāo)準(zhǔn)（經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、財(cái)務(wù)等）產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)績效付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)31PPPPPP操操作作指指南南物有物有所值所值評價評價指引指引 （制訂（制訂中）中）財(cái)政財(cái)政承受承受能力能力論證論證指引指引 PPPPPP項(xiàng)項(xiàng)目政目政府采府采購管購管理辦理辦法法PPPPPP項(xiàng)項(xiàng)目合目合同指同指南南PPPPPP項(xiàng)項(xiàng)目財(cái)目財(cái)政管政管理規(guī)理規(guī)定定 （制訂（制訂中）中）1. PPP操作指南操作指南32項(xiàng)目發(fā)起項(xiàng)目發(fā)起項(xiàng)目篩選項(xiàng)目篩選物有所值

20、物有所值 評價評價財(cái)政可承受財(cái)政可承受力評估力評估管理架構(gòu)組建管理架構(gòu)組建實(shí)施方案編制實(shí)施方案編制實(shí)施方案實(shí)施方案審核審核資格預(yù)審資格預(yù)審采購文件采購文件 編制編制響應(yīng)文件響應(yīng)文件 評審評審談判與合同談判與合同簽署簽署項(xiàng)目公司項(xiàng)目公司 設(shè)設(shè)立立融資管理融資管理績效監(jiān)測績效監(jiān)測 與支付與支付中期評估中期評估移交準(zhǔn)備移交準(zhǔn)備性能測試性能測試資產(chǎn)交割資產(chǎn)交割績效評價績效評價項(xiàng)目識別項(xiàng)目識別項(xiàng)目準(zhǔn)備項(xiàng)目準(zhǔn)備項(xiàng)目采購項(xiàng)目采購項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目執(zhí)行項(xiàng)目移交項(xiàng)目移交介紹編制目的和依據(jù)、社會資本的定義、適用范圍、管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施原則等。社會資本：指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及

21、其他控股國有企業(yè)。財(cái)政部門應(yīng)本著社會主義市場經(jīng)濟(jì)基本原則，以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會資本合作管理工作。省級財(cái)政部門應(yīng)積極設(shè)立PPP中心或指定專門機(jī)構(gòu)。33PPP項(xiàng)目操作流程圖項(xiàng)目操作流程圖3435適宜采用PPP的項(xiàng)目：投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。項(xiàng)目發(fā)起方式：l政府發(fā)起：財(cái)政部門（PPP中心）負(fù)責(zé)向行業(yè)主管部門征集潛在項(xiàng)目，行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。l社會資本發(fā)起：社會資本以項(xiàng)目建議書的方式向

22、財(cái)政部門（PPP中心）推薦潛在項(xiàng)目。 項(xiàng)目發(fā)起36財(cái)政部門（PPP中心）會同行業(yè)主管部門對潛在PPP項(xiàng)目進(jìn)行評估，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門（PPP中心）根據(jù)篩選結(jié)果制定年度和中期開發(fā)計(jì)劃。列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部門（PPP中心）要求提交相關(guān)資料。項(xiàng)目篩選37財(cái)政部門（PPP中心）會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作。l定性評價：關(guān)注采用PPP與傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，提高運(yùn)營效率，促進(jìn)創(chuàng)新和競爭。l定量評價：對PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與政府比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷PPP能否降低全生命周期成本。定量評價各地根據(jù)實(shí)際情況開展。

23、 PPP PPP PSCPSC物有所值評價38財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼不得超過當(dāng)年財(cái)政收入的10%。技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)可行、財(cái)務(wù)可行、商業(yè)可行、財(cái)政可行財(cái)政承受能力論證PPP項(xiàng)目操作流程圖項(xiàng)目操作流程圖3940縣級以上人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)：項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)：項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。管理架構(gòu)組建41實(shí)施方案編制：風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架：l原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建

24、造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會資本承擔(dān)；l法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)；l不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會資本合理共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)分配42交易結(jié)構(gòu)l項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)：項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。l回報(bào)機(jī)制：使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)。l相關(guān)配套安排：項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。交易結(jié)構(gòu)43合同體系：項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險(xiǎn)合同等。項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容l權(quán)利義務(wù)邊界：項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果等。

25、l交易條件邊界：合同期限、回報(bào)機(jī)制、收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明。l履約保障邊界：強(qiáng)制保險(xiǎn)方案、履約保函體系。l調(diào)整銜接邊界：應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對措施。合同體系44監(jiān)管架構(gòu)l授權(quán)關(guān)系：政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會資本的授權(quán)。l監(jiān)管方式：履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督。監(jiān)管架構(gòu)45采購方式的選擇l公開招標(biāo)：適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不做更改的項(xiàng)目。l競爭性談判。l邀請招標(biāo)。l競爭性磋商。l單一來源采購采購方式46財(cái)政部門（PPP中心）對實(shí)施方案進(jìn)行物有所值

26、和財(cái)政承受能力驗(yàn)證。l通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核。l未通過的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證。l經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用PPP。實(shí)施方案審核PPP項(xiàng)目操作流程圖項(xiàng)目操作流程圖4748項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競爭，并將資格預(yù)審的評審報(bào)告提交財(cái)政部門（PPP中心）備案。（至少3家社會資本通過資格預(yù)審）資格預(yù)審公告應(yīng)在省級以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布。（預(yù)審公告包括：項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動、擬確

27、定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法、以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點(diǎn)）資格預(yù)審49采購文件應(yīng)包括：采購邀請、競爭者須知（包括密封、簽署、蓋章要求等）、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實(shí)施方案的批復(fù)和項(xiàng)目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點(diǎn)、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項(xiàng)目合同草案及其他法律文本等。采用競爭性談判或競爭性磋商采購方式的，還應(yīng)明確評審小組根據(jù)與社會資本談判情況可能實(shí)質(zhì)性變動的內(nèi)容，包括采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款。采購文件編

28、制50評審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評審專家共5人以上單數(shù)組成，評審專家人數(shù)不得少于評審小組成員總數(shù)的2/3。公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式，按政府采購法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。采用競爭性磋商方式的，指南有詳細(xì)規(guī)定。采購文件評審51項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)成立專門采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，按照候選社會資本的排名依次進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的候選社會資本為中選社會資本。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得重復(fù)與排序在前但已終止談判的社會資本進(jìn)行再次談判。確認(rèn)談判完成后，簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將相關(guān)內(nèi)容公示。公示期滿無異議的，項(xiàng)目合同應(yīng)在政府審核同意后簽署。談判與合同簽署PP

29、P項(xiàng)目操作流程圖項(xiàng)目操作流程圖5253社會資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司設(shè)立54由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資。財(cái)政部門（PPP中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 財(cái)政部門（PPP中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)建立PPP項(xiàng)目政府支付臺賬，嚴(yán)格控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度建立后，PPP項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)應(yīng)納入政府綜合

30、財(cái)務(wù)報(bào)告。 融資管理55項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)督促社會資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期檢查項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報(bào)和年報(bào)，并報(bào)財(cái)政部門（PPP中心）備案。政府有支付義務(wù)的,按照實(shí)際績效付費(fèi)。設(shè)置超額收益分享機(jī)制的，社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)依約履行。 項(xiàng)目實(shí)際績效優(yōu)于約定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)執(zhí)行獎勵條款，并可作為合同能否展期的依據(jù)；未達(dá)到約定標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)執(zhí)行懲處條款或救濟(jì)措施?？冃ПO(jiān)測與支付56社會資本或項(xiàng)目公司違反合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時接管項(xiàng)目，直至啟動提前終止程序。合同執(zhí)行和管理過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作。合同雙方

31、發(fā)生爭議且無法協(xié)商一致的事項(xiàng)，依法申請仲裁或民事訴訟。履 約 管 理57項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估。政府相關(guān)職能部門應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)對項(xiàng)目履行行政監(jiān)管職責(zé)。社會資本或項(xiàng)目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的，可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。政府、社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)依法公開披露相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。中期評估PPP項(xiàng)目操作流程圖項(xiàng)目操作流程圖5859項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)約定確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。項(xiàng)目移交工作組應(yīng)委托具有資質(zhì)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，按照約定評估方式，對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，作

32、為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)。移交準(zhǔn)備60項(xiàng)目移交工作組應(yīng)嚴(yán)格按照性能測試方案和移交標(biāo)準(zhǔn)對移交資產(chǎn)進(jìn)行性能測試。性能測試結(jié)果不達(dá)標(biāo)的，移交工作組應(yīng)要求社會資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行恢復(fù)性修理、更新重置或提取移交維修保函。性能測試61社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)將滿足性能測試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)。社會資本或項(xiàng)目公司應(yīng)配合做好項(xiàng)目運(yùn)營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作 。資產(chǎn)交割62項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門（PPP中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP應(yīng)用等進(jìn)行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。評價結(jié)果作為政府

33、開展PPP管理工作決策參考依據(jù)?？冃гu價63政府社會資本社會資本金融機(jī)構(gòu)上半場下半場項(xiàng)目識別項(xiàng)目準(zhǔn)備項(xiàng)目采購項(xiàng)目執(zhí)行財(cái)政部門（PPP中心）會同行業(yè)主管部門開展物有所值評價工作（指引制訂中）。l定性評價（6大核心要素）：全生命周期整合的潛力、風(fēng)險(xiǎn)識別與分配、績效導(dǎo)向、潛在競爭程度、鼓勵創(chuàng)新、政府能力。l定量評價：對PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與政府比較值進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷PPP能否降低全生命周期成本。定量評價各地根據(jù)實(shí)際情況開展。 PPP PPP 值值 PSCPSC值值64財(cái)政部門會同行業(yè)主管部門從定性和定量兩方面開展承受能力論證。l做好責(zé)任識別：股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼

34、、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入；l做好各支出責(zé)任的測算；l做好財(cái)政能力評估：財(cái)政支出能力評估、行業(yè)均衡性評估。l每年全部PPP項(xiàng)目從預(yù)算安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過10%。省級財(cái)政部門可自行確定，報(bào)財(cái)政部備案并對外公布。65公開招標(biāo)：適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不做更改的項(xiàng)目。競爭性談判；邀請招標(biāo)；競爭性磋商；單一來源。6667項(xiàng)目公司項(xiàng)目公司PPP 項(xiàng)目合同項(xiàng)目合同履約合同工程承包合同運(yùn)營服務(wù)合同原料供應(yīng)合同產(chǎn)品或服務(wù)購買合同融資合同保險(xiǎn)合同股東協(xié)議融資方融資方政府方政府方保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)公司承包商承包商運(yùn)營商運(yùn)營商原料供應(yīng)商原料供應(yīng)商

35、購買方購買方股東股東股東股東股東股東合同指南：加強(qiáng)培訓(xùn)，提高認(rèn)識，提升能力合同案例：結(jié)合試點(diǎn)，全面剖析，去偽存真合同范本：分增量存量，分行業(yè)，分別制定68簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)簡政放權(quán)，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)財(cái)政牽頭，分工協(xié)作，各司其職財(cái)政牽頭，分工協(xié)作，各司其職成立成立PPPPPP專門機(jī)構(gòu)（專門機(jī)構(gòu)（PPPPPP中心）中心）提高社會資本責(zé)任意識提高社會資本責(zé)任意識發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用69702014-2016年示范期中央/地方示范項(xiàng)目積極規(guī)范推進(jìn)雙刃劍上下聯(lián)動71 價格調(diào)整機(jī)制靈活價格調(diào)整機(jī)制靈活 市場化程度較高市場化程度較高 投資規(guī)模較大投資規(guī)模較大 長期合同

36、關(guān)系清楚長期合同關(guān)系清楚 具有長期穩(wěn)定需求具有長期穩(wěn)定需求市政供水市政供水市政供暖市政供暖市政供氣市政供氣醫(yī)療服務(wù)設(shè)施醫(yī)療服務(wù)設(shè)施養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施地下綜合管廊地下綜合管廊污水處理污水處理環(huán)境保護(hù)環(huán)境保護(hù)保保 障障 房房軌道交通軌道交通首批共30個示范項(xiàng)目，總投資約1786億元；新增項(xiàng)目8個，存量項(xiàng)目22個；分布在15個省市，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合治理、地下綜合管廊、軌道交通、交通、新能源汽車、醫(yī)療、體育等11個行業(yè)。72江蘇, 9安徽, 4河北, 2吉林, 2浙江, 2青島, 2天津, 1遼寧, 1上海, 1福建, 1江西, 1湖南, 1重慶, 1貴州, 1陜西,

37、 1示范項(xiàng)目數(shù)各省分布情況示范項(xiàng)目數(shù)各省分布情況73污水處理, 9軌道交通, 8供暖, 3供水, 3環(huán)境綜合治理, 2地下綜合管廊, 1交通, 1垃圾處理, 1體育, 1新能源汽車, 1醫(yī)療, 1示范項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況示范項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況建章立制：建章立制：部分省份以省政府或財(cái)政廳文件方式陸續(xù)出臺推廣應(yīng)用PPP的指導(dǎo)意見。l以省政府文件發(fā)布 福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見（閔政2014 47號）； 河南省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見（豫政2014 89號）； 河北省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見（冀政

38、2014 125號）； 浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見（浙政辦發(fā)2015 9號）； 廈門市人民政府關(guān)于印發(fā)廈門市推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式實(shí)施方案的通知（夏府2015 64號）.74l以財(cái)政廳文件發(fā)布 江蘇省關(guān)于推進(jìn)政府與社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知（蘇財(cái)金2014 85號）； 安徽省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的意見（晥財(cái)金 2014 1828號）； 湖南省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見（湘財(cái)金2014 52號）； 四川省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)四川省“政府與社會資本合作”項(xiàng)目管理辦法（試行）的通知（川財(cái)金20

39、14 86號）； 四川省財(cái)政廳關(guān)于支持推進(jìn)政府與社會資本合作有關(guān)政策的通知（川財(cái)金2014 85號）； 浙江省財(cái)政廳關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的實(shí)施意見（浙財(cái)金 201585號）。75發(fā)布發(fā)布PPPPPP招商項(xiàng)目招商項(xiàng)目l經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，有34個省市發(fā)布PPP招商項(xiàng)目，部分地級市也發(fā)布PPP招商項(xiàng)目，項(xiàng)目總數(shù)近2000個，總投資超過3.5萬億元。l項(xiàng)目主要集中在供水、排水、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、軌道交通、保證性安居工程、養(yǎng)老、醫(yī)院、文體場館等。76773332220123軌道交通交通垃圾處理供水污水處理養(yǎng)老（個）（個）項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況010020030040

40、0500600700800軌道交通交通養(yǎng)老污水處理供水垃圾處理投資額行業(yè)分布情況投資額行業(yè)分布情況l江蘇2014年8月27日發(fā)布首批15個PPP招商項(xiàng)目，總投資約875億元。涉及供水、污水處理、垃圾處理、軌道交通、交通、養(yǎng)老等行業(yè)。787544322101234567交通其他供水污水處理軌道交通保障性安居工程醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)排水（個）（個）項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況770390.515466.537.523.520.6160100200300400500600700800軌道交通交通其他供水保障性安居工程污水處理醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)排水（億元）（億元）項(xiàng)目投資額行業(yè)分布情況項(xiàng)目投資額行業(yè)分布情況l福建2014年9月16日發(fā)布首批28個PPP招商項(xiàng)目，總投資約1478.6億元。涉及供水、排水、污水處理、軌道交通、交通、保障性安居工程等。79764333111101234567其他污水處理醫(yī)院供水環(huán)境綜合治理交通保障性安居工程地下綜合管廊教育垃圾處理（個）（個）項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布情況0