國有企業(yè)提供擔(dān)保的國資監(jiān)管與風(fēng)險管理探析

1、國有企業(yè)提供擔(dān)保的國資監(jiān)管與風(fēng)險管理探析一、問題的提出有企業(yè)提供擔(dān)保的國資監(jiān)管三、國有企業(yè)提供擔(dān)保的效力與決策審批、政府引導(dǎo)基金返投要求的發(fā)展趨勢問題的提出國有企業(yè)為他人提供擔(dān)保屬于或有負(fù)債，雖然涉及債務(wù) 金額往往較大，但擔(dān)保責(zé)任未被觸發(fā)時對擔(dān)保人一般并無實 質(zhì)影響，有時未受到足夠重視。然而，一旦債務(wù)人不能按期 清償債務(wù)進(jìn)而觸發(fā)實際承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的條件，就意味著國有 企業(yè)作為擔(dān)保人在承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任后還將面臨難以追償?shù)轿?的風(fēng)險，不僅可能造成企業(yè)國有資產(chǎn)損失，還可能在關(guān)聯(lián)企 業(yè)之間發(fā)生風(fēng)險的交叉?zhèn)魅?，進(jìn)而對國有企業(yè)乃至集團企業(yè) 的再融資與持續(xù)經(jīng)營能力造成嚴(yán)重不利影響。此外，與其他 交易合同相比，擔(dān)保

2、合同具有較強的隱蔽性，更難以發(fā)現(xiàn)與 監(jiān)督管理，其風(fēng)險與不利影響卻十分大，故任何性質(zhì)的企業(yè) 均十分重視擔(dān)保管理，國有企業(yè)自然也不例外。占挪用貸款資金、無逃廢銀行債務(wù)等不良信用記錄”、經(jīng)審計 確定的最近1個會計年度資產(chǎn)負(fù)債率原則上不高于70%（含廣 等條件。最后，一些擔(dān)保管理國資規(guī)定還要求擔(dān)保所對應(yīng)的投資、 融資或其他項目需滿足一定的條件。比如，廣州市市屬國有 企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）要求，被擔(dān)保的項目應(yīng)當(dāng)符合下 列條件：“（一）符合國家、省和本市有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求；（二） 符合市屬國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整要求；（三）符合被擔(dān)保人 主業(yè)方向；（四）不屬于任何形式的委托理財、投資股票、期 貨、期權(quán)等高風(fēng)

3、險的投資項目?！贝送?，深圳市龍華區(qū)區(qū)屬 國有企業(yè)融資與擔(dān)保管理暫行辦法河南省政府國資委關(guān) 于改進(jìn)和加強省屬企業(yè)擔(dān)保管理工作的意見等也對被擔(dān)保 項目提出類似要求。.提供擔(dān)保的比例限制前文已述，國有企業(yè)對控股、參股的子企業(yè)提供擔(dān)保應(yīng) 以持股比例為限是各地的基本共識，這一原則確立的核心理 由是堅持同股同權(quán)、同股同責(zé)。但是，這一原則也不是絕對 的，因為按持股比例擔(dān)保在實踐中可能面臨操作障礙：首先，由于股東資信能力有差距，債權(quán)人尤其是銀行可 能并不接受股東按持股比例提供擔(dān)保，但下屬子企業(yè)融資又 勢在必行，針對這種情況，廣州市市屬國有企業(yè)擔(dān)保管理辦 法（試行）貴州省國資委監(jiān)管企業(yè)擔(dān)保管理辦法蘭州市 市屬國

4、有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）等一些地方的擔(dān)保管理 國資監(jiān)管規(guī)定提出，經(jīng)國資監(jiān)管部門或國家出資企業(yè)特別批 準(zhǔn)的，國有企業(yè)也可以提供超比例擔(dān)保。當(dāng)然，這種特殊情 況下，國有企業(yè)應(yīng)要求其他股東同時為國有股東提供適當(dāng)?shù)?反擔(dān)保，以落實同股同權(quán)、同股同責(zé)。其次，由于國資監(jiān)管規(guī)定只能約束國有股東，并不能約 束子企業(yè)的其他非國有股東，尤其是子企業(yè)系國有控股的情 況下，如沒有事先書面約定，中小股東并無動力和義務(wù)按持 股比例同步提供擔(dān)保。因此，實踐中很可能會遇到其他股東 不配合的困境，其直接后果就是子企業(yè)的融資、投資或交易 等擔(dān)保項目無法落地，影響子企業(yè)正常經(jīng)營發(fā)展。對此，貴 州省國資委監(jiān)管企業(yè)擔(dān)保管理辦法提出：

5、“監(jiān)管企業(yè)及所屬 企業(yè)與其他投資人合作新設(shè)企業(yè)時，應(yīng)當(dāng)在合作協(xié)議或公司 章程中，按照同股同權(quán)、同股同責(zé)的要求，對各股東為新設(shè) 企業(yè)提供融資擔(dān)保支持的方式和原則進(jìn)行約定?！币虼耍P者 認(rèn)為，在投資協(xié)議或公司章程將股東按持股比例提供擔(dān)保規(guī) 定為股東的義務(wù)，是國有股東落實國資監(jiān)管規(guī)定，并保障子企業(yè)正常經(jīng)營發(fā)展的必要措施。.提供擔(dān)保時是否要求反擔(dān)保國有企業(yè)為債務(wù)人提供擔(dān)保，是否應(yīng)要求債務(wù)人提供反 擔(dān)保？對此，一些地方的擔(dān)保管理國資規(guī)定有明確規(guī)定，但 做法有所差異：首先，第一種做法，也是目前主流的做法，即僅要求“對 外擔(dān)?！睍r必須要求被擔(dān)保人提供反擔(dān)保，如北京市國有文 化企業(yè)擔(dān)保管理暫行辦法福建省人民政

6、府國有資產(chǎn)監(jiān)督 管理委員會所出資企業(yè)擔(dān)保事項管理暫行辦法蘭州市市 屬國有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）等。其次，第二種做法是不論“對內(nèi)擔(dān)保”、“對外擔(dān)?！保?貴州省國資委監(jiān)管企業(yè)擔(dān)保管理辦法要求“除為自身擔(dān)保 外，為被擔(dān)保人提供擔(dān)保的，應(yīng)要求被擔(dān)保人以其財產(chǎn)提供 相應(yīng)的反擔(dān)保?！弊詈螅谌N做法是區(qū)分對待，如廣州市市屬國有企 業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）規(guī)定“被擔(dān)保人為市國資委監(jiān)管企 業(yè)或市國資委監(jiān)管企業(yè)出資的各級全資、控股企業(yè)的，擔(dān)保人可要求被擔(dān)保人提供合法、有效的反擔(dān)保。其他被擔(dān)保人 應(yīng)當(dāng)提供合法、有效的反擔(dān)保?！贝送猓档米⒁獾氖?，在反擔(dān)保的方式上，一方面，蘭 州市市屬國有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）

7、特別提出，國有企 業(yè)提供非保證方式（如抵押、質(zhì)押）對外擔(dān)保的，不得接受 保證方式反擔(dān)保。另一方面，即使國資監(jiān)管規(guī)定沒有明確要 求，筆者認(rèn)為，反擔(dān)保方式的實際增信效果應(yīng)是審查重點, 對僅有保證形式的反擔(dān)保需謹(jǐn)慎接受，可考慮要求非保證方 式的反擔(dān)?；蛞蟊粨?dān)保人委托銀行、專業(yè)擔(dān)保公司等提供 反擔(dān)保。綜上，筆者認(rèn)為，從風(fēng)險管控角度，“對外擔(dān)?！碑?dāng)然應(yīng) 要求提供反擔(dān)保，但“對內(nèi)擔(dān)保卻無必要進(jìn)行強制要求，這 是因為，“對內(nèi)擔(dān)?！彪m然因涉及被擔(dān)保人屬于非全資子公司 的情況，可根據(jù)股權(quán)結(jié)構(gòu)、擔(dān)保規(guī)模、風(fēng)險大小等實際情況 確定是否要求提供反擔(dān)保，但向全資子公司提供擔(dān)保并無必 要要求提供反擔(dān)保，故廣州的做法更為

8、可取。.提供擔(dān)保的收費除專業(yè)擔(dān)保公司外，作為一般市場主體的國有企業(yè)為他 人提供擔(dān)保是否收費？對此，僅有個別擔(dān)保管理國資規(guī)定有 所明確，如廣州市市屬國有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）規(guī) 定“擔(dān)保人應(yīng)當(dāng)向被擔(dān)保人收取擔(dān)保費，根據(jù)實際需要可參照 市場化費率收取。”據(jù)此，廣州市屬國有企業(yè)無論是“對內(nèi)擔(dān) 保還是對外擔(dān)?！本杖?dān)保費。再如，關(guān)于加強中央 企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知（國資發(fā)財評規(guī)2021 ）75號） 則要求“中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定和完善集團統(tǒng)一的融資擔(dān)保管理 制度，明確集團本部及各級子企業(yè)融資擔(dān)保權(quán)限和限額、融 資擔(dān)保費率水平。實際上，也是要求收取一定的擔(dān)保費用。 結(jié)合筆者實踐經(jīng)驗，在本級國資管理部

9、門沒有出臺明確規(guī)定 的情況下，國有企業(yè)“對內(nèi)擔(dān)保”時向被擔(dān)保人收取擔(dān)保費用 也是存在的。綜上，筆者認(rèn)為，從公平交易和實操角度，經(jīng)批準(zhǔn)后對 無產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)提供擔(dān)保原則上應(yīng)收取擔(dān)保費用，其他情 形可不做強制要求。此外，還需注意的是，經(jīng)營融資擔(dān)保業(yè) 務(wù)按融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例規(guī)定需持牌經(jīng)營，而經(jīng) 營非融資擔(dān)保業(yè)務(wù)并無持牌要求，如國有企業(yè)頻率較高的為 融資提供擔(dān)保并收取擔(dān)保費用，存在被認(rèn)定違規(guī)的風(fēng)險，故 需與地方金融監(jiān)督管理部門溝通監(jiān)管口徑。.擔(dān)保的批準(zhǔn)與權(quán)限首先，從國資程序而言，前文已述，國有企業(yè)提供擔(dān)保 屬于“三重一大”事項，應(yīng)按“三重一大”程序進(jìn)行集體決策， 具體如何集體決策應(yīng)以公司章程和相

10、關(guān)議事規(guī)則等確定。其次，就國資決策權(quán)限而言，多數(shù)擔(dān)保管理國資規(guī)定基 本保持一致：國家出資企業(yè)及其所屬企業(yè)的“對內(nèi)擔(dān)?！笔马?由國家出資企業(yè)決定，“對外擔(dān)?！眲t應(yīng)逐級報國資監(jiān)管部門 批準(zhǔn)。同時，對于超比例提供擔(dān)保、向境外企業(yè)提供擔(dān)保等 特殊行為，一般也應(yīng)逐級報國資監(jiān)管部門批準(zhǔn)。但是，值得 注意的是，企業(yè)國有資產(chǎn)法第三十二條規(guī)定，為他人提供 大額擔(dān)保，國有獨資企業(yè)由企業(yè)負(fù)責(zé)人集體討論決定，國有 獨資公司由董事會決定。由此可見，擔(dān)保管理國資規(guī)定是對 國有獨資企業(yè)、公司的擔(dān)保權(quán)限進(jìn)行了更嚴(yán)格的限制，實操 而言，也應(yīng)以擔(dān)保管理國資規(guī)定為準(zhǔn)。最后，在當(dāng)前國有企業(yè)簡政放權(quán)改革背景下，很多國家 出資企業(yè)將一些

11、重大事項的國資決策權(quán)限下發(fā)至所屬企業(yè), 但就國有企業(yè)提供擔(dān)保事項而言，一些地方的擔(dān)保管理國資 規(guī)定明確提出國家出資企業(yè)不得就擔(dān)保事項決策向下放權(quán), 如山西省省屬企業(yè)擔(dān)保管理暫行辦法河南省政府國資委 關(guān)于改進(jìn)和加強省屬企業(yè)擔(dān)保管理工作的意見嘉定區(qū)國有企業(yè)擔(dān)保管理辦法等，體現(xiàn)了國資部門對擔(dān)保事項監(jiān)管 的高度謹(jǐn)慎性。國有企業(yè)提供擔(dān)保的效力與決策審批對于一般公司主體而言，決策審批程序?qū)ζ涮峁┑膿?dān)保 效力的影響，在九民紀(jì)要已有較為完善的認(rèn)定規(guī)則，筆 者不再贅述，現(xiàn)主要就國有企業(yè)面臨的幾個問題分析如下:提供擔(dān)保應(yīng)由公司股東會還是董事會作出決議？從國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任 追究制度的意見

12、和國有企業(yè)合規(guī)管理要求來說，國有企業(yè) 提供擔(dān)保既要遵守國資監(jiān)管規(guī)定，也要遵守一般法律法規(guī)。 在按擔(dān)保管理國資規(guī)定履行批準(zhǔn)程序后，從公司法角度 還應(yīng)履行何種決策程序？這是參照九民紀(jì)要認(rèn)定企業(yè)提 供擔(dān)俁效力的關(guān)鍵。對此，公司法第十六條規(guī)定：（1）公 司向其他企業(yè)投資或者為他人提供擔(dān)保，依照公司章程的規(guī) 定，由董事會或者股東會、股東大會決議；（2）公司為公司 股東或者實際控制人提供擔(dān)保的，必須經(jīng)股東會或者股東大 會決議。由此可見，對于第（1）種情況如何操作自無疑義， 但在第（2）種情況下，實踐中一些國有企業(yè)的公司章程可能 沒有明確規(guī)定應(yīng)由公司股東會還是董事會決議，如何處理？筆者認(rèn)為，鑒于股東會是公司

13、最高權(quán)力機構(gòu)，故此時層報至 股東會決議為宜。(二)國有企業(yè)未按國資監(jiān)管規(guī)定履行批準(zhǔn)程序是否影響擔(dān) 保效力？理論上，在具有相應(yīng)股東會或董事會決議的情況下，國 有企業(yè)僅未按國資監(jiān)管規(guī)定履行報批程序是否影響擔(dān)保效 力？筆者認(rèn)為不影響，理由如下：首先，民法典第五百零二條規(guī)定，依法成立的合同， 自成立時生效，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，合同應(yīng)當(dāng)辦理 批準(zhǔn)等手續(xù)的，依照其規(guī)定。從目前看，現(xiàn)行法律、行政法 規(guī)層面僅企業(yè)國有資產(chǎn)法第三十二條、第四十五條對國 有獨資企業(yè)、國有獨資公司提供擔(dān)保的決策程序有明確規(guī)定, 但均未規(guī)定擔(dān)保需批準(zhǔn)后方生效。在“(2017)最高法民申370 號一案中，法院認(rèn)為，法律并未規(guī)定國有

14、獨資公司對外擔(dān)保 必須經(jīng)過國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的審批程序，同時也未有法律明 確規(guī)定國有獨資公司簽訂對外擔(dān)俁合同必須經(jīng)過批準(zhǔn)方能 生效，故國有獨資公司對外擔(dān)保合同不屬于必須經(jīng)過審批方 可生效的合同。因此，筆者傾向于認(rèn)為，按國資監(jiān)管規(guī)定履 行批準(zhǔn)程序不是國有企業(yè)擔(dān)保合同的生效條件。其次，民法典第一百五十三條規(guī)定，違反法律、行政 法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效，但該強制性規(guī)定不 導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。筆者認(rèn)為，由于企業(yè)國 有資產(chǎn)法并未明確規(guī)定違規(guī)擔(dān)保無效，且公司對外擔(dān)保已 有公司法最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國民法 典有關(guān)擔(dān)保制度的解釋九民紀(jì)要構(gòu)建的較為完善的擔(dān) 保效力認(rèn)定體系進(jìn)行管理，

15、足以保護(hù)包括國有股東的合法權(quán) 益，不宜再以此為由認(rèn)定無效。同時，企業(yè)國有資產(chǎn)法以 外的擔(dān)保管理國資規(guī)定，其位階均低于行政法規(guī)，也無法作 為認(rèn)定擔(dān)保無效的依據(jù)。因此，筆者傾向于認(rèn)為，僅未按國 資監(jiān)管規(guī)定履行批準(zhǔn)程序不會導(dǎo)致國有企業(yè)擔(dān)保合同無效。（三）國有企業(yè)提供擔(dān)保被認(rèn)定無效是否就沒有責(zé)任?對內(nèi)而言，如國有企業(yè)違規(guī)提供擔(dān)保導(dǎo)致?lián)o效，相關(guān)人員將被追責(zé)，但對外來說，擔(dān)保無效是不是意味著作為 擔(dān)保人的國有企業(yè)就不承擔(dān)任何責(zé)任，反而是好事？對此, 最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國民法典有關(guān)擔(dān) 保制度的解釋第十七條規(guī)定：“主合同有效而第三人提供的 擔(dān)保合同無效，人民法院應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形確定擔(dān)保人的賠

16、 償責(zé)任：（一）債權(quán)人與擔(dān)保人均有過錯的，擔(dān)保人承擔(dān)的賠 償責(zé)任不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；（二）擔(dān)保 人有過錯而債權(quán)人無過錯的，擔(dān)保人對債務(wù)人不能清償?shù)牟?分承擔(dān)賠償責(zé)任。”由此可看出，加強對國有企業(yè)提供擔(dān)保的 決策程序管理，不僅是國資合規(guī)的要求，也是避免承擔(dān)法律 責(zé)任的要求，不可存僥幸心理。!1!小結(jié)綜上，筆者認(rèn)為，國有企業(yè)為他人提供擔(dān)保在日常經(jīng)營 和投融資等方面具有一定必要性，故不可避免。但提供擔(dān)保 具有重大風(fēng)險，不僅可能造成企業(yè)國有資產(chǎn)損失，還可能在 關(guān)聯(lián)企業(yè)之間發(fā)生風(fēng)險的交叉?zhèn)魅?，進(jìn)而對國有企業(yè)乃至集 團企業(yè)的再融資與持續(xù)經(jīng)營能力造成嚴(yán)重不利影響。目前，全國沒有統(tǒng)一的擔(dān)保管

17、理國資規(guī)定，在各地規(guī)定 不一的情況下，國有企業(yè)在制定內(nèi)部擔(dān)保管理制度和實踐中 對擔(dān)保事項進(jìn)行管理時，除需遵守本級擔(dān)保管理國資規(guī)定外, 其實還可以參考借鑒其他地方的有益規(guī)定，以進(jìn)一步提高企 業(yè)擔(dān)保風(fēng)險管理水平。在此基礎(chǔ)上，按制度規(guī)定履行相關(guān)程 序，堅持量力而行原則，既在合并報表范圍內(nèi)做好融資擔(dān)保 預(yù)算計劃與統(tǒng)籌管理工作，也要在具體擔(dān)保事項上嚴(yán)格審查 與審慎接受被擔(dān)保對象，做好反擔(dān)保、保后管理等風(fēng)控管理 措施，方能有效防控與降低國有企業(yè)提供擔(dān)保的風(fēng)險。因此，國有企業(yè)為他人提供擔(dān)保歷來是國資監(jiān)管與審計 監(jiān)督的重點，2016年出臺的國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企 業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究制度的意見明確將違規(guī)

18、擔(dān)保列入 嚴(yán)厲追責(zé)的負(fù)面行為清單。另一方面，全國法院民商事審判 工作會議紀(jì)要（法2019） 254號，以下簡稱“九民紀(jì)要”） 和民法典最高人民法院關(guān)于適用民法典有關(guān)擔(dān)保制度的 解釋相繼出臺后，公司對外擔(dān)保的規(guī)則有了變化與完善, 進(jìn)而對實踐中如何做好對外擔(dān)保風(fēng)險管理也提出了新的挑 戰(zhàn)?；谝陨锨闆r，筆者擬結(jié)合實務(wù)經(jīng)驗，根據(jù)國資監(jiān)管和 擔(dān)保相關(guān)法律法規(guī)就國有企業(yè)提供擔(dān)保的主要法律實務(wù)問 題進(jìn)行一個梳理分析，以供參考。國有企業(yè)提供擔(dān)保的國資監(jiān)管 （一） 國有企業(yè)提供擔(dān)保的國資監(jiān)管現(xiàn)狀 國有企業(yè)作為市場主體，現(xiàn)并無明確規(guī)定禁止其為他人提供擔(dān)保，但因其國資屬性，為他人擔(dān)保還需受國資監(jiān)管約 束，筆者梳理如

19、下：首先，除企業(yè)國有資產(chǎn)法第三十條、第三十二條、 第四十五條等就國家出資企業(yè)對外擔(dān)保的決策程序有原則 性規(guī)定外，不同于可適用全國各級國有企業(yè)的企業(yè)國有資 產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法，在國有企業(yè)擔(dān)保領(lǐng)域，全國并無統(tǒng)一 的國資規(guī)定，其主要監(jiān)管依據(jù)是中央和地方各級政府或國資 管理部門出臺的針對本級所屬國有企業(yè)的擔(dān)保管理規(guī)定：.從內(nèi)容體例上看，既有專門的擔(dān)保管理規(guī)定如廣州 市市屬國有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）天津市市管企業(yè)擔(dān) 保事項管理辦法，也有與其他事項共同規(guī)范的規(guī)定如成都 市市屬國有企業(yè)投融資及借款和擔(dān)保監(jiān)督管理辦法玄武 區(qū)區(qū)屬國有企業(yè)融資和對外擔(dān)保及借款管理辦法，其規(guī)定 的細(xì)致程度差異較大；.從時間上看，

20、山東省省管國有企業(yè)擔(dān)保管理暫行辦 法早在2005年就已出臺，其他地方也是陸續(xù)出臺，并無相 對集中同步出臺的情況。這一現(xiàn)象，也造成各地在國有企業(yè) 擔(dān)保管理上存在規(guī)則不一、口徑相對不同的結(jié)果，一些地方 甚至可能還沒有出臺針對本級所屬國有企業(yè)的擔(dān)保管理規(guī) 定。盡管如此，由于防范國有資產(chǎn)流失的責(zé)任與目標(biāo)是一致 的，在對國有企業(yè)擔(dān)保的國資監(jiān)管原則與精神上，各地仍有一定共通的地方，如國有企業(yè)原則上不能為沒有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的 主體提供擔(dān)保和對參股企業(yè)應(yīng)按比例提供擔(dān)保。其次，國家層面雖無適用于全國各級國有企業(yè)的專門擔(dān) 保管理規(guī)定，但在國有企業(yè)提供擔(dān)保的決策程序、責(zé)任追究 和管理原則等方面，國家仍有相關(guān)國資文件作出規(guī)

21、定。除前 文已提到的國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資 責(zé)任追究制度的意見外，關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國有企業(yè)貫徹落 實“三重一大”決策制度的意見（中辦發(fā)201017號）就將 國有企業(yè)的擔(dān)保項目列入“重大項目安排事項”范圍，要求履 行“三重一大決策程序。此外，關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù) 風(fēng)險管控工作的指導(dǎo)意見（國資發(fā)財評規(guī)202118號） 也提出指導(dǎo)意見：“嚴(yán)格對外擔(dān)保管理，對有產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè) 按股比提供擔(dān)保，原則上不對無產(chǎn)權(quán)關(guān)系的企業(yè)提供擔(dān)保, 嚴(yán)控企業(yè)相互擔(dān)保等捆綁式融資行為，防止債務(wù)風(fēng)險交叉?zhèn)?導(dǎo)。”據(jù)此可見，前述的這一各地共通的原則也得到國務(wù)院國 資委的認(rèn)可。（二）國資監(jiān)管對國有企業(yè)提供擔(dān)保

22、的要求筆者經(jīng)梳理關(guān)于加強中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通 知山東省省管國有企業(yè)擔(dān)保管理暫行辦法廣州市市屬 國有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）天津市市管企業(yè)擔(dān)保事項 管理辦法成都市市屬國有企業(yè)投融資及借款和擔(dān)保監(jiān)督 管理辦法等近二十個各級擔(dān)保管理國資規(guī)定，就國資監(jiān)管 對國有企業(yè)提供擔(dān)保的要求進(jìn)行了總結(jié)，在筆者看來，這些 具體的要求實際上就是央地國資監(jiān)管部門針對其認(rèn)為的國 有企業(yè)提供擔(dān)保的主要法律風(fēng)險提出的風(fēng)控措施，具有較強 的參考價值。.納入監(jiān)管的主體范呂從擔(dān)保管理國資規(guī)定看，大多數(shù)地方將監(jiān)管的主體范圍 明確為國家出資企業(yè)及其所屬各級全資、控股及實際控制企 業(yè)，這與企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法的監(jiān)管主體范

23、 圍基本一致。事實上，從國資監(jiān)管立法實踐而言，并非所有 國資監(jiān)管規(guī)定都會明確適用主體范圍不僅包括國家出資企 業(yè)，還包括其所屬各級子企業(yè)，只有在特定監(jiān)管事項十分重 大時才會有相應(yīng)表述，足見國資監(jiān)管對國有企業(yè)提供擔(dān)保管 理的重視。.可提供擔(dān)保的主體條件納入監(jiān)管的國有企業(yè)為他人提供擔(dān)保應(yīng)量力而行，以避 免對企業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力造成重大不利影響，故需滿足一定條 件方可作為擔(dān)保人提供擔(dān)保，且為避免風(fēng)險集中，也需控制 單筆擔(dān)保額度。同時，國有企業(yè)集團對管理的下屬公司具有 管控責(zé)任，故需在合并報表范圍內(nèi)對擔(dān)保規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)籌管理 與控制。比如，廣州市市屬國有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）要 求擔(dān)保人應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一

24、）具備中華人民共和國擔(dān) 保法規(guī)定的擔(dān)保資格；（二）企業(yè)經(jīng)營情況、財務(wù)狀況良好， 具有代為清償債務(wù)的能力；（三）擔(dān)保總額累計不高于本企業(yè) 上一年度經(jīng)審計合并凈資產(chǎn)的50% （含）；（四）對同一個被 擔(dān)保人提供的累計擔(dān)保余額不高于本企業(yè)上一年度經(jīng)審計 合并凈資產(chǎn)的30% （含）；（五）單筆擔(dān)保額不高于本企業(yè)上 一年度經(jīng)審計合并凈資產(chǎn)的10% （含）。此外，安徽、河南、 山東、天津等地的擔(dān)保管理國資規(guī)定也對擔(dān)保人或擔(dān)保總額、 單筆擔(dān)保額提出了相應(yīng)要求。首先，就擔(dān)保方式而言，在擔(dān)保管理國資規(guī)定中，一般 會將原擔(dān)保法物權(quán)法所規(guī)定的保證、抵押、質(zhì)押、留 置、定金納入監(jiān)管的擔(dān)保行為范圍，這五類也是法律認(rèn)可的

25、 典型擔(dān)保。但是，2021年1月1日頒布施行的民法典原 則上認(rèn)可了非典型擔(dān)保，包括讓與擔(dān)保在內(nèi)的擔(dān)保形式也具 有法律效力，同時在實踐中也早已出現(xiàn)差額補足、兜底承諾 等具有擔(dān)保作用的形式，筆者認(rèn)為，按照實質(zhì)重于形式的監(jiān) 管原則，需納入監(jiān)管的擔(dān)保行為范圍還應(yīng)明確進(jìn)一步擴大， 杜絕“打擦邊球”，以避免風(fēng)險失控。對此，關(guān)于加強中央企 業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知（國資發(fā)財評規(guī)2021） 75號） 作出了及時回應(yīng)，其列舉納入監(jiān)管的擔(dān)保行為包括“一般保證、 連帶責(zé)任保證、抵押、質(zhì)押等，也包括出具有擔(dān)保效力的共 同借款合同、差額補足承諾、安慰承諾等支持性函件的隱性 擔(dān)保。”其次，從擔(dān)保管理國資規(guī)定對擔(dān)保的定義與

26、管理要求， 以及擔(dān)保風(fēng)控的必要性看，納入監(jiān)管的擔(dān)保行為應(yīng)是為他人 提供擔(dān)保而非為自己提供擔(dān)保。對此，溫州市市屬國有企業(yè) 擔(dān)保管理辦法就明確提出，為自身融資行為進(jìn)行的擔(dān)保不 屬于辦法適用范圍。再次，并非國有企業(yè)所有為他人提供擔(dān)保的行為均需納 入監(jiān)管，如關(guān)于加強中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知 （國資發(fā)財評規(guī)202175號）就將“中央企業(yè)主業(yè)含擔(dān)保 的金融子企業(yè)開展的擔(dān)保以及房地產(chǎn)企業(yè)為購房人按揭貸 款提供的階段性擔(dān)?！弊鳛槔狻４送?，蘭州市市屬國有企 業(yè)擔(dān)保管理辦法（試行）提出“專業(yè)擔(dān)保公司的擔(dān)保業(yè)務(wù)及 按揭銷售中涉及的擔(dān)保等具有日常經(jīng)營性質(zhì)的擔(dān)保行為“不 屬于辦法適用范圍，廣州市市屬國有企業(yè)擔(dān)保管理辦法（試 行）廈門市國有企業(yè)擔(dān)保管理暫行辦法等也有類似規(guī)定。 筆者認(rèn)為，前述規(guī)定的實質(zhì)精神是認(rèn)為，基于主營業(yè)務(wù)需要 而開展的擔(dān)保行為不屬于國資監(jiān)管范