我國(guó)保障性住房體系建設(shè)現(xiàn)狀

1、我國(guó)保障性住房體系建設(shè)現(xiàn)狀張所續(xù)1（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院 北京101149）摘要：隨著城市住房向著市場(chǎng)化和商業(yè)化迅猛推進(jìn),部分城市房?jī)r(jià)也隨之一路飆 升，中低收入群體無(wú)力購(gòu)房的狀況日益突出，并逐漸成了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題之一， 保障性住房的建設(shè)，成了當(dāng)下政府和民眾關(guān)注的熱點(diǎn)。通過(guò)分析我國(guó)保障性住房 建設(shè)情況及存在的問(wèn)題，提出一些針對(duì)性的建議。關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)市場(chǎng)，保障性住房，經(jīng)濟(jì)適用房，廉租房隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，居住需求和攀升的房?jī)r(jià)矛盾 日益突出，住房問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題。解決中低收入 人群的住房問(wèn)題，不僅關(guān)系到國(guó)民的生存問(wèn)題，也關(guān)系到一個(gè)國(guó)家經(jīng) 濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。近幾年，國(guó)家

2、不斷加大住房保障力度，采取多種 方式對(duì)不同困難類(lèi)型家庭實(shí)施住房保障，解決了部分低收入家庭的住 房問(wèn)題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定建 設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、限定銷(xiāo)售價(jià)格或租金的，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房，它包括 城市的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房，一些林區(qū)、墾區(qū)、煤礦職工的棚戶(hù) 區(qū)（危舊房）改造、游牧民定居工程以及自2009年開(kāi)始由國(guó)務(wù)院確 定的試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村危房改造工程。1我國(guó)保障性住房發(fā)展歷程我國(guó)從1995年開(kāi)始實(shí)施國(guó)家安居工程實(shí)施方案，推行保障性 住房建設(shè)。“安居工程”計(jì)劃用5年左右時(shí)間，完成安居工程建筑面 積1.5億平方米。安居房直接以成本價(jià)向中低收入家庭

3、出售,并優(yōu)先1張所續(xù)（ 1978-），男，漢，山東青島，中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，工學(xué)學(xué)士，人民大學(xué)在職碩 士研究生在讀，現(xiàn)從事國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究。出售給無(wú)房戶(hù)、危房戶(hù)和住房困難戶(hù)，在同等條件下優(yōu)先出售給離退 休職工、教師中的住房困難戶(hù)，不售給高收入家庭。為穩(wěn)步推進(jìn)住房商品化、社會(huì)化，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng) 濟(jì)體制和我國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)住房新制度，1998年7月3日國(guó)務(wù)院出臺(tái) 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知 （國(guó)發(fā)1998第23號(hào)）。通知要求：1998年下半年，停止住房實(shí)物 分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的 多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。加快住

4、房建設(shè)，不斷滿(mǎn)足城鎮(zhèn)居民日益增 長(zhǎng)的住房需求。新的住房保障體系主要分三個(gè)層次：一是面對(duì)最低收 入家庭的廉租住房；二是為中低收入家庭提供的經(jīng)濟(jì)適用住房；三是 面向中高收入階層的商品房，是完全市場(chǎng)化的。2006年，溫家寶總理在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上作 的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“要著力調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制高 檔房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)發(fā)展普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用房。建立健全廉租房 制度和住房租賃制度?！蔽覈?guó)房屋價(jià)格“十一五”期間總體呈上升趨勢(shì)（圖1），2010年 10月份，房屋銷(xiāo)售價(jià)格指數(shù)為108.6，環(huán)比提高4.5%。受2008年美 國(guó)“次貸危機(jī)”的影響，我國(guó)房?jī)r(jià)指數(shù)降到歷史低點(diǎn)98.3。抑制房

5、 價(jià)過(guò)快上漲，解決低收入家庭的住房問(wèn)題成為“十一五”規(guī)劃中房地 產(chǎn)政策調(diào)控的主要任務(wù)。2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)關(guān)于解決城市低收入 家庭住房困難的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)200724號(hào)），提出了住房保障制 度的目標(biāo)和基本框架，要求逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍。2007年底前，所有設(shè)區(qū)的城市要對(duì)符合規(guī)定住房困難條件、申請(qǐng)廉租住房 租賃補(bǔ)貼的城市低保家庭基本做到應(yīng)保盡保；2008年底前，所有縣 城要基本做到應(yīng)保盡保?！笆晃濉逼谀?，全國(guó)廉租住房制度保障范 圍要由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭；2008 年底前，東部地區(qū)和其他有條件的地區(qū)要將保障范圍擴(kuò)大到低收入住 房困難家庭。5 0 5 0 5

6、110 0 9 TI dx 1- 1-二菲昌Z 二寸a-Q 皿01汁600、 二卜a-6QCIZ 二 Ia-6QCIZ 皿日汁舀捋 二卜a-ooQQZ 二寸a-ooQQZ 二 Ia-OOQCIZ 二菲卜Q(chēng)QZ 二寸a-goz 二非卜Q(chēng)W 皿01汁900、 二菲90材 二寸a-goQZ 二非90材 皿01汁900、 二卜a-SQQZO9房屋銷(xiāo)售價(jià)格指數(shù)（同比）圖1 2005年7月-2010年10月房屋銷(xiāo)售價(jià)格指數(shù) 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年8月21日，李克強(qiáng)副總理主持召開(kāi)加快保障性安居工程 建設(shè)工作座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署， 以更大的決心更有力的措施，加快把保障性

7、住房重大民生工程建設(shè) 好，使人民群眾住有所居、安居樂(lè)業(yè)。2010年10月18日，十七屆 五中全會(huì)審議了中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五 年規(guī)劃的建議。和以往“五年規(guī)劃”不同，“十二五規(guī)劃”重點(diǎn)突出 民生，“加大保障性安居工程建設(shè)力度，加快棚戶(hù)區(qū)改造，發(fā)展公共 租賃住房，增加中低收入居民住房供給”，成為未來(lái)五年房地產(chǎn)市場(chǎng) 發(fā)展的重要方向，計(jì)劃每年新建保障性住宅500萬(wàn)套，力爭(zhēng)還清3000套保障性住房的歷史欠賬。2010年3月20日，國(guó)土資源部召開(kāi)全系統(tǒng)視頻會(huì)議，部署加強(qiáng) 房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管工作。要求各地把握時(shí)序做好以住房為主的房 地產(chǎn)供地計(jì)劃，確保保障性住房用地供應(yīng)。把政府工作報(bào)告

8、中確定的 今年300萬(wàn)套保障性住房、280萬(wàn)套棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)，按照有關(guān)部門(mén) 分解數(shù)量在各地供地計(jì)劃中落實(shí)。2010年6月11日住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委聯(lián)合印發(fā)關(guān)于做好 住房保障規(guī)劃編制的通知，部署2010-2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃 和“十二五”住房保障規(guī)劃編制工作。要求省級(jí)2010-2012年保障性 住房建設(shè)規(guī)劃要確保于2010年6月30日前上報(bào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部 門(mén)。各級(jí)2010-2012年保障性住房建設(shè)規(guī)劃要確保于2010年7月底 前向全社會(huì)公布。各級(jí)“十二五”住房保障規(guī)劃要確保于2010年9 月底前編制完成。政府出臺(tái)系列住房保障政策，運(yùn)用土地、信貸等調(diào)控手段，保障 中低收入家庭的住房。

9、以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和“兩限房”為主的住 房保障體系逐步建立。2我國(guó)保障性住房發(fā)展現(xiàn)狀截至2006年底，全國(guó)657個(gè)城市中，已經(jīng)有512個(gè)城市建立了 廉租住房制度，達(dá)到77.9%；累計(jì)已有54.7萬(wàn)戶(hù)低收入家庭，通過(guò) 廉租住房制度改善了住房條件；全國(guó)累計(jì)用于廉租住房制度的資金為 70.8億元。2006年當(dāng)年用于廉租住房制度的資金為23.4億元，占 1999年以來(lái)累計(jì)籌集資金的1/3。已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)和收購(gòu)廉租住房5.3 萬(wàn)套，建筑面積293.68萬(wàn)平方米。2007年前三個(gè)季度，全國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房投資完成額同比增長(zhǎng) 30.5%,比2006年同期加快21.6個(gè)百分點(diǎn)；占住宅投資的比重為4.4%， 比200

10、6年同期提高1.2百分點(diǎn)。截至2007年6月末，全國(guó)656個(gè)城 市中已有586個(gè)建立了廉租房制度，占89.3%。2008年，國(guó)務(wù)院辦 公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)2008131 號(hào)），要求多渠道籌集建設(shè)資金，加大保障性住房建設(shè)力度，全國(guó)在 建的廉租住房63萬(wàn)套。2009年，全國(guó)已完成新建和改擴(kuò)建各類(lèi)保障 性住房200萬(wàn)套，各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造130萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)村危房改造76.9萬(wàn) 戶(hù)。2010年全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目、各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目已 開(kāi)工410萬(wàn)套，占計(jì)劃的70%;農(nóng)村危房改造已開(kāi)工68萬(wàn)戶(hù)，占計(jì) 劃的56%。隨著保障性住房體系在我國(guó)逐步確立，國(guó)家不斷加大對(duì)保障性住 房的投

11、資建設(shè)力度，特別是2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城 市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)200724號(hào)），經(jīng)濟(jì)適 用住房投資額不斷增長(zhǎng)，年增長(zhǎng)率保持在15%以上（圖2）。2008年 中央財(cái)政安排保障性安居工程支出181.9億元，2009年保障性住房 支出達(dá)到550.56億元，2010年又安排住房保障支出992.58億元。1998 年 1999年20002001 年2如2 年2如3 年20042005 年2如6年2如？年20082009年經(jīng)濟(jì)適用房資金投入（億元）圖2我國(guó)歷年來(lái)經(jīng)適房資金投入情況數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)指數(shù)研究院 優(yōu)先保證保障性住房用地，全力解決低收入家庭的住房問(wèn)題。2009年全國(guó)保障

12、性住房用地實(shí)際供應(yīng)1.04萬(wàn)公頃，同比增加30.9%, 棚戶(hù)區(qū)改造用地實(shí)際供應(yīng)0.3萬(wàn)公頃；農(nóng)村危房改造用地實(shí)際供應(yīng) 0.9萬(wàn)公頃，較好地確保了城市廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地供應(yīng)。2010年4月15日，國(guó)土部通報(bào)2010年全國(guó)住房用地供應(yīng)計(jì)劃情況。 2010年全國(guó)住房建設(shè)用地?cái)M供應(yīng)量達(dá)到18.5萬(wàn)公頃，同比增幅超過(guò) 135%，其中保障房用地供應(yīng)為2.45萬(wàn)公頃，同比增幅超過(guò)123%。其中 經(jīng)濟(jì)適用房用地1.74萬(wàn)公頃，占保障性住房用地總量的71%，與去 年實(shí)際供地相比增加79%;廉租房用地0.71萬(wàn)公頃，占保障性住房總 量的29%,與去年實(shí)際供地相比增加472%（4.7倍）;棚改房用地為3.6

13、6 萬(wàn)公頃，占住房供地計(jì)劃的20%;中小套型商品房用地為8.04萬(wàn)公 頃，占住房供地計(jì)劃的43.5%；三類(lèi)用地供應(yīng)合計(jì)占到了 2010年全 國(guó)總供地計(jì)劃的76.6% （圖3）。經(jīng)濟(jì)適用房用 地.9.40% 廉租房用地，大戶(hù)型高檔房用地，23.4396中小套型商品房用地，43.50%棚改房用地.19.30%圖3 2010年全國(guó)住房用地供應(yīng)計(jì)劃情況 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)土資源部網(wǎng)站以北京為例，2010年北京計(jì)劃供應(yīng)住宅用地2500公頃，其中,廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房和中小套型商品房用地占比70%。土地供應(yīng)量及保障性住房用地占比同比2009年大幅提高（圖4）。圖4 2005-2010年北京住宅及保障性住房用地供應(yīng)

14、量數(shù)據(jù)來(lái)源：北京國(guó)土資源局3存在問(wèn)題自我國(guó)實(shí)行保障性住房政策以來(lái)，許多低收入家庭的住房條件得 到改善。但在看到可喜成績(jī)的同時(shí)，我們還應(yīng)看到在此過(guò)程中存在的 問(wèn)題。（1）法律政策保障不到位。我國(guó)由于經(jīng)濟(jì)改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn) 作，社會(huì)保障制度尚未完善，相關(guān)法律政策缺乏。在保障性住房申請(qǐng) 過(guò)程中的弄虛作假行為屢有發(fā)生，缺乏強(qiáng)有力的法律制約。對(duì)弄虛作 假的申請(qǐng)者，只是處以駁回申請(qǐng)或者取消其輪候資格，罰款5000元， 并三年內(nèi)不予受理其保障房申請(qǐng)的懲罰。這跟其一旦成功申請(qǐng)保障性 住房動(dòng)輒獲幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)的收益相比，違法成本實(shí)在太低了。（2）供地計(jì)劃數(shù)大量節(jié)余。由于在制定計(jì)劃和統(tǒng)計(jì)時(shí)口徑不統(tǒng) 一，未考慮實(shí)

15、際用地中利用存量土地等因素。許多利用原址、多余安 置房源和政府回購(gòu)的保障性住房建設(shè)無(wú)需供地，造成計(jì)劃用地大于實(shí) 際用地面積。（3）用地選址相對(duì)偏遠(yuǎn)，一些地區(qū)出現(xiàn)保障房空置。地方政府 考慮自身土地收益問(wèn)題，造成選址難。在城區(qū)位置較好的地方，征地 拆遷的成本高，保障性住房建設(shè)資金不足，往往難以選址；在偏遠(yuǎn)位 置，道路、交通、醫(yī)療、教育等市政配套基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)滯后，居民生 活不便，造成居民不愿搬遷，保障性住房空置的現(xiàn)象。（4）跟蹤監(jiān)管難到位。當(dāng)前，保障性住房建設(shè)仍然存在著一些 不規(guī)范的行為，違規(guī)操作、邊報(bào)邊用、擅自改變土地用途、配套的經(jīng) 營(yíng)性用地規(guī)避招拍掛等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。4建議（1）建立健全法律體系，

16、對(duì)住房保障政策的制定實(shí)施提供法律 保障。任何企圖通過(guò)弄虛作假、虛報(bào)信息、權(quán)錢(qián)交易等非法手段，騙 購(gòu)保障性住房、牟取利益的行為都須受到法律、法規(guī)的處罰和追究。 引入銀行誠(chéng)信體系，對(duì)于在申請(qǐng)保障性住房中弄虛作假者，在今后申請(qǐng)貸款、就業(yè)等方面進(jìn)行限制，斬?cái)嗌煜虮Ｕ闲宰》康摹昂谑帧?。?）年度保障性住房供地計(jì)劃實(shí)行彈性化政策。供地計(jì)劃受建 設(shè)資金、規(guī)劃等不確定因素影響較大，實(shí)際供地與計(jì)劃安排存在較大 差異，建議允許各地在不突破年度土地利用計(jì)劃總規(guī)模的前提下，可 以根據(jù)保障性住房建設(shè)實(shí)際用地需求，合理調(diào)整年度保障性住房用地 計(jì)劃規(guī)模和結(jié)構(gòu)。（3）進(jìn)一步完善保障性住房用地政策。允許對(duì)廉租房與經(jīng)濟(jì)適 用房小

17、區(qū)內(nèi)配建的商業(yè)等服務(wù)設(shè)施用地，在嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定前提 下，實(shí)行土地面積分?jǐn)?、協(xié)議出讓供地。同時(shí)，明確保障性住房進(jìn)入 市場(chǎng)的條件、程序、費(fèi)稅政策等，完善房地產(chǎn)市場(chǎng)體系，促進(jìn)房地產(chǎn) 市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。（4）進(jìn)一步加強(qiáng)批后監(jiān)管，規(guī)范保障性住房用地秩序。建立嚴(yán) 格的保障性住房供地公示制度，向社會(huì)公開(kāi)各類(lèi)保障性住房建設(shè)規(guī) 劃、年度供地?cái)?shù)量、布局、用地審批等情況。建立保障性住房建設(shè)情 況定期報(bào)告制度，提高公開(kāi)性和透明度;加強(qiáng)對(duì)保障性住房規(guī)劃實(shí)施、 計(jì)劃執(zhí)行、土地供應(yīng)以及建設(shè)目標(biāo)完成等情況的監(jiān)督檢查。加強(qiáng)實(shí)地 巡查和執(zhí)法監(jiān)察，地方政府及國(guó)土資源部門(mén)要依法查處違規(guī)操作、未 批先用、擅自改變用途等違規(guī)行為，規(guī)范

18、用地管理秩序。（5）改善財(cái)稅體制，加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。減少地方政府的財(cái)政 赤字，同時(shí)將土地出讓金納入財(cái)政體系，杜絕對(duì)于土地財(cái)政的依賴(lài)。 調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從過(guò)度依賴(lài)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥顿Y、消 費(fèi)和出口等多方面共同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(6)加強(qiáng)群眾監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。在保障性住房土地供應(yīng)、建設(shè)及 保障性住房申請(qǐng)公示等方面，發(fā)揮社會(huì)的力量，建立群眾監(jiān)督舉報(bào)機(jī) 制，對(duì)舉報(bào)違法違規(guī)用地、提交虛假保障性住房申請(qǐng)資料等情況的舉 報(bào)人一經(jīng)查實(shí)給予重獎(jiǎng)。溫家寶總理在全國(guó)人民代表大會(huì)上的政府工作報(bào)告中多次強(qiáng)調(diào)， 把好土地、信貸兩個(gè)閘門(mén)，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。根據(jù)我 國(guó)國(guó)情探索建立具有中國(guó)特點(diǎn)的住房建設(shè)和消費(fèi)模式

19、，建立健全廉租 房制度和住房租賃制度，抓緊建立住房保障體系。加大對(duì)閑置囤積土 地、炒地炒房、捂盤(pán)惜售、哄抬房?jī)r(jià)等違法違規(guī)行為的查處力度。住房問(wèn)題是一個(gè)民生問(wèn)題，需要依靠政府和市場(chǎng)雙重力量支撐， 任何一個(gè)國(guó)家都不會(huì)只是依靠市場(chǎng)去解決。建立健全保障性住房體 系，解決低收入家庭住房問(wèn)題，抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，成為“十二五” 乃至更長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，房地產(chǎn)政策調(diào)控的主要任務(wù)。參考文獻(xiàn)：1張蓉.我國(guó)保障性住房現(xiàn)狀分析J.今日南國(guó)(理論創(chuàng)新版)，2009 (07).劉傳俊,吳世澤，李亨英.關(guān)于我國(guó)住房保障休系建設(shè)的幾點(diǎn)思考J.中國(guó)房 地產(chǎn),2009( 11).田明剛.淺析我國(guó)住房保障體系建設(shè)中的若干問(wèn)題及對(duì)J.經(jīng)濟(jì) 師，2008 (12).陳建林.關(guān)于完善住房保障制度的若干政策思考J.現(xiàn)代商業(yè),2008 (6).丁純剛.我國(guó)的保障性住房存在的問(wèn)題及發(fā)展對(duì)策J.科學(xué)時(shí)代，2010 (08).甘永晶.對(duì)加快保障性住房建設(shè)的思考J.基建管理優(yōu)化,2010 (03).朱丹丹.淺析我國(guó)住房公積金支持保障性住房的新規(guī)J.經(jīng)濟(jì)論 壇，2010 (08).陳慧穎.淺談“保障性住房”建設(shè)J.建筑與預(yù)算,2010 (03).The construction of affordable housing system sta