村民自治實踐的制度化及其問題

1、村民自治實踐的制度化及其問題從空間-區(qū)位的角度來看，21世紀中國村民自治民主實踐的 發(fā)展將面臨兩個比較大的“瓶頸”，一是如何將民主實踐從村民自 治提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級乃至更高的層次；二是如何使村民自治的法律 在全國范圍內得到真正的落實。前者可以說是基層民主向高層空 間的拓展，后者則不妨視為基層民主在平面空間的擴張。在這篇 文章中，筆者想強調，在關注高層空間開拓、探索村民自治宏觀 效應的同時，不應忽視平面空間擴展以及它對未來中國大發(fā)展和 理論研究所具有的重要意義。因為，中華人民共和國村民委員 會組織法（簡稱村組法）的正式頒布、政策-理論分歧的基本 平息與村組法的有效貫徹畢竟不是一回事。我們不妨說，法

2、律的制定與頒布并不意味著村民自治實踐的“制度化”，或者更準 確地說，并不意味著村民自治實踐的充分制度化。只有當法律在 現實生活中發(fā)揮它應有的作用時，“法律化”與“制度化”兩者之間 才能劃上等號。經驗事實告訴我們，要達到村組法設定的目 標，我們需要走的道路還非常漫長。在現代化的類型學中，中國屬于后發(fā)型現代化國家。在現代 化過程中，政府扮演了一個非常重要的角色。在一個社會條件并 不理想的國度里，要實現現代化的諸多目標，困難是可以想見的。 政府采取的一個應對辦法便是自上而下的大動員。從理論上看， 一個完整的動員型政策過程是由兩個不同的環(huán)節(jié)構成的。第一個 環(huán)節(jié)是調查、選點、搞試驗、樹樣板，從個案中總結

3、“一般經驗”， 并使之上升到理論和政策的高度；第二個環(huán)節(jié)則是運用行政（或 法律）手段將這一典型推向全國，號召人們學習，通過找差距努 力向先進看齊，并通過各種具體的考核指標來保障這一過程的順 利進行。loCALHOsT顯然，在這種工作方式中，第二階段的制度 空間覆蓋范圍要大于第一階段。在這種情況下，如果兩種空間區(qū) 位的一致性程度比較高或比較勻質時，不會出現什么大的問題。 但是當空間區(qū)位之間的差異變大時，這種工作方法的效力便開始 下降，各種各樣的問題就開始浮出水面。在某種意義上，村民自 治的政策-法律過程同樣受制于上述大邏輯?？臻g區(qū)位差異的存在表明，在一個地方經由自下而上的方式 發(fā)展出來的東西，一

4、旦上升為某種普遍性的游戲或行為準則，對 于其他地方來說就可能意味著某種自上而下的東西（對于許多非 試驗點來說，試驗點的終點恰恰成了它們的起點）。兩者之間的 落差究竟有多大，取決于眾多的因素，諸如經濟發(fā)展水平、教育 程度、地方文化傳統(tǒng)、民風習俗、老百姓的素質、對外開放的程 度、乃至地方財政的狀況等等。有一點是肯定的，隨著計劃經濟 的消失和市場經濟的發(fā)展，我們社會內部空間區(qū)位的差異性正在 拉大?？臻g區(qū)位的差異意味著許多東西，對于我們的分析來說，最 為重要的乃是利益結構的不同特征。應該承認，在一些地方，村 民自治在基層領導的眼中被認為是一種“不得不”執(zhí)行的法律，有 的基層干部可能將村委會選舉視為一種

5、負擔，甚至是對既有權力 結構的某種威脅。他們并不真的想搞選舉，而是將這項工作視為 不得不做的過場。在這種情況下，處于相對弱勢地位的村民也很 可能對選舉不太關心，或無可奈何。反正是過場，也就沒有必要 當真。在筆者的鄉(xiāng)村調查經驗中，也聽到一些不同意見，諸如農 民的素質還沒有那么高，家族勢力的興起，大的出現，選任的村干 部不聽話，工作量加大，行政任務難以完成等等。在此，我們發(fā) 現，原先存在的爭論雖然基本消弭了，法律被正式通過了，但是 實質性的問題依然存在，只不過采取了不同的表現方式。在法律 是“試行”的條件下，可以根據本地的情況不加以實施，甚至實施 了以后覺得不行，還可以改過來。當正式法律出臺必須實

6、施時， 問題便被“轉移”到法律實施的過程之中。對于這類現象事實上我們并不陌生。形象一點說，它只是在 “土政策”或“上有政策，下有對策”的菜譜上又增添了一道鄉(xiāng)土風 味小吃而已。從大學的角度來看，它表明了一個基本事實：任何涉 及到利益調整的政策和法律其執(zhí)行過程同樣是一個大過程。換句 話說，在政策制定過程中，沒有得到充分表達的利益（或由于其 他原因不能得到表達的利益），在政策的執(zhí)行過程中將頑強地表 現出來。在這一意義上，村民自治的法律要得到真正的落實，必 須解決各方面的利益協(xié)調和平衡問題，這是空間區(qū)位差異的本質 所在。用制度術語來表示，它意味著制度在政策過程的第二階段 必須找到自己新的基礎和生長點，

7、使“自上而下”的東西有扎實的 生活根基，使“外來”的變量轉化為內在的要素，這樣才能克服形 式主義的弊端，在更大的空間范圍內實現真正的制度化。有學者將村民自治法律的推行視為一場發(fā)生于國家、基層干 部、村干部和普通村民之間的博弈，認為各方均從自身利益出發(fā) 來擬訂策略，作出行為選擇。這為我們分析村民自治問題提供了 一個非常有趣的分析視角。筆者以為，對于許多地方來說，這一 博弈過程有一個良好的起點尤為重要。所謂良好的起點是指各方 行動者首先要成為彼此平等的主體。現在鄉(xiāng)村社會中，村民雖然 人數最眾，但勢力最弱，改變這一現狀的切入點是在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩 級干部?？紤]到基層干部是負責村民自治法律的實施者和操作者，

8、 他們的態(tài)度和行為在相當程度上直接影響乃至決定了當地村民 自治的狀況。換句話說，基層干部雖然不是村民自治的主角，但 是卻實際掌握著村民進入村民自治大門的鑰匙。就此而言，目前 許多地方村民自治不太理想的主要原因恐怕不在農民那里，而在 我們的基層干部。只要在起步階段給農民真正的選擇自由，農民 很快便會學會民主的程序和技術。而一旦掌握了這一技術，他們 的大參與就會得到進一步的發(fā)展。事實上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔憂真 正的選舉，一個重要原因便是害怕村民不好管理。因此，轉變傳 統(tǒng)的“治理”觀念是非常重要的。村組法的頒布意味著宏觀行政 環(huán)境的某種深刻變化，我們不能再沿用老的一套工作方法來對待 市場經濟條件下的村民

9、。當然，說問題主要在基層干部并不意味 他們是“保守”、“落后”的，因為基層干部的觀念、利益和行為方式 在相當程度上受制于現有的*-行政制度環(huán)境。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如此拮 據、來自上級的行政任務又如此繁多的情況下，他們的可選行為 空間事實上是相當有限的。在這一意義上，一味指責基層干部并 不公允。在此，筆者想強調的是，村民自治雖發(fā)生于中國社會的最基 層，但并不能因此而將其視為一個微不足道的變量。恰恰相反， 它可能引發(fā)的變化是整體性的。基層政權建設是一個系統(tǒng)工程， 它既涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)/村莊兩級（盡管從法律角度來說，村委會不是行 政組織。將村莊一級納入基層政權的范疇，表明實際生活中村莊 具有行政性質），也涉及到黨

10、政兩個系統(tǒng)。前者體現了國家與社 會關系（所謂“鄉(xiāng)政村治”），后者體現了黨政關系。將基層政權建 設放到更大的背景中考察，它還涉及到中央與地方的關系（尤其 是財政體制）。所謂“麻雀雖小，五臟齊全”，所謂“牽一發(fā)而動全 身”。由于中國的改革是從放權開始的，地方政府開始具有了自己 的利益和發(fā)展本地經濟的沖動。利益分化在不同的主體之間引發(fā) 了一場圍繞資源分配的博弈游戲。在這場游戲里，中央政府僅僅 是其中的游戲一方（雖然是強大的一方），而不是全部。中國的 政策過程開始呈現越來越復雜的局面。村組法的貫徹只是其 中的一個事例罷了。法律可以在上層制作，但是最終需要基層政 府來執(zhí)行。對于百姓而言，此時基層政府的角色也許更為重要。 可以這樣預測，在一個相當長的時期內，就全國范