市場經(jīng)濟條件下財政農(nóng)業(yè)投資問題分析

1、第 15 卷第 3 期2000 年 6 月審計與經(jīng)濟研究ECO NO M Y & A U D IT ST U DYV ol. 15, . 3Jun. , 2000市場經(jīng)濟條件下財政農(nóng)業(yè)投資問題分析郭永芳( 安徽財貿(mào)學(xué)院財稅系, 安徽 蚌埠 233041) 關(guān)鍵詞 財政; 農(nóng)業(yè); 農(nóng)業(yè)投資; 投資結(jié)構(gòu) 摘要 農(nóng)業(yè)是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè), 自我積累能力差。同時由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟效益較低, 農(nóng)業(yè)吸納社會資金的能力較差, 所 以財政對農(nóng)業(yè)的投資就顯得尤為重要。但是財政農(nóng)業(yè)投資存在的問題 也較多。本文從四個方面分析了財政農(nóng)業(yè)投資存在的問題, 提出了改善財 政農(nóng)業(yè)投資的建議。 中圖分類號 F 810. 452 文獻標

2、識碼 A 文章編號 1004-4833 ( 2000) 03-0040-03The Analysis of Government Investment inAgriculture under the Market EconomyGUO Yong -fang( Dep artment of Finance and T ax , A nhui I nstitute of Finance and T rade, B engbu , A nhui 233041)Key words : public finance; agricult ure; agricult ure invest ment ; in

3、vestm ent inst ruct ureAbstract: Ag ricult ur e is a f ield, which is inef ficient to g ain prof it s and is no t g ood at accum ul at ingby it self , t her ef ore, it is diff icult t o absorb inv est ment f rom the so cial fund. So the inv est ment bygo ver nm ent f inance distr ibut io n is very i

4、m por tant . But t here st ill ex ist m any pro blems ofgo ver nm ent invest ment in agricult ure in t he public f inance field. T he w rit er analyses t hesepr obl em s f rom four aspect s and point s out how to impr ove t he g overnment invest ment inagricult ure.農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ), 農(nóng)業(yè)的發(fā)展狀況, 制約著整個國民經(jīng)濟的發(fā)展水

5、平。因此, 各國政府都非常重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展, 我國也不例外。近年來, 從中 央到地方, 相繼出臺了一系列支農(nóng)、扶農(nóng)的政策和措 施, 加大了對農(nóng)業(yè)投資的力度。但是, 長期以來農(nóng)業(yè)投資與其他產(chǎn)業(yè)投資的差距越來越大, 農(nóng)時期的我國國有企業(yè)管理層其利益目標追求中經(jīng)濟利益的成份將日益增多, 但是他們?nèi)圆坏貌幻鎸?shù)量非常有限且極不規(guī)范、實現(xiàn)方式 ( 工具、種類) 非常單調(diào)的利益實現(xiàn)機制?？梢娙绾伪M快建立適應(yīng)我國國情的、適應(yīng)管理層勞動行為特征的、多樣化的企業(yè)管理層利益實現(xiàn)機制, 對我國國有企業(yè)改革及現(xiàn)代企業(yè)制度的推進均具有重要的理論與現(xiàn)實意義。 參 考 文 獻 1 O . W illiamson. manag

6、 erial discretion and co rpo ratebeha vio r J . A mer ican Econo mic R eview , 1963, ( 12) : 1035.業(yè)投入資金嚴重不足, 已成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱、發(fā)展滯后的關(guān)鍵性因素。在農(nóng)業(yè)投資 中, 財政投資具有特殊的示范作用, 因此研究財政農(nóng)業(yè)投資問題, 對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展有著特殊重要的意義。一、目前我國財政農(nóng)業(yè)投資存在的問題 2 Benston, G eor ge J. T he Self -serv ing M anag ementHy po thesis: Some Evidence J . Accounting

7、 and Eco nomics7 ( A pr il 1985) : 67-84. 3 M ichael C . Jensen & K evin J . M ur phy . P erfo rmanceP ay and T op -M anag ement I ncentiv es J . Jo urnal o f P oliticalEco no my . v ol. 1998. no . 2: 225-264. 4 陳工孟 . 現(xiàn)代企業(yè)代理問題和國有企業(yè)改革 J .經(jīng)濟研究, 1997, ( 10) : 44. 5 池本正純 . 企業(yè)家 的秘密 M . 沈陽: 遼寧人民出版社, 1985.

8、 98. 責任編輯: 陸惠敏 收稿日期 2000-02-03 作者簡介 郭永芳 ( 1965-) , 女, 安徽宿縣人, 安徽財貿(mào)學(xué)院財稅系副教授, 從事財稅理論研究。第 3 期郭永芳市場 經(jīng)濟條件下財政農(nóng)業(yè)投資問題分析41 ( 一) 財政投資農(nóng)業(yè)的總量不足“五五”期間國家財政農(nóng)業(yè)支出比重為 13. 2% , “六五”期間下降到 9. 5% , “七五”期間下 降為 8. 4% , “八五 ”時期平均為 8. 8% , 比 “七五”時期略有回升, 1996 年 1998 年為 10. 7% 。從這一系列數(shù)據(jù)中我們可以看出: 我國財政農(nóng)業(yè)支出的比重呈現(xiàn)出下降、徘徊和增長緩慢的 趨勢。需要指出的是

9、, 如果剔除水利費用、氣象費用 ( 水利氣 象是為全社會服務(wù)的) , 農(nóng)業(yè)投入年均只占財政支出的 3% 左 右, 這與同期國家財力連續(xù)幾年增長 1000 億元的格局是不相適應(yīng) 的。而其他的發(fā) 展中國家財政對農(nóng) 業(yè)的投入一般 都保持在 10% 左右, 我國 財政對農(nóng) 業(yè)的投入大 大低于發(fā) 展中國家 的平均 水平。由于財政投入農(nóng)業(yè)的比例較小, 因此很難 保證我國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。( 二) 財政支農(nóng)資金到位率低, 挪用擠占現(xiàn)象嚴重從某種程度上說, 農(nóng)業(yè)投資是社會效益和 經(jīng)濟效益的有機結(jié)合。政府作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入的主體, 其 行為動機應(yīng)該謀求客觀及長遠的經(jīng)濟效益與社會效益 , 保障 滿足人民生產(chǎn)需要及國

10、民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而我國建國 以來, 政府對農(nóng)業(yè)投入往往過分重視短期經(jīng)濟效益和社 會目標。由于農(nóng)業(yè)的比較利益低, 在短期內(nèi)政府投資的經(jīng)濟效益與 社會效益往往不一致, 如果政府在資金分配上只追求資金的 盈利性目標而忽視農(nóng)業(yè)投資的公共性和長遠性, 政府對農(nóng)業(yè) 投資就必定減少。中央政府所處的位置和承擔的責任決定了 它必須注意維護國民經(jīng)濟的整體效益, 在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)十分薄 弱的條件下, 必然產(chǎn)生增加農(nóng)業(yè)投資的動機。但是, 農(nóng)業(yè)對地 方財政收入的直接貢獻相對較小, 地方政府受利益原則的 驅(qū)動, 對農(nóng)業(yè)這種長 線產(chǎn)業(yè)的 投資缺乏動 力, 甚至常常 把農(nóng)業(yè)投 資轉(zhuǎn)移 出去。據(jù)統(tǒng)計, 國家財政 對農(nóng)業(yè)的投入往往

11、有 30% 不能及時到位或根本就不能到位, 被短期或長期挪用。有些干部認為, 干部、教師工資的發(fā)放, 下崗人員最低生活保障資金的發(fā)放, 城市建設(shè)費用的支出等是硬指標, 而支農(nóng)是軟 指標。有的地方以財政收入有限、支出缺口較大為由, 明地暗 地打農(nóng)業(yè)的主意, 采取平衡預(yù)算和結(jié)轉(zhuǎn)下年的辦法, 蠶食支農(nóng)資金。有的地方 甚至把上 級下?lián)艿膶?款改變用途, 或用于其 它建設(shè) 項目, 或用于發(fā)工資, 從而影響了支農(nóng)資金預(yù)算的正常執(zhí)行。這同時也說明了我國對支農(nóng)資金的使用缺 少監(jiān)督保障。( 三) 財政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)不合理數(shù)十年 來, 我國有 60% 的財政 支農(nóng)資金 用于大江大 河的治理和我國氣象事業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的

12、 發(fā)展, 直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性 支出的僅占 40% 左右。這 種狀況導(dǎo)致 的直接后果 就是:1. 農(nóng)業(yè)科研投入下降 , 農(nóng)業(yè)科技 貢獻率低。我國農(nóng)業(yè)科研 投入占農(nóng) 業(yè)總產(chǎn)值的 比重, 1979 年為 0. 3% , 1980 年 1990 年為 0. 27% 0. 17% , 1991 年進一步降至 0. 116% , 目前在 0. 2% 左右波動, 遠遠低于發(fā)展中國家 1% 的平均 投資水平。1985 年以后, 政府對農(nóng)業(yè)科研投入的 財政撥款, 雖然按現(xiàn)價計算在不斷增長, 但在扣除物價 上漲因素后, 1985 年1996 年間, 年平均增長率為-0. 8% 。由于經(jīng) 費不足也使得農(nóng)業(yè) 科技的轉(zhuǎn)

13、 化率低。目前我 國農(nóng)業(yè)科 技成果轉(zhuǎn) 化率只 有30% 40% , 而發(fā)達 國家為 80% 。我國有 2 萬 多項農(nóng)業(yè)科研成果得不到推廣和應(yīng) 用, 成為擺在櫥窗里的 “樣品”, 由此導(dǎo)致我國農(nóng)產(chǎn)品更新?lián)Q代的速度慢, 糧食畝產(chǎn)量多年來出現(xiàn)徘徊、增長緩慢的局面。2. 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱, 抵御自然災(zāi)害能力不強。我國現(xiàn)有的農(nóng)田水利工程大多是五六十年代修建的, 由于以后的一段時間里農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足, 大部分年久失修、設(shè)施老化, 渠道灌溉設(shè)施配套不全。全國水庫中約有 1/ 3 帶病運行, 60% 的排洪工程設(shè) 施需要維修, 許多河道淤積, 行洪排澇能力下降。據(jù)調(diào)查, 90 年代因水利設(shè)施老化, 農(nóng)

14、田灌溉面積每年減少 500 多萬畝, 減少糧食 生產(chǎn)能力達 20 億公斤,許多地方還是靠天吃飯。另外, 由于農(nóng)業(yè) 基本建設(shè)投入不足,使中低產(chǎn) 田的改造難 以實現(xiàn)。我國 目前中低 產(chǎn)田總 面積為13. 13 億畝, 占耕地面積 的 80% 。由于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入逐年下降, 使中低產(chǎn)田改造費用少且難以落實。3. 土壤質(zhì)量越來越差, 綜合肥力下降, 水土流失面積越來越大。據(jù)調(diào)查, 全國水土流失面積占國土面積的 38% , 達367 萬平方公里; 全國退化草原面積達 0. 82 億公頃, 而且以每年 133 萬公頃的退化速度在擴大。每年大約有 50 億噸的土質(zhì)流入黃河, 攜帶走 4000 萬噸的氮、磷

15、、鉀養(yǎng)份, 比化肥的全年產(chǎn)量還高 出 60% 左右。耕地的有 機質(zhì)含量平 均已下降到 1. 5% , 遠遠低于歐美國家 2. 5% 至 4% 的平均水平。( 四) 財政支農(nóng)資金投入地區(qū)不平衡, 影響農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展在國家財政對農(nóng)業(yè)的整個投入中, 地方財政是大頭, 其份額往往占到 80% 左右, 而目前的問題也主要在地方。長期以來, 地方財政的農(nóng)業(yè)投入從預(yù)算的安排到預(yù)算的執(zhí)行都表現(xiàn)出很大的隨意性, 地方政府想投入多少就投入多少, 沒有一個標準。從實際情況來看, 沿海地區(qū)財政支農(nóng)的力度大一些, 中西部地區(qū)財政支農(nóng)的力度小一些。這必然影響到我國農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展, 中西部地區(qū)與東部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的差距必然會越

16、拉越大。二、改善財政農(nóng)業(yè)投資的幾點建議( 一) 加大政府農(nóng)業(yè)投資的力度, 確保財政農(nóng)業(yè)支出增長速度高于經(jīng)常性收入的增長速度在當前財政困難的情況下, 一方面要把該收的收入收回來, 同 時要不斷提高財政收入占 G DP 的比重, 為支農(nóng)提供較充足的財源; 另一方面要千方百計地節(jié)約資金, 為財政支農(nóng)留有足夠的資金。中央一級政府和地方各級政府應(yīng)該加大對農(nóng)業(yè)的資金投入, 改變國家對農(nóng)業(yè)投資比重偏低的狀況, 在計劃安排和資金投入上注重保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。中央有關(guān)部門和地方各級政府應(yīng)該按照有關(guān)法規(guī), 使財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入的增長速度, 至少不低于經(jīng)常性財政收入的增長速度。( 二)

17、 合理界定各級政府財政農(nóng)業(yè)投資的職責范 圍應(yīng)通過界定各級政府在農(nóng)業(yè)投入上的事權(quán)和財權(quán) 關(guān)系,建立與分稅制財政體制相適應(yīng)的財政支農(nóng)新的管理體制, 即劃分事權(quán)、分級管理、專項補助, 明確各級政府對農(nóng)業(yè)投入的責、權(quán)、利。根據(jù)政府承擔的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)與事業(yè)發(fā)展項目的收益范圍大小、外部效果的有無, 劃分各級財政支農(nóng)的支出范圍, 充分體現(xiàn)誰受 益誰負擔的原則。大致劃分是: 中央財政應(yīng)主要承擔關(guān)系國家經(jīng)濟發(fā)展全局, 屬于全國范圍或跨地區(qū)、地方無力承擔或不適宜由地方承擔的支出, 如大江大河的治理, 大型生態(tài)農(nóng) 業(yè)保護工程, 帶有全局性、方向性42郭永芳市場經(jīng)濟條件 下財政農(nóng)業(yè)投資問題分析2000 年的重點農(nóng)業(yè)科

18、技開發(fā)及大型糧棉基地建 設(shè)等; 省級財政應(yīng)主要承擔全省性及跨地市水利工程建設(shè), 全省性 農(nóng)林水利事業(yè)發(fā)展項目, 重大科技成果推廣應(yīng)用等; 市地縣 財政應(yīng)在承擔本地區(qū)域農(nóng)業(yè)工程設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護的基 礎(chǔ)上, 重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè), 建設(shè)社會化服務(wù)體系及推廣先進適 用的農(nóng)業(yè)技術(shù)等。同時對本應(yīng)由地方財政承擔, 但是地方無 力承擔的重要支農(nóng)項目, 上級財政乃至中央財政應(yīng)予以支持。另外, 要完善中央對地方的農(nóng)業(yè)專項補 助資金制度, 引導(dǎo)地方增加對農(nóng)業(yè)的投入。中央對地方的農(nóng)業(yè) 專項補助資金制度, 是實行分稅制過程中中央對地方轉(zhuǎn)移支 付的重要組成部分, 是國家實施宏觀調(diào)控和加強農(nóng)業(yè)保護 的有利手段。今后, 一方

19、面中央要在財力許可的情況下, 盡力 增加專項補助資金的數(shù)量; 另一方面要研究改進和實行新的 支出方式和投向, 以更好地引導(dǎo)地方的支農(nóng)行為。( 三) 把握支農(nóng)的重點目前我國財政農(nóng)業(yè)投資的重點應(yīng)包 括以下幾個方面:1. 增加農(nóng)業(yè)科研投入 , 發(fā)展 “兩 高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)。要加大農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的投入, 幫助農(nóng)戶科學(xué)種田, 為農(nóng)民提供新品種、新項目、新技術(shù)、新農(nóng)藥, 用科技提高農(nóng)副產(chǎn)品的質(zhì)量、產(chǎn)量和價格。要充分 利用當前農(nóng)產(chǎn)品總量供給比較寬松的有利時機, 積極主動地 調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu), 增加科技含量高的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生 產(chǎn), 淘汰市場沒有銷路、經(jīng)濟效益低下的劣質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)。這樣, 一方面可

20、以增加農(nóng)民的收入, 另 一方面可以減少我 國加入 W T O 以后,外國農(nóng)產(chǎn)品對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的沖擊。2. 增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投 資。重新確立國 家投資在農(nóng) 業(yè)投資中的主導(dǎo)地位, 發(fā)揮國家投資的集中性、示范性、引導(dǎo)性和調(diào)控性作用。國家投資是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)最 主要的一項資金來源, 因為有些公益性強、涉及面大的重大基礎(chǔ)設(shè)施, 只有動用各級政府的財力才能興辦。為保證今后 農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的需要, 國家應(yīng)較大幅度地增加預(yù)算內(nèi)農(nóng) 業(yè)基本建設(shè)投資, 同時地方也應(yīng)比照中央的做法, 相應(yīng)增加 預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建 設(shè)投資。要切 實加強以水 利為重點 的農(nóng)業(yè)基 礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè), 在對長江、黃河、松花江、淮河、海河、遼河、珠江

21、等七大江河進行大規(guī)模清淤除障的基礎(chǔ)上 , 加 固堤壩, 提高防洪標準, 同時要對五六十年代修建的水利設(shè)施 進行全面的檢查和維修, 充分發(fā)揮水利設(shè)施的防洪和灌溉功能。另外, 要增加改造中低產(chǎn)田的投資, 合理開發(fā)土地后 備資源。工業(yè)化必然導(dǎo)致耕地轉(zhuǎn)用, 因此, 要完全避免耕地轉(zhuǎn)用是不可能的。在耕地不斷減少的情況下, 要使糧食生產(chǎn)滿足 不斷增長的人口需要, 就要增加單位面積產(chǎn)量, 而改造中低 產(chǎn)田是提高耕地單位面積產(chǎn)量的有效措施。3. 增加對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境 保護的投資, 實 現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可 持續(xù)發(fā)展。我國可以借鑒美國在這方面的成功經(jīng)驗 。19 世紀美國的 “西進運動”促進了美國經(jīng)濟的騰飛, 但 是在自然資

22、源開發(fā)過程中的濫開濫采, 也造成了 巨大的浪費和破壞。1934年的干旱和 1935 年春季 席卷美國大部分國土的 “塵暴”, 促使人們開始注意土壤破壞的災(zāi)難性后果 , 并采 取相應(yīng)措施予以保護。從 30 年代的土壤資源保護、70 年代 初開始的治理水資源污染, 逐步發(fā)展為綜合保護農(nóng)業(yè)環(huán)境 。這一系列的保護措施, 使得美國的農(nóng)業(yè)步入了良性發(fā)展的 軌道。因此我國要實現(xiàn)糧食的穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn) , 除了增加優(yōu)良品種、增加資金投入以外, 最主要 的是要對生態(tài)環(huán)境進行保護, 通過植樹造林、退耕還林、退耕還牧、退耕還湖, 改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境, 減少風(fēng)、水、沙對土地的侵蝕。這一系列工作都需要財政進行投資或給予補貼。(

23、 四) 建立財政職能監(jiān)督機制, 確保國家支農(nóng)資金及時全額到位在市場經(jīng)濟條件下, 如果沒有組織嚴密、管理比較科學(xué)的監(jiān)督機制, 很難保證資金的有效使用。建立有效的監(jiān)督機制是財政支農(nóng)職能作用發(fā)揮的保證手段。要進一步健全支農(nóng)資金預(yù)算安排、執(zhí)行、使用、項目管理等環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查制度, 加大檢查力度, 確保財政支農(nóng)法規(guī)、政策得到全面落實。首先, 要以法強化各級人民代表大會對政府的農(nóng)業(yè)投資進行監(jiān)督檢查。各級人民代表大會的財經(jīng)委員會或財經(jīng)小組不僅要在大 會期間認 真審核政府 的預(yù)決算 報告中農(nóng) 業(yè)投資的比重, 而且 要在日常 工作中監(jiān)督 檢查預(yù)算 的實際 落實情況, 保證實際投資與報告一致。其次, 要加強社會監(jiān)督?？捎筛骷壢舜筘斀?jīng)委員會或財經(jīng)小組部分成員