粵港澳突發(fā)事件應(yīng)急處置合作探析

1、粵港澳突發(fā)事件應(yīng)急處置合作探析近年來(lái)，隨著粵港澳合作不斷深化發(fā)展，對(duì)加強(qiáng)粵港澳 社會(huì)民生領(lǐng)域合作提由了新要求，特別是“十三五”規(guī)劃建 議中，中央提由要提升港澳在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放中的 地位和功能，支持港澳經(jīng)濟(jì)社會(huì)、民主民生發(fā)展，加大內(nèi)地 對(duì)港澳開放力度，加深內(nèi)地與港澳全方位多領(lǐng)域合作。廣東 處于內(nèi)地與港澳合作前沿，承擔(dān)著重要責(zé)任和使命，隨著國(guó) 際國(guó)內(nèi)反恐形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，為更有力促進(jìn)港澳經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn) 定和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)粵港澳應(yīng)急處置合作顯得尤為重 要。一、粵港澳突發(fā)事件應(yīng)急處置概況（一）立法、合作協(xié)議及各類應(yīng)急預(yù)案情況。一是法律規(guī)定。在歐美等突發(fā)事件應(yīng)急處置法律及體系 較為完善的國(guó)家，突發(fā)

2、事件應(yīng)急法為全國(guó)或區(qū)域內(nèi)建立 突發(fā)事件應(yīng)急處置法律體系或規(guī)定起到綱領(lǐng)性作用，被譽(yù)為 “小憲法”。中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法尚無(wú)有關(guān)涉 港澳方面規(guī)定。在不違背“一國(guó)兩制”方針的前提下，我國(guó) 突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法也可考慮增加綱領(lǐng)性內(nèi)容或原則性規(guī) 定，為內(nèi)地與港澳開展合作及簽署有關(guān)協(xié)議提供法律依據(jù)。二是粵港、粵澳合作框架協(xié)議及應(yīng)急管理合作協(xié)議?；?港、粵澳合作框架協(xié)議在應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)及合作方面已有 較為明確的原則性規(guī)定，為雙方合作提供了依據(jù)。如粵港、 粵澳合作框架協(xié)議均提及要“加強(qiáng)電信監(jiān)管和應(yīng)急通信保障 合作”、“加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理合作”?；浉酆献骺蚣軈f(xié)議專門規(guī)定要“推進(jìn)區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急管理

3、合作， 建設(shè)突發(fā)事件的應(yīng)急管理合作體系，完善突發(fā)事件通報(bào)及信 息共享機(jī)制，提升聯(lián)合處置能力；完善應(yīng)急管理理論研究與科技開發(fā)，促進(jìn)應(yīng)急管理專家交流互訪，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急平臺(tái)互聯(lián) 互通，加強(qiáng)應(yīng)急聯(lián)合演練，制定聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案。”粵澳合作框架協(xié)議則規(guī)定要“推進(jìn)區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急管理合作，完 善通報(bào)及信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急平臺(tái)互聯(lián)互通，提升聯(lián)合 處置能力?！贝送?，2008年，粵港、粵澳分別簽訂了應(yīng)急管 理合作協(xié)議，就雙方合作宗旨、原則、主要領(lǐng)域和內(nèi)容、機(jī) 制等進(jìn)行了原則性規(guī)定，為雙方的應(yīng)急管理合作及交流指明 了方向。三是應(yīng)急預(yù)案。我省專項(xiàng)突發(fā)應(yīng)事件急預(yù)案大多未涉及與港澳合作處置方面的內(nèi)容，廣東省涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案

4、中原則性規(guī)定：省內(nèi)涉及港澳居民的突發(fā)事件，參照本 預(yù)案執(zhí)行。在其他為數(shù)不多的有涉港澳方面內(nèi)容規(guī)定的專項(xiàng) 預(yù)案中，主要有以下三種表述：第一，由省政府根據(jù)國(guó)務(wù)院 的部署做好相關(guān)應(yīng)急處置工作，按粵港、粵澳應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制 開展相關(guān)工作，如廣東省地震應(yīng)急預(yù)案等。第二，由處 置事件主要部門向?qū)Ψ接嘘P(guān)部門發(fā)生請(qǐng)求并進(jìn)行協(xié)調(diào)處置， 如廣東省海上搜救應(yīng)預(yù)案。第三，規(guī)定了港澳地區(qū)公民 及法人在我省遇到突發(fā)事件，我省處置過程中的救助及幫助 義務(wù)，未涉及雙方的合作處置?？梢钥瓷?，第一種是政府應(yīng) 急管理部門主導(dǎo)，第二、三種是參與處置事件的職能部門主 導(dǎo)?？傮w而言，我省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案有關(guān)涉港澳內(nèi)容規(guī)定 不統(tǒng)一、不完善、不

5、具體，需在粵港、粵澳合作框架協(xié)議及 應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制下就具體內(nèi)容及工作模式進(jìn)一步協(xié)商，真 正納入雙方應(yīng)急管理體系。（二）工作原則及目標(biāo)。涉港澳突發(fā)事件的處置遵循以下三個(gè)原則：第一，堅(jiān)持 “一國(guó)兩制”方針?！耙粐?guó)兩制”下，港澳享有高度自治權(quán)，內(nèi)地處置涉港澳突發(fā)事件必須遵循港澳基本法有關(guān)規(guī)定，確 ?！耙粐?guó)兩制”方針的落實(shí)和“港人治港、澳人治澳”政策 的實(shí)施。第二，合作互利，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。內(nèi)地與港澳聯(lián)合處置 涉港澳突發(fā)事件，必須以合作貫穿始終，通過區(qū)域聯(lián)動(dòng)，充 分發(fā)揮雙方的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)集成互補(bǔ)。同時(shí)，相互吸收成 功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)共同發(fā)展，提升整體合作水平和處置能力。第 三，資源共享，快速高效。資源共享、信

6、息互通是高效處置 區(qū)域突發(fā)事件的前提?；浉郯穆?lián)動(dòng)處置突發(fā)應(yīng)急事件，也須 及時(shí)互通掌握的準(zhǔn)確情況和信息，積極協(xié)調(diào)，力求反應(yīng)快速,高效順暢。涉港澳突發(fā)事件處置工作的總目標(biāo)是維護(hù)“一國(guó)兩制” 方針及港澳長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)政治效果、社會(huì)效果和法律 效果的統(tǒng)一。具體目標(biāo)主要有：聯(lián)合多方力量更好處置事件； 切實(shí)解決問題、化解矛盾，最大程度減少或避免人員傷亡和 財(cái)產(chǎn)損失；盡可能消除事件的負(fù)面影響。二、粵港澳應(yīng)急處置合作的機(jī)制與流程（一）合作機(jī)制。在粵港、粵澳聯(lián)席會(huì)議機(jī)制下，積極推動(dòng)粵港、粵澳各 領(lǐng)域交流合作，其中涵蓋推進(jìn)區(qū)域突發(fā)事件的應(yīng)急管理合作 及處置。當(dāng)前，我省突發(fā)事件管理模式及機(jī)構(gòu)設(shè)置較為完善， 在粵

7、港、粵澳合作框架協(xié)議下成立了應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制專責(zé) 小組負(fù)責(zé)推進(jìn)有關(guān)應(yīng)急管理合作事項(xiàng)，并已與港澳簽訂相關(guān) 管理合作協(xié)議及就莫方面形成了機(jī)制。成立專門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 機(jī)構(gòu)參與處置涉港澳突發(fā)事件，積極配合有關(guān)職能部門開展 工作，特別是發(fā)揮聯(lián)系港澳特區(qū)政府部門（包括港澳特區(qū)政 府駐內(nèi)地機(jī)構(gòu)）及中央駐港澳機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，為處置工作做好 聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)等工作。（二）工作流程。處置粵港澳突發(fā)事件的工作流程通常有：介入、信息收 集、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、跟進(jìn)反饋及事后總結(jié)。現(xiàn)以2012年10月1日晚8時(shí)許發(fā)生的“香港南丫島撞船事件”（以下簡(jiǎn)稱撞船事件） 為例予以說明：一是介入。主管部門主要根據(jù)以下四種情形介入涉港澳 應(yīng)急處置工作：第一

8、，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批示（指示）及上級(jí)部門的 要求介入；第二，根據(jù)有關(guān)部門信息情況通報(bào)介入；第三， 根據(jù)港澳特區(qū)政府部門（含駐內(nèi)地機(jī)構(gòu)）的信息情況通報(bào)或 請(qǐng)求介入；第四，根據(jù)日常工作中發(fā)現(xiàn)的問題或苗頭主動(dòng)介 入。這里需注意：一方面，介入方式往往不唯一，存在既有 領(lǐng)導(dǎo)批示又同時(shí)接到港澳方請(qǐng)求或有關(guān)部門通報(bào)等情形。另 一方面，根據(jù)事件具體情況及工作要求，介入程度也不盡相 同。有統(tǒng)籌組織，也有協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)；有跟進(jìn)掌握，也有密切關(guān) 注；有全面負(fù)責(zé)，也有配合落實(shí)等等。撞船事件中，領(lǐng)導(dǎo)獲 悉事件后立即作由批示，要求全力支持特區(qū)政府救援工作， 有關(guān)部門迅速派由包括潛水員在內(nèi)的專業(yè)救援隊(duì)伍及搜救 船趕赴事故現(xiàn)場(chǎng)參與救援。二

9、是信息收集。掌握事件及處置工作的最新情況是有效 處置各類應(yīng)急事件的前提。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門在事件處置前期， 應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，多渠道迅速收集信息，盡快確立工作思路，制 定工作計(jì)劃，為全面開展處置工作做好準(zhǔn)備。其間，可商請(qǐng) 應(yīng)急管理部門及參與處置事件的主要部門、地市政府提供事 件進(jìn)展情況，向港澳特區(qū)政府及駐內(nèi)地機(jī)構(gòu)了解情況及需 求。撞船事件中，我省應(yīng)急工作小組第一時(shí)間向廣東省海上 搜救中心、交通部南海救助局、交通部廣州打撈局及香港海 上救援協(xié)調(diào)中心、香港特區(qū)政府駐粵經(jīng)貿(mào)辦了解事故及救援最新情況，并立即形成突發(fā)事件應(yīng)急專報(bào)上報(bào)省政府，為我 省協(xié)助救援提供了全面及時(shí)的最新情況。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門在涉港澳

10、突發(fā)事件的處置 過程中，可根據(jù)實(shí)際情況開展以下工作：組織召開應(yīng)急處置 協(xié)調(diào)會(huì)；與三地應(yīng)急管理部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)保持密切溝通聯(lián) 系；協(xié)助有關(guān)部門與港澳方進(jìn)行聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，應(yīng)港澳方需求協(xié) 調(diào)我方有關(guān)部門提供協(xié)助；請(qǐng)有關(guān)地方政府跟進(jìn)事態(tài)發(fā)展并 及時(shí)上報(bào)最新情況；向同級(jí)政府及上級(jí)部門報(bào)送有關(guān)情況， 提由工作建議。如撞船事件發(fā)生后第二天早上，我省召開由 廣東海事局、交通部南海救助局、廣東省海上搜救中心、深 圳市有關(guān)部門參加的應(yīng)急工作協(xié)調(diào)會(huì)，明確如下工作計(jì)劃： （1）有關(guān)單位與港方繼續(xù)保持溝通聯(lián)絡(luò)，及時(shí)了解最新情 況并互通信息。（2）有關(guān)搜救船聯(lián)同海上飛機(jī)在我方水域進(jìn) 行二十四小時(shí)監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握可能漂浮至我方水域

11、的遇險(xiǎn)失 蹤人員及油料污染等情況， 并隨時(shí)策應(yīng)港方需求。（3）深圳、 珠海兩市根據(jù)港方及我方海事部門需求配合做好救援工作。 事實(shí)證明，工作計(jì)劃為做好后續(xù)救援工作奠定了良好基礎(chǔ)。四是跟進(jìn)反饋。切實(shí)了解港澳方情況及不同時(shí)期的需求 是做好涉港澳突發(fā)事件應(yīng)急處置的關(guān)鍵。撞船事件中，我省 有關(guān)部門與香港中聯(lián)辦、廣東海事局、交通部南海救助局、 香港海上救援協(xié)調(diào)中心等部門始終保持密切的聯(lián)系，互通事 故最新情況及港方在各救援階段的不同需求，迅速上報(bào)省政 府，確保我省備足相應(yīng)的救援力量隨時(shí)策應(yīng)特區(qū)政府需求。五是事后總結(jié)。處置工作基本結(jié)束后，要視事件情況及 介入程度形成工作總結(jié)上報(bào)同級(jí)政府及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，提由 后

12、續(xù)工作建議及今后防范對(duì)策等意見。對(duì)內(nèi)，要注意總結(jié)工 作經(jīng)驗(yàn)，完善工作流程，提升工作能力和水平；要做好資料保存，保持工作的延續(xù)性，為今后工作積累經(jīng)驗(yàn)。2012年10月3日，撞船事件搜救工作進(jìn)入尾聲，港方表示已“無(wú)需我 省協(xié)助參與后續(xù)救援工作” 。10月6日，救援工作結(jié)束，特區(qū) 政府行政長(zhǎng)官梁振英就我省在救援工作中給予的大力協(xié)助 及關(guān)心表示衷心感謝。三、加強(qiáng)粵港澳應(yīng)急處置工作的對(duì)策建議（一）明確定位，形成工作模式。各級(jí)政府指定專責(zé)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)參與突發(fā)事件應(yīng) 急處置的職能，但并非突發(fā)事件的協(xié)調(diào)管理及專業(yè)處置部 門。莫些事件，其處置工作主要是與有關(guān)港澳行業(yè)協(xié)會(huì)或社 會(huì)團(tuán)體進(jìn)行協(xié)商，化解矛盾，需長(zhǎng)期跟進(jìn)事態(tài)發(fā)展及持續(xù)開 展后續(xù)工作，指定專責(zé)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及牽頭有一定的優(yōu)勢(shì)。 因此，牽頭專責(zé)部門要形成獨(dú)特的內(nèi)部工作模式，以適應(yīng)不 同工作要求，做到反應(yīng)快速、配合得力、處置恰當(dāng)。（二）架建橋梁，提升整體處置工作效率?；浉?、粵澳突發(fā)事件處置需整合雙方優(yōu)勢(shì)資源，根據(jù)對(duì) 方需求積極配合開展工作是提升工作效能的最佳途徑。在處 置過程中，牽頭統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門充分發(fā)揮橋