公共管理學(xué)(第3版)教學(xué)課件匯總完整版電子教案

1、公共管理學(xué)（第3版）第一章 公共管理導(dǎo)論 公共管理（public management）作為一個(gè)科學(xué)研究領(lǐng)域，嚴(yán)格地講，發(fā)展于20世紀(jì)70年代之后。20世紀(jì)70年代以后，人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入了新的歷史階段，人們用不同的詞語(yǔ)來(lái)形容人類社會(huì)的這一歷史性轉(zhuǎn)型，如第三次浪潮、后工業(yè)社會(huì)、知識(shí)社會(huì)、信息社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)等等。在這一劇烈變革的時(shí)代，西方國(guó)家政府面臨著財(cái)政赤字、預(yù)算赤字、能力赤字、服務(wù)赤字和信任赤字等諸多危機(jī)，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，深感建構(gòu)在傳統(tǒng)的韋伯式的（Weberian）官僚體系下的政府治理模式出現(xiàn)合法性危機(jī)（crisis of legislatively）和合理性危機(jī)（crisis of

2、 rationality）。而傳統(tǒng)的工具理性指導(dǎo)下的公共行政主張，明顯地發(fā)生了理論缺乏解釋力、知識(shí)無(wú)法指導(dǎo)實(shí)踐，以及無(wú)法忠實(shí)體現(xiàn)民眾需求等現(xiàn)象。在公共管理實(shí)踐方面，自20世紀(jì)80年代起，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府再造和政府現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，這極大地促進(jìn)了公共管理的發(fā)展，不斷豐富和擴(kuò)大了公共管理的內(nèi)涵和外延。 01Part02Part03Part04Part公共管理的性質(zhì)公共管理與私部門管理的區(qū)別公共管理的理論變遷公共管理學(xué)的特質(zhì)目 錄/CONTENTS1.1公共管理的性質(zhì)對(duì)于公共管理，無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界，實(shí)沒有一致的認(rèn)識(shí)和定義。學(xué)者魏特克（Whitaker）形象地將公共管理的研究視為“變形蟲”（amo

3、ebae），認(rèn)為公共管理研究的重點(diǎn)和范圍處在不斷的發(fā)展和變化之中，事實(shí)也的確如此。導(dǎo)致這種情況的原因是多方面的。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，在不同的歷史發(fā)展時(shí)期，公共管理的環(huán)境、范圍、內(nèi)容、方式以及方法是不斷發(fā)展和變化的，每一個(gè)時(shí)代有每一個(gè)時(shí)代的公共管理問題，從比較文化的觀點(diǎn)來(lái)看，每個(gè)國(guó)家皆有不同的歷史文化傳統(tǒng)，治理的體系和制度各不相同，公共管理的體系呈現(xiàn)多樣性和差異性，并沒有統(tǒng)一的公共管理的模式。從學(xué)科研究的角度來(lái)看，公共管理乃是科際整合的研究領(lǐng)域，不同的學(xué)者從不同的學(xué)科或研究途徑出發(fā)，自然對(duì)公共管理有不同的認(rèn)知。公共行政學(xué)者羅森布魯姆在其名著公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑中，便認(rèn)為美國(guó)的公共

4、行政和公共管理的研究有三個(gè)主要途徑，即政治、管理與法律的途徑。1.1公共管理的性質(zhì)本書中，我們傾向于這樣去認(rèn)識(shí)和界定公共管理：公共管理乃是以政府為核心的公共部門，整合各種力量，有效配置各種資源，廣泛運(yùn)用各種方法，管理公共事務(wù)，解決公共問題，創(chuàng)造公共價(jià)值的活動(dòng)。具體分析，公共管理具有以下基本的特征：公共管理是國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行；公共管理主要涉及公共事務(wù)的處理；公共管理以解決公共問題為導(dǎo)向；公共管理以公共價(jià)值的創(chuàng)造為目的；公共管理乃是整體的國(guó)家作用；公共管理方式的多樣性和靈活性；公共管理與公共課責(zé)。公部門與私部門皆為整個(gè)社會(huì)不可或缺的有機(jī)組成部分,二者是相連和互動(dòng)的,而不是分離的。目前,人們所倡

5、導(dǎo)的政府治理中的公私伙伴關(guān)系和責(zé)任共擔(dān)便是基于這一理念。但是，以政府為核心的公共部門與以企業(yè)為核心的私部門畢竟是兩種不同類型的組織和實(shí)體,其組織性質(zhì)決定了二者之間存在著本質(zhì)的差別,反映在組織管理和運(yùn)作中,不可避免地存在著一些差異。公共管理與私部門管理的區(qū)別在于：政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威多元制衡與自主性公共利益與私人利益法的支配與意思自治政府與市場(chǎng)多元理性與經(jīng)濟(jì)理性1.2公共管理與私部門管理的區(qū)別公共管理是政策取向與應(yīng)用取向的0102030405公共管理學(xué)的特質(zhì)公共管理學(xué)是規(guī)范性和經(jīng)驗(yàn)性的學(xué)科公共管理學(xué)的多元視角和科際整合公共管理學(xué)的策略性與特殊性公共管理既是科學(xué)又是藝術(shù)1.3公共管理學(xué)的特質(zhì)公共管理

6、學(xué)乃是致力于對(duì)公共管理這一社會(huì)實(shí)在（social reality）進(jìn)行探尋，獲取系統(tǒng)的知識(shí)或理論，以期促進(jìn)和引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐的研究領(lǐng)域。公共管理學(xué)，作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科研究領(lǐng)域，具有以下幾個(gè)方面的基本特征：0402050301公共治理理論新公共管理理論古典公共行政理論新公共行政理論新公共服務(wù)理論1.4公共管理的理論變遷傳統(tǒng)的或古典的公共行政，從實(shí)踐的角度來(lái)看，可以追溯到19世紀(jì)中期的英國(guó)，是英國(guó)議會(huì)與文官制度改革的產(chǎn)物。但其理論的定型則出現(xiàn)和發(fā)展于美國(guó)，是以威爾遜（Woodrow Wilson）的政治與行政二分法、泰勒（Frederick Taylor）的科學(xué)管理、韋伯（Max Weber

7、）的科層制理論為基礎(chǔ)而發(fā)展建構(gòu)起來(lái)的。傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ)乃是現(xiàn)代主義、功能論以及邏輯實(shí)證論，強(qiáng)調(diào)理性、可預(yù)測(cè)性、穩(wěn)定、均衡的理論特征。傳統(tǒng)公共行政理論的主張與價(jià)值追求，概括起來(lái)，主要有以下幾個(gè)方面：對(duì)政府的關(guān)注在于通過即存或新成立的機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)；政策與行政關(guān)注設(shè)計(jì)與單一執(zhí)行、政治定義的目標(biāo)政策；行政人員的政策制定與治理角色受限，而在政策執(zhí)行時(shí)還必須承擔(dān)責(zé)任；服務(wù)的傳遞應(yīng)由行政人員加以完成，且對(duì)民選官員負(fù)責(zé)；行政人員擁有少量的自由裁量權(quán)；行政人員對(duì)民選首長(zhǎng)負(fù)責(zé)；公共計(jì)劃通過科層組織可以有效運(yùn)作，實(shí)施自上而下的層級(jí)控制；公共組織的基本價(jià)值是效率與理性；當(dāng)公共組織為封閉系統(tǒng)時(shí)運(yùn)作最有效率，有

8、限的公民參與；行政人員的角色主要被定義為計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告及預(yù)算。傳統(tǒng)公共行政理論是以政治與行政分離論為起點(diǎn)的，其最主要的特征在于將公共行政視為政治的手段，著重于效率的達(dá)成和實(shí)現(xiàn)1.4.1古典公共行政理論20世紀(jì)60年代，世界各地，特別是美國(guó)出現(xiàn)了許多的動(dòng)蕩和不安，平權(quán)運(yùn)動(dòng)、校園民主運(yùn)動(dòng)此起彼伏，社會(huì)問題如經(jīng)濟(jì)危機(jī)、能源危機(jī)、失業(yè)問題、環(huán)境危機(jī)等亦層出不窮，公共行政面臨著許多重大挑戰(zhàn)。面對(duì)新的挑戰(zhàn)，公共行政學(xué)者開始反思傳統(tǒng)的公共行政。1968年，30多位年輕的公共行政學(xué)者在美國(guó)雪城大學(xué)明諾布魯克會(huì)議中心舉行會(huì)議，徹底反思公共行政面臨的問題以及未來(lái)發(fā)展的方向，會(huì)議結(jié)束后，討論的成

9、果由馬里尼（FMarini）主編成走向新公共行政：明諾布魯克的觀點(diǎn)一書,并于1971年出版。由于其與19世紀(jì)末期發(fā)展起來(lái)的主流公共行政之研究重點(diǎn)不同，更強(qiáng)調(diào)哲學(xué)思考、實(shí)質(zhì)價(jià)值、社會(huì)人文關(guān)懷以及社會(huì)行動(dòng)，故被稱為新公共行政（new public administration），以區(qū)別于傳統(tǒng)的公共行政理論。據(jù)馬里尼本人的分析，新公共行政的主要觀點(diǎn)如下：主張入世的公共行政；倡導(dǎo)后邏輯實(shí)證論；適應(yīng)環(huán)境的動(dòng)蕩不安；發(fā)展新的組織形態(tài)。建立受益者導(dǎo)向的公共組織。新公共行政的另一個(gè)代表人物喬治弗雷德里克森（HGFrederickson），也對(duì)新公共行政的特征做總結(jié)。（P10）1988年，在第一次會(huì)議后的20年

10、，在同一個(gè)地方又舉辦了第二次會(huì)議。兩次明諾布魯克會(huì)議在整個(gè)特征方面有共同之處。（P11）1.4.2新公共行政理論1980年代起，全球范圍內(nèi)出現(xiàn)政府改革的浪潮。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，這場(chǎng)改革以新右派的意識(shí)形態(tài)為指導(dǎo)，以新古典經(jīng)濟(jì)理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其主張的理論基礎(chǔ)，以市場(chǎng)機(jī)制和效率為其核心理念，主導(dǎo)建立小而能的政府，這股思潮被稱為“新公共管理”（new public management）。其產(chǎn)生的環(huán)境背景來(lái)自20世紀(jì)70年代以來(lái)福利國(guó)家出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，以及全球化和信息時(shí)代對(duì)政府的種種挑戰(zhàn)。學(xué)者凱特（Kettl）曾總結(jié)了這股全球性政府改革運(yùn)動(dòng)的六個(gè)基本特征：生產(chǎn)力、市場(chǎng)化、服務(wù)導(dǎo)向、分權(quán)化、

11、政策以及對(duì)成果負(fù)責(zé)。奧斯本（Osborn）和蓋布勒（Gaebler）在其著作改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門中則主張用企業(yè)家精神改革政府，師法企業(yè)，建立企業(yè)型政府，并指出了企業(yè)型政府的十項(xiàng)原則：導(dǎo)航式、社區(qū)性、競(jìng)爭(zhēng)性、分權(quán)式、前瞻性、任務(wù)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、企業(yè)導(dǎo)向以及市場(chǎng)導(dǎo)向政府。奧斯本與普拉斯特賴克（Osborne and Plastrik）也從各國(guó)政府再造的經(jīng)驗(yàn)中，歸納出五種策略，以作為改革政府部門的參考，簡(jiǎn)稱“5C策略”，分別是：核心、結(jié)果、顧客、控制以及文化策略。新公共管理理論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的改變和轉(zhuǎn)型，是心智模式的改變，其對(duì)政府與公民以及政府與市場(chǎng)的關(guān)系、對(duì)民營(yíng)化的重

12、視、對(duì)契約主義和企業(yè)化政府的主張，均與傳統(tǒng)的公共行政理論以及新公共行政理論大相徑庭。新公共管理一度成為一個(gè)時(shí)代的風(fēng)尚，并發(fā)展成為一種規(guī)范性的治理模式。1.4.3新公共管理理論登哈特夫婦2000年在新公共服務(wù)：以服務(wù)代替掌舵一文提出新公共服務(wù)理論，并于2003年出版了新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵（The New Public Service: Serving, not Steering）一書，認(rèn)為相比傳統(tǒng)的以理性為基礎(chǔ)的主流公共行政或者新公共管理模式，新公共服務(wù)可作為一種替代模式。新公共服務(wù)的主要理論基礎(chǔ)來(lái)自“民主的公民資格理論”（theory of democratic citizen）、“組

13、織的人文主義與新公共行政”（organizational humanism and new public administration）與后現(xiàn)代公共行政（post modern public administration）等。民主的公民資格理論強(qiáng)調(diào)和重視公民積極主動(dòng)參與公共治理，組織的人文主義與新公共行政主張重視公共管理與公民雙方的需求和觀點(diǎn)，后現(xiàn)代公共行政則強(qiáng)調(diào)對(duì)話的重要性。新公共服務(wù)的核心理念包括以下幾個(gè)方面：服務(wù)公民而非服務(wù)顧客;公共利益的追求;重視公民精神更甚于企業(yè)家精神;戰(zhàn)略性思考與民主化的行動(dòng);體認(rèn)到課責(zé)并非簡(jiǎn)單之事;服務(wù)而不是掌舵;重視人性價(jià)值，而非僅是生產(chǎn)力。1.4.4新公共服

14、務(wù)理論從20世紀(jì)90年代開始，隨著“治理”（governance）一詞在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界開始流行，公共治理理論興起。公共治理理論的興起受西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政危機(jī)、全球化、信息化、國(guó)家失靈等多種因素的驅(qū)動(dòng)。公共治理不同于傳統(tǒng)的公共行政以政府為中心，也不同于新公共管理，試圖在單一的政府、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)之外，尋找解決社會(huì)問題的新途徑，即構(gòu)建政府、市場(chǎng)、企業(yè)、公民共同治理的架構(gòu)。聯(lián)合國(guó)下設(shè)的“全球治理委員會(huì)”（Commission on Global Governance）在1995年發(fā)表的題為我們的全球伙伴關(guān)系的報(bào)告中指出，治理是“很多公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)處理他們共同事務(wù)的諸多方式的總和”，并說(shuō)明治理有四個(gè)

15、特征：（1）治理不是一套規(guī)則或是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；（2）治理過程的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)；（3）治理的范圍既涉及公共部門，亦包括私人部門；（4）治理有賴于行動(dòng)者持續(xù)互動(dòng)而形成的“一種機(jī)制”。學(xué)者斯托克（Stoker）針對(duì)治理的各種不同界定，總結(jié)出了治理理論的五個(gè)基本命題。（P14）1.4.5公共治理理論公共管理乃是以政府為核心的公共部門，整合各種力量，有效配置各種資源，廣泛運(yùn)用各種方法，管理公共事務(wù)，解決公共問題，創(chuàng)造公共價(jià)值的活動(dòng)。公共管理與私部門管理有相似性,但亦有本質(zhì)差異。主要表現(xiàn)在政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威、多元制衡與自主性、公共利益與私人利益、法的支配與意思自治、政府與市場(chǎng)、多元理性與經(jīng)

16、濟(jì)理性等多個(gè)方面。公共管理學(xué)乃是致力于對(duì)公共管理這一社會(huì)實(shí)在進(jìn)行探尋，獲取系統(tǒng)的知識(shí)或理論，以期促進(jìn)和引導(dǎo)現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐的研究領(lǐng)域。作為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，公共管理是政策取向與應(yīng)用取向的；公共管理是科際整合的學(xué)科；是規(guī)范性和經(jīng)驗(yàn)性相結(jié)合的學(xué)科；存在于特定環(huán)境系絡(luò)之中，具有策略性與特殊性；既是科學(xué)又是藝術(shù)。公共管理源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，從歷史發(fā)展和變遷的角度來(lái)看，其主流思潮與理論主要包括：古典公共行政理論、新公共行政理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、公共治理理論。本章小節(jié)復(fù)習(xí)思考題1.何謂公共管理?公共管理有哪些特征?2.公共管理與私部門管理有何異同?你認(rèn)為私部門的管理可以應(yīng)用到公共部門的管理中嗎?

17、為什么?3.作為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，公共管理學(xué)具有哪些明顯特質(zhì)？4.古典公共行政的理論基礎(chǔ)、研究特征及基本主張是什么？5.新公共行政與傳統(tǒng)公共行政有哪些不同？主要代表人物及觀點(diǎn)是什么？6.何謂新公共管理?新公共管理理論主要面臨哪些方面的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)？7.什么是企業(yè)型政府？企業(yè)型政府的基本原則是什么？8.何謂新公共服務(wù)理論？如何評(píng)價(jià)？9.公共治理理論興起的時(shí)代背景與動(dòng)力為何？10.全球化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化給公共管理帶來(lái)了什么樣的挑戰(zhàn)?謝謝觀看2022年8月29日公共管理學(xué)（第3版）第二章 公共管理者的角色與能力 公共管理者，在現(xiàn)代民主國(guó)家，是經(jīng)法定程序進(jìn)入政府，擔(dān)任政府公職，行使公權(quán)力，并從事公共事

18、務(wù)管理的公職人員。公共管理者，廣義上講包括民選的與任命的兩大類，而任命的公共管理者又可區(qū)分為政治性任命人員以及經(jīng)文官考試錄取的常任文官或公務(wù)員。依其職務(wù)等級(jí)可以分為高級(jí)公共管理者、中級(jí)公共管理者和基層公共管理者。公共管理者是受國(guó)家和公民的委托，行使公權(quán)力，負(fù)責(zé)運(yùn)用資源及指揮公務(wù)人員，達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。如果我們將政府視為一個(gè)企業(yè)或事業(yè)單位，公共管理者便是公經(jīng)理人。與過去的時(shí)代相比，如今的公共管理者的角色更加復(fù)雜，其責(zé)任更為重大，公民和社會(huì)對(duì)其期望更高。現(xiàn)時(shí)代的公共管理性質(zhì)對(duì)公共管理者的能力提出了更高的要求。01Part02Part03Part04Part作為一般管理者的角色作為公共管理者的特

19、殊角色公共企業(yè)家、公共企業(yè)家精神、公共管理者的創(chuàng)新能力公共管理者的能力目 錄/CONTENTS作為一般管理者的角色Part . 012.1作為一般管理者的角色管理理論家和實(shí)踐著的管理者長(zhǎng)期以來(lái)一直探討和界定管理者(manager)應(yīng)該做什么以及怎么做。著名的管理學(xué)大師亨利明茨伯格(Henry Mintzberg)曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。古典學(xué)派(the classical school)他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。偉人學(xué)派(the great man school)他們?cè)噲D通過對(duì)歷史上以及現(xiàn)實(shí)中杰出人物的家庭、教育、社會(huì)交往、事業(yè)、個(gè)性等加以描述,將他們作為楷

20、模和典型。企業(yè)家學(xué)派(the entrepreneurship school)他們更多將管理者視為創(chuàng)新者、創(chuàng)造性思考者以及機(jī)會(huì)的發(fā)現(xiàn)者。決策理論學(xué)派(the decision theory school)他們更多將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派(the leader effectiveness school)他們將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的因素。領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派(the leader behavior school)他們通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究,研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為以及技能。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派(the leader school)他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響,以及如何最大化地

21、行使他們的權(quán)力。工作活動(dòng)學(xué)派(the work activity school)他們運(yùn)用歸納方法,以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ),對(duì)管理的工作活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析,然后確認(rèn)管理者的活動(dòng)。的確,盡管出版了大量的管理著作,我們對(duì)于管理者角色的了解還是很少。2.1作為一般管理者的角色在眾多的研究管理者角色的文獻(xiàn)中,也不乏具有啟發(fā)性的論述。下面介紹一些經(jīng)典的管理角色論述的敘述,幫助人們了解管理工作的性質(zhì)：管理者的十大角色明茨伯格的觀點(diǎn)：哈佛大學(xué)教授、管理學(xué)大師明茨伯格1973年在其巨著管理工作的性質(zhì)(The Nature of Managerial Work)中,對(duì)管理者的角色和作用進(jìn)行了多方面的研究和論述。他通過

22、大量的、長(zhǎng)期的觀察和研究,得出結(jié)論:一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用，這些作用和工作可歸納為三個(gè)方面:人際關(guān)系方面的工作、信息方面的工作和決策方面的工作。而在每一類不同的工作中,他又扮演著不同的角色,共有十種角色，如下頁(yè)圖所示2.1作為一般管理者的角色2.1作為一般管理者的角色奎恩等人的觀點(diǎn)20世紀(jì)80年代和90年代,以奎恩(Quinn)為代表的一群學(xué)者,對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究,出版了成為一位卓越的管理者,他們發(fā)展出競(jìng)值框架(competing values framework),并以此界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。茲將這八種角色說(shuō)明如下:導(dǎo)師(mentor)。一個(gè)管理者如能

23、恰當(dāng)扮演好導(dǎo)師的角色,他會(huì)表現(xiàn)出對(duì)下級(jí)的體恤與關(guān)懷。促進(jìn)者(facilitator)。能扮演好促進(jìn)者角色的管理者,是重視過程、促進(jìn)互動(dòng)的管理者。監(jiān)督者(monitor)。能扮演好監(jiān)督者角色的管理者,是對(duì)業(yè)務(wù)十分嫻熟的技術(shù)專家,主要從事相關(guān)信息的收集活動(dòng),能使下屬按部就班、有條不紊地完成組織的目標(biāo)。協(xié)調(diào)者(coordinator)。能扮演好協(xié)調(diào)者角色的管理者,是可靠的、可信任的管理者,對(duì)維系組織的團(tuán)結(jié)有很大的幫助。指導(dǎo)者(director)。管理者如能恰當(dāng)?shù)匕缪莺弥笇?dǎo)者的角色,他將會(huì)是一位果斷的、英明的管理者,能為下屬提供處事的框架、原則和方向。生產(chǎn)者(producer)。作為一個(gè)生產(chǎn)者,他是一

24、位工作取向、發(fā)起行動(dòng)的管理者。掮客(broker)。懂得扮演掮客角色的管理者,是一位資源取向的、政治上十分機(jī)敏的管理者,能為組織爭(zhēng)取和獲取資源。革新者(innovator)。能恰如其分扮演革新者角色的管理者,是有創(chuàng)造力的、聰明的、能預(yù)見變革的、帶領(lǐng)改革的管理者。作為公共管理者的特殊角色Part . 022.2作為公共管理者的特殊角色阿普爾比認(rèn)為公共管理者除不能忽視政治角色與公共性質(zhì)外,應(yīng)成為民主價(jià)值與公共利益的保衛(wèi)者和提倡者。哈特(Hart)認(rèn)為公共管理者應(yīng)先具有公民和良民的身份,并在公共服務(wù)使命的召喚下,經(jīng)由法定程序任命,所以他不僅應(yīng)嫻熟政策執(zhí)行技術(shù),更應(yīng)堅(jiān)持與捍衛(wèi)立國(guó)精神,保障和提升公民道

25、德,如此方無(wú)愧為民主行政的衛(wèi)士高尚官員。他認(rèn)為高尚官員應(yīng)至少具有四項(xiàng)責(zé)任:重視道德(moral significance)、關(guān)愛公民(caring)、道德企業(yè)主義(moral entrepreneurism)和責(zé)權(quán)并重(noblesse oblige)。在許多對(duì)公共管理者特殊角色的論述中,1983年瓦姆斯利(Wamsley)等人在黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)中對(duì)公共管理者在民主社會(huì)治理中角色的闡述,最具典范性。在我們看來(lái),他們對(duì)公共管理者在治理中角色的論述,的確反映了公共管理者的特殊使命和角色。公共管理者應(yīng)扮演好以下角色:執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色人民受托者的角色賢明少數(shù)的角

26、色平衡輪的角色分析者和教育者的角色公共管理者的能力Part . 03能力（competence）通常被人們視為知識(shí)（knowledge）、技能（skill）和行為（behavior）的綜合。能力往往與履行特定的職責(zé)或完成特定的工作，能夠產(chǎn)生良好的績(jī)效（good performance）有直接的關(guān)系。在實(shí)踐中，能力往往被視為可以觀察的行為特征（a behavioral characteristics），諸如知識(shí)、技能、態(tài)度、價(jià)值觀等屬性構(gòu)成了能力。同時(shí)，能力有時(shí)也與符合一定標(biāo)的的績(jī)效或高績(jī)效直接相關(guān)。學(xué)者博亞特齊斯（REBoyatzis）認(rèn)為，能力是個(gè)人的知識(shí)、動(dòng)機(jī)、特征、自我形象、社會(huì)角色或履

27、職所必要，但不一定與卓越工作表現(xiàn)有因果關(guān)系的技能，他提出了解釋工作能力模式的三個(gè)基本層次：（1）動(dòng)機(jī)和特質(zhì)層次；（2）自我形象和社會(huì)角色層次；（3）技能層次。除此之外，他還加入了特殊知識(shí)（specialized knowledge），從而形成一個(gè)整合的能力模型。學(xué)者斯賓塞（Spencer）在此基礎(chǔ)上，界定出五種屬于個(gè)人能力的特質(zhì)，包括動(dòng)機(jī)、行為特征、自我概念、知識(shí)與技術(shù)。學(xué)者戈?duì)柭℅oleman）認(rèn)為具有卓越表現(xiàn)的個(gè)人所擁有的能力包括三種，即純粹的技術(shù)能力、認(rèn)知能力和情緒智商能力。2.3.1能力特質(zhì)與構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的最大特點(diǎn)在于多元性（great plurality），包括多元的觀點(diǎn)、多元的價(jià)

28、值、多元的需要、多元的利益以及訴求，公共管理者始終面臨在多元選擇之間的權(quán)衡問題和行為適當(dāng)問題。同時(shí)，技術(shù)的變化，特別是數(shù)字技術(shù)的變化，改變了公共部門的傳統(tǒng)邊界，改變了公共管理工作的性質(zhì)以及方式方法，對(duì)公共管理者的管理技能也提出了新的要求。對(duì)于公共管理者的技能，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織2011年在其報(bào)告作為增長(zhǎng)伙伴的公務(wù)員中，提出創(chuàng)造性思考（creative thinking）、彈性（flexibility）、合作（cooperation）、戰(zhàn)略性思考（strategic thinking），是所有公共服務(wù)職業(yè)成功的絕對(duì)要求。2019年,在報(bào)告公務(wù)員高效履職的技能中認(rèn)為當(dāng)代公共管理者的主要工作在于四個(gè)

29、領(lǐng)域：一是政策建議和政策分析（policy advice and analysis），即與民選官員一起制定政策；二是公共服務(wù)的提供和參與（service delivery and engagement），即直接與公民或者政府服務(wù)的使用者一起工作；三是委任與契約外包（commissioning and contracting），即并非所有的政府服務(wù)都是由政府提供，政府可以通過第三方的參與提供公共服務(wù)；四是管理網(wǎng)絡(luò)（managing network），即政府需要跨組織的合作和協(xié)作以應(yīng)對(duì)復(fù)雜性的挑戰(zhàn)。2.3.2當(dāng)代公共管理者的技能（1）公共管理乃是公共價(jià)值的創(chuàng)造。公共價(jià)值的創(chuàng)造是通過四個(gè)主要的領(lǐng)域或

30、渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)的，每一個(gè)渠道或領(lǐng)域要求不同的技能，盡管這些技能是相互補(bǔ)充和重疊的。具體而言，當(dāng)代公共管理者的技能包括以下四組技能：2.3.2當(dāng)代公共管理者的技能（2）政策咨詢技能互動(dòng)技能契約管理技能網(wǎng)絡(luò)管理技能在公共服務(wù)的提供過程中，溝通、協(xié)商和參與一直是政府治理工具的一部分。公共服務(wù)提供機(jī)制的復(fù)雜化以及開放政府的變化，要求公共管理者具備新的互動(dòng)技能。在當(dāng)代，通過協(xié)同治理解決公共問題亦是公共管理的一大趨勢(shì)。協(xié)同治理，要求公共管理者具有網(wǎng)絡(luò)化管理的技能，即與許多獨(dú)立的伙伴協(xié)作，共同解決復(fù)雜或棘手問題的能力。提供循證的、“直率而又無(wú)懼”（frank and fearless）的政策咨詢是公共管理者的基

31、本職責(zé)。但是人們期望政府決策更加開放、更具創(chuàng)新性。與第三方機(jī)構(gòu)建立契約關(guān)系，向公民提供公共服務(wù)，已成為一種趨勢(shì)。其方式是多種多樣的。這便要求公共管理者具有設(shè)計(jì)和監(jiān)控各種契約管理項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的能力。在世界許多國(guó)家的公共管理體系中，都有一個(gè)高級(jí)管理者階層，即高級(jí)公共管理者（top public manager）或高級(jí)公務(wù)員(senior civil service）。不同的國(guó)家有不同的稱謂，一般是指在政府擔(dān)任非政府政治職位的高層職業(yè)公共管理者。高級(jí)公務(wù)員的主要目的是讓政府隨時(shí)擁有一群能力、廉潔操守和誠(chéng)信皆毋庸置疑的卓越行政主管。美國(guó)聯(lián)邦人事管理局（OPM）提出高級(jí)文官的核心資格能力（the

32、executive core qualification，ECQ），它規(guī)定了所有高級(jí)行政管理職位應(yīng)具備的共同資格條件。 1998年，新修正采行的標(biāo)準(zhǔn)稱為“主管人員核心資格條件”。依據(jù)核心資格條件，高級(jí)行政主管人員，為履行職責(zé)，成功地履行使命必須具備5個(gè)方面、28項(xiàng)基本能力，具體如下頁(yè)所示：此外，澳大利亞公共服務(wù)委員會(huì)提出高級(jí)公共管理者應(yīng)具有以下能力：戰(zhàn)略性思維的能力；實(shí)現(xiàn)目標(biāo)達(dá)成結(jié)果的能力；培植建設(shè)性工作關(guān)系的能力；展現(xiàn)個(gè)人正直和誠(chéng)實(shí)的能力；溝通的能力。2.3.3高級(jí)公共管理者的核心能力1領(lǐng)導(dǎo)變革力2345人員領(lǐng)導(dǎo)力結(jié)果導(dǎo)向力事業(yè)敏銳力聯(lián)盟發(fā)展力創(chuàng)造力與創(chuàng)新力；環(huán)境覺察力；彈性適應(yīng)力；壓力克服

33、力；戰(zhàn)略思考力；遠(yuǎn)見力責(zé)任性；顧客服務(wù)力；決斷力；企業(yè)家精神；問題解決力；技術(shù)專業(yè)力伙伴力；政治敏銳力；影響力或協(xié)商力財(cái)務(wù)管理力；人力資本管理力；技術(shù)管理力沖突管理力；多元掌控力；能力開發(fā)力；團(tuán)隊(duì)建立力主管人員核心資格條件除了上述22項(xiàng)特殊能力之外，還有6項(xiàng)基本能力，分別是人際交往力；口頭溝通力；廉潔或自律力；書面溝通力；持續(xù)學(xué)習(xí)力；公共服務(wù)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。公共企業(yè)家、公共企業(yè)家精神、公共管理者的創(chuàng)新能力Part . 04所謂的公共企業(yè)家，依學(xué)者劉易斯（Lewis）的觀點(diǎn)，是竭盡所能致力于大幅度改變公共組織對(duì)稀有公共資源既存的配置方式的行動(dòng)者。具有企業(yè)家精神的公共管理者都是政府機(jī)關(guān)的主管企業(yè)家（e

34、xecutive entrepreneurs），他們具有高超的政治藝術(shù)，能夠形塑新組織或者新角色來(lái)取代傳統(tǒng)組織，重建所屬官僚體系的權(quán)威和影響力。羅伯茨（Nancy CRoberts）和金（Paula JKing）認(rèn)為，所謂的公共企業(yè)家（public entrepreneur），是指在公共領(lǐng)域內(nèi)，從事創(chuàng)新、設(shè)計(jì)和執(zhí)行改革理念的人。他們將公共企業(yè)家劃分為以下四種類型：政策型企業(yè)家（policy entrepreneur）；官僚型企業(yè)家（bureaucratic entrepreneur）；主管型企業(yè)家（executive entrepreneur）；政治型企業(yè)家（political entrepr

35、eneur）。政府管理創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)，有賴于各類企業(yè)型公共管理者的通力合作，如果沒有政治型企業(yè)家的支持，主管型企業(yè)家和官僚型企業(yè)家的改革也不能成功；僅憑政治型企業(yè)家的熱情，沒有其他類型企業(yè)家的支持和配合，改革的理念也會(huì)成為夢(mèng)幻泡影。同時(shí)，政策型企業(yè)家可以協(xié)助突破創(chuàng)新可能遭遇的知識(shí)和技術(shù)障礙。2.4.1公共企業(yè)家具有企業(yè)家精神的公共管理者乃是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新管理的關(guān)鍵所在。對(duì)于公共企業(yè)家的行為特質(zhì)，許多學(xué)者也進(jìn)行了研究和探討。概括起來(lái)，具有企業(yè)家精神的公共管理者具有以下幾個(gè)方面的基本特質(zhì)：具有企業(yè)家精神的公共管理者善于用組織內(nèi)部的力量和資源實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)；在其社會(huì)關(guān)注的領(lǐng)域有其專長(zhǎng)，他們通常專精于某些社會(huì)關(guān)注

36、的領(lǐng)域，善于運(yùn)用大眾傳媒、國(guó)會(huì)聽證會(huì)以及其他各種會(huì)議，倡導(dǎo)其專長(zhǎng)的領(lǐng)域，成為公共政策的代言人；會(huì)積極運(yùn)用組織中的影響力，爭(zhēng)取成功，而非消極地坐視文官系統(tǒng)成為腐敗無(wú)能之地；善于用民意市場(chǎng)（public opinion market），塑造舍我其誰(shuí)的形象；會(huì)設(shè)法擴(kuò)張專屬的公共政策的范圍，他們?cè)O(shè)法延伸所屬組織影響力的范圍，以獲取更多資源及支持；敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；擅長(zhǎng)溝通；重視建立聯(lián)盟的重要性2.4.2公共企業(yè)家精神公共部門創(chuàng)新的關(guān)鍵是人，公共管理者的創(chuàng)新能力乃是公共部門創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。對(duì)于管理者和公共管理者的創(chuàng)新能力，許多學(xué)者和組織都進(jìn)行了探索和研究。學(xué)者戴爾、格雷格森、克里斯滕森在對(duì)包括蘋果公司、亞馬

37、遜等公司的首席執(zhí)行官進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)六年的研究之后發(fā)現(xiàn)，這些具有創(chuàng)新精神的企業(yè)家具有不同的特質(zhì)，他們稱之為創(chuàng)新者的DNA。創(chuàng)新型企業(yè)家具有不同于其他人的智能，即創(chuàng)新智能（creative intelligence）。具體包括：聯(lián)想力；質(zhì)疑力；觀察力；實(shí)驗(yàn)力；網(wǎng)絡(luò)力。格雷厄姆列維斯認(rèn)為，創(chuàng)新性的管理者和領(lǐng)導(dǎo)者通常具有五項(xiàng)能力：風(fēng)險(xiǎn)管制力；展現(xiàn)好奇力；果斷領(lǐng)導(dǎo)力；把握機(jī)遇力；保持戰(zhàn)略定力。英國(guó)致力于創(chuàng)新研究的非營(yíng)利組織NEST認(rèn)為，公共管理者的創(chuàng)新能力乃是態(tài)度、行為和技能相互作用的產(chǎn)物。下列的態(tài)度和行為對(duì)創(chuàng)新十分重要，具體包括：靈活性、同理心、柔韌性、想象力、聚焦結(jié)果、勇敢無(wú)畏、反思性、好奇心、行動(dòng)導(dǎo)向。

38、OECD認(rèn)為，公共管理者要具備六個(gè)方面的創(chuàng)新能力，這六個(gè)方面的核心創(chuàng)新能力包括：迭代、數(shù)據(jù)素養(yǎng)、顧客中心；好奇心；講故事；叛逆。2.4.3公共管理者的創(chuàng)新能力本章小節(jié)公共管理者是受國(guó)家和公民的委托，行使公權(quán)力，負(fù)責(zé)運(yùn)用資源及指揮公務(wù)人員，達(dá)成政府施政目標(biāo)的人。公共管理者除扮演一般管理者的角色外，在民主政治中尚扮演著特殊角色，如執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法、人民受托者、分析者與教育者等特殊角色。公共管理者為扮演好其角色，必須掌握一些基本的管理技能，這些技能包括政策咨詢技能、互動(dòng)技能、契約管理技能、網(wǎng)絡(luò)管理技能。公共企業(yè)家是竭盡所能致力于大幅度改變公共組織對(duì)稀有公共資源既存的配置方式的行動(dòng)者。公共企業(yè)家可劃分為

39、四種類型：政策型企業(yè)家、官僚型企業(yè)家、主管型企業(yè)家和政治型企業(yè)家。公共管理者的創(chuàng)新能力是公共部門創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。21世紀(jì)的公共管理者必須具備的創(chuàng)新能力包括：漸進(jìn)改變力、數(shù)據(jù)分析力、公共服務(wù)力、持續(xù)學(xué)習(xí)力、溝通說(shuō)服力和結(jié)盟力。復(fù)習(xí)思考題1.作為一名管理者，其最重要的角色是什么？2.你認(rèn)為在民主政體中，公共管理者應(yīng)該扮演什么樣的角色？3.在快速多變的當(dāng)代社會(huì)，公共管理者應(yīng)掌握哪些方面的管理技能和技巧？4.作為一名高層公共管理者，應(yīng)當(dāng)具備的核心能力是什么？5.何謂公共企業(yè)家？公共企業(yè)家具有哪些顯著特質(zhì)？6.何謂創(chuàng)新能力？當(dāng)今社會(huì)對(duì)公共管理者的創(chuàng)新能力提出了哪些挑戰(zhàn)和要求？謝謝觀看29 八月 2022

40、公共管理學(xué)（第3版）第三章 公共管理的價(jià)值 在人類生活的各個(gè)領(lǐng)域，都不可避免地包含著價(jià)值的判斷和選擇，因?yàn)槿耸悄欠N必須有某種善的標(biāo)準(zhǔn)的生靈。公共管理，如同其他社會(huì)生活領(lǐng)域一樣，它不是生活在真空之中，它必然受到一個(gè)社會(huì)存在的價(jià)值的影響，同時(shí)也不斷進(jìn)行著價(jià)值的判斷和選擇。公共管理存在和發(fā)展的意義在于它是公共價(jià)值的創(chuàng)造者，通過公共價(jià)值的創(chuàng)造，公共管理的意義得以實(shí)現(xiàn)和彰顯，進(jìn)而促進(jìn)美好生活的實(shí)現(xiàn)。01Part02Part03Part04Part公共管理的價(jià)值及其重要性公共管理的核心價(jià)值公共管理價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的條件公共管理價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的過程目 錄/CONTENTS公共管理的價(jià)值及其重要性Part .

41、013.1.1價(jià)值的特性從一般意義上而言，價(jià)值總是意味著客體對(duì)主體的意義或者客體對(duì)于主體需求的滿足。價(jià)值總是意味著選擇。價(jià)值是在進(jìn)行個(gè)人選擇或集體選擇時(shí)，對(duì)于什么是理想狀態(tài)的一種觀念。我們認(rèn)為，價(jià)值就其社會(huì)和文化意義而言，乃是人們對(duì)客觀存在的事物的偏好，是人們對(duì)事物存在的終極狀態(tài)的信念（belief）或期望。從更為嚴(yán)格的意義上而言，價(jià)值涉及客觀存在對(duì)于人們的精神和心靈具有的意義。據(jù)此理解，價(jià)值的性質(zhì)在于：價(jià)值的主體是人，是具有社會(huì)性的個(gè)人或者群體。價(jià)值的客體是物。在這里泛指在人的主觀世界之外的客觀實(shí)在，即與個(gè)體的內(nèi)在或集體的內(nèi)在相對(duì)應(yīng)的外在。價(jià)值的內(nèi)容，便是外在的客體對(duì)于主體的重要程度或者所具

42、有的“意義”。意義既包括目的性的，也包括工具性的。價(jià)值或者所謂的“意義”，固然有客觀的一面，但主要是主觀性的，也就是講，任何存在的價(jià)值皆是人所賦予的。對(duì)人和社會(huì)而言，價(jià)值往往以偏好或者信念的方式表達(dá)出來(lái)，涉及人的認(rèn)知、情緒以及信仰等方面。價(jià)值并非單一的，價(jià)值是一個(gè)體系。價(jià)值體系就是人們依據(jù)客觀存在的相對(duì)重要程度，對(duì)存在狀態(tài)所持有的信念的組合。價(jià)值影響著人們的行為選擇，最終影響著事物存在的狀態(tài)。3.1.2公共管理的價(jià)值我們把公共管理的價(jià)值界定為通過政府的行為以及政府所提供的服務(wù)，使公民之期望獲得滿足的精神意義。公共管理的價(jià)值既是客觀性的，也是主觀性的，更是互為主體性的。公共管理的價(jià)值具有以下的特

43、性：公共管理價(jià)值的公共性；公共管理價(jià)值的社會(huì)建構(gòu)；公共管理價(jià)值的超越性；公共管理價(jià)值的實(shí)然性；公共管理價(jià)值的多樣性。3.1.3 公共管理價(jià)值的意義傳統(tǒng)的理性主義的公共管理是建立在以下假設(shè)和認(rèn)知的基礎(chǔ)之上的：政治與行政分離；以控制為導(dǎo)向的管理主義；理性效率主義；原子論的個(gè)人主義；價(jià)值中立；唯科學(xué)主義。從具體意義上而言，公共管理價(jià)值的作用與意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：公共管理價(jià)值乃是公共政策制定和選擇的依據(jù)；公共管理價(jià)值乃是政策執(zhí)行和裁量行為的重要依據(jù)；公共管理價(jià)值對(duì)公共管理者行為的引導(dǎo)和規(guī)范作用；公共管理價(jià)值的整合和凝聚作用。公共管理的核心價(jià)值Part . 023.2公共管理的核心價(jià)值判定和確立

44、公共管理核心價(jià)值的基本依據(jù)在于以下幾個(gè)方面：公共管理的核心價(jià)值必須反映民主憲法的根本價(jià)值；公共管理的核心價(jià)值必須反映公民的合理期待；公共管理的核心價(jià)值必須扎根于民族優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)；公共管理的核心價(jià)值必須反映時(shí)代精神的發(fā)展。基于以上原則，我們認(rèn)為，公共管理的核心價(jià)值為：人性尊嚴(yán)：人性尊嚴(yán)乃是文明國(guó)家存在和發(fā)展的基礎(chǔ)；公共利益：公共利益具有凝聚共識(shí)、化解歧見、整合平衡各方利益等的重要作用；公平公正：公平公正貫穿在公共管理整個(gè)過程中；公共責(zé)任：政府對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，對(duì)自己的違法行為必須承擔(dān)違法責(zé)任；誠(chéng)實(shí)守信：信任與信賴，不僅影響著政府的合法性，也影響著政府的效能和合理性；高效便民：行政機(jī)關(guān)要積極

45、履行法定的職責(zé)，提高辦事的效率，并方便公民、法人和其他組織，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)公共管理價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的過程Part . 03公共價(jià)值的確認(rèn)形塑合法性構(gòu)建組織運(yùn)作的能力公共價(jià)值創(chuàng)造的前提乃是明確政府的戰(zhàn)略性目標(biāo)以及公共期待的公共價(jià)值。政府的政策內(nèi)容必須具有實(shí)質(zhì)性價(jià)值，能夠產(chǎn)生對(duì)社會(huì)利害關(guān)系人有價(jià)值的事物，并且能夠以低成本的方式產(chǎn)出。創(chuàng)造一個(gè)合法化的環(huán)境，使得公共政策能夠獲得合法性和政治上的支持。也就是政府的公共政策和施政作為必須獲得廣泛的政治支持，包括來(lái)自政黨、利益團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體等的支持。公共價(jià)值的創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)有賴于現(xiàn)實(shí)中運(yùn)作的能力和行政的可行性，這包括建立組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)用一切資源去實(shí)現(xiàn)價(jià)值目標(biāo)的努力。3

46、.3公共管理價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的過程公共管理學(xué)者穆爾在其名著創(chuàng)造公共價(jià)值：政府戰(zhàn)略管理中，提出了創(chuàng)造公共管理價(jià)值的“戰(zhàn)略三角”（the strategic triangle）模型，說(shuō)明了實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的三項(xiàng)基本戰(zhàn)略。所謂的戰(zhàn)略三角，乃是公共價(jià)值創(chuàng)造的三個(gè)重要環(huán)節(jié)，現(xiàn)簡(jiǎn)析如下：公共管理價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的條件Part . 04公共管理價(jià)值的創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)，并非是一個(gè)單純的管理問題，即假定有一套實(shí)質(zhì)性的價(jià)值，然后通過有效的管理行動(dòng)（計(jì)劃、組織、資源、調(diào)配），最終達(dá)成價(jià)值期望的目標(biāo)。公共管理價(jià)值的創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上涉及更廣泛的內(nèi)容，也就是講，公共管理的價(jià)值在多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)，取決于諸多條件。價(jià)值實(shí)現(xiàn)的條件是多種

47、多樣的：政治秩序與政治穩(wěn)定；價(jià)值認(rèn)同與價(jià)值共識(shí)的形成；社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；公共管理的制度化；公民的參與；社會(huì)的協(xié)力。3.4公共管理價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的條件本章小節(jié)公共管理的價(jià)值是指通過政府的行為以及政府所提供的服務(wù)，使公民之期望獲得滿足的精神意義。公共管理價(jià)值的作用與意義在于，它是公共政策制定、選擇、執(zhí)行和裁量行為的重要依據(jù)，引導(dǎo)和規(guī)范公共管理者行為，能夠發(fā)揮整合和凝聚的作用。反映民主憲法的根本價(jià)值、反映公民的合理期待、扎根于民族優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)、反映時(shí)代精神的發(fā)展，是判定和確立公共管理核心價(jià)值的基本依據(jù)。公共價(jià)值的確認(rèn)、形塑合法性、建立組織運(yùn)作的能力是公共管理價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)施的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公共管理價(jià)值創(chuàng)

48、造和實(shí)現(xiàn)的條件為：政治秩序與政治穩(wěn)定、價(jià)值認(rèn)同與價(jià)值共識(shí)的形成、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、公共管理的制度化、公民的參與、社會(huì)的協(xié)力。復(fù)習(xí)思考題1.何謂價(jià)值？?jī)r(jià)值的本質(zhì)與特性是什么？2.什么是公共管理的價(jià)值？公共管理的價(jià)值具有哪些明顯的特質(zhì)？3.在公共管理實(shí)踐中，公共管理價(jià)值的作用與意義具體體現(xiàn)在哪些方面？4.判定和確立公共管理核心價(jià)值的基本依據(jù)是什么？5.如何創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值？6.公共管理價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)的基本條件是什么？謝謝觀看29 八月 2022公共管理學(xué)（第3版）第四章 公共管理的環(huán)境 公共管理體系乃是存在于特定環(huán)境下的開放體系。公共管理體系與其外在環(huán)境之間存在著相互依賴與相互作用的關(guān)系。環(huán)境

49、的適應(yīng)能力，是公共管理體系存在和發(fā)展的前提，而積極采取有效的策略和干預(yù)措施，創(chuàng)造有利的管理環(huán)境，是增強(qiáng)公共管理有效性，提升公共治理能力的關(guān)鍵。01Part02Part03Part04Part作為開放系統(tǒng)的公共管理公共管理環(huán)境的生態(tài)環(huán)境分析主導(dǎo)公共管理變化的時(shí)代環(huán)境公共管理的生態(tài)關(guān)系目 錄/CONTENTS作為開放系統(tǒng)的公共管理Part . 014.1.1系統(tǒng)與開放系統(tǒng)（1）系統(tǒng)這一概念代表著人們對(duì)于萬(wàn)事萬(wàn)物存在本真的一種認(rèn)知，即萬(wàn)事萬(wàn)物，包括物理層面、生物層面和人類社會(huì)層面，存在著相互關(guān)聯(lián)的模式。學(xué)者博爾丁曾以層級(jí)體系的觀點(diǎn)提出，宇宙間的萬(wàn)事萬(wàn)物，都包含在以下九個(gè)系統(tǒng)層級(jí)中：第一層級(jí)是靜態(tài)的結(jié)

50、構(gòu)，例如宇宙的構(gòu)成；第二層級(jí)是一種預(yù)定的、必須有動(dòng)作的簡(jiǎn)單動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，小如鐘表，大到太陽(yáng)系；第三層級(jí)是控制的機(jī)制或控制系統(tǒng)，即維持均衡且?guī)в凶晕乙?guī)則的系統(tǒng)，例如調(diào)溫器或水庫(kù)放水控制機(jī)制；第四層級(jí)是開放系統(tǒng)或者具有自我維持結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，此乃有生物與無(wú)生物的區(qū)別；第五層級(jí)是植物系統(tǒng)，即為了維持生命，系統(tǒng)本身已具有綜合性的活動(dòng)，而且為了適應(yīng)環(huán)境的變遷，系統(tǒng)會(huì)有不同的行為與舉動(dòng)；第六層級(jí)是動(dòng)物系統(tǒng)，其特性是流動(dòng)的、有目的的，而且有強(qiáng)烈的自我意識(shí)；第七層級(jí)是人類層次的系統(tǒng)，是較動(dòng)物系統(tǒng)更為高級(jí)的系統(tǒng)，具有豐富的情報(bào)、語(yǔ)言以及藝術(shù)方面的能力，且能基于本身的目的或意志，從事各種決策或行為；第八層級(jí)是社會(huì)系統(tǒng)，乃

51、是由人類組織所構(gòu)成的系統(tǒng)，也可以說(shuō)是前面七種系統(tǒng)的綜合體；第九層級(jí)是超自然系統(tǒng)，此乃系統(tǒng)的終極形態(tài)。4.1.1系統(tǒng)與開放系統(tǒng)（2）現(xiàn)實(shí)世界中的所有系統(tǒng)都是開放系統(tǒng)。所謂的開放系統(tǒng)，是相對(duì)于封閉系統(tǒng)而言的，是指系統(tǒng)通過不同形式的能量交換，同環(huán)境發(fā)生相互的作用，從而適應(yīng)環(huán)境的變化并維持自己的存在。根據(jù)學(xué)者卡茨和卡恩的分析，一個(gè)開放的系統(tǒng)，至少具有九個(gè)方面的基本特征：能量的輸入；轉(zhuǎn)換過程；輸出物；事件循環(huán)系統(tǒng)；負(fù)熵；信息輸入、負(fù)反饋以及編碼；自我穩(wěn)定和動(dòng)態(tài)均衡；系統(tǒng)的分化；殊途同歸。4.1.2開放系統(tǒng)的管理理論（1）在公共管理的歷史上，將組織和公共組織視為一個(gè)系統(tǒng)的觀念已經(jīng)有很長(zhǎng)的歷史。著名的有巴納

52、德的協(xié)作系統(tǒng)理論、帕森斯的社會(huì)系統(tǒng)理論以及社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論。巴納德的協(xié)作系統(tǒng)理論管理學(xué)家切斯特巴納德認(rèn)為，任何組織都是兩個(gè)或兩個(gè)以上的人有意識(shí)協(xié)調(diào)的活動(dòng)或者效力的系統(tǒng)；作為一個(gè)系統(tǒng)，它按一定的方法調(diào)整的人的活動(dòng)和行為的相互關(guān)系；組織是動(dòng)態(tài)的和發(fā)展的，當(dāng)一個(gè)系統(tǒng)的一個(gè)部分同其他部分的關(guān)系發(fā)生變化時(shí)，作為整體的系統(tǒng)也要發(fā)生變化；組織是協(xié)作系統(tǒng)（如政府機(jī)構(gòu)）的一個(gè)組成部分；組織是整個(gè)社會(huì)協(xié)作系統(tǒng)的組成部分；協(xié)作系統(tǒng)以組織為核心，將構(gòu)成組織的子系統(tǒng)，如物質(zhì)子系統(tǒng)、人員子系統(tǒng)、社會(huì)子系統(tǒng)聯(lián)結(jié)為一個(gè)復(fù)合的整體；組織處在特定的環(huán)境之中，組織所處的環(huán)境對(duì)組織施加各種壓力、約束和限制。4.1.2開放系統(tǒng)的管理理

53、論（2）帕森斯的社會(huì)系統(tǒng)理論社會(huì)學(xué)家帕森斯（Talcott Parsons）從社會(huì)學(xué)的立場(chǎng)和角度，試圖建構(gòu)適用于一切組織的一般化的理論。他的思想主要體現(xiàn)在社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)社會(huì)系統(tǒng)等著述之中。在帕森斯看來(lái)，社會(huì)是由因果關(guān)系所構(gòu)成的一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，所謂的機(jī)制（政治、經(jīng)濟(jì)、文化、家庭）都是相互影響的，也就是講，社會(huì)是由相互聯(lián)系的各個(gè)部分組成的一個(gè)系統(tǒng)。官僚組織的興起和發(fā)展，乃是復(fù)雜社會(huì)的產(chǎn)物，它是社會(huì)功能分化和專業(yè)化的必然現(xiàn)象，同時(shí)也是達(dá)成社會(huì)目標(biāo)的必要條件；此種特定的目標(biāo)，正是組織的特質(zhì)所在，同時(shí)也是用以區(qū)別于其他形態(tài)的社會(huì)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)。帕森斯認(rèn)為，任何一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)或者組織必須具備四種功能才能維持其生

54、存和發(fā)展，即適應(yīng)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、整合和維持。每個(gè)系統(tǒng)皆存在三個(gè)層級(jí)：決策層、管理層和技術(shù)層。4.1.2開放系統(tǒng)的管理理論（3）社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論是英國(guó)倫敦的塔維斯托克研究所的社會(huì)學(xué)家所提出來(lái)的。社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論認(rèn)為，組織不僅僅是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)，更是一個(gè)技術(shù)系統(tǒng)，技術(shù)系統(tǒng)是組織同環(huán)境的中介。技術(shù)系統(tǒng)的靈活性對(duì)產(chǎn)出和市場(chǎng)變動(dòng)的承受能力有重要影響。組織的技術(shù)系統(tǒng)在組織與外界環(huán)境的接壤處起著中介作用。技術(shù)系統(tǒng)適應(yīng)于外界環(huán)境的變化而決定著企業(yè)或組織能做些什么以及企業(yè)的目標(biāo)。在社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上，管理學(xué)者卡斯特（FEKast）以及羅森茨韋克（James ERosenzweig）建立了一個(gè)整體

55、系統(tǒng)的組織管理模式，他們將組織看成是一種開放的，而且是多種次級(jí)系統(tǒng)組成的開放性社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)（sociotechnical system），如圖。它從外在環(huán)境輸入各種能源、物質(zhì)和信息，然后經(jīng)由轉(zhuǎn)換的過程，再以輸入的形式投入環(huán)境。組織是社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)，社會(huì)系統(tǒng)決定著技術(shù)利用的效率和有效性，而技術(shù)影響著投入的種類、轉(zhuǎn)換過程的性質(zhì)和系統(tǒng)的產(chǎn)出。整體系統(tǒng)的組織管理模式4.1.3作為開放系統(tǒng)的公共管理體系公共管理體系意味著公共管理乃是存在于特定環(huán)境下的、由許多相互作用的內(nèi)在部分構(gòu)成的、有特定結(jié)構(gòu)和功能的、實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的體系。這一體系具有以下幾個(gè)方面的基本特征：公共管理體系的社會(huì)設(shè)計(jì)性和建構(gòu)性公共管理體系的開

56、放性公共管理體系的生態(tài)適應(yīng)性公共管理體系的整體性公共管理體系的動(dòng)態(tài)平衡性共管理體系的殊途同歸性公共管理環(huán)境的生態(tài)環(huán)境分析Part . 024.2.1公共管理環(huán)境的性質(zhì)在我們講公共管理的生態(tài)環(huán)境時(shí)，是以公共管理為中心而建構(gòu)的，在這里“環(huán)境”一詞是一種隱喻，即將公共管理體系視為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)；公共管理體系有其基本的結(jié)構(gòu)和功能；公共管理體系與外環(huán)境之間發(fā)生著相互作用；公共管理實(shí)踐活動(dòng)發(fā)生在系統(tǒng)與環(huán)境之間的交互地帶上；公共管理與環(huán)境的交互作用促進(jìn)公共管理的發(fā)展，并同時(shí)改善環(huán)境。公共管理體系的邊界（boundary）確立著公共管理活動(dòng)的范圍和作用的領(lǐng)域（domain），也決定著公共管理功能所必須具有的各種

57、轉(zhuǎn)換過程和方式。在現(xiàn)實(shí)中，公共管理體系的邊界具有高度的彈性，隨時(shí)都可能發(fā)生變化，其變動(dòng)視公共管理的目標(biāo)、戰(zhàn)略、功能和活動(dòng)而定。我們是從廣泛意義上來(lái)界定公共管理體系的環(huán)境的，即將公共管理體系的環(huán)境視為影響一國(guó)公共管理存在和發(fā)展的一切外在因素或者力量，如圖。公共管理環(huán)境具有以下幾個(gè)明顯的特點(diǎn)：公共管理環(huán)境的多樣性和復(fù)雜性；公共管理環(huán)境的差異性；公共管理環(huán)境的變化性。公共管理體系的環(huán)境4.2.2公共管理環(huán)境的維度對(duì)于公共管理的環(huán)境，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為不同的類型。不同類型的劃分，對(duì)于理解環(huán)境的性質(zhì)以及對(duì)公共組織的影響是有意義的。微觀、中觀與宏觀系統(tǒng)環(huán)境一般環(huán)境與特殊環(huán)境環(huán)境維度4.2.3公共管

58、理與環(huán)境的互動(dòng)模型依據(jù)前面的分析，我們建構(gòu)了一個(gè)公共管理與環(huán)境之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系模型，見下圖。該圖表明了在公共管理部門和其環(huán)境以及社會(huì)主要力量之間的影響和反應(yīng)的復(fù)雜性，公共管理深深地扎根于外在環(huán)境之中，必須對(duì)社會(huì)的各種因果和力量做出反應(yīng)公共管理的生態(tài)關(guān)系Part . 03政治體系，是一個(gè)地域社會(huì)的這樣一種組織，它合法地壟斷了這一個(gè)社會(huì)之中的強(qiáng)制力量的權(quán)威性運(yùn)用和調(diào)節(jié)，并通過強(qiáng)制性的力量，以維持體系的存在，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的集體性目標(biāo)。公共管理的政治環(huán)境，就是指一個(gè)社會(huì)內(nèi)的政治結(jié)構(gòu)和政治過程。政治因素是多樣的，如政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)、政體、國(guó)體、政黨制度、意識(shí)形態(tài)等等。公共管理本身就是政治體系結(jié)構(gòu)與功能的一個(gè)重要

59、部分。在現(xiàn)代民主法治國(guó)家，公共管理的權(quán)力來(lái)源于代表人民權(quán)力的政治機(jī)構(gòu)的授予；公共管理的行為要受到立法、司法和其他政治利害關(guān)系人的監(jiān)督和制約；公共政策的制定過程也是通過政治過程或者多元政治利害關(guān)系人的互動(dòng)而達(dá)成；在政黨政治下，公共管理也要對(duì)政黨負(fù)責(zé)；公共管理最終所維護(hù)的乃是在政治上占統(tǒng)治地位的階級(jí)的利益；公共管理的合法性最終要獲取公民的認(rèn)可。另一方面，公共管理對(duì)整個(gè)政治體系的維持和發(fā)展起著不可替代的作用。無(wú)論是傳統(tǒng)政治體系還是現(xiàn)代政治體系，公共管理均承擔(dān)管理整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)的職能和角色，而這一職能和角色恰恰是政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)。4.3.1政治與公共管理經(jīng)濟(jì)因素泛指一個(gè)國(guó)家和社會(huì)的生產(chǎn)力發(fā)展水平以及生

60、產(chǎn)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)因素是影響公共管理的重要和決定性的力量。公共管理乃是上層建筑的組成部分，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)公共管理的決定性作用，從宏觀上分析，主要表現(xiàn)在：國(guó)家、政府以及公共管理是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，現(xiàn)代意義上的公共管理也是工業(yè)革命以后社會(huì)大生產(chǎn)的產(chǎn)物；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定著一定社會(huì)的上層建筑的性質(zhì)，也包括公共管理的性質(zhì)；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化和發(fā)展往往會(huì)導(dǎo)致公共管理形態(tài)的變化和發(fā)展。公共管理與經(jīng)濟(jì)之間并不是互不相干的自治領(lǐng)域，而是相互建構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域。一個(gè)最簡(jiǎn)單的事實(shí)在于，無(wú)論是歷史還是現(xiàn)代社會(huì)，公共管理和國(guó)家的一切活動(dòng)都要依賴于經(jīng)濟(jì)中的財(cái)政收入來(lái)展開。4.3.2經(jīng)濟(jì)與公共管理從本質(zhì)上而言，公共管