基本國策的規(guī)范體系與實施路徑

1、基本國策的規(guī)范體系與實施路徑摘要：基本國策在效力和實施方式上與基本權(quán)利不同，不少學者對以基本國策確立社會保 障的做法存有質(zhì)疑，但事實證明，社會保障基本國策在我國得到了較好的實施。這有賴于 我國憲法基本建立了較為完整的社會保障基本國策的規(guī)范體系，其中，憲法第十四條第四 款是依據(jù)規(guī)范，憲法第三十三條第三款之人權(quán)原則、第四十四條之退休權(quán)和第四十五條之 物質(zhì)幫助權(quán)、社會優(yōu)撫權(quán)、殘疾人權(quán)利保障是支撐規(guī)范，黨的領(lǐng)導條款是保障規(guī)范。在這 一規(guī)范體系之下，形成了 “基本國策指引一基本權(quán)利支撐一執(zhí)政黨強力實施”的實施路徑 和成功經(jīng)驗。基本國策條款是社會主義憲法的主要特征和標志之一。自2004年憲法修正案將社會保

2、障作為一項基本國策確立下來以后，社會保障基本國策的實施效果如何，不僅取決于執(zhí)政黨和國家機關(guān)的積極作為，還取決于 社會保障基本國策的規(guī)范體系的水平?，F(xiàn)行憲法中的社會保障基本國策，并非空洞的政策 條款，而是一個涵蓋了依據(jù)規(guī)范、支撐規(guī)范和保障規(guī)范在內(nèi)的規(guī)范體系。這種獨特的基本 國策規(guī)范體系為基本國策的有效實施提供了規(guī)范依據(jù)。在此體系下，形成了 “基本國策確 立一基本權(quán)利支撐一執(zhí)政黨和國家機關(guān)實施”的中國特色社會主義憲法實施路徑。為此， 本文擬在分析基本國策的效力和基本權(quán)利規(guī)范對憲法實施的影響基礎(chǔ)上，對我國憲法上社 會保障基本國策規(guī)范體系展開規(guī)范分析，并對社會保障基本國策的實施路徑展開討論，以 發(fā)掘我

3、國基本國策實施的基本經(jīng)驗。一、社會保障基本國策的規(guī)范體系社會保障基本國策作為典型的具有基本權(quán)利支撐的國策類型，其實施離不開依據(jù)規(guī)范、積 極權(quán)利、保障規(guī)范的體系支撐。其中，第十四條第四款是社會保障基本國策的依據(jù)規(guī)范。 憲法第四十四條、第四十五條與社會保障相關(guān)的積極權(quán)利，是社會保障基本國策規(guī)范體系 的支撐規(guī)范。第一條第二款是社會保障基本國策的保障規(guī)范。（一）社會保障基本國策的依據(jù)規(guī)范一一憲法第十四條第四款憲法第十四條第四款是社會保障基本國策的依據(jù)規(guī)范，即“國家建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平 相適應的社會保障制度”。該條款由“建立健全”的行動方向指導和“社會保障制度”的 目標設定組成。根據(jù)基本國策的憲法委托

4、效力，國家機關(guān)的職權(quán)行使不得與社會保障基本 國策的精神相悖，并負有實現(xiàn)該目標的責任。對于執(zhí)政黨來說，建立健全社會保障制度是 執(zhí)政的目標之一，相關(guān)的政策或者綱領(lǐng)應當包含對社會保障的規(guī)劃設計。首先，從內(nèi)容上來看，基本國策規(guī)定了國家“建立”和“健全”社會保障制度兩個不同的 任務。社會保障是涵蓋社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利等一系列保障制度和措 施的制度。2004年憲法修改時，社會保障并非完全空白，而是既有未保障領(lǐng)域，也有已經(jīng) 開始保障但并不完善的地方，尤其是隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，新的社會保障類型亦相應 產(chǎn)生。故而本條款以“建立”和“健全”兩項行動指引進行規(guī)定。其次，社會保障制度按照何種要求

5、進行建立和健全？該條規(guī)定了與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的 標準。建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度是由我國生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定的。理論 上，經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定并制約著社會保障的總體規(guī)模、體系結(jié)構(gòu)、到達標準、方針政策等最后，根據(jù)基本國策的憲法效力理論，國家機關(guān)應當以社會保障基本國策設定的目標與任 務行使相應職責。立法機關(guān)根據(jù)憲法委托理論履行立法義務，制定社會保障領(lǐng)域的立法。 行政機關(guān)承擔社會保障給付義務的具體執(zhí)行工作，按照法律規(guī)定向特定群體提供社會保障 服務。司法機關(guān)承擔社會保障救濟職能，雖然社會保障基本國策無法直接被法院適用，但 是以其為基礎(chǔ)建立的法律制度，為社會保障相關(guān)領(lǐng)域的司法救濟提供了依據(jù)。止匕

6、外，其他 機關(guān)也有確保社會保障基本國策實施的職責，例如監(jiān)察機關(guān)承擔對與社會保障相關(guān)的公職 人員行為的監(jiān)督，通過對社會保障領(lǐng)域公權(quán)力的監(jiān)督間接促進社會保障目標的實現(xiàn)。（二）社會保障基本國策的支撐規(guī)范一一憲法第三十三條第三款、第四十四條、第四 十五條.人權(quán)原則。2004年憲法修改在第三十三條第三款增加了人權(quán)保障的內(nèi)容，規(guī)定“國家尊重和保障人 權(quán)”，標志著人權(quán)原則的確立。在我國，人權(quán)被視為上層建筑，受經(jīng)濟條件約束。一直以 來，國家更加注重社會經(jīng)濟權(quán)利的保障。社會保障制度與人權(quán)原則關(guān)系緊密，社會保障制 度的完善有利于社會成員人權(quán)的實現(xiàn)，彰顯人權(quán)原則的價值。社會保障在人權(quán)保障中的實 際作用包括：（1）政

7、治作用。社會保障是現(xiàn)代社會的“安全閥”。面對復雜多元的社會， 國家維持安定的政治局面離不開社會保障的緩沖。（2）社會作用。社會保障可以促進公平正義。主要表現(xiàn)在對最低生活標準的保障，防止個體因特殊困難陷入貧困，縮小貧富差 距，協(xié)調(diào)階層之間的緊張關(guān)系。（3）經(jīng)濟作用。社會保障可以調(diào)節(jié)分配，減小因貧富差 距懸殊導致的對人權(quán)價值的破壞。（4）法律作用。社會保障法的基本內(nèi)容是實現(xiàn)生存權(quán),而生存權(quán)又是人權(quán)的首要內(nèi)容。沒有生存權(quán)，無法享受其他人權(quán)。通過法律把社會保障確 定下來，確保公民對國家的社會保障的請求權(quán)，如社會福利請求權(quán)、補助請求權(quán)等.憲法第四十四條之退休權(quán)。退休制度產(chǎn)生于西方國家工業(yè)化經(jīng)濟，是體現(xiàn)對

8、勞動者權(quán)益保護的重要社會制度。根據(jù)憲法規(guī)定，退休權(quán)是指企業(yè)事業(yè)單位的職工和國家工作人員在達到一定年齡和一定工齡后離 職休息，并依法享有相應生活待遇的權(quán)利1982年憲法第四十四條規(guī)定：國家依照法律規(guī)定實行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機關(guān)工 作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障?！痹摋l規(guī)定了企業(yè)事業(yè)組織 的職工、國家機關(guān)工作人員的退休權(quán)?，F(xiàn)行憲法確立的退休制度是建立在單位性質(zhì)的基礎(chǔ) 上，不同單位實行不同的養(yǎng)老保險制度，不同單位職工之間退休待遇存在差異。之后國家 針對退休制度導致企業(yè)負擔過重問題開始進行多輪改革。1997年國務院發(fā)布的建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定，實現(xiàn)了從企業(yè)

9、保險到社會保險的根本性轉(zhuǎn)變，從 而以養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)的退休待遇有了新變化。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，退休制度的覆蓋 范圍更加廣泛，包括私營企業(yè)員工滿足退休年齡要求的也享有養(yǎng)老金保障，另外上世紀九 十年代農(nóng)村開始社會養(yǎng)老保險試點，2009年開始實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，當前國家對符合特定年齡的農(nóng)民群體發(fā)放養(yǎng)老金等，都在一定程度上促進了退休權(quán)的保障。.憲法第四十五條之物質(zhì)幫助權(quán)、社會優(yōu)撫權(quán)、殘疾人權(quán)利保障。憲法第四十五條規(guī)定了物質(zhì)幫助權(quán)、社會優(yōu)撫權(quán)和殘疾人權(quán)利保障，這三項是針對特 殊群體規(guī)定的基本權(quán)利。關(guān)于物質(zhì)幫助權(quán)。憲法第四十五條第一款規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病 或者喪失勞動能力的情況下

10、，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受 這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！蔽镔|(zhì)幫助權(quán)的早期憲法規(guī)定， 可見于1954年憲法，其第九十三條規(guī)定“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失 勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。1975年憲第二十七條第二款規(guī)定“勞動者有休息的權(quán)利，在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，物質(zhì)幫 助權(quán)并未單獨列為一款，而是緊隨休息權(quán)之后。1978年憲法沿襲了 1954年憲法的做法，規(guī)定了勞動者的物質(zhì)幫助權(quán)。1982年憲法確定了公民的物質(zhì)幫助權(quán)。物質(zhì)幫助權(quán)屬于社會權(quán)的范疇，是指因特殊原因，公民通過正當途徑難以獲得生

11、存所必要 的物質(zhì)條件時，可以向國家或者社會請求獲得幫助的一種權(quán)利。因物質(zhì)幫助權(quán)由1954年憲法確立，故有學者認為，1982年憲法第四十五條的規(guī)定實際上就是對社會保障權(quán)的 確認，但使用的是物質(zhì)幫助權(quán)的概念。只是物質(zhì)幫助權(quán)一詞容易產(chǎn)生誤解關(guān)于社會優(yōu)撫權(quán)。憲法第四十五條第二款規(guī)定，“國家和社會保障殘廢軍人的生活， 撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬”。社會優(yōu)撫的憲法規(guī)定始于1978年憲法，其中第五十條第二款規(guī)定，“國家關(guān)懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活。”1982 年憲法又在此基礎(chǔ)上進行了完善。在規(guī)定方式上，憲法沒有直接寫明“社會優(yōu)撫”，而是通過對三類 群體給予不同的措施體現(xiàn)，即保障“殘廢軍人的生活

12、”，撫恤“烈士家屬”，優(yōu)待“軍人 家屬”，既有對象又有措施。社會優(yōu)撫可以從廣義和狹義兩個層面理解，廣義的社會優(yōu)撫，是指國家按照法定形式，給予那些為社會做出特殊貢獻或者犧牲的社會成員及其家屬一些 具有褒揚性質(zhì)或者優(yōu)待撫恤性質(zhì)的一類社會保障措施 關(guān)于殘疾人權(quán)利。憲法第四十五條第三款規(guī)定，“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，該權(quán)利由1982年憲法確認。在1982年憲法修改委員會討論過程中，有人提出國際上對殘疾人的保障比較規(guī)范，當時正值 1981年國際殘疾人年，為了提升對殘疾人群體的保障，1982年憲法最終作出此規(guī)定（三）社會保障基本國策的保障規(guī)范黨的領(lǐng)導規(guī)范是憲法基

13、本國策實施的保障規(guī)范。黨的領(lǐng)導是憲法理論關(guān)注的重要內(nèi)容。1954年憲法未明確規(guī)定黨的領(lǐng)導，1975年憲法第二條將黨是全國人民的領(lǐng)導核心寫入憲法，第十六條規(guī)定了全國人大是黨領(lǐng)導下的最高國家權(quán)力機關(guān)。1978年憲法取消了全國人大是黨領(lǐng)導下的國家機關(guān)的規(guī)定，但第二條規(guī)定了黨是全國人民的領(lǐng)導核心。1982年憲法序言中規(guī)定了黨的領(lǐng)導原則。2018年憲法修改時通過第一條第二款明確了黨的領(lǐng)導，規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，由此黨的領(lǐng)導在憲法序言和正文 均有體現(xiàn)?；緡唧w現(xiàn)國家對未來發(fā)展任務與目標的設定，具有較高的政治法屬性。在制定政策過 程中，對于兩黨或多黨制下，政黨的角色是本黨利

14、益的經(jīng)紀人，而非政策的倡導者。但是 一黨制的國家，政黨的角色是政策形成與制定的主導者二、基本國策規(guī)范體系與憲法實施的關(guān)系與傳統(tǒng)憲法基本權(quán)利的效力和實施方式不同，基本國策條款作為現(xiàn)代憲法的“第三結(jié)構(gòu)”， 具有特殊的效力和實施方式，并對憲法的實施產(chǎn)生了深遠的影響。（一）基本國策的效力認定及其對憲法實施的影響基本國策的實踐始于1919年的魏瑪憲法。魏瑪憲法作為現(xiàn)代憲法的開端，開啟了將社會 經(jīng)濟、文化權(quán)利寫入憲法的先河，并在公民權(quán)利篇章中以設定國家義務的方式進行規(guī)定。 例如，第一百一十九條第二款規(guī)定了國家對兒童眾多家庭的扶助，第一百四十三條規(guī)定了 國家對青年教育承擔的任務與設備投入，第一百五十一條規(guī)定

15、了國家對經(jīng)濟生活的發(fā)展目 標，等等。這些規(guī)范條款具有為國家設定目標或者任務的特征，與近代憲法中的國家機構(gòu) 和公民基本權(quán)利條款內(nèi)涵不同，故被稱之為“基本國策”。這種以基本國策條款方式規(guī)定 國家行為的做法，具有“正當化”國家行為以及落實國家目的觀或者價值觀的宣誓效應。 故而有學者認為，國家及其制度本身并非目的，而是實現(xiàn)目的的手段。國家目的是更一般 化的，“國家目標”是中間層面的，通過目標的說明將國家目的具體化然而，基本國策條款與傳統(tǒng)憲法的基本權(quán)利條款相比，在效力和實施方式上有較大的不同。 為了更好地實施憲法上的基本國策條款，學界對基本國策的效力問題展開了持續(xù)的討論， 形成了方針條款說、憲法委托說、

16、制度性保障說、公法權(quán)利說等諸多學理觀點。其中，方 針條款說認為，基本國策屬于“方針條款”的部分沒有直接的或者強制的約束力，只是給 予國家公權(quán)力機關(guān)在未來作出行為或者行使職權(quán)的方針指示，其效力“在于期待立法機關(guān) 根據(jù)基本國策積極立法”上述諸學說，雖然指向的是基本國策的效力問題，但更主要的是為其實施提供效力依據(jù)。 一個國家的憲法應當采納何種效力學說，取決于基本國策條款的屬性和實施狀況。也就是 說，某一基本國策究竟具有何種效力不只取決于所規(guī)定的內(nèi)容，也與該國憲法實施狀況有 關(guān)。例如在不實行憲法訴訟或者司法審查的國家，除非情勢發(fā)生重大變化，否則直接從基 本國策“演繹”公法權(quán)利，不符合權(quán)利入憲的規(guī)律，乃

17、至有違基本國策的功能定位。止匕外, 現(xiàn)代意義上的制度性保障針對基本權(quán)利保障，不再是基本國策面對的問題，并且通過憲法 委托的完善亦可解決制度性保障防范立法不作為目的。鑒于此，針對憲法關(guān)于國家道路或 者價值目標等抽象性規(guī)定，“方針條款”理論仍有必要。憲法委托作為基本國策最普遍的 效力，至今仍有較強的生命力，應采納“方針條款說”和“憲法委托說”的混合說?！胺?針條款說”和“憲法委托說”早期主要針對國家機關(guān)，特別是立法機關(guān)。但在政黨制度之 下，基本國策的效力也延伸到了政黨。特別是在我國政治實踐中，基本國策與黨的政策綱 領(lǐng)有很大部分的重合，經(jīng)由執(zhí)政黨推動入憲形成的基本國策反過來約束執(zhí)政黨的政策綱領(lǐng)。 概

18、言之，基本國策為執(zhí)政黨和國家機關(guān)明確了任務、目標和責任，與此同時，符合人民期 待的基本國策更容易獲得實施。（二）基本國策權(quán)利規(guī)范體系對憲法實施的支撐作用作為憲法的第三結(jié)構(gòu)，基本國策與基本權(quán)利之間存在著較大的差異。學理上一般認為，兩 者的差異主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，問題面向不同。基本權(quán)利在于明示某些至關(guān)重要的權(quán)利需要由憲法加以特別保護。 基本權(quán)利具有防御權(quán)功能，防止國家公權(quán)力的侵害，體現(xiàn)國家對公民個體的尊重與利益保 護?；緡呤菄以O定了未來某段時間在某一領(lǐng)域內(nèi)的根本任務與目標，是從國家長久 利益出發(fā)，有些并不必然讓公民受益，甚至還可能對基本權(quán)利產(chǎn)生限制，例如計劃生育基 本國策的實施可能

19、涉及到對生育權(quán)、健康權(quán)等的限制，這種限制不同于基本權(quán)利之間的競 合，而是國家利益與公民權(quán)利之間的利益協(xié)調(diào)。第二，功能不同?；緳?quán)利具有受益權(quán)功能，即請求國家提供基本權(quán)利實現(xiàn)所需要的條件。 此外還有客觀價值秩序功能，要求國家竭力創(chuàng)造基本權(quán)利實現(xiàn)的條件 第三，司法適用性不同。在實行司法審查或者憲法訴訟的國家，基本權(quán)利是公民提起訴訟 的依據(jù)，法院根據(jù)基本權(quán)利進行裁判。但是基本國策彈性較大，并且多數(shù)事項短期內(nèi)難以 實現(xiàn)，因此單獨以基本國策為依據(jù)提起司法審查往往取決于憲法的規(guī)定。早期觀點認為基 本國策對國家機關(guān)沒有效力，不能作為法院審判的依據(jù)，一些國家憲法也明確規(guī)定法院不 能依據(jù)基本國策條款審理案件。當

20、前一些規(guī)定可以適用基本國策作出裁判的國家和地區(qū)， 法院在適用方面還受相應限制。雖然存在以上差異，但基本國策和基本權(quán)利并非互不相關(guān)。因為，有些基本國策規(guī)定的事 項與基本權(quán)利之間互相“滲透”，存在著某種“交互”關(guān)系。事實上，憲法總綱部分可以 視為一種“制度性權(quán)利”，它的功能是為基本權(quán)利的實現(xiàn)提供相應的制度性供給，反之基 本權(quán)利規(guī)范是總綱在主觀請求權(quán)方面的延伸和發(fā)展第一，基本國策為權(quán)利入憲奠定基礎(chǔ)。對于能夠促進國家利益和公民權(quán)益共同實現(xiàn)的基本 國策，在國家實現(xiàn)基本國策目標時，對個體權(quán)益也會產(chǎn)生積極影響。在此情形下，基本國 策所規(guī)定的內(nèi)容具有轉(zhuǎn)化為基本權(quán)利的可能性。第二，基本國策促進基本權(quán)利的實現(xiàn)。基

21、本國策對基本權(quán)利有促進保障功能，國家貫徹執(zhí) 行基本國策時，對與之有關(guān)的基本權(quán)利具有促進作用。以受教育權(quán)為例，憲法第十九條和 第二十四條關(guān)于教育領(lǐng)域的基本國策，國家在促進相關(guān)目標的同時也有利于公民受教育權(quán) 的保障。第三，基本國策可以作為基本權(quán)利救濟的考量因素。雖然基本國策能否作為司法審判的依 據(jù)因國別而定，但其所體現(xiàn)的精神或者價值會影響法院的裁判，尤其在基本權(quán)利沖突或者 競合的情況下，基本國策可以作為相關(guān)關(guān)系處理的考量因素。顯然，基本權(quán)利規(guī)范體系設置的合理與否，會對基本國策的實施產(chǎn)生一定的影響。比如， 隨著社會經(jīng)濟權(quán)利入憲，國家在為個體提供權(quán)利保障時，對與之相關(guān)的基本國策的實施產(chǎn) 生推動作用。再

22、比如，關(guān)于政黨綱領(lǐng)的規(guī)定可能影響基本國策內(nèi)容的實現(xiàn)程度，關(guān)于國家 機構(gòu)的規(guī)定可能含有實現(xiàn)基本國策所需的職權(quán)，關(guān)于基本權(quán)利的規(guī)定可能為基本國策實施 提供支撐。通常來說，基本國策的憲法實施雖然由執(zhí)政黨來主導，但為了更好地實施，在 特定條件下可通過憲法上升為基本權(quán)利，由國家機關(guān)按照基本權(quán)利的實施路徑予以落實。三、社會保障基本國策的實施路徑 根據(jù)上述社會保障基本國策規(guī)范體系，為促進社會保障基本國策的憲法實施，應遵循“基 本國策指引”一“基本權(quán)利支撐”一“執(zhí)政黨的強力實施”的基本路徑。（一）基本國策的指引 在社會保障基本權(quán)利規(guī)范體系中，社會保障基本國策依據(jù)為憲法中的其他社會保障規(guī)范提 供實施的動力社會保

23、障基本國策依據(jù)規(guī)范的統(tǒng)領(lǐng)作用還表現(xiàn)在，它可以為這些權(quán)利的行使提供依據(jù)、動 力和解釋的指引。法律法規(guī)可以根據(jù)憲法社會保障基本國策依據(jù)規(guī)范的精神，作出比社會 保障權(quán)利條款更為廣泛的規(guī)定。例如，在物質(zhì)幫助權(quán)方面，憲法規(guī)定了物質(zhì)幫助權(quán)的范圍 是年老、疾病、喪失勞動能力的公民，實現(xiàn)途徑包括社會保險，而2010年制定的社會保險法規(guī)定的社會保險范圍更加廣泛，其中第二條規(guī)定：公民在年老、疾病、工傷、失 業(yè)、生育等情況下，可以依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，明顯超越了憲法物質(zhì)幫 助權(quán)規(guī)定的范圍。再比如，在殘疾人權(quán)利保障方面，殘疾人保障法規(guī)定的范圍除了憲 法所規(guī)定的勞動、生活、教育之外，還有康復、文化生活、環(huán)

24、境等方面，還規(guī)定殘疾人在 政治、經(jīng)濟、文化、社會和家庭生活等方面享有與其他公民平等的權(quán)利。（二）積極權(quán)利規(guī)范的支撐基本國策的憲法實施并非必須有權(quán)利規(guī)范的支撐，但沒有積極權(quán)利的支撐，相關(guān)基本國策 的實施只能由執(zhí)政黨的施政推動，是否以及如何實施則更多地取決于執(zhí)政黨和政府的主動 性。以計劃生育基本國策實施為例，我國上世紀七十年代開始提出人口收緊的政策，直至 1982年計劃生育才寫入憲法。因與中國傳統(tǒng)家庭和生育觀念沖突較大，且對公民權(quán)利產(chǎn)生 限制，使得在實施時面臨較大阻力。基于計劃生育的重要性，執(zhí)政黨和政府采取了強硬措 施，尤其是建立了從中央到村的六級計劃生育組織機構(gòu)，并且確立了 “人口目標管理責任

25、制”。因此，對基本權(quán)利支撐欠缺的基本國策來說，其實施的政策性更強，且容易造成積 極權(quán)利與消極權(quán)利的沖突，不利于國家法治化的進程。相較于沒有基本權(quán)利規(guī)范支撐的基本國策，有基本權(quán)利支撐的基本國策在實施中較能體現(xiàn) 法治化的路徑，符合“依法治國，建設社會主義法治國家”的憲法原則精神，有助于基本 國策實施的法治化。從社會保障積極權(quán)利入憲的軌跡可知，憲法對社會保障的規(guī)定采取了 逐步推進的策略，實踐中由社會保障積極權(quán)利的支撐來推動社會保障基本國策的實施，已 經(jīng)成為我國基本國策實施的基本經(jīng)驗和基本路徑。物質(zhì)幫助權(quán)、退休權(quán)、社會優(yōu)撫權(quán)等積 極權(quán)利的依次展開，社會保障積極權(quán)利規(guī)范體系的初步成型，為社會保障基本國策

26、的實施 提供了有力的基本權(quán)利支撐。（三）執(zhí)政黨的強力實施中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，是實施社會保障基本國策的根本政治保 障。客觀上來講，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政宗旨的內(nèi)在驅(qū)動、執(zhí)政合法性的外在驅(qū)動、依憲治國和 依憲執(zhí)政的有序推進，是社會保障基本國策得以強力實施的根本所在。第一，執(zhí)政宗旨的內(nèi)在驅(qū)動是強力實施的內(nèi)生動力。全心全意為人民服務是中國共產(chǎn)黨的 宗旨和一切活動的根本出發(fā)點、落腳點。在土地革命時期，毛澤東就正確認識并指出了“社會保障”對中國革命具有重要的影響。在1922年撰寫的更宜注意的問題中，毛 澤東全面表達了戰(zhàn)爭時期對社會保障的現(xiàn)實意義，要求大家注意三件事情：分別是勞工的 生存權(quán)、

27、勞工的勞動權(quán)、勞工的全收權(quán)，認為勞工不應當被資本家剝削得連生存權(quán)都無法 保障，工人有要求做工的權(quán)利，以及工人生產(chǎn)的東西應當歸工人自己其后，社會保障成為中國共產(chǎn)黨歷次黨代會報告的重點內(nèi)容。2002年十六大報告提出“深化分配制度改革，健全社會保障體系”，為保證社會穩(wěn)定和國家長治久安，需建立健全同 經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系。2004年十六屆四中全會提出，要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。2006年十六屆六中全會提出構(gòu)建社會主義和諧社會，到 2020年的目標是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。十七大報 告提出實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求，2020年實現(xiàn)

28、全面建成小康社會，社會保障體系要基本覆蓋全部城鄉(xiāng)居民，使得人人享有基本生活保障。十八大報告提出了 “五位 一體”總體布局，強調(diào)了社會建設的重點是保障和改善民生。報告在“在改善民生和創(chuàng)新 管理中加強社會建設”部分，使用大量篇幅闡述社會保障建設問題，為社會保障體系建設 指明了新的目標和發(fā)展方向，即公平、整合、深入、全面發(fā)展，且首次提出“發(fā)揮社會保 障調(diào)節(jié)分配的作用”。綜上分析可見，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的社會保障基本國策，體現(xiàn)了 “以人民為中心的權(quán)利觀”第二，執(zhí)政合法性的外在驅(qū)動是強力實施的外部動力。執(zhí)政合法性所面對的，是對誰來執(zhí) 政以及憑什么執(zhí)政的問題。合法性危機產(chǎn)生的原因非常復雜，尤其在政治權(quán)力、資

29、本權(quán)力、 社會權(quán)力等交錯縱橫的現(xiàn)代社會，公民的不安全來源愈加多樣，因社會制度或者變革帶來 的貧富不均、階層差異等也導致人與人之間矛盾和摩擦不斷，面對社會分化以及人們對資 源需求的轉(zhuǎn)變，公眾對執(zhí)政提出了更高的要求。中國共產(chǎn)黨在歷史合法性中面臨著“時間限度” “物質(zhì)限度”和“社會化的客觀性限度” 的問題?！皶r間限度”是指雖然執(zhí)政黨將歷史合法性資源通過不同方式和形式向民眾灌輸， 然而時間久遠、代際存在和認知規(guī)律等因素，使得民眾關(guān)于歷史合法性資源在情感上的認 同和共鳴難免會日趨淡化。“物質(zhì)限度”是指隨著社會的發(fā)展，公民對執(zhí)政黨的期待發(fā)生 變化，只有在生活水平不斷提高的前提下，歷史合法性資源會進一步激起民眾對新社會政 治制度信任和支持。否則，如果民眾的生活在新制度下并沒有好轉(zhuǎn)，那么現(xiàn)實的殘酷就會 擊碎民眾對未來的期待，對政治系統(tǒng)的認同和擁護就會減弱?！吧鐣目陀^性限度”是 指隨著社會不斷開放，民眾獲取歷史信息的方式更為便捷，如果執(zhí)政黨不正當宣傳，過分 夸大自己的歷史貢獻和地位，一旦人們發(fā)現(xiàn)宣傳與歷史事實不符，就會對執(zhí)政黨的話語失 去信