海洋環(huán)境保護(hù)的國際公約及其修訂論文

1、海洋環(huán)境保護(hù)的國際公約及其修訂論文同任何新生技術(shù)一樣，碳捕獲與封存（ CCS）的推行也伴隨著諸 多問題。具體表現(xiàn)在其在實(shí)施過程中可能會(huì)出現(xiàn)的有關(guān)法律和監(jiān)管方 面的問題（ legalandregulatoryissues ），也包括 CCS以及同現(xiàn)有法 律框架之間的相容性問題。 為了解決這些問題可以采取兩種手段： 第 一種是對既有的法律制度進(jìn)行修訂。 這種手段的目標(biāo)是消除現(xiàn)有立法 中對于 CCS 的限制。一些有關(guān)禁止向海洋傾倒廢物的海洋環(huán)境保護(hù) 的國際公約和區(qū)際公約由于訂立時(shí)間較早， 沒有考慮到 CCS 的適用。 因此如要在現(xiàn)有法律框架之內(nèi)推行 CCS 就必須對這些公約進(jìn)行相應(yīng) 的修訂。第二種手

2、段則是制定通過一些專門關(guān)于 CCS 的立法。一些 國家和地區(qū)已經(jīng)制定了此類立法，包括歐盟、澳大利亞和美國。本部 分的研究將主要針對前一種手段， 即 CCS和現(xiàn)有法律框架的關(guān)系問題， 主要集中在 1972年倫敦公約和1996年倫敦議定書，以及 1992 年保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約（ OSPA）R 。盡管這些公約在訂 立時(shí)并未考慮到有關(guān) CCS 問題，但公約的某些限制性規(guī)定卻會(huì)被應(yīng) 用到 CCS 的實(shí)際運(yùn)作過程中，對于離岸 CCS 運(yùn)作的合法性問題造成 了一定的影響。主要原因在于這些公約都建立在對任何可能會(huì)影響到 海洋環(huán)境的活動(dòng)和物質(zhì)進(jìn)行預(yù)防性手段的基礎(chǔ)之上。事實(shí)上，這些限制如果影響了 CCS

3、的運(yùn)作顯然是不當(dāng)?shù)摹?原因 在于發(fā)展 CCS 技術(shù)的根本目的就是為了應(yīng)對危險(xiǎn)的氣候變化，該技 術(shù)的推行也是全球向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一種重要過渡措施。 基于這樣的理由，近年來各國開始對這些公約進(jìn)行修訂。 以期消除這些對 CCS 產(chǎn) 生不利影響的法律障礙。倫敦公約防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約( Conventionfor the Protection of Marine Pollution by Dumping of Wastes andother Matter )，簡稱倫敦公約于 1972 年 11 月 13 日在英國倫敦正式通過，公約于 1975 年 8 月 30 日開始生效。 到目前為

4、止，包括中國在內(nèi)的 87 個(gè)國家接受了該公約。倫敦公約 旨在通過禁止向海洋傾倒廢物和其他物質(zhì)以保護(hù)全球海洋環(huán)境。 公約 采取了一種 除非禁止即允許( permitted unless prohibited)方法對向海洋傾倒廢物進(jìn)行規(guī)制。 根據(jù)公約規(guī)定， 列舉在公約附件一的 物質(zhì)不允許向海洋傾倒， 而如果向海洋傾倒列舉在公約附件二和附件 三中的物質(zhì)則需要特別許可證( special permit )或一般許可證 ( general permit )。其他所有在附件名單之外的物質(zhì)則允許傾倒至 海洋。根據(jù)公約的規(guī)定，所謂 傾倒 (dumping)是指： 1. 從船舶、 航空器、平臺(tái)或其他海上人造結(jié)構(gòu)

5、物將廢物或其他物質(zhì)在海洋中作的 任何故意處置。 2. 將船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人造結(jié)構(gòu)物在 海洋中作的任何故意處置 然而根據(jù)公約，對于 傾倒 的這一定 義并不包括： 1.將船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人工構(gòu)造物及其設(shè)備的正常運(yùn)作所伴生或產(chǎn)生的廢物或其他物質(zhì)處置到海洋中， 但為處 置此種物質(zhì)而運(yùn)作的船舶、 航空器、 平臺(tái)或其他海上人造結(jié)構(gòu)物所運(yùn) 輸或向其運(yùn)輸?shù)膹U物或其他物質(zhì)或在此種船舶、 航空器、平臺(tái)或其他 人造結(jié)構(gòu)物上處理此種廢物或其他物質(zhì)所產(chǎn)生的廢物或其他物質(zhì)除 外。 2. 并非為單純物質(zhì)處置的物質(zhì)放置，但此種放置不應(yīng)違背本議 定書的宗旨。同時(shí)根據(jù)公約， 廢物和其他物質(zhì) ( waste

6、sandothermatter )被定義為：任何種類、形態(tài)或形式的材料 和物質(zhì)。由于二氧化碳并未被歸類為禁止傾倒的物質(zhì)的范圍之內(nèi)，因此 從這種角度來看公約對于離岸二氧化碳封存采取的允許的態(tài)度。 然而 在 1996 年， 由生產(chǎn)或處理運(yùn)作所產(chǎn)生的廢棄材料 (工業(yè)廢料)被 加入到附件一所列舉的禁止排放物質(zhì)中。根據(jù)公約科學(xué)委員會(huì) ( Scientific Committee)的表述，產(chǎn)生于工業(yè)活動(dòng)中的二氧化碳應(yīng) 當(dāng)被認(rèn)定為工業(yè)廢料， 應(yīng)禁止將其排放至海洋。 但締約國尚未對此種 解釋達(dá)成一致。有觀點(diǎn)認(rèn)為，公約對于傾倒定義所允許的兩種例外情況 - 正常 運(yùn)作所帶來的排放和并非為單純物質(zhì)處置的物質(zhì)放置 -

7、 可以適用于 二氧化碳海洋封存。 近年來， 包括美國在內(nèi)的許多國家所進(jìn)行了提高 采收率(EOR)項(xiàng)目可以被認(rèn)為是第一種例外的體現(xiàn)；而 CCS 項(xiàng)目本 身實(shí)際上是為了減輕氣候變化所帶來的損害的一種減排手段。 從這個(gè) 角度而言，可以認(rèn)為實(shí)施 CCS 項(xiàng)目符合第二種例外情況。從這兩個(gè) 角度看推行 CCS 和公約的規(guī)定似乎并不矛盾。但是對公約的這種解 讀仍需要面對其他的障礙，這些障礙具體包括兩個(gè)層面：一方面，公 約文本僅僅提到 向海洋排放 (disposalatsea )，因此，公約實(shí)際 上將向海洋底土封存二氧化碳的活動(dòng)排除于公約的管轄范圍之外； 另 一方面，公約的各項(xiàng)條款僅僅適用于從船舶或平臺(tái)進(jìn)行排

8、放， 因此通 過管道進(jìn)行排放同樣被排除于公約的管轄范圍之外， 然而事實(shí)上很多 CCS 項(xiàng)目都是依靠管道進(jìn)行二氧化碳運(yùn)輸。 因此，如何解決這兩個(gè)問 題事關(guān) CCS 是否在公約的法律框架內(nèi)正常運(yùn)作。 對于 CCS 和倫敦 公約之間的相容性仍舊是一個(gè)爭議性問題。 這些爭議還經(jīng)影響了締 約方對于后續(xù)的倫敦議定書的接受。倫敦議定書1996 年 11 月 7 日，倫敦公約的締約國通過了防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋的公約議定書 ，簡稱倫敦議定書 。該議定書于 xx 年 3 月 24 日生效。議定書要求締約方 保護(hù) 和保全海洋環(huán)境，使其不受一切污染源的危害，應(yīng)按其科學(xué)、技術(shù)和 經(jīng)濟(jì)能力采取有效措施防止、

9、減少并在切實(shí)可行時(shí)消除傾倒或海上焚 燒廢物或其他物質(zhì)造成的海洋污染。 議定書中關(guān)于廢物和其他物質(zhì) 的定義和公約相同， 但將 傾倒的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展。 根據(jù)議定書的規(guī) 定，傾倒包括 從船舶、航空器、平臺(tái)或其他海上人造結(jié)構(gòu)物將廢物 或其他物質(zhì)在海床及其底土中作的任何貯藏。 因此，當(dāng)議定書提及 海洋 一詞時(shí)，其內(nèi)涵范圍較之公約要更大。根據(jù)議定書，海洋是指 系指除各國內(nèi)水之外的所有其他海洋水域以及海床及其底土。 但議 定書也提出了例外，排除了 僅從陸地通入的海床下貯藏所。 同時(shí)， 議定書對公約關(guān)于傾倒的規(guī)定進(jìn)行了更改。不同于公約所采用的 除 非禁止即允許 方法，議定書采用了 除非允許即禁止 ( proh

10、ibited unless permitted )方法。根據(jù)這種新規(guī)定，任何沒有列舉在議定書 附件一中的物質(zhì)和材料都不允許排放到海洋中。 而如果要向海洋排放 附件一所列舉的物質(zhì)， 必須根據(jù)附件二的規(guī)定， 由相應(yīng)有資質(zhì)的機(jī)構(gòu) 授予特殊的許可證。根據(jù)附件的規(guī)定，申請人必須證明他們已經(jīng)對： 1. 降低與預(yù)防廢物的策略； 2. 可替代廢物處理方式； 3. 適當(dāng)?shù)膹U物鑒 定( adequatewaste character-ization )； 4.位置選擇； 5.可能的 影響；6.檢測技術(shù)等問題進(jìn)行了相應(yīng)的評(píng)估。在此基礎(chǔ)之上，各國有 資質(zhì)的機(jī)構(gòu)方可對其審查并頒發(fā)相應(yīng)的許可證。從上文所列舉議定書的相關(guān)規(guī)

11、定我們可以看出， 倫敦議定書 對傾倒采取了更嚴(yán)格的界定。 這種改變不同于 倫敦公約 對 CCS 所 采用的模糊不清的態(tài)度， 由于議定書尚未把二氧化碳規(guī)定在附件一中， 因此離岸 CCS 顯然屬于議定書所禁止的行為。但由于議定書在訂立時(shí)并未考慮到 CCS 技術(shù)，因此我們應(yīng)該認(rèn)為公約對 CCS 的禁止屬于 一種無意的法律限制。保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約在東北大西洋區(qū)域， OSPAR公約的地位更為重要，同時(shí)其規(guī)定 較之倫敦公約和倫敦議定書而言也更為細(xì)致。 根據(jù) OSPAR 公約規(guī)定， 締約國應(yīng)當(dāng)： 采取一切可行性措施以避免和消滅污染，為保護(hù)人類 健康和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境， 應(yīng)當(dāng)采取必要的手段來保護(hù)海洋區(qū)

12、域不受 人類活動(dòng)的負(fù)面影響， 同時(shí)如果有可能應(yīng)當(dāng)恢復(fù)那些受到負(fù)面影響的 海洋區(qū)域。 OSPAR公 約采用了一種預(yù)防性方法，同時(shí)規(guī)定了污染者 治理原則( polluter-pays principle )。公約考慮到了現(xiàn)有的技術(shù) 和環(huán)境保護(hù)實(shí)踐，包括清潔技術(shù)。公約主要關(guān)注陸地，傾倒和焚燒， 以及離岸的污染。 xx 年修訂之前，該公約沒有涉及到將二氧化碳地 質(zhì)封存至海洋底土的問題。xx 年，OSPAR委 員會(huì)要求法學(xué)家和語言學(xué)家工作組 ( gro-up of jurist and linguist )對于在公約框架下將二氧化碳置于海床之下 所可能產(chǎn)生的法律問題進(jìn)行建議。 在其所提出的最終報(bào)告中，

13、工作組 指出離岸封存于陸地的二氧化碳符合公約的規(guī)定， 應(yīng)被允許， 但封存 活動(dòng)應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄喖s國適格機(jī)構(gòu)的授權(quán)和管理。對于附件二所規(guī)定的有關(guān)傾倒問題上，工作組認(rèn)為，如果目的 是為了減輕氣候變化或者純粹以排放為目的而封存二氧化碳違反了 附件二的規(guī)定。該工作組同時(shí)強(qiáng)調(diào)，公約附件三第三條禁止從任何離岸設(shè)施排 放廢物， 二氧化碳也應(yīng)被認(rèn)為是廢物的一種。 但工作組對于離岸活動(dòng) 所產(chǎn)生的二氧化碳和其他途徑產(chǎn)生的二氧化碳進(jìn)行了區(qū)分。 對于那些 產(chǎn)生于離岸活動(dòng)的二氧化碳， 可以將其存置于海洋區(qū)域， 工作組認(rèn)為 這部分二氧化碳可被看做是設(shè)施的正常運(yùn)作， 但存置也同時(shí)還要受到 相應(yīng)的授權(quán)和管理。 而對于其他途徑產(chǎn)生的

14、二氧化碳， 為減輕氣候變 化而將其封存于海洋底土中為附件三所禁止。從這些分析可以看出， 同倫敦議定書一樣， OSPAR公 約同樣對 CCS 設(shè)置了部分法律障礙， 必須通過對公約的修訂來移除這些障礙。近年來，國際社會(huì)對 CCS技術(shù)的關(guān)注日益增強(qiáng)，引發(fā)了人們對 限制 CCS 技術(shù)的諸多法律障礙的重新思考，在保護(hù)海洋環(huán)境和推行 CCS 技術(shù)之間必須找到相應(yīng)的平衡點(diǎn)。 這樣的形勢導(dǎo)致對倫敦議定書 附件一和第六條以及 OSPAR公約附件二和附件三的修訂。一）對倫敦議定書的修訂 從 xx 年開始，倫敦公約的締約國開始進(jìn)行協(xié)商移除對離岸CCS 活動(dòng)的法律障礙。閉會(huì)期法律和相關(guān)問題工作組( Inter-ses

15、sional Legal and Related Issues Working Group)和閉會(huì)期科技工作組( Intersessional Technical WorkingGroup )分 別承擔(dān)了對二氧化碳隔離的相關(guān)法律和技術(shù)分析。 xx 年 11 月，在 倫敦議定書第一次締約國會(huì)議上，雖然各國對多個(gè)問題都存在分歧， 但各締約國最終接受了由澳大利亞提出，英國、挪威、法國和西班牙 作為共同提案人所提出的修正案。該修正案首先對倫敦議定書的附件一進(jìn)行了修訂，根據(jù)原附件 一，可傾倒的廢物或其他物質(zhì)包括七種， 即：疏浚挖出物；污水污泥； 魚類廢物或工業(yè)性魚類加工作業(yè)產(chǎn)生的物質(zhì)； 船舶、平臺(tái)或其他

16、海上 人造結(jié)構(gòu)物；惰性、無機(jī)地質(zhì)材料；自然起源的有機(jī)物；主要由鐵、 鋼、混凝土和對其的關(guān)切是物理影響的類似無害物質(zhì)構(gòu)成的大塊物體， 并且限于這些情況： 此類廢物產(chǎn)生于除傾倒外無法使用其他實(shí)際可行 的處置選擇的地點(diǎn)，如與外界隔絕的小島。 修正案增加了第八種類型， 即為進(jìn)行隔離而進(jìn)行的二氧化碳捕捉過程中產(chǎn)生的二氧化碳。 同時(shí) 對該附件增加了一項(xiàng)， 特別對離岸封存二氧化碳進(jìn)行了規(guī)定。 根據(jù)該 規(guī)定，僅在以下幾種條件滿足的情況下， 才能夠進(jìn)行二氧化碳離岸封 存。1. 傾倒目的地為海底地質(zhì)結(jié)構(gòu)中； 2. 傾倒物質(zhì)可能包含材料或隔 離過程中使用的物質(zhì)， 但絕大部分應(yīng)為二氧化碳構(gòu)成； 3. 不允許以傾 倒為

17、目的添加其他廢物或物質(zhì)。該修正案構(gòu)成了在議定書框架下對離岸 CCS運(yùn)作的法律基礎(chǔ)。 但此修正案并不能單獨(dú)發(fā)生效力， 在適用過程中應(yīng)當(dāng)考慮到議定書的 其他規(guī)定以及相應(yīng)的指導(dǎo)原則。 因此，在海底封存二氧化碳將根據(jù)議 定書第四條規(guī)定，滿足相應(yīng)的許可證程序。根據(jù)第四條規(guī)定，締約當(dāng) 事國應(yīng)當(dāng)采取行政或立法措施， 確保許可證的辦法和許可證的條件符 合附件二。而根據(jù)附件二，頒發(fā)許可證的決定只能在所有的影響評(píng)估均以 完成、檢測要求已被確定后做出。 許可證的規(guī)定應(yīng)盡可能確保對環(huán)境 的干擾和損害被減至最小程度， 其好處增至最大程度。 頒發(fā)的許可證 還應(yīng)當(dāng)載有相應(yīng)的信息如青島物質(zhì)類型、傾倒區(qū)位置和傾倒方法等。 許可

18、證還必須進(jìn)行定期檢查已決定現(xiàn)場是否需要繼續(xù)、修改或終止。為支持建立一套完整可行的規(guī)制框架，倫敦議定書的科學(xué)工作 組同時(shí)還起草了兩套指導(dǎo)原則。 第一套指導(dǎo)原則名為 關(guān)于二氧化碳 海底地質(zhì)結(jié)構(gòu)隔離的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理框架( Risk Assess-ment and Management Framework for CO2 Sequestration in Sub-seabed Geological Structures, RAMF )。該指導(dǎo)原則以選址為基礎(chǔ)對 CCS 所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了說明，同時(shí)對于解決 CCS 技術(shù)所帶來不確 定性和殘留風(fēng)險(xiǎn)所采取的應(yīng)對策略應(yīng)當(dāng)收集的相應(yīng)信息也進(jìn)行了說 明。該指

19、導(dǎo)原則具體包括選址標(biāo)準(zhǔn)、 風(fēng)向評(píng)估和管理以及監(jiān)控等方面內(nèi)容。RAMF受 到了其他有關(guān) CCS 研究的影響， 具體包括 IPCC 的相 關(guān)研究和 OSPAR公 約相關(guān)研究。第二套指導(dǎo)原則是關(guān)于排放至海底地質(zhì)結(jié)構(gòu)的二氧化碳流評(píng) 估特別指導(dǎo)原則( SpecificGuidelinesforAssessmentofCarbonDioxideStreams forDisposal into the Sub-Seabed Geological For-mations)。該指導(dǎo)原則建立在議定書附件 2 和 1997 年一般指導(dǎo)原則的基礎(chǔ)之上。 這些文件共同構(gòu)成了各國評(píng)估審查傾倒的參考標(biāo)準(zhǔn)， 以確保相應(yīng)活動(dòng)

20、符合公約和議定書的規(guī)定。 xx 年 10 月，還專門制定了一個(gè)二氧化 碳報(bào)告格式以幫助締約國根據(jù)公約第 9 條完成自己的報(bào)告義務(wù)。在協(xié)商過程中，對有關(guān)二氧化碳流的純度問題產(chǎn)生了爭議。部 分締約國， 如德國支持加入一個(gè)二氧化碳流的純度數(shù)量指標(biāo)， 用以確 定是否能夠被允許進(jìn)行封存。 這一提議本身是為了確保二氧化碳與其 他相關(guān)物質(zhì)(如氮、氧、水或硫化氫)產(chǎn)生化學(xué)反應(yīng)而所造成的風(fēng)險(xiǎn) 保持在可控的范圍之內(nèi)。 然而最終修正案并沒有采用德國的這一提議， 而采用了一種更為靈活但有一定爭議性的作法， 即要求封存的二氧化 碳流絕大部分( overwhelmingly )由二氧化碳構(gòu)成。修正案對于二氧化碳純度這種模

21、糊地定義可能會(huì)對實(shí)踐操作帶 來某些問題，在確立是否適合封存時(shí)， 對如何界定 絕大部分缺乏嚴(yán) 格一致性的標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)工作組則認(rèn)為，盡管二氧化碳純度會(huì)影響到 CCS的整個(gè)運(yùn)作鏈條，同時(shí)也可能造成健康、 安全和環(huán)境方面的影響， 但由于具體二氧化碳流純度會(huì)受到捕捉、 運(yùn)輸和注入過程的影響， 因 此進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定不可行。（二）第六條修正案在前述修正案被接受后，各締約國同意對第六條進(jìn)行修訂。倫敦議定書第六條規(guī)定：締約當(dāng)事國不應(yīng)允許將廢物或其他物 質(zhì)出口到其他國家供傾倒或海上焚燒。 因此本條規(guī)定應(yīng)當(dāng)也包括將包 括二氧化碳在內(nèi)的廢物排放到其他國家的海床底土中。 本條規(guī)定適用 于跨境運(yùn)輸二氧化碳，同樣本條也構(gòu)成了對

22、 CCS 運(yùn)用的法律障礙。 原因在于很多情況下對二氧化碳進(jìn)行跨境運(yùn)輸是十分必要的， 尤其在 部分國家的領(lǐng)土缺少封存能力時(shí)更是如此。修正后的公約涉及到三種類型的二氧化碳跨境運(yùn)輸： 1. 在注入 之前運(yùn)輸二氧化碳流； 2. 在注入之后故意移動(dòng)二氧化碳流 （ de-liberate migration,故意遷移）； 3. 在注入之后非有意移動(dòng)二氧化碳流（ unintended migration, 非有意遷移）。根據(jù) IPCC 國 家溫室氣體清單指南的規(guī)定，所謂遷移（ migration ）是指，二氧化 碳進(jìn)出地質(zhì)儲(chǔ)存庫同時(shí)保持在地平線或海床之下的移動(dòng)。 根據(jù)第六條 的規(guī)定，締約國僅需考慮在進(jìn)行注入

23、之前有關(guān)跨境運(yùn)輸二氧化碳的問 題。有關(guān)故意遷移問題沒有達(dá)成協(xié)議， 而非有意遷移則不屬于第六條 管轄的范圍之內(nèi)，因?yàn)槠洳环铣隹诘亩x。前文做出這些界定主要是為了討論三個(gè)主題。第一主題關(guān)注于 二氧化碳跨境移動(dòng)的條件， 以及跨境移動(dòng)二氧化碳是否應(yīng)當(dāng)以該締約 國國內(nèi)缺乏二氧化碳封存能力為前提。 第二主題則關(guān)注與對運(yùn)輸?shù)脑S 可、報(bào)告和監(jiān)控的要求。第三主題主要關(guān)注專業(yè)名詞術(shù)語問題，例如 到底是采用出口還是跨境移動(dòng). 同樣還涉及到其他的一些問題注 入國家之間責(zé)任的分?jǐn)傄约巴渌麌H條約如 巴塞爾公約 之間的 關(guān)系問題。（三） OSPAR修 正案在法學(xué)家和語言學(xué)家工作組的報(bào)告以及其他技術(shù)性的評(píng)估完成 后，x

24、x 年 6 月，OPSPAR公 約的締約國對公約的附件二和附件三進(jìn) 行了修訂，目的是在東北大西洋區(qū)域消除對 CCS 的法律限制。對附 件二的第三條進(jìn)行修訂， 在允許傾倒排放的物質(zhì)中增加了一項(xiàng)， 為封 存目的而進(jìn)行的二氧化碳捕捉所產(chǎn)生的二氧化碳流。 這樣一來， 只要 滿足如下條件，就允許對二氧化碳進(jìn)行封存： 1. 向底土地質(zhì)環(huán)境進(jìn) 行處置； 2. （二氧化碳）流主要由二氧化碳構(gòu)成。二氧化碳流允許包 含部分原物質(zhì)所包含附帶物質(zhì)的或由捕捉、 運(yùn)輸和封存過程中使用的 相關(guān)的附帶物質(zhì)； 3. 不允許以處置為目的添加任何其他廢物或物質(zhì)； 4(。封存的二氧化碳流)將永久存留在封存的結(jié)構(gòu)中，且不會(huì)導(dǎo)致 任何對海洋環(huán)