我國(guó)行政法正當(dāng)程序原則問(wèn)題一

1、我國(guó)行政法正當(dāng)程序原則問(wèn)題一周佑勇在中國(guó)，統(tǒng)一的行政程序法典已被正式列入國(guó)家立法規(guī)劃，并在草擬過(guò)程之中。本文從制度 源流與理論基礎(chǔ)兩個(gè)層面對(duì)正當(dāng)程序原則進(jìn)行系統(tǒng)考察，力求為科學(xué)地揭示該原則的基本內(nèi)容 提供系統(tǒng)的理論論證，并為科學(xué)地構(gòu)建中國(guó)行政法上之正當(dāng)程序原則提供理論依據(jù)。一、行政法上之正當(dāng)程序原則的制度源流從制度上考察，正當(dāng)程序原則起源于英國(guó)法中的“自然正義”(Nature Justice),發(fā)達(dá)于美 國(guó)法所繼承的“正當(dāng)法律程序”(Due Process of Law)。到了 20世紀(jì)，包括許多歐洲大陸法系 國(guó)家在內(nèi)的世界多數(shù)國(guó)家紛紛進(jìn)行行政程序立法，通過(guò)立法將正當(dāng)程序原則確立為行政法的基

2、本原則。正當(dāng)程序原則在英國(guó)之法律淵源在英國(guó)，正當(dāng)程序原則最早可追溯到1215年制定的自由大憲章第39條。它規(guī)定：“凡 自由民，如未經(jīng)其同級(jí)貴族之依法裁判，或經(jīng)國(guó)法(Law of theLand)判決，皆不得被逮捕、監(jiān)禁、 沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、剝奪法律保護(hù)權(quán)、放逐或被加以任何其他方式侵害，我們不得違反這些規(guī)定而為之?！?依學(xué)者的見(jiàn)解，“經(jīng)國(guó)法判決” 一詞與“正當(dāng)程序”屬同一意義。而首次以法令形式明確提到并 解釋了 “正當(dāng)程序”這一詞語(yǔ)的法律文件，實(shí)際上是1354年愛(ài)德華三世的自由令第三 章：“未經(jīng)法律的正當(dāng)程序進(jìn)行答辯，對(duì)任何財(cái)產(chǎn)和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不 得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權(quán)和生

3、命。”考察正當(dāng)程序原則在英國(guó)的制度生成，則應(yīng)當(dāng)溯及英國(guó)普通法傳統(tǒng)中的自然正義?？梢哉f(shuō), 它是一個(gè)與“自然正義”一脈相承的概念。所謂自然正義，乃英國(guó)自古即已存在之古老概念，它 起源于自然法的理念，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史發(fā)展而成為英國(guó)普通法上的一項(xiàng)基本原則。“在某種程度 上,英格蘭普通法長(zhǎng)期發(fā)展的過(guò)程，其實(shí)正是普通法院在自然法原則的導(dǎo)引下裁決案件、連續(xù)不 斷地試圖追求自然正義的過(guò)程?！痹谄胀ǚǖ膫鹘y(tǒng)中，自然正義是關(guān)于公正行使權(quán)力的“最低限 度”的程序要求，其核心思想有二，一是公平聽(tīng)證規(guī)則，即任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人 受到不利影響時(shí)必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利；二是避免偏私規(guī)

4、則, 即任何人不能成為自己案件的法官，也就是說(shuō)某案件的裁決人不得對(duì)該案持有偏見(jiàn)和擁有利益。自然正義原則原本只適用于司法或者準(zhǔn)司法功能,或者說(shuō)，在負(fù)有義務(wù)按照司法要求進(jìn)行活 動(dòng)的情況下才可以適用該原則，而不能將此原則適用于純粹的行政功能。所以，多諾莫爾 (Donoughmore)委員會(huì)的報(bào)告指出：“雖然自然正義原則所包含的并非是明確且廣為接受的、并 由英國(guó)法院實(shí)施的法律規(guī)則，但是，我們認(rèn)為有一點(diǎn)不容置疑，那就是，的確存在著某些讓所有做 出司法或準(zhǔn)司法決定的裁決機(jī)構(gòu)和人員都必須遵守的司法行為規(guī)則?！钡?，在長(zhǎng)期的司法審判 過(guò)程中，通過(guò)闡發(fā)自然正義原則,英國(guó)法院使這些原則不僅適用于法院和行政裁判所的

5、司法權(quán)， 同樣也適用于行政權(quán)，要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)也要保持最低限度的程序公正。最早在行政法 領(lǐng)域確立行政機(jī)關(guān)適用這一原則的一個(gè)經(jīng)典判例是1863年古帕訴萬(wàn)茲烏斯區(qū)工程管理局案。法 院認(rèn)為:工程管理局盡管有權(quán)拆除違法建筑物,但在行使其職權(quán)之前沒(méi)有聽(tīng)取古帕的意見(jiàn)，違背 了公平聽(tīng)證原則，因而其行為無(wú)效,判決原告勝訴，被告承擔(dān)賠償責(zé)任。其后，隨著政府權(quán)力持續(xù) 不斷地增長(zhǎng)，這類案件大量增加，程序正義成了英國(guó)行政法最活躍的部分之一。但是在第二次世界大戰(zhàn)以后的很長(zhǎng)一段時(shí)期，由于司法熱衷于通過(guò)限制行政權(quán)力的干預(yù)來(lái) 保護(hù)個(gè)人的司法能動(dòng)主義被認(rèn)為有悖于公共利益，加上在戰(zhàn)時(shí)的緊急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)被賦予大 量的行政

6、自由裁量權(quán)，這些自由裁量行為又被認(rèn)為是純行政行為而不受程序正當(dāng)原則的支配，于 是，行政自由裁量權(quán)再次成為戴雪所謂的真正意義上的“特權(quán)”。司法沉默了，“司法的自我節(jié) 制顯示出對(duì)司法激進(jìn)主義的決定性勝利?！彼裕@一段時(shí)期自然正義原則在英國(guó)行政法中幾乎被完全拋棄。直到1963年，貴族院在處 理“理奇訴鮑德溫”一案中認(rèn)為，政府在做出解雇警察局長(zhǎng)的決定之前，并沒(méi)有聽(tīng)取被解雇人的 個(gè)人意見(jiàn)，因此這種解雇決定是非法的。這標(biāo)志著英國(guó)司法政策的重大變遷，表明自然正義重新 受到重視并得以大大擴(kuò)展?！耙磺杏绊憘€(gè)人權(quán)利或合法預(yù)期的決定”都要適用這一原則。無(wú) 疑，“里奇訴鮑德溫案”為自然正義在英國(guó)行政法上的適用注入新

7、的活力，“不久法院作出了一 系列判決，使行政法恢復(fù)了元?dú)獠⒅匦陆⒘伺c過(guò)去的聯(lián)系。自然正義原則獲得了適當(dāng)?shù)倪m用， 它給行政正當(dāng)程序規(guī)則提供了廣闊的基礎(chǔ)?！痹谟?guó)，正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)保持最低限度的公正，亦具體包括公平聽(tīng) 證和避免偏私兩項(xiàng)規(guī)則。避免偏私要求行政行為必須由沒(méi)有利益牽連的人作出；公平聽(tīng)證原則要 求行政機(jī)關(guān)在做出不利于公民的行政決定時(shí)必須聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)，公民有為自己辯護(hù)的權(quán)利。其 中,后者主要又包含三項(xiàng)具體內(nèi)容:一是公民有在合理時(shí)間以前得到通知的權(quán)利;二是公民有了 解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利;三是公民有為自己辯護(hù)的權(quán)利。一句話，公民有獲得公平聽(tīng)證 的權(quán)利，盡管聽(tīng)證不一

8、定像法院開(kāi)庭審理一樣正式和復(fù)雜。如果行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)于當(dāng)事人有重 要影響的行政決定時(shí)違反公平聽(tīng)證的原則，則該行政決定會(huì)被法院認(rèn)定為無(wú)效的決定；即使是對(duì) 當(dāng)事人影響較小的行政決定，也會(huì)被認(rèn)為是可撤銷(xiāo)的決定。（二）正當(dāng)程序原則在美國(guó)的確立與發(fā)展美國(guó)法的基礎(chǔ)是英國(guó)普通法。英國(guó)的正當(dāng)程序觀念不僅融入美國(guó)法律之中而成為一項(xiàng)重要 的憲法原則，而且通過(guò)美國(guó)最高法院的判例得以發(fā)揚(yáng)光大。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)前期，漢密爾頓在1787年的 紐約州批準(zhǔn)憲法會(huì)議上提出“正當(dāng)程序”一詞，該會(huì)議予以采納并提出“人權(quán)法案”。該法規(guī)定: 除非依照“正當(dāng)?shù)姆沙绦颉?，否則,任何人都應(yīng)得到保證，不被剝奪特定的權(quán)利。這顯然是最早 用“法律的正當(dāng)

9、程序”取代最初來(lái)自英國(guó)大憲章“國(guó)家的法律”措詞的美國(guó)法規(guī)，“它構(gòu)成了（美國(guó)憲法）第5條修正案和后來(lái)的第14條修正案的正當(dāng)程序條款的起源”。1791年通過(guò)的美 國(guó)憲法第5條修正案規(guī)定：“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得被剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)”。1868年通過(guò) 的美國(guó)憲法第14條修正案又將這條規(guī)定適用于各州政府機(jī)關(guān)。毫無(wú)疑問(wèn)，美國(guó)憲法第5、第14條修正案奠定了正當(dāng)法律程序的憲法地位。但是在美國(guó)，聯(lián) 邦最高法院卻是憲法含義的最終闡釋者。正當(dāng)法律程序作為一項(xiàng)重要的憲法原則在美國(guó)憲政史 上發(fā)揮重大作用，也與美國(guó)聯(lián)邦最高法院的司法審查權(quán)密切相關(guān)。美國(guó)法院正是運(yùn)用司法審查權(quán), 通過(guò)一系列重大判例和對(duì)第5、第14條憲法

10、修正案的靈活解釋，使正當(dāng)法律程序原則獲得極強(qiáng) 的生命力并帶來(lái)“正當(dāng)法律程序的統(tǒng)治”。根據(jù)美國(guó)法院的解釋，憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序具有 兩方面的意義:其一，正當(dāng)法律程序是一個(gè)程序法的規(guī)則,稱為程序性的正當(dāng)法律程序。這種意義 的正當(dāng)法律程序要求政府的“正式行動(dòng)必須符合對(duì)個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn),如得到充分通知的權(quán) 利和做出裁決之前的有意義的聽(tīng)證機(jī)會(huì)?！逼涠?，正當(dāng)法律程序是一個(gè)實(shí)體法的概念，稱為實(shí)質(zhì) 性的正當(dāng)法律程序。這種意義的正當(dāng)法律程序要求國(guó)會(huì)所制定的法律，必須符合公平與正義。如 果法律剝奪個(gè)人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)，不符合公正與正義的標(biāo)準(zhǔn)，法院將宣告其無(wú)效。同時(shí)，在正 當(dāng)法律程序的適用范圍上，自19世紀(jì)末

11、，美國(guó)憲法修正案所確立的正當(dāng)法律程序逐步向行政法 領(lǐng)域滲透，形成了行政性正當(dāng)程序規(guī)范，從而使得正當(dāng)法律程序的適用范圍呈爆炸性的擴(kuò)張，而 不再只適用于法院的訴訟程序。19世紀(jì)末，為了解決工業(yè)迅速發(fā)展而引起的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，美國(guó)建立了大量獨(dú)立管 制機(jī)構(gòu)。這些獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)集行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)于一身，它們的出現(xiàn)，標(biāo)志著美國(guó)行 政法開(kāi)始形成自己的特殊模式，但也因行政權(quán)的迅猛擴(kuò)張而導(dǎo)致反對(duì)的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。面對(duì)強(qiáng) 大的要求限制政府權(quán)力，加強(qiáng)程序保障和司法審查的壓力，羅斯福總統(tǒng)于1939年授命司法部長(zhǎng) 組成一個(gè)專門(mén)委員會(huì)研究行政程序問(wèn)題。在戰(zhàn)后的1946年,國(guó)會(huì)在司法部長(zhǎng)行政程序委員會(huì)立 法建議

12、的基礎(chǔ)上制定了聯(lián)邦行政程序法。主要內(nèi)容是:制定規(guī)章的程序、行政裁決的程序、 司法審查的形式和范圍以及聽(tīng)證官員的地位與權(quán)力。聯(lián)邦行政程序法的制定是美國(guó)行政法 發(fā)展的一個(gè)重要里程碑，它不僅統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的行政程序，還為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)定了最低 的程序公正要求，即“做出決定者必須舉行聽(tīng)證”；不僅充分體現(xiàn)了憲法上正當(dāng)法律程序精神， 而且直接形成美國(guó)行政法上的正當(dāng)法律程序原則，即行政性正當(dāng)程序原則。正當(dāng)程序在行政法領(lǐng)域的適用，涉及的首要問(wèn)題是該原則所保障的利益或適用范圍。這主要 也是憑法院的解釋和理解來(lái)確定的。美國(guó)法院運(yùn)用司法審查權(quán)通過(guò)一系列的重大判例進(jìn)一步推 動(dòng)了正當(dāng)程序所保障的利益或適用范圍的擴(kuò)張

13、。1970年代以前，正當(dāng)程序所保障的是法律保護(hù) 的利益即權(quán)利（right）,而非政府賦予的利益即特權(quán)（privilege）,這被稱為特權(quán)理論。但是，隨著政府官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大以及公眾越來(lái)越關(guān)注政府對(duì)公民所承擔(dān)的義務(wù)，權(quán)利一特權(quán) 區(qū)分的合理性受到質(zhì)疑,最高法院也開(kāi)始慢慢擺脫這種區(qū)分，并最終在“戈德伯格訴凱利 案”（1970年）中拋棄了傳統(tǒng)的特權(quán)理論，認(rèn)為凡是法律上可以主張的權(quán)利都受正當(dāng)法律程序的 保護(hù)。自此案以后，美國(guó)最高法院又通過(guò)一系列判決對(duì)“財(cái)產(chǎn)”和“自由”的含義進(jìn)行了全新的 闡釋，從而使正當(dāng)程序的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。如在“阿內(nèi)特訴肯尼迪案”（1974年）和“戈斯 訴洛佩斯案”（1975年）中，

14、“財(cái)產(chǎn)”標(biāo)準(zhǔn)得到廣泛的解釋?！鞍?nèi)特訴肯尼迪案”的判決是:如 果制定法規(guī)定，除非有“合理事由”不得解雇聯(lián)邦公務(wù)人員，那么，該法就賦予了一種受正當(dāng)程 序保護(hù)的“財(cái)產(chǎn)”利益。在自由方面，“威斯康星訴康斯坦丁案”（1971年）使得政府對(duì)個(gè)人名 譽(yù)的否定性評(píng)價(jià)被認(rèn)為是對(duì)自由的侵犯，而“沃爾夫訴麥克唐內(nèi)爾案”（1974年）則令囚犯監(jiān)獄 生活的各個(gè)方面都落入了正當(dāng)程序的羽翼保護(hù)之中。在當(dāng)代社會(huì)中，除外國(guó)人的入境利益不受憲 法保護(hù)以外，個(gè)人和組織的自由和財(cái)產(chǎn)利益，幾乎都能成為法律上可以主張的權(quán)利對(duì)象而受到正 當(dāng)程序的保護(hù)。正當(dāng)程序原則涉及的另一個(gè)核心問(wèn)題就是：“什么程序才是正當(dāng)?shù)摹?。在“馬修訴埃爾德雷 奇案

15、”（1976年）中,最高法院聲稱，在決定正當(dāng)程序于特定的情況下所要求的具體內(nèi)容時(shí)，它將 審視三個(gè)因素：“第一，受到行政行為影響的私人利益;第二，由于行政行為所使用的程序而錯(cuò)誤 剝奪此類利益的風(fēng)險(xiǎn)，以及采取額外的或替代的程序保障可能得到的任何利益;第三，政府的利 益，包括相關(guān)的行政作用，以及采取額外的或替代的程序?qū)⑿枰呢?cái)政及行政方面的負(fù)擔(dān)。”最 高法院在適用這一平衡標(biāo)準(zhǔn)后得出結(jié)論一一并非所有的聽(tīng)證均需采用正式的聽(tīng)證作為前提。是 否需要一種正式的聽(tīng)證形式，應(yīng)當(dāng)取決于一系列的因素，“所主張權(quán)利的特征、裁決本身的特征、 可能會(huì)因裁決而引起的負(fù)擔(dān)這些方面的問(wèn)題都要進(jìn)行考慮?！比欢魏我环N聽(tīng)證形式，必須

16、包含 正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容：“當(dāng)事人有得到通知及提出辯護(hù)的權(quán)利”，是否具備這兩種權(quán)利是區(qū) 別正當(dāng)程序和非正當(dāng)程序的分水嶺。此外，正當(dāng)法律程序在1960、1970年代的美國(guó)，經(jīng)進(jìn)一步發(fā)展而包含了另外一項(xiàng)重要的內(nèi)容 即行政公開(kāi)原則。這段時(shí)期，由于越戰(zhàn)失利、總統(tǒng)選舉舞弊及種族歧視擴(kuò)大，公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)越 來(lái)越不滿，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的威信降低，引起一系列的行政法的改革。公眾認(rèn)識(shí)到過(guò)去通過(guò)司 法審查和行政程序來(lái)限制行政權(quán),只能保障個(gè)人的權(quán)利免受行政機(jī)關(guān)的侵犯，而不能保證行政權(quán) 的行使符合公共利益，也不能保證行政機(jī)關(guān)能為公眾提供更多的福利。因此，行政必須公開(kāi)，由公 眾直接參與對(duì)行政的監(jiān)督，以補(bǔ)充程序限制和

17、司法審查的不足。于是，國(guó)會(huì)于1966年修改1946 年行政程序法中關(guān)于政府文件公開(kāi)的決定，制定了情報(bào)自由法，規(guī)定聯(lián)邦政府的記錄和檔案 除某些政府信息豁免公開(kāi)外，原則上向所有人開(kāi)放；1976年制定陽(yáng)光下的政府法，規(guī)定委員 會(huì)制（合議制）行政機(jī)關(guān)的會(huì)議，除法定的例外,一律公開(kāi)舉行，公眾可以觀察會(huì)議的進(jìn)程，取得會(huì) 議的信息和文件；1974年制定隱私權(quán)法，規(guī)定行政機(jī)關(guān)所保持的個(gè)人紀(jì)錄，有對(duì)本人公開(kāi)的 義務(wù)等。行政公開(kāi)作為正當(dāng)法律程序的一項(xiàng)重要內(nèi)容由此得以確立。（三）大陸法系:從嚴(yán)格規(guī)則模式到正當(dāng)程序模式一般認(rèn)為，在深受法國(guó)傳統(tǒng)“公共權(quán)力學(xué)說(shuō)”影響的大陸法系國(guó)家，行政法是指“調(diào)整行政 活動(dòng)的國(guó)內(nèi)公法”，

18、主要包括行政組織、行政活動(dòng)和行政法院三部分，核心是公共權(quán)力的行使。所以大陸法系的傳統(tǒng)行政法理論，“把行政法的主要目標(biāo)放在用法律對(duì)行政權(quán)力的根據(jù)加以說(shuō) 明和對(duì)行政權(quán)力的范圍加以限定上，而原則上對(duì)行政作用究竟應(yīng)通過(guò)什么樣的程序和過(guò)程來(lái)進(jìn) 行這一點(diǎn)似乎并不關(guān)心?！本褪钦f(shuō)，大陸法系行政法主要關(guān)注的是行政實(shí)體和行政訴訟問(wèn)題而不 是行政程序問(wèn)題。而如前所述，在英美法系國(guó)家，其行政法更多地“信奉實(shí)體權(quán)利主要由程序來(lái) 保障這樣一種理念”。在美國(guó)，人們對(duì)程序問(wèn)題更是情有獨(dú)鐘，甚至傾向于認(rèn)為行政法主要是有 關(guān)行政機(jī)關(guān)活動(dòng)程序的法律，而不是有關(guān)行政活動(dòng)的實(shí)體性法律。例如，戴維斯(K. C. Davis) 提出，行政

19、法不是指行政機(jī)關(guān)所制定的行政實(shí)體規(guī)范，也不是指立法機(jī)關(guān)、法院所制定的由行政 機(jī)關(guān)加以執(zhí)行的實(shí)體法律，它是指有關(guān)規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和程序的法律規(guī)則。大陸法系行政法“重實(shí)體而輕程序”的傳統(tǒng)與英美法系行政法“重程序而輕實(shí)體”的個(gè)性 特點(diǎn)，形成了近代以來(lái)行政法中的兩種古典“控權(quán)”功能模式，即嚴(yán)格規(guī)則模式和正當(dāng)程序模 式。嚴(yán)格規(guī)則模式的特點(diǎn)是:從行政行為的結(jié)果著眼，注重行政實(shí)體規(guī)則的制定，通過(guò)詳細(xì)的實(shí)體 規(guī)則實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政權(quán)力的控制功能，行政主體的法律適用技術(shù)側(cè)重于嚴(yán)格遵循行政法實(shí)體。正 當(dāng)程序模式的特點(diǎn)則是:從行政行為的過(guò)程著眼，側(cè)重于行政程序的合理設(shè)計(jì)，通過(guò)合理的行政 程序設(shè)計(jì)來(lái)控制行政權(quán)力的目的，

20、行政主體的法律適用技術(shù)以正當(dāng)程序下的行政決定為特征。在19世紀(jì)法典主義思潮影響下，近代的嚴(yán)格規(guī)則模式被視為理想的行政法模式并被紛紛效 仿，而正當(dāng)程序模式除英美人自我欣賞外卻顯得暗淡無(wú)光。但是，20世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)問(wèn)題日益增 多，社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜。為了有效地維護(hù)公益,西方國(guó)家授予行政機(jī)關(guān)廣泛的自由裁量權(quán)和準(zhǔn)立 法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)。從搖籃到墳?zāi)?，行政?quán)無(wú)處不在、無(wú)孔不入。這樣，立法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和相 對(duì)人所提供的行為標(biāo)準(zhǔn)也就日漸模糊，如“不得濫用權(quán)力”、“正當(dāng)”、“公共利益”等等，行 政機(jī)關(guān)不得不依多重標(biāo)準(zhǔn)即法律、政策、道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁量，僅靠實(shí)體法規(guī)則對(duì)行政自由裁量權(quán) 實(shí)行監(jiān)控明顯無(wú)力。同時(shí)，授權(quán)立法日

21、益盛行，加之行政機(jī)關(guān)的職權(quán)立法，導(dǎo)致法律與行政的界限 不清，使“依法行政”原則的應(yīng)有價(jià)值日益消減。于是，在英美法系正當(dāng)程序模式的影響下，大陸 法系國(guó)家開(kāi)始修正和完善其嚴(yán)格規(guī)則模式的行政法,紛紛制定行政程序法典和行政程序性法律 規(guī)范，普遍注重起程序的作用。最先考慮行政程序立法的是大陸法系的奧地利，它于1926年制定 了世界上第一部行政程序法，其后，意大利（1955年）、西班牙（1958年）、德國(guó)（1966年）等國(guó)家 都紛紛制定了行政程序法典。頗具意味的是，除1946年美國(guó)聯(lián)邦行政程序法之外，制定行政 程序法的幾乎都是遵循嚴(yán)格規(guī)則模式的大陸法系國(guó)家。即使是行政官僚色彩最濃、程序傳統(tǒng)最 淡漠的法國(guó)，

22、也于1979年汲取行政程序法之精髓一一說(shuō)明理由程序，制定了行政行為說(shuō)明理由 和改善行政機(jī)關(guān)和公民關(guān)系法?？梢?jiàn)，用程序控權(quán)取代實(shí)體控權(quán)，從注重行政行為的合乎實(shí)體 法規(guī)則向注重行政行為的合乎程序性轉(zhuǎn)變，或者說(shuō)以正當(dāng)程序模式的行政法來(lái)彌補(bǔ)嚴(yán)格規(guī)則模 式之不足，已成為當(dāng)代行政法發(fā)展的主流。二、行政法上之正當(dāng)程序原則的理論基礎(chǔ)隨著行政程序立法以及其正當(dāng)程序原則的確立與發(fā)展，社會(huì)觀念隨之發(fā)生變化，形成了以 “程序正義”為核心的一些重要理論。（一）程序工具主義與程序本位主義關(guān)于究竟什么樣的法律程序是“正當(dāng)”的法律程序，在理論上存在著兩種對(duì)立的價(jià)值分析 方法:程序工具主義和程序本位主義。程序工具主義認(rèn)為，程序

23、不是作為自主和獨(dú)立的實(shí)體而存在，它只是實(shí)現(xiàn)實(shí)體法的“功利” 手段，評(píng)價(jià)一種法律程序的好壞就是看它實(shí)現(xiàn)良好結(jié)果的有效性。英國(guó)功利主義哲學(xué)的創(chuàng)始人邊 沁就是這一派的鼻祖。他認(rèn)為，程序只是工具，程序法只是“附屬的法”，它本身不具有任何獨(dú)立 的內(nèi)在價(jià)值;程序法的惟一正當(dāng)目的是“最大限度地實(shí)現(xiàn)實(shí)體法”，“程序法的最終有效性要取 決于實(shí)體法的有效性”。邊沁的功利主義程序理論在一定程度上揭示了法律程序在保障實(shí)體 法目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)方面的工具性價(jià)值。但是，這種理論片面地將程序作為“手段”的屬性推到一個(gè) 極端。顯然，這種“為了結(jié)果可以不擇手段”的“絕對(duì)程序工具主義”態(tài)度與法治的基本理念是 沖突的。例如，刑訊逼供可能

24、取得證據(jù),并對(duì)查明案件事實(shí)有“結(jié)果有效性”，但這種非人道的程 序卻違背了法治的基本要求。盡管在現(xiàn)代法治社會(huì)中，直接持這一態(tài)度的人已經(jīng)不多，但并不意 味著其影響的消失。比如龐德的社會(huì)工程、法律程序與社會(huì)控制理論，把法律程序看作只是限制 恣意妄為、形成社會(huì)秩序、達(dá)到社會(huì)控制的手段;波斯納的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)把法律程序看作只是保 證法律運(yùn)作過(guò)程“經(jīng)濟(jì)效益最大化”的工具。龐氏和波氏的理論實(shí)際上就是程序工具主義的體 現(xiàn)。程序本位主義則認(rèn)為，程序并不只是實(shí)現(xiàn)某種實(shí)體目的的手段或者工具，結(jié)果有效性亦并非 法律程序的惟一價(jià)值，評(píng)價(jià)法律程序的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)立足于程序本身是否具有某些獨(dú)立于結(jié)果 的“內(nèi)在品質(zhì)”，即過(guò)程價(jià)值有效性。換言之，法律程序的根本價(jià)值在于程序本身的正義,而不是 結(jié)果的有效性。程序本位主義事實(shí)上就是一種程序正義或程序公正理論。程序公正根植于古羅 馬時(shí)代的“自然正義”論，其理論基礎(chǔ)是傳統(tǒng)的自然法理論，早在古羅馬時(shí)代和中世紀(jì)時(shí)期，自 然正義作為一項(xiàng)程序公正標(biāo)準(zhǔn)，已成為自然法、萬(wàn)民法和神判法的主要內(nèi)容。而近現(xiàn)代程序正義 觀念產(chǎn)生和完善于英國(guó)法中的“自然正義”和為美國(guó)法所繼承的“正當(dāng)程