清代社會保障政策研究

1、清代社會保障政策研究清朝統(tǒng)治者雖出自東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化開展較為落后的滿族，但在整個(gè)統(tǒng)治期間，于尊孔崇儒、秉承漢族統(tǒng)治者傳統(tǒng)制度理念的同時(shí)，或出于自覺，或迫于無奈，在國家政策制定、制度施行等方面往往有所創(chuàng)新。這種情況同樣表如今社會保障政策的制定與施行上。詳細(xì)而言，清代繼承并開展了歷代王朝推行的傳統(tǒng)社會保障政策，并不乏創(chuàng)新建樹，在災(zāi)荒救濟(jì)、尊老養(yǎng)老、撫育棄嬰、救助鰥寡孤獨(dú)等社會弱者方面，采取了一系列的政策與措施，收到的效果也比擬顯著。學(xué)術(shù)界對清代社會保障的內(nèi)容涉獵已多，在荒政、慈善事業(yè)等領(lǐng)域已有豐碩成果問世。但目前的研究存在比擬嚴(yán)重的偏向，如重視研究慈善事業(yè)，忽略內(nèi)容更為廣泛的社會保障事業(yè)；重視對荒

2、政及其相關(guān)的倉儲制度的研究，而較少關(guān)注歷代政府對社會弱勢群體進(jìn)展救助的政策性、制度性研究。有鑒于此，本文擬在繼承前人成果的根底上，對清代社會保障政策中的災(zāi)害救助、養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧困孤殘等內(nèi)容作專門討論，限于篇幅，清代軍人優(yōu)撫制度留待另文闡述。一、災(zāi)害救助政策中國自古以來就是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，幾乎無年不災(zāi)，而清代又是災(zāi)荒發(fā)生最為頻繁的歷史時(shí)期。據(jù)鄧云特統(tǒng)計(jì)，從1616年清政權(quán)建立至1911年清政權(quán)滅亡的296年間，共發(fā)生災(zāi)害1121次，平均每三月一次1(23)。按照成災(zāi)原因的不同，大致可把清代災(zāi)害分為水災(zāi)、旱災(zāi)、雹災(zāi)、蟲災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、霜雪災(zāi)、地震和疾疫八類，其中以水、旱二災(zāi)最為常見。與前代相比，清代災(zāi)

3、害具有發(fā)生頻率高，持續(xù)時(shí)間長；災(zāi)害地區(qū)分布廣，成災(zāi)面積大；特大災(zāi)害繼起迭至，交相并發(fā)等特點(diǎn)2。自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，無疑不利于社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和政權(quán)的長治久安，為此，清政府在災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)中救助乃至災(zāi)后補(bǔ)救等各個(gè)方面采取了相應(yīng)的措施，力圖減輕自然災(zāi)害帶來的負(fù)面影響。(一)災(zāi)前預(yù)防正如林那么徐所言：“與其過荒補(bǔ)苴，何如未荒籌備3，事先作好預(yù)防工作，救災(zāi)時(shí)才能事半功倍，清朝統(tǒng)治者對此已有認(rèn)識，對防災(zāi)工作相當(dāng)重視。1.重視備荒倉儲的建立。建倉積糧是我國古代重要的備荒手段，隨著時(shí)代的開展，倉儲制度也在不斷演化之中。沿至清代，已形成“省會以致州郡俱建常平倉，鄉(xiāng)村那么建社倉，市鎮(zhèn)那么設(shè)義倉，而近邊有營倉之制，所

4、以預(yù)為之備者，無處不周矣的場面4(卷88)，備荒倉儲體系較為完備。(1)常平倉。清朝建立后，仿照歷代舊制，推行常平倉建立。早在順治十一年，清政府即令各府、州、縣清查前代所設(shè)常平等倉，“稽查舊積，料理新儲5(卷28)。順治十七年，戶部議定常平倉每年春夏出糶，秋冬糴還，平價(jià)生息，兇歲那么按數(shù)給散貧戶6(卷121)。后歷代清帝也屢頒詔旨，要求各地推行常平倉，并采取勸諭官紳富民捐輸、按畝攤征、截漕增補(bǔ)、撥帑銀采買乃至開貢監(jiān)捐納例等多種措施充實(shí)倉廒，常平倉由此在全國范圍內(nèi)得到了普及。為使常平倉發(fā)揮應(yīng)有的功能，清政府對其管理制度、營運(yùn)方式、積谷規(guī)模等方面作了詳細(xì)規(guī)定。在管理上，清政府明確了地方官員的管理責(zé)

5、任。雍正帝即規(guī)定，如發(fā)生因地方官瀆職而造成常平倉谷朽腐的情況，將依溺職例予以追究，情況嚴(yán)重者可革職查辦；官員接任之時(shí)，也須將州縣倉廒盤查清楚，方許交接7(卷189)。在運(yùn)營上，清代常平倉通常采用“存七糶三的方法，即每年只準(zhǔn)糶出三成積谷，七成留倉；倉谷糶出后，需趁谷價(jià)低廉之機(jī)買谷還倉；如被災(zāi)州縣倉糧動用過多，以致所剩無幾，須在秋收豐年之時(shí)，奏請上司撥銀買補(bǔ)8(卷160)。雖然已有定制，但由于氣候、米價(jià)、災(zāi)荒等原因，各地常平倉的實(shí)際存糶比例并不一樣。不過，不管何種原因，決不允許出現(xiàn)糶空倉廒的情況7(卷189)。在規(guī)模上，康熙四十年規(guī)定，大州縣常平倉額定積谷一萬石，中州縣八千石，小州縣六千石。到了雍

6、正年間，標(biāo)準(zhǔn)有了進(jìn)步，改為大縣一萬五千石，中縣一萬石，小縣八千石7(卷189)。但因南北氣候不同，北方枯燥寒冷，更有利于糧食儲存，各州縣常平倉貯谷額數(shù)相對較高，多有超出標(biāo)準(zhǔn)者，而南方那么多缺乏標(biāo)準(zhǔn)?？滴踔燎〕跄?，常平倉開展迅猛，全國額定儲谷數(shù)達(dá)四千八百余萬石。由于官倉積糧過多，甚至造成了全國米價(jià)上漲的情況，為此，乾隆十三年，中央政府不得不調(diào)低了各省的額定貯量。但全國實(shí)際積谷數(shù)仍達(dá)三千三百余萬石8(卷159)。不過，這種情況至乾隆晚期發(fā)生了變化。乾隆五十七年上諭指出：“不肖官吏平時(shí)任意侵挪虧缺，或以借陳易新為名，勒買勒賣，短價(jià)克扣，其弊不一而足。以致造成積谷“所存無多、不敷散賑，常平倉已顯頹態(tài)

7、7(卷189)；到了晚清，常平倉更是全面廢弛，如蘇州府常平倉在同治初年即處于“久已名存實(shí)亡的狀態(tài)9(卷1)。(2)社倉。清代社倉建立始于康熙十八年，此年“戶部題準(zhǔn)鄉(xiāng)村立社倉，市鎮(zhèn)立義倉，公舉本鄉(xiāng)之人，出陳易新。春日借貸，秋收歸還，每石取息一斗，歲底州縣將數(shù)目呈詳上司報(bào)部。但終康熙一朝，社倉建立成效并不顯著。雍正時(shí)高度重視社倉建立，認(rèn)為“備荒之倉莫便于近民，而近民莫便于社倉，雍正帝即位不久即諭令各省建立社倉，并要求“有司善為倡導(dǎo)于前，留心稽核于后，使地方有社倉之宜，無社倉之害10(卷35)。由于皇帝的重視，各地社倉建立捷報(bào)頻傳，雍正二年時(shí)，各省已“漸行社倉之法7(卷193)。清朝社倉奉南宋朱熹社

8、倉法為圭臬，設(shè)于鄉(xiāng)村，由民間推舉社長管理，用春借秋還方法救濟(jì)貧民。社倉的谷本來源有二：一是官府調(diào)撥；二是民間捐輸。在社倉的創(chuàng)始階段，官府調(diào)撥起到了很大作用。為了鼓勵民間捐輸社倉的積極性，清政府于雍正二年制定了獎勵措施：“有司勸捐，不得苛派，所捐之?dāng)?shù)，立冊登注，不拘升斗，如有捐至十石以上者，給以花紅，三十石以上者，給以匾額，五十石以上者遞加獎勵，其有年久不倦，捐至三四百石者給以八品頂戴帶。4(卷88)由于政府的重視，清代社倉建立在雍正、乾隆年間曾出現(xiàn)繁榮的場面，但因制度本身存在著弊端，且受清中期后吏治腐敗的影響，社倉由盛轉(zhuǎn)衰，其作用自然受到很大影響11。(3)義倉。清代義倉主要由民間捐建，其詳細(xì)

9、營運(yùn)方法似未有定制，往往因時(shí)因地而異。在早期的義倉中，影響較大的當(dāng)屬鹽義倉。雍正四年，兩淮眾鹽商捐銀二十四萬兩，鹽政繳公務(wù)銀八萬兩。清政府以其中三十萬兩在揚(yáng)州建倉積儲，名曰鹽義倉。由兩淮巡鹽御史交由商人經(jīng)理，每年青黃不接時(shí)，照存七糶三例出陳易新。如地方遇災(zāi)那么開倉平糶，秋成糴補(bǔ)7(卷193)。可見其運(yùn)行方法乃仿照常平倉而來。清朝晚期，由陶澍在道光年間創(chuàng)立的豐備義倉也流傳頗廣，江蘇、安徽等地多有仿行者，但也沒有統(tǒng)一的運(yùn)營方法，如安徽豐備義倉多設(shè)立于鄉(xiāng)村，規(guī)模較小，而道光十五年蘇州創(chuàng)立的長元吳豐備義倉那么設(shè)立于城市之中，一度開展到擁有田產(chǎn)上萬畝、積谷十?dāng)?shù)萬石、存銀十幾萬兩的規(guī)模，對蘇州地區(qū)的社會保

10、障事業(yè)起到了宏大作用12。2.開展農(nóng)業(yè)消費(fèi)。倉儲的意義在于“以豐年之有余，備荒年之缺乏，采取的是以有余補(bǔ)缺乏的方法，但假設(shè)有余不多，補(bǔ)缺乏自然無從談起。可見，防災(zāi)還必須著眼于開展農(nóng)業(yè)消費(fèi)、進(jìn)步農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，清政府在這方面也采取了不少措施。一是鼓勵開荒。早在順治元年，清政府即將各州縣衛(wèi)所的無主荒地，分給流民及官兵屯種；有主荒地那么官給牛種，免科3年。康熙年間，新開荒地起科年限進(jìn)一步放寬，規(guī)定“新荒者3年起科，積荒者5年起科，極荒者永不起科。這些措施有利于進(jìn)步民眾開荒的積極性。為了鼓勵地方重視開荒，清政府還將開荒成效作為官員的考績根據(jù)之一。由于政府的重視與民眾的辛勤勞作，清代前期的開荒事業(yè)獲得了較大的

11、成就，僅康熙二十四年至雍正二年不到40年時(shí)間中，耕地面積由607萬頃驟增至723萬余頃13(206)。二是重視推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)。為推廣農(nóng)業(yè)消費(fèi)技術(shù)，乾隆年間，清政府組織力量，將舊文獻(xiàn)中有關(guān)農(nóng)業(yè)消費(fèi)的資料匯編成?授時(shí)通考?一書，這是我國最后一部傳統(tǒng)形式的大型農(nóng)書。另外，清代還根據(jù)各地自然條件的不同，注意選擇耐旱、耐澇、耐鹽堿、耐貧瘠和抗病蟲以及其他各種抗逆高產(chǎn)作物品種2。三是重視水利興修。從康熙年間開場，清政府就出臺了一系列法規(guī)，對水利工程的修建、經(jīng)費(fèi)的開支、設(shè)施的管護(hù)、護(hù)水與用水關(guān)系處理等諸多方面作了明文規(guī)定，并在雍正、乾隆年間屢有增益，形成較為完備的水利法律體系，對清代水利工程興修起了很大的促進(jìn)

12、與保障作用。(二)臨災(zāi)救助防災(zāi)措施的實(shí)行并不能杜絕自然災(zāi)害的發(fā)生，當(dāng)發(fā)生較為嚴(yán)重的自然災(zāi)害時(shí)，倉儲等備荒設(shè)施往往無法滿足救災(zāi)需要。因此，清政府制定了較為完備的救災(zāi)政策，采取各種手段減輕災(zāi)害帶來的負(fù)面影響。總體而論，清代的救荒程序已比擬完備，對報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、救災(zāi)的程序作了嚴(yán)格規(guī)定，救荒手段也日趨多樣化。1.報(bào)災(zāi)。清代將報(bào)災(zāi)視為地方官的責(zé)任，發(fā)生災(zāi)荒時(shí)，地方官必須及時(shí)上報(bào)災(zāi)情。順治六年，清朝政府已要求“地方督撫巡按即行詳查頃畝情形具奏14(卷190)。順治十年，戶部對報(bào)災(zāi)程序作了嚴(yán)格限定：“夏災(zāi)限六月終，秋災(zāi)限九月終。先將被災(zāi)情形馳奏，再于一月內(nèi)，查核輕重分?jǐn)?shù)，題請蠲免。如有地方官逾期不報(bào)、延誤救災(zāi)

13、者，必須受到相應(yīng)處分。15(卷79)2.勘災(zāi)。發(fā)生災(zāi)荒之后，地方官員還必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)勘查地方受災(zāi)程度，作為采取救濟(jì)措施的根據(jù)。在勘災(zāi)時(shí)，清代已有固定程序。受災(zāi)州縣須預(yù)先刊刻“簡明呈式(即表格)，開列受災(zāi)民眾姓名、家口、住址、被災(zāi)田畝數(shù)量、坐落等內(nèi)容，先由災(zāi)戶自行填報(bào)局部內(nèi)容，經(jīng)地方官核實(shí)后按區(qū)圖村莊裝訂存檔，作為勘災(zāi)底冊。查災(zāi)官員赴莊查災(zāi)時(shí)，需比照勘災(zāi)底冊按田踏勘，將受災(zāi)情況登明冊內(nèi)，勘畢將底冊上繳州縣，由州縣官員核造總冊，繪出本地受災(zāi)地圖，被災(zāi)之處，以色筆標(biāo)示，最后附上州縣的賑濟(jì)意見一并上報(bào)。由于自然條件不同，即便一縣中各處受災(zāi)情況也未必一樣，所以清代規(guī)定以村莊為根本單位確定災(zāi)情輕重，“不

14、得以通縣成熟田地統(tǒng)計(jì)分?jǐn)?shù)。3.救災(zāi)。查勘災(zāi)情是為了對癥下藥，有針對性地予以救助。清政府根據(jù)災(zāi)情輕重不等，采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，包括災(zāi)蠲和緩征、賑粥、散放棉衣、工賑等。限于篇幅，此處不贅。二、養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧困孤殘政策在中國傳統(tǒng)道德中，孝道占據(jù)了特別重要的地位。?孝經(jīng)?中即認(rèn)為：“夫孝，天之經(jīng)也，地之義也，民之行也。儒家又根據(jù)“己欲達(dá)而達(dá)于人的原那么，提出“老吾老以及人之老，將孝道從家庭推廣到社會。封建統(tǒng)治者也尤為關(guān)注孝的作用，認(rèn)為可“求忠臣于孝門，歷來標(biāo)榜“以孝治天下。作為孝道的詳細(xì)表現(xiàn)，養(yǎng)老事業(yè)備受國家和社會重視。而為穩(wěn)定社會秩序起見，各朝統(tǒng)治者也屢有推行“仁政、養(yǎng)恤貧困孤殘等社會弱勢群體的行為。

15、清朝是我國最后一個(gè)封建王朝，與此相應(yīng)，其在養(yǎng)老和養(yǎng)恤貧困孤殘方面的措施也最為周詳。(一)養(yǎng)老政策清代養(yǎng)老政策的對象可分為三個(gè)局部：孤老、普通老人和致仕官員。因針對孤老的政策將在后面局部論及，這里主要討論后面兩項(xiàng)。1.平民養(yǎng)老政策。清代普通民眾的養(yǎng)老以家庭為主體，但是國家也采取了一些優(yōu)惠政策，這主要表達(dá)在如下幾個(gè)方面。(1)免除老人及其家庭成員差役負(fù)擔(dān)。順治元年清政府已作規(guī)定：“凡軍民人等，年70以上者，免其丁夫雜差。年過70即不必承當(dāng)國家差役。至康熙二十七年，為使家庭能充分照顧老人生活，清政府又詔“軍民70以上者，許一丁侍養(yǎng)，免其雜派差役16(卷68)，開場把免除差役的范圍擴(kuò)大到老人的家庭成員

16、。(2)對老人予以物質(zhì)補(bǔ)助。順治元年規(guī)定，軍民80以上者，政府賞給絹一匹，棉花十斤，米一石，肉十斤；90以上，加倍給予。雍正四年，又遍賞全國70以上老人錢物，共費(fèi)銀八十九萬余兩、米一十六萬五千余石。每逢朝廷慶典時(shí)，清政府也通常會對老人有所恩賜，如康熙60大壽時(shí)，即79“凡兵民男婦自65歲以上者，賜緞匹衣服及銀兩有差16(卷68)。(3)存問、旌表高壽老人。在古代社會條件下，高壽極不易得，故而高壽不僅為個(gè)人之福，也常被視為國泰民安的祥瑞之兆，為此，歷代政府往往對高壽者有特別照顧，清代自不例外。清朝要求地方官應(yīng)不時(shí)“存問90歲以上的老人，假如老人系孤寡或因其子孫貧困而不能得到贍養(yǎng)的話，地方官應(yīng)對其

17、采取賑恤措施14(卷379)。因百歲老人尤為難得，清政府不僅賞給財(cái)物，還常予以旌表?？滴蹙拍昙匆?guī)定：“命婦女孀居，壽至百歲者，題明給予貞壽之門匾額，建坊銀三十兩。康熙四十二年后，旌表的對象有所擴(kuò)大，無論男女，只要年過百歲，“照例給予建坊銀，并給升平人瑞匾額8(卷314)。(4)法律等方面的優(yōu)待。清代法律對老人犯罪作了特別的規(guī)定：如年過70以上者犯流罪以下，罪行并不嚴(yán)重者，可以錢贖罪；80以上老人犯罪，罪行嚴(yán)重須判死刑者，應(yīng)由皇帝親自裁決；90以上者，那么“雖有死罪不加刑。在其他方面，老人也享有特殊待遇。如在科舉考試中，清政府對堅(jiān)持參加考試的老年應(yīng)試者往往格外開恩17(卷99)。為進(jìn)步老人地位，

18、提倡敬老風(fēng)氣?？滴?、乾隆兩朝還舉行了“千叟宴?？滴跷迨?，為了慶賀康熙60壽辰，邀請了全國65歲以上在職和退休的文武官員以及全國各地推舉的賢德長者共二三千人進(jìn)京赴宴。乾隆50大壽時(shí)也曾仿行“千叟宴，與宴者達(dá)3000人。2.對致仕官員的生活保障。致仕大致相當(dāng)于今日的退休制度，但其適用面較窄，只是針對官員而言。官員作為統(tǒng)治階級，在任期間領(lǐng)受厚祿，自然生活無憂。但如年事漸高，不再任職領(lǐng)祿的話，生活程度不免出現(xiàn)較大的落差。為防止這種情況的發(fā)生，清朝政府對致仕官員的生活待遇作了種種規(guī)定。早在順治年間，清朝政府就開場關(guān)注致仕官員的待遇問題，規(guī)定60以上正常致仕八旗武官發(fā)給原俸祿之半。后陸續(xù)對此有所增補(bǔ)，

19、如順治十六年規(guī)定，“凡滿洲、蒙古、漢軍大小各官致仕，“致仕之官有世襲者照品給俸，順治十八年又規(guī)定：“無世職之官，年至60致仕者，仍給半俸，未及60歲，因疾辭仕者，不準(zhǔn)給。18(卷104)致仕領(lǐng)半俸始成定例。至康熙、乾隆年間，為使在職官員實(shí)心任事，開場將致仕后的待遇與政績戰(zhàn)功掛鉤?？滴跷迥曛I曰：“年老解任官員，其歷任幾年及效力情由，俱著明白開列，應(yīng)否給與半俸，請旨具奏。18(卷104)這主要是針對文職官員的。乾隆二年，對武官也作了規(guī)定：“老病乞休各官，核明曾經(jīng)出征臨陣受傷得有功牌者，請旨令其原品休致，給以全俸，以養(yǎng)天年。其出征并未御敵及無功牌者，請旨令其原品休致，給以半俸。8(卷519)即有戰(zhàn)功

20、者可得到格外優(yōu)待。(二)養(yǎng)恤貧困孤殘清代在養(yǎng)恤貧困孤殘方面采取的措施主要表達(dá)在其設(shè)立的養(yǎng)濟(jì)院、普濟(jì)堂、育嬰堂、棲留所、工藝局等社會福利機(jī)構(gòu)方面。1.養(yǎng)濟(jì)院。養(yǎng)濟(jì)院是由官方設(shè)立的收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)殘疾無依者的機(jī)構(gòu)。清代養(yǎng)濟(jì)院始立于順治五年，此年順治帝詔令“各處設(shè)養(yǎng)濟(jì)院，收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)及殘疾無告之人。此后諸帝多有復(fù)申，養(yǎng)濟(jì)院設(shè)置漸趨普及，遍布全國縣治以上城市，以每城一所的情況最為常見。各養(yǎng)濟(jì)院的規(guī)模大小與城市等級親密相關(guān)，等級愈高那么規(guī)模大，反之亦然。如清初松江府城養(yǎng)濟(jì)院有屋51間，其所屬花亭、婁山二縣養(yǎng)濟(jì)院那么各有屋25間5(卷16)。此外，養(yǎng)濟(jì)院規(guī)模還受當(dāng)?shù)厝丝?、?cái)力及地方官員個(gè)人因素的制約。清代早期

21、養(yǎng)濟(jì)院的收養(yǎng)對象以當(dāng)?shù)亍蚌姽压陋?dú)殘疾無告之人為限，外來者需移送本籍養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)。但是隨著社會形勢的開展，養(yǎng)濟(jì)院也開場將局部外來者列入收養(yǎng)范圍，如雍正十三年規(guī)定，“軍流犯年逾60不才能食者，照例撥入養(yǎng)濟(jì)院14(卷379)。乾隆四年，清政府要求各地養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)流民中的殘廢人14(卷182)。養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)孤貧時(shí)，必須遵照嚴(yán)格的程序。以清代廣東省樂昌縣養(yǎng)濟(jì)院為例，在辦理收養(yǎng)時(shí)，首先孤貧必須出示鄉(xiāng)約及鄰里的保狀書，證明符合條件；入住養(yǎng)濟(jì)院后，必須登記姓名、年齡、相貌、特征和入住原因，并注明原居村莊里圖；最后按此內(nèi)容，制作腰牌發(fā)給住院孤貧。養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)滿額后，即暫停收養(yǎng)，待出現(xiàn)空額后按序頂補(bǔ)。為便于管理，養(yǎng)濟(jì)院對

22、入住孤貧進(jìn)展編制，每10人設(shè)立一甲長，輪流擔(dān)任，互相監(jiān)視；遇人滋事，須報(bào)官府處理；如有孤貧溝通作弊，那么“革糧另補(bǔ)。清代養(yǎng)濟(jì)院在救助標(biāo)準(zhǔn)上也有章可循，但存在地區(qū)差異。乾隆二年時(shí)清政府曾統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“每孤貧一名，歲給銀一兩二錢六分，米二石八斗三升各有奇。遇閏加銀三分，加米二斗三升各有奇。14(卷182)但因地方財(cái)力強(qiáng)弱不一，各地養(yǎng)濟(jì)院的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上還是存在很大不同，大概而言，地方財(cái)力雄厚那么救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)高，財(cái)力窘迫那么標(biāo)準(zhǔn)低。由于養(yǎng)濟(jì)院的舉辦經(jīng)費(fèi)來自政府，所以多由地方官員直接收理。為進(jìn)步官員的重視程度，清政府將養(yǎng)濟(jì)院的經(jīng)營情況列為考績內(nèi)容，并詳細(xì)規(guī)定了地方官員的管理責(zé)任。如地方官必須登記孤貧個(gè)人資料

23、、發(fā)放銀米、點(diǎn)驗(yàn)人員、維修設(shè)施7(卷602)。但制度完備并不能完全保障養(yǎng)濟(jì)院的正常運(yùn)行，在雍正年間，養(yǎng)濟(jì)院已顯弊端，如不法官吏欺蒙舞弊、任意克扣侵蝕，無賴假冒冒入、真正孤貧難得養(yǎng)恤等情況屢見不鮮。為消除官營所帶來的弊端，清朝晚期，地方社會也開場介入養(yǎng)濟(jì)院的建立，養(yǎng)濟(jì)院的官營色彩漸趨淡保2.普濟(jì)堂。因養(yǎng)濟(jì)院的收養(yǎng)名額有限，且弊端眾多，日漸衰敗，不能滿足實(shí)際需要，為補(bǔ)養(yǎng)濟(jì)院缺乏，清代還出現(xiàn)了另一收養(yǎng)孤貧的機(jī)構(gòu)普濟(jì)堂。最早的普濟(jì)堂由地方社會舉辦，“康熙四十五年，京師廣寧門外，士民公建普濟(jì)堂，頒發(fā)御制碑文及膏澤回春匾額。因其成效顯著，且無需政府出資，可補(bǔ)養(yǎng)濟(jì)院之缺乏，得到雍正帝的肯定，并要求地方政府“

24、時(shí)加獎勵，以鼓舞之。在皇帝的號召下，普濟(jì)堂建立盛行一時(shí)。如河?xùn)|總督王士俊即命河南拾每一州縣，必于境內(nèi)建造普濟(jì)堂一所，多置義田，以溥皇恩，以恤煢獨(dú)。限文到一月內(nèi)，鳩工庀材，先將興工日期報(bào)查，再廣置義產(chǎn)，續(xù)詳查核。以此為契機(jī)，河南省109個(gè)州縣共建立了129所普濟(jì)堂，山東省101個(gè)州縣衛(wèi)所中也設(shè)置了131所普濟(jì)堂。這些普濟(jì)堂“纖毫不需公項(xiàng)，完全利用民間資金興建。但乾隆以后，官方開場擔(dān)負(fù)起創(chuàng)設(shè)、資助普濟(jì)堂的責(zé)任。與此相應(yīng)，普濟(jì)堂在管理方面也出現(xiàn)了變化。早期普濟(jì)堂由于創(chuàng)辦經(jīng)費(fèi)來自地方捐助，所以通常由出資人輪流管理。在官方介入后，普濟(jì)堂開場采取聘任制的方式，由官方延請地方紳士管理，如本為民間創(chuàng)立的的蘇州

25、普濟(jì)堂轉(zhuǎn)為官督民辦后，在乾隆四十九年，因原管者“經(jīng)理不善，堂務(wù)廢弛，遂仿照江寧普濟(jì)堂的方法，延請紳士輪流經(jīng)管。但因官營普濟(jì)堂更易滋長弊端，因此太平天國戰(zhàn)爭后重建的普濟(jì)堂一般都采取了官民合辦的方式。普濟(jì)堂收養(yǎng)對象是鰥寡孤獨(dú)貧病之人，但與養(yǎng)濟(jì)院有所區(qū)別。普濟(jì)堂以收養(yǎng)貧病老人為主，對收養(yǎng)對象的年齡有特別限定，一般要求至少在50歲以上，浙江省平湖縣那么規(guī)定為70歲以上，而養(yǎng)濟(jì)院那么比擬強(qiáng)調(diào)貧困的殘疾之人，平湖縣?普濟(jì)堂規(guī)條?中特別強(qiáng)調(diào)：“廢疾目盲，例應(yīng)歸養(yǎng)濟(jì)院者，無庸保呈(進(jìn)入普濟(jì)堂)。可見普濟(jì)堂與養(yǎng)濟(jì)院雖都以孤貧為收養(yǎng)對象，卻各有側(cè)重。3.育嬰堂。育嬰堂是收養(yǎng)棄嬰的機(jī)構(gòu)，在清代的民間慈善事業(yè)中，它發(fā)

26、生最早、且最受政府和地方社會重視。在順治二年，太倉州出現(xiàn)了全國最早的育嬰堂，10年以后，向揚(yáng)州、杭州、高郵等地不斷蔓延。早期的育嬰堂皆由民間自發(fā)辦理，數(shù)量不多，但雍正二年公布詔書，“再行文各省督撫，轉(zhuǎn)飭有司，勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處，假設(shè)可以照京師(育嬰堂)例推而行之，其于字弱恤孤之道，似有裨益，而凡人怵惕惻隱之心，亦可感發(fā)而興起矣7(卷269)。以此勸諭詔書為契機(jī)，育嬰堂的設(shè)立日趨興盛，并開場由城市向鄉(xiāng)村地區(qū)普及，乾隆年間江南各府縣的育嬰堂普及率不低于62.5%19。同時(shí)，育嬰堂也越來越多地得到官府的指導(dǎo)和扶助，逐漸染上濃重的官方色彩，演變成官督民辦的慈善機(jī)構(gòu)。4.棲流所與工藝局

27、。流民可以說是最易引發(fā)動亂的社會群體，因此歷代政府都格外重視。清代還先后設(shè)立了收養(yǎng)流民的機(jī)構(gòu)棲流所和工藝局。早在順治十年，清政府即在京師五城建造棲流所，每處建屋20間7(卷869)，收養(yǎng)流民。至雍正年間，規(guī)制漸備，如雍正十三年議定：“凡外來無依及病臥街衢者，該坊總甲報(bào)官收入該司，坊官按名登記循環(huán)薄，每名日給小米一倉升，煤炭油菜制錢一十五文，隆冬無棉衣者給粗布棉襖一件，每所各募本城老實(shí)民人一名，月給工食五錢，責(zé)令看管房屋照料在所流民。假設(shè)流民患病報(bào)官撥醫(yī)調(diào)治，有在所病故及沿途臥斃者，通令報(bào)官掩埋官給棺木，每口價(jià)銀八錢，埋于義冢。明確了棲流所的職責(zé)及救助措施。除北京城外，清代各省城州縣多設(shè)有棲流所

28、，章程較為完備。棲流所除收養(yǎng)流民外，實(shí)際上還有限制流民人身自由的功能，在運(yùn)營上得到了官府和地方善堂的共同參與，帶有官督民辦的色彩。隨著鴉片戰(zhàn)爭之后“西潮東漸的歷史進(jìn)程，清政府和局部先進(jìn)的中國人開場認(rèn)識到中國傳統(tǒng)善堂只事收養(yǎng)的缺乏，主張改革，重視對所收貧民的技能教育，教、養(yǎng)并重。為此，從光緒二十六年開場，各地開場陸續(xù)推行工藝局，就筆者所見，北京、直隸、河南、山東、江西、四川、貴州、云南、廣東、廣西、湖北、新疆、熱河、吉林、黑龍江、奉天、陜西、山西、甘肅、浙江、江蘇、安徽、福建等處皆有設(shè)立。工藝局的功能與棲流所有類似的一面，皆以流民為收容對象，但其與棲流所的根本不同之處在于：它不僅注意收養(yǎng)，而且重視教給流民工藝，使之可自食其力。三、結(jié)語清朝是我國最后一個(gè)封建王朝，社會保障政策較多地吸娶繼承了歷朝歷代的有效經(jīng)歷，其荒政、養(yǎng)老、養(yǎng)恤貧困孤殘政策大多為沿襲前代而來。但與前代相比，清代社會保障政策也不無進(jìn)步之處。清代對流民問題格外重視，設(shè)立了專門收養(yǎng)流民的棲流所；清代各種社會保障、慈善機(jī)構(gòu)的數(shù)量和普及程度大大超過前代，如江南地區(qū)的育嬰事業(yè)趨于興盛，構(gòu)成了城鄉(xiāng)一體化的育嬰