城市公用事業(yè)運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變與公司企業(yè)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)

1、城市公用事業(yè)運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變與公司治理結(jié)構(gòu) 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市公用事業(yè)（典型的如自來(lái)水、燃?xì)?、公共交通等）一直采取?guó)有國(guó)營(yíng)、地方政府運(yùn)作的發(fā)展模式。政企不分、政資不分問(wèn)題比一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)更為典型。目前，我國(guó)的城市公用事業(yè)正在進(jìn)行一場(chǎng)深刻的變革，主要包括公用事業(yè)企業(yè)公司制改革、政府規(guī)制體制改革、國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革三個(gè)方面。三者相互影響、相互制約。其中，公用事業(yè)企業(yè)的公司制改革是改革的突破口和切入點(diǎn)，其改革的路徑、進(jìn)程直接關(guān)系到改革的績(jī)效。而公用事業(yè)企業(yè)公司制改革的核心問(wèn)題，則是如何適應(yīng)現(xiàn)階段城市公用事業(yè)改革與發(fā)展的實(shí)際，建立和完善協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理，使公用事業(yè)企業(yè)成為法人主體和市

2、場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，在完善政府監(jiān)管體制的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)由政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作的過(guò)渡和轉(zhuǎn)變。 一、城市公用事業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征 城市公用事業(yè)是為生產(chǎn)、生活提供基礎(chǔ)設(shè)施及共同條件的產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演著不可或缺的角色。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度觀察，城市公用事業(yè)具有以下幾個(gè)方面的特征：第一，城市公用事業(yè)具有一定的自然壟斷性質(zhì)。 城市公用事業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程必須依賴網(wǎng)絡(luò)（自來(lái)水、煤氣管網(wǎng)，公交線路）才能得以完成。這種對(duì)網(wǎng)絡(luò)的依賴性決定了其自然壟斷的特點(diǎn)：一方面，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是公用事業(yè)領(lǐng)域固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內(nèi)是遞減的；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)（如自來(lái)水

3、的制水、供水、排水、污水處理），主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。這兩個(gè)方面決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品（或多種產(chǎn)品）比由兩家以上企業(yè)生產(chǎn)，成本更低。城市公用事業(yè)的自然壟斷性，要求在某一特定區(qū)域內(nèi)維持壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以保證較低的生產(chǎn)成本。同時(shí)，為了提高資源配置效率，這種壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的形成應(yīng)當(dāng)是低成本的，其運(yùn)行過(guò)程中還要防止企業(yè)的壟斷行為。因此，政府往往在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)品質(zhì)量等方面對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制的手段、方法不當(dāng)很容易形成政企不分。 第二，城市公用事業(yè)具有一定的公益性。 作為現(xiàn)代化城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，城市公用事業(yè)的公益性主要體現(xiàn)

4、在其產(chǎn)品的特殊性上。城市公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品（或服務(wù)），是一種介于公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品。作為最終消費(fèi)品，它與城市居民的收入水平、消費(fèi)水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，不僅關(guān)系到其他生產(chǎn)者成本狀況，還關(guān)系到能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動(dòng)。也就是說(shuō)，城市公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費(fèi)用和生產(chǎn)生活的連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起。城市公用事業(yè)的公益性，要求企業(yè)以合理的價(jià)格、優(yōu)良的質(zhì)量、較為充足的數(shù)量向社會(huì)穩(wěn)定安全地提供產(chǎn)品，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供共同條件，從而促進(jìn)社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)效率的提高及社會(huì)福利的增加。而具有一定自然壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)本身是難以自動(dòng)滿足公益性目標(biāo)的。，企業(yè)為獲得利潤(rùn)最大化，往

5、往憑借其壟斷地位，以較高的價(jià)格、相對(duì)較低的數(shù)量提供劣質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)。因此，政府必須對(duì)其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等進(jìn)行規(guī)制，以更好地滿足社會(huì)公共利益的需要。 第三，城市公用事業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)具有的區(qū)域性。 城市公用事業(yè)賴以生存的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，受到人口集中程度限制，在人口高度密集的城市建設(shè)網(wǎng)絡(luò)是可行的，而在人口密度較小的農(nóng)村地區(qū)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)顯然是不經(jīng)濟(jì)的（至少在目前的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下是這樣）。因此，根本不可能建設(shè)一個(gè)全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，只能是以單個(gè)城市為基礎(chǔ)形成區(qū)域性性的網(wǎng)絡(luò)。政府為保證當(dāng)?shù)厣鐣?huì)群體的公共利益，往往對(duì)這些行業(yè)進(jìn)行一定程度的補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼的直接受益者無(wú)法延伸到其他地區(qū)，致使其他地區(qū)的社會(huì)群

6、體的社會(huì)福利間接受損。而且，受益者（如城市居民）往往是強(qiáng)勢(shì)群體，受損者（如農(nóng)村居民）則往往是弱勢(shì)群體。從公平角度來(lái)看，這在一定程度上加劇了社會(huì)不公平現(xiàn)象。因此，也需要政府從全局出發(fā)，通過(guò)各種手段來(lái)防止這類現(xiàn)象的發(fā)生，并矯正由此造成的后果。這也是政府對(duì)城市公用事業(yè)進(jìn)行規(guī)制的重要原因之一。 城市公用事業(yè)的特殊性和重要性，決定了其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要承載雙重目標(biāo)：一是社會(huì)目標(biāo)，包括提供普遍服務(wù)，安全、穩(wěn)定、連續(xù)地供質(zhì)量?jī)?yōu)良、價(jià)格合理、數(shù)量充足的產(chǎn)品（或服務(wù)）；二是企業(yè)利潤(rùn)目標(biāo)，即合理的投資回報(bào)，保障企業(yè)維持生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)能力。 為了協(xié)調(diào)社會(huì)目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)，在世界范圍內(nèi)，在不同國(guó)家以及同一國(guó)家的不同時(shí)期形成

7、了差異性的解決辦法。 在美國(guó)，由于城市公用事業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)由私人壟斷資本以家族或公司制企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，即美國(guó)的公用事業(yè)企業(yè)主要受以公司法為主的私法的調(diào)節(jié)，為了實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)領(lǐng)域社會(huì)目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)的調(diào)和，政府對(duì)公用事業(yè)企業(yè)實(shí)施較為嚴(yán)格的規(guī)制政策。20世紀(jì)70年代以后，隨著技術(shù)進(jìn)步，市場(chǎng)規(guī)模與市場(chǎng)范圍的變化，公用事業(yè)中合理自然壟斷領(lǐng)域不斷收縮。特別是由于傳統(tǒng)規(guī)制政策的若干缺陷，美國(guó)率先事實(shí)政府規(guī)制放松政策，并探索有利于激勵(lì)企業(yè)在追逐利潤(rùn)最大化目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的、新的規(guī)制政策及手段。 在西歐國(guó)家和日本，針對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域私人壟斷經(jīng)營(yíng)的弊病和由此產(chǎn)生的政府規(guī)制難題，一度曾經(jīng)對(duì)公用事業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有化的政策。所以，

8、在20世紀(jì)70-80年代實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化之前的很長(zhǎng)時(shí)期里，西歐主要國(guó)家和日本的部分公用事業(yè)企業(yè)實(shí)際上是按照公法體制來(lái)運(yùn)行的，企業(yè)財(cái)產(chǎn)組織形式和治理結(jié)構(gòu)也就表現(xiàn)為所謂的“政企不分”、“政資不分”，作為政府政策工具，國(guó)有公用事業(yè)企業(yè)本身就是政府功能的一部分，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人也被納入政府官員系列。而且，公法制下的國(guó)有企業(yè)無(wú)須行政規(guī)制。從這個(gè)意義上說(shuō)，西歐國(guó)家公用事業(yè)領(lǐng)域中的國(guó)有壟斷企業(yè)，事實(shí)上扮演著政府對(duì)私人壟斷企業(yè)進(jìn)行規(guī)制的替代物的角色，除了提供相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)外，也是政府規(guī)制政策的工具。20世紀(jì)70-80年代以后，伴隨著公用事業(yè)領(lǐng)域民營(yíng)化浪潮的出現(xiàn)，國(guó)有資本或者退出，或者以參股、控股的形式體現(xiàn)自身的存在，公

9、用事業(yè)企業(yè)也逐漸脫離國(guó)有國(guó)營(yíng)的公企業(yè)的運(yùn)行軌道，開(kāi)始以受私法即公司法調(diào)節(jié)的公司形象出現(xiàn)。公用事業(yè)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)組織形式和公司治理也相應(yīng)地表現(xiàn)為公司制的財(cái)產(chǎn)組織形式及治理結(jié)構(gòu)。伴隨著公用事業(yè)領(lǐng)域的上述變化，政府規(guī)制也由不必要而變得的必要、必須。但政府規(guī)制的方式與方法當(dāng)然要進(jìn)行根本的變革，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的規(guī)制放松能夠解釋的。 在我國(guó)，作為與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一項(xiàng)制度安排，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和包括公用事業(yè)在內(nèi)的壟斷行業(yè)，企業(yè)財(cái)產(chǎn)組織形式和治理結(jié)構(gòu)一度都曾經(jīng)國(guó)有國(guó)營(yíng)、政企不分、政資不分的運(yùn)營(yíng)模式。在我國(guó)城市公用事業(yè)領(lǐng)域，囿于國(guó)有國(guó)營(yíng)、政企不分、政資不分的體制，國(guó)有企業(yè)承載了太多的政府政策意圖。與西歐和日本公

10、用事業(yè)曾經(jīng)出現(xiàn)國(guó)有化及其形成的所謂公企業(yè)相比較，我國(guó)公用事業(yè)中的國(guó)有企業(yè)更明顯地表現(xiàn)為政府規(guī)制政策的替代物或政策工具。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是1992年明確改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，解決國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在矛盾，通過(guò)改革使傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人主體一直是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在致力于構(gòu)建國(guó)有企業(yè)“雙主體”目標(biāo)的過(guò)程中，我國(guó)已經(jīng)明確現(xiàn)代企業(yè)制度即公司制是國(guó)有企業(yè)改革的方向，并認(rèn)為它將有助于實(shí)現(xiàn)所謂“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的目標(biāo)。在推進(jìn)這一改革的過(guò)程中，我國(guó)對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)與包括公用事業(yè)領(lǐng)域在內(nèi)的壟斷性行業(yè)中的國(guó)有企業(yè)改革模式并沒(méi)有采取差別化的設(shè)計(jì)，即

11、籠統(tǒng)地表達(dá)為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，即公司制度。雖然在操作層面，我國(guó)在一些敏感領(lǐng)域小心翼翼地堅(jiān)持了所謂國(guó)有獨(dú)資的有限責(zé)任公司制度，但理論和政策面并沒(méi)有給城市公用事業(yè)國(guó)有企業(yè)規(guī)定另外的、可以不成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人主體的改革目標(biāo)。這就在很大程度上造成一個(gè)矛盾：一方面，由于過(guò)去國(guó)有經(jīng)濟(jì)觸角過(guò)寬，公用事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入不足，再加上相關(guān)領(lǐng)域在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的特殊重要性，應(yīng)該增加國(guó)有資本的投入、加強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力，使其能夠貫徹政府的某些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意圖，選擇國(guó)有獨(dú)資可能是比較合理的；另一方面，國(guó)有資本以國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司形式的存在與過(guò)去的國(guó)有國(guó)營(yíng)、政企不分、政資不分并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，這與城市公用事業(yè)中

12、國(guó)有企業(yè)同樣要通過(guò)改制成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人主體的目標(biāo)是沖突的。 事實(shí)上，我國(guó)城市公用事業(yè)國(guó)有企業(yè)改革已經(jīng)規(guī)避了將其區(qū)別與一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)，維系其作為政府規(guī)制及政策工具、按公法制運(yùn)營(yíng)的公企業(yè)地位的改革方向。這一判斷的政策含義是：我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域雖然沒(méi)有象西歐和日本一樣實(shí)行所謂民營(yíng)化（注意，民營(yíng)化并不意味著國(guó)有資本的全部退出，由國(guó)有獨(dú)資向國(guó)有參股、控股及全部退出的轉(zhuǎn)化、過(guò)度，都是民營(yíng)化的形式，筆者注），但卻面臨著西歐和日本部分公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有經(jīng)濟(jì)民營(yíng)化以后類似的課題，都需要強(qiáng)化對(duì)受公司法調(diào)節(jié)的公用事業(yè)企業(yè)的政府規(guī)制并進(jìn)行政府規(guī)制創(chuàng)新。同時(shí)，公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)與其現(xiàn)實(shí)中仍作為政策

13、工具的矛盾，使得該領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)改革模式選擇和公司治理結(jié)構(gòu)必然受到不同方向的“信息干擾”，公用事業(yè)企業(yè)公司治理問(wèn)題凸顯，并成為進(jìn)一步改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 二、我國(guó)城市公用事業(yè)的改革模式及其公司治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀 20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)始調(diào)整和改革進(jìn)程。盡管這種改革僅僅是初步的，但還是取得了一些實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。以城市自來(lái)水供應(yīng)為例，配合企業(yè)進(jìn)行公司制改革，城市公用事業(yè)的調(diào)整和改革已經(jīng)呈現(xiàn)出多元的模式，典型的有： 1、組建大型公用事業(yè)集團(tuán) 深圳水務(wù)集團(tuán)是建立大型公用事業(yè)集團(tuán)的典型。深圳是從一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展起來(lái)的，原先只有一個(gè)自來(lái)水廠。在特區(qū)成立后，隨著人口的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對(duì)自來(lái)水

14、的需求量也不斷增加，自來(lái)水的供求矛盾十分尖銳。1996年10月，原自來(lái)水企業(yè)改制為深圳市屬國(guó)有大型獨(dú)資有限責(zé)任公司，為國(guó)家大型一類供水企業(yè)。1998年深圳市政府100次常委會(huì)決定，市自來(lái)水建設(shè)投資體制由過(guò)去政府投資為主改為由企業(yè)投資為主，積極實(shí)施跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，在保定、杭州等地與國(guó)際水務(wù)資本展開(kāi)了激烈競(jìng)標(biāo)。2001年深圳市以自來(lái)水公司為基礎(chǔ)，吸收排水業(yè)務(wù)，由深圳市政府牽頭組建了總資產(chǎn)約60億的大型水務(wù)集團(tuán)。深圳市在全國(guó)率先以法規(guī)的形式明確了按“供水成本+稅費(fèi)+合理利潤(rùn)率”的原則確定水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并確立供水企業(yè)的供水凈資產(chǎn)利潤(rùn)率應(yīng)在6%8%之間。長(zhǎng)春水務(wù)集團(tuán)有限責(zé)任公司也是一家典型的包括遠(yuǎn)水（引松入

15、長(zhǎng)）、制水、供水、排水、污水處理，以及管道、儀表、施工等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的大型公用事業(yè)集團(tuán)公司。 2、原有企業(yè)分拆模式 原有企業(yè)分拆模式就是把既定的一家自來(lái)水公司分為幾家，打破原有的壟斷局面，形成適度市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。1999年4月，“一包天下”的上海市自來(lái)水公司下屬10家自來(lái)水廠改制為有限責(zé)任公司；同年11月，上海市原自來(lái)水公司分拆為四家自來(lái)水公司，閔行、浦東、市南、市北四個(gè)獨(dú)立核算自主經(jīng)營(yíng)的有限公司相繼成立，原排水公司分拆為五家排水公司。通過(guò)拆分自來(lái)水公司為四家區(qū)域性、具有適度競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的自來(lái)水公司，在一定程度上暴露了原來(lái)企業(yè)經(jīng)營(yíng)方面的一些問(wèn)題，基本分清了政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損，并很快取消了財(cái)政補(bǔ)貼

16、。分拆促成了良好的競(jìng)爭(zhēng)局面盡快形成，全面激活了企業(yè)、職工和市場(chǎng)。四大自來(lái)水公司紛紛推出成本管理、多元拓展、競(jìng)爭(zhēng)上崗等有效機(jī)制，經(jīng)濟(jì)效益明顯增長(zhǎng)。職工觀念也發(fā)生顯著變化，市場(chǎng)意識(shí)、經(jīng)營(yíng)意識(shí)、成本意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)普遍增強(qiáng)，努力開(kāi)發(fā)市場(chǎng)成為他們的自覺(jué)行為。企業(yè)虧損局面得以扭轉(zhuǎn)，在塑造企業(yè)新的形象方面也取得較好成果。曾經(jīng)一年虧損8億元的上海自來(lái)水行業(yè)，在2000年上海的供水系統(tǒng)一改往年的巨額虧損面貌，實(shí)現(xiàn)盈利3000多萬(wàn)元。 3、“廠網(wǎng)分離，水廠上市”模式 “廠網(wǎng)分離，水廠上市”模式是指自來(lái)水集團(tuán)公司將企業(yè)內(nèi)部的自來(lái)水廠和供水管網(wǎng)分離經(jīng)營(yíng)的一種改革調(diào)整辦法。廠網(wǎng)分離后，實(shí)施水廠競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，促使水廠降低水成

17、本，同時(shí)自來(lái)水集團(tuán)將回報(bào)穩(wěn)定、資產(chǎn)優(yōu)良的水廠包裝上市，為集團(tuán)的管網(wǎng)維護(hù)和建設(shè)以及其他業(yè)務(wù)籌措融通資金。 江西南昌水業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司于2002年8月1日正式成立了“南昌供水有限責(zé)任公司”，實(shí)行自來(lái)水生產(chǎn)與供水管網(wǎng)相關(guān)的資產(chǎn)分離形成南昌城市供水廠與管網(wǎng)“一分為二”的局面。南昌供水有限責(zé)任公司主要承擔(dān)自來(lái)水銷售、供水管網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)管理職能。新的水業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司則主要承擔(dān)投資經(jīng)營(yíng)和資本運(yùn)作的職能。集團(tuán)公司主要投資控股的江西洪城水業(yè)股份有限公司，將三大主力水廠優(yōu)良資產(chǎn)進(jìn)行重組，積極籌備申報(bào)上市。上市發(fā)行股票募集資金將有效地解決建設(shè)集團(tuán)公司的青云水廠三期工程、牛行水廠的建設(shè)資金問(wèn)題，促進(jìn)企業(yè)迅速發(fā)

18、展。目前我國(guó)證券市場(chǎng)以水務(wù)為主營(yíng)的上市公司有：原水股份、武漢控股和南海發(fā)展主業(yè)為供水業(yè)務(wù)等公司。從該類上市公司總體來(lái)看，供水業(yè)務(wù)盈利水平很高，毛利率和凈利率都十分可觀，但因其資產(chǎn)負(fù)債率偏高，致使其凈資產(chǎn)回報(bào)率相對(duì)偏低。 4、合資合作經(jīng)營(yíng)模式 合資合作經(jīng)營(yíng)模式是指自來(lái)水公司把本公司的單個(gè)水廠（排污廠）分離出來(lái)，與外資合作經(jīng)營(yíng)，或出售給其他企業(yè)經(jīng)營(yíng)，或者采取BOT 方式確定建設(shè)和運(yùn)營(yíng)單位。BOT 方式，即公共特許權(quán)或特許權(quán)融資BOT 方式。BOT ，即Build （建設(shè)）、Operate （經(jīng)營(yíng)）、Transfer（轉(zhuǎn)讓），作為一種公共特許權(quán)融資方式是指政府同私營(yíng)部門(mén)的項(xiàng)目公司簽訂合同，由該項(xiàng)目公

19、司籌資設(shè)計(jì)并承建一個(gè)具體項(xiàng)目，并在雙方協(xié)定的一段時(shí)期內(nèi)，由該項(xiàng)目公司通過(guò)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目，償還項(xiàng)目債務(wù)并回收投資，獲得收益。協(xié)議期滿后，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)無(wú)償轉(zhuǎn)讓給所在國(guó)政府。由于國(guó)家在外商投資指導(dǎo)目錄上，禁止非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入城市管網(wǎng)，同時(shí)自來(lái)水水廠（排污廠）回報(bào)穩(wěn)定、利潤(rùn)較高，我國(guó)首先放開(kāi)了部分自來(lái)水廠的建設(shè)。 2000年初原國(guó)家計(jì)委提出：“取消民間投資禁區(qū)。除關(guān)系國(guó)家安全和必須由國(guó)家壟斷的領(lǐng)域外，其余領(lǐng)域都應(yīng)允許民間資本進(jìn)入。”民營(yíng)資本在良好政策環(huán)境下一直尋求水務(wù)領(lǐng)域發(fā)展方式，上海竹園模式無(wú)疑是一個(gè)良好的范例。2002年6月5日，上海友聯(lián)聯(lián)合體與上海市水務(wù)局下屬的水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)發(fā)展公司簽約，獲得總投資額為億元

20、人民幣的上海市最大污水處理項(xiàng)目竹園污水處理廠20年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)此項(xiàng)目的融資、建設(shè)以及20年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理。上海友聯(lián)聯(lián)合體是由民營(yíng)上海友聯(lián)企業(yè)發(fā)展有限公司、上海建工和北京華金信息產(chǎn)業(yè)投資公司3家單位共同投資組成，其中民營(yíng)上海友聯(lián)企業(yè)發(fā)展有限公司占公司股份85%.當(dāng)前國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本由于自身發(fā)展時(shí)間短，從資本量和規(guī)模上看，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中并不占優(yōu)勢(shì)。所以，上海友聯(lián)企業(yè)通過(guò)聯(lián)合多家民營(yíng)企業(yè)獲得上海竹園項(xiàng)目更具有民營(yíng)介入水務(wù)業(yè)典型意義。 5、融資建立股份制企業(yè)模式 融資建立股份制企業(yè)模式是對(duì)既存城市供水企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估后，把國(guó)有資產(chǎn)以股權(quán)形式通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，部分出讓給其他企業(yè)，重新組成一個(gè)新的股份制

21、企業(yè)。新組建的企業(yè)完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)行，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，出讓部分所得資金由政府統(tǒng)一安排，主要用于城市供排水設(shè)施建設(shè)。在供水設(shè)施能力已飽和的情況下，這筆資金就可全部用于城市污水處理設(shè)施建設(shè)，治理水污染。融資建立股份制企業(yè)模式不僅解決發(fā)展自來(lái)水行業(yè)的資金短缺問(wèn)題，又能通過(guò)股份制來(lái)擴(kuò)大公有資本的支配范圍，并且學(xué)習(xí)外國(guó)水務(wù)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)可以提高我國(guó)自來(lái)水行業(yè)的整體水平。目前比較成功的例子就是上海浦東自來(lái)水公司的改革。 雖然與上海自來(lái)水系統(tǒng)另外三家區(qū)域性公司相比，自來(lái)水浦東有限公司的規(guī)模并不是最大的，但它的發(fā)展前景好，與市中心的用水趨于飽和情況相比，浦東無(wú)論工業(yè)用水或生活用水都呈上升趨勢(shì)。所

22、以浦東自來(lái)水公司股權(quán)改革項(xiàng)目一經(jīng)提出，就吸引了眾多知名的國(guó)際水務(wù)集團(tuán)。2002年5月，世界上規(guī)模最大的水處理公司法國(guó)通用水務(wù)公司以20億元現(xiàn)金，超過(guò)資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格近三倍的價(jià)格獲得了上海浦東自來(lái)水公司50%國(guó)有股股權(quán)。這標(biāo)志著我國(guó)第一個(gè)集制水、輸配、銷售為一體的中外合資自來(lái)水有限公司在滬誕生。此次國(guó)有股轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，在現(xiàn)有法律政策的許可框架內(nèi)，中方讓出了最高限度的50%股權(quán)，并約定了50年合資期限，新組成的自來(lái)水公司將由中法雙方共同管理，合資雙方本著“共同投資、共同經(jīng)營(yíng)、共享受益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的宗旨，外方擔(dān)任總經(jīng)理、公司財(cái)務(wù)、技術(shù)和人事總管等重要職位。公司主要擔(dān)負(fù)浦東城區(qū)的供水服務(wù)。新公司將不設(shè)固定回

23、報(bào)，共同承擔(dān)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)一接受市物價(jià)部門(mén)對(duì)水價(jià)的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。這是外資首次進(jìn)入從制水到輸配的各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及到以前不對(duì)外資開(kāi)放的管網(wǎng)水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施。 燃?xì)?、公共交通、供熱等城市公用事業(yè)在調(diào)整和改革的過(guò)程中呈現(xiàn)出的多樣性與自來(lái)水行業(yè)類似，不再舉證。 撇開(kāi)具體的調(diào)整和改革模式，上述變化是由公用事業(yè)政府規(guī)制體制改革、公用事業(yè)企業(yè)的公司制改革和公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，特別是公用事業(yè)企業(yè)的公司制改革引起的。概括起來(lái)，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或財(cái)產(chǎn)組織形式的角度觀察，我國(guó)調(diào)整和改革后的公用事業(yè)領(lǐng)域中的公司其實(shí)主要是兩種模式：一是國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司模式；二是國(guó)有控股有限責(zé)任公司模式。并且在此基礎(chǔ)上形成了不同的公司治理

24、結(jié)構(gòu)。 、國(guó)有控股有限責(zé)任公司及其治理結(jié)構(gòu) 國(guó)有獨(dú)資模式，即在原國(guó)有企業(yè)的基礎(chǔ)上改制成為國(guó)有獨(dú)資有限公司。這種模式目前在城市公用事業(yè)中（特別是大中城市）占很大比重，是現(xiàn)階段公司制改革的主體形式。 國(guó)有獨(dú)資有限公司治理結(jié)構(gòu)的的主要特點(diǎn)：一是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，國(guó)有獨(dú)資；二是不設(shè)股東會(huì)，由政府代行所有者權(quán)益，股東大會(huì)的職能由政府和董事會(huì)共同行使；三是董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員由政府任命，經(jīng)理層的人事安排也主要由政府完成；四是董事會(huì)、經(jīng)理層、黨委會(huì)交叉任職，幾乎是“三套班子，一套人馬”，監(jiān)事會(huì)則在其領(lǐng)導(dǎo)之下。 調(diào)查表明，目前，我國(guó)城市公用事業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有獨(dú)資公司只是設(shè)立了與公司制度相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，而協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡

25、并未實(shí)現(xiàn)，“形似而神不似”，實(shí)質(zhì)上與公司制改革以前并沒(méi)有太大區(qū)別。如果說(shuō)企業(yè)較以前的業(yè)績(jī)有所提高的話，主要得益于企業(yè)內(nèi)部強(qiáng)化了管理，進(jìn)行了勞動(dòng)、人事、分配等制度改革（如裁減冗員、內(nèi)部承包），而不是得益于公司治理結(jié)構(gòu)的建立。 按照把傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)改造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人主體的目標(biāo)，公用事業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司在解決了國(guó)有資本無(wú)限責(zé)任的同時(shí)，在公司治理層面又產(chǎn)生了新的問(wèn)題：第一，獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和法人主體地位難以落實(shí)。國(guó)有獨(dú)資有限責(zé)任公司不設(shè)股東會(huì)是可行的，也符合公司法規(guī)定。從理論上講，只要政府能夠代表全體公民的利益，自然就可以行使股東會(huì)職能；即使政府不能完全代表全民意志，實(shí)踐中也無(wú)法再找出

26、一個(gè)比政府更合適的組織機(jī)構(gòu)。但是公司法第六十六條又規(guī)定，“由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門(mén)，授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增減資本和發(fā)行公司債券，必須由國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門(mén)決定?！?第二，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層成員產(chǎn)生、更換基本由政府控制（其中的職工代表由公司職工民主選舉產(chǎn)生），其直接結(jié)果必然是政企不分。董事長(zhǎng)由黨的組織部門(mén)或政府的人事部門(mén)直接任免或?qū)ζ淙蚊庥袥Q定性的影響力，這種情況從原則上說(shuō)并沒(méi)有違反公司制度的根本原理，但問(wèn)題是政府按什么原則來(lái)選擇公司董事長(zhǎng)，如何產(chǎn)生至于本來(lái)應(yīng)該由董事會(huì)聘任或解聘的總經(jīng)理由政府部門(mén)任免

27、，則明顯有悖于公司制原理。雖然當(dāng)前我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)，缺乏職業(yè)經(jīng)理人才及其產(chǎn)生、聘用機(jī)制，但這并不能成為政府直接任免的理由。在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層均受政府控制的情況下，他們除職業(yè)與政府公務(wù)員不同外，其任免、職級(jí)、升遷等與政府公務(wù)員沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的差異，企業(yè)必然要接受政府指令，政企不分無(wú)可避免。 第三，董事會(huì)、經(jīng)理層乃至黨委會(huì)交叉任職，成員幾乎由同一群體構(gòu)成，也不符合公司制度的基本原則。同時(shí)，監(jiān)事會(huì)由工會(huì)主席、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、職工代表組成，處于企業(yè)直接領(lǐng)導(dǎo)之下；再加上董事會(huì)行使股東會(huì)部分職權(quán)，由此形成了國(guó)有獨(dú)資企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的獨(dú)特現(xiàn)象，即在政府授權(quán)的條件下，“自己聘任自己，自己監(jiān)督自己，自己審議

28、評(píng)價(jià)自己”。實(shí)質(zhì)上，就等于政府直接任命經(jīng)理層，董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，與改革前并沒(méi)有本質(zhì)差別。只不過(guò)每年開(kāi)會(huì)時(shí)要有兩次冠以董事會(huì)的名義，會(huì)議內(nèi)容、人員，甚至無(wú)須調(diào)整。由于政府目標(biāo)、企業(yè)目標(biāo)、管理者目標(biāo)的差異和非對(duì)稱信息，自然就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)部人控制問(wèn)題。而且在現(xiàn)有的干部人事制度下，很難解決這一問(wèn)題。如果減少交叉任職人員的數(shù)量，只是使得整個(gè)管理層成員增加，內(nèi)部人數(shù)量更多，企業(yè)運(yùn)行成本更高。 另外，在國(guó)有獨(dú)資公司中董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和“老三會(huì)”（黨委會(huì)、職代會(huì)、工會(huì)）的關(guān)系協(xié)調(diào)也是一大難題。董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)是國(guó)有獨(dú)資公司的主體框架，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過(guò)程中必須堅(jiān)持：“老三會(huì)”是傳統(tǒng)企業(yè)制度的精髓，在公司

29、化改革過(guò)程中也不可廢棄。在傳統(tǒng)企業(yè)制度中，“老三會(huì)”與經(jīng)營(yíng)者階層之間的關(guān)系就一直未曾理順，如今再加上董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，就更容易相互掣肘或產(chǎn)生碰撞。 、國(guó)有控股有限責(zé)任公司及其治理結(jié)構(gòu) 公用事業(yè)領(lǐng)域的國(guó)有控股有限責(zé)任公司是在公司化改革過(guò)程中，通過(guò)國(guó)有股減持方式，向企業(yè)內(nèi)部職工、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人出售企業(yè)股份，由單一投資主體逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣顿Y主體。同時(shí)，國(guó)有股仍然保持相當(dāng)比重，保有控制地位，以服務(wù)與地方政府的政策目標(biāo)。 公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有控股有限責(zé)任公司主要通過(guò)兩種途徑產(chǎn)生，一種是股本總額和向社會(huì)公開(kāi)募集的股本額達(dá)到法定資本最低限額，股權(quán)結(jié)構(gòu)分散，依法設(shè)立股份有限公司；另一種是通過(guò)引進(jìn)外資或民間資本，通過(guò)

30、合資合作的方式成立有限責(zé)任公司。 目前，入選財(cái)富雜志世界500強(qiáng)的大型燃?xì)夤編缀醵荚谥袊?guó)投資建廠設(shè)點(diǎn)，有的公司已發(fā)展到相當(dāng)規(guī)模。其中，尤以港資最為積極，如香港中華煤氣、香港百江燃?xì)?、華遷燃?xì)?、海峽集團(tuán)等采取控股、收購(gòu)、參股等多種方式，進(jìn)入了國(guó)內(nèi)煤氣行業(yè)。中華燃?xì)庖言谥猩?、廣州、青島等10多個(gè)城市設(shè)有天然氣項(xiàng)目，還將在15至20個(gè)城市洽談合作事宜；華遷燃?xì)庖才c山東、北京等7個(gè)地區(qū)簽訂了多項(xiàng)煤氣管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)合同，目前正與華東中小城市洽談的項(xiàng)目超過(guò)50個(gè)；百江燃?xì)庖言诶ッ?、貴陽(yáng)、衡陽(yáng)等地有投資項(xiàng)目，現(xiàn)正全力搶占“西氣東輸”沿線。國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)也獲得了參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，在香港上市的民營(yíng)企業(yè)新奧燃?xì)?，已獲得了

31、廊坊、聊城、密云等23個(gè)城市燃?xì)夤艿赖目毓山?jīng)營(yíng)權(quán)，并計(jì)劃繼續(xù)投資億元，使其燃?xì)猹?dú)家經(jīng)營(yíng)版圖擴(kuò)大到30個(gè)左右，2005年欲達(dá)到50個(gè)；另一家民營(yíng)的新疆廣匯實(shí)業(yè)，計(jì)劃用5年時(shí)間，投資60億，介入燃?xì)馐袌?chǎng)。另外，歐美大型跨國(guó)公司，如BP（英國(guó)石油公司）、殼牌公司、?？松梨诠?、俄羅斯燃?xì)夤I(yè)股份公司等，也紛紛進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。這些公司一般傾向于氣源開(kāi)采、管道運(yùn)輸?shù)壬嫌螛I(yè)務(wù)。 與國(guó)有獨(dú)資公司相比較，國(guó)有控股有限責(zé)任公司投資主體增加，股權(quán)分散。因此，公司組織機(jī)構(gòu)中設(shè)立了股東會(huì)（或股東大會(huì)），由于非國(guó)有股東的存在，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層成員受政府直接控制的力度相對(duì)減弱。 在股份有限公司中，普遍存在的一個(gè)現(xiàn)象

32、是國(guó)有股一股獨(dú)大，社會(huì)公眾（或法人）股比重較小且相對(duì)分散。在非國(guó)有股權(quán)與國(guó)有股權(quán)博弈過(guò)程中，由于非國(guó)有股權(quán)比重較小而本已處于弱勢(shì)地位，再加上股權(quán)分散，其應(yīng)有的表決權(quán)也不能充分實(shí)現(xiàn)。因此，在股份有限公司中普遍存在著股東大會(huì)職權(quán)難以充分實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，甚至股東大會(huì)形同虛設(shè)，真正的權(quán)力仍然集中在代表國(guó)有股權(quán)的政府手中。在這種情況下，公司治理結(jié)構(gòu)存在著與國(guó)有獨(dú)資公司類似的情形。 合資合作的有限責(zé)任公司中，雖然非國(guó)有股權(quán)集中，利益直接，談判能力大大增強(qiáng)，但非國(guó)有資本（外資、民間資本）與國(guó)有資本目標(biāo)差異的矛盾也更為公開(kāi)、激化。在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有資本的存在首先要服務(wù)于社會(huì)目標(biāo)，政府的任免權(quán)迫使企業(yè)管理者努

33、力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。其次才是管理者個(gè)人目標(biāo)。而國(guó)有資產(chǎn)保值增值、企業(yè)利潤(rùn)最大化目標(biāo)一般被放在最后。而非國(guó)有資本，特別是外資的唯一目標(biāo)就是利潤(rùn)最大化，獲得高額的投資回報(bào)。在當(dāng)前城市公用事業(yè)普遍虧損、政府規(guī)制體制不完善、國(guó)有資產(chǎn)管理體制未理順的條件下，國(guó)有資本與非國(guó)有資本要實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享是比較困難。實(shí)踐中，外資進(jìn)入城市公用事業(yè)領(lǐng)域與中方合資、合作往往要求固定的投資回報(bào)率（一般在15%左右），或者采取“取脂”策略，有選擇地進(jìn)入利益較多的公用事業(yè)領(lǐng)域，或只經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)較好的優(yōu)良資產(chǎn)。據(jù)筆者調(diào)查，某市一條重要的公交線路，是由韓國(guó)一家族企業(yè)出資450萬(wàn)元，中方提供線路、場(chǎng)地和司乘人員，雙方共同出

34、管理人員，利潤(rùn)五五分成的合作線路，由韓方出任總經(jīng)理。該項(xiàng)目從1998年開(kāi)始運(yùn)作，合同期是8年。自1998年取消小公共汽車以后，該線路迅速由虧損線路轉(zhuǎn)為盈利線路。但是，在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，韓方故意加大成本，降低利潤(rùn)，甚至利用財(cái)務(wù)制度安排的漏洞，以借款的方式不斷抽逃資金370萬(wàn)元。結(jié)果是使中方不能得到應(yīng)得的那部分利潤(rùn)，等于是白白給韓方企業(yè)做了嫁衣。另一城市的污水處理企業(yè)，整體出售給外資，政府許諾其投資回報(bào)高達(dá)18%.致使該市整個(gè)自來(lái)水產(chǎn)業(yè)其他業(yè)務(wù)利潤(rùn)總和全部用來(lái)支付外資的回報(bào)尚且不足，還要政府另外增加財(cái)政補(bǔ)貼。最終無(wú)法繼續(xù)運(yùn)行，政府只能以高于出售時(shí)的價(jià)格收購(gòu)回來(lái)，合作以失敗告終。 多元投資主體，特別

35、是國(guó)有資本與外資、民間資本運(yùn)營(yíng)目標(biāo)函數(shù)的差異，必然使合資、合作的有限公司的治理結(jié)構(gòu)處于紊亂、不安定的狀態(tài)。 三、完善城市公用事業(yè)企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)公用事業(yè)運(yùn)作方式的轉(zhuǎn)變 從我國(guó)城市公用事業(yè)企業(yè)公司制改革的實(shí)踐看，事實(shí)上存在著兩種相互矛盾的改革路徑：一是維系國(guó)有獨(dú)資，使企業(yè)承載經(jīng)濟(jì)社會(huì)多元目標(biāo)的調(diào)整方式，并形成類似于傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的所謂“公司治理結(jié)構(gòu)”，即“形似神不似”；二是模擬現(xiàn)代公司制度，建立國(guó)有控股的、擁有多元投資主體的有限責(zé)任公司或股份有限公司，并形成“形神兼?zhèn)洹钡墓局卫斫Y(jié)構(gòu)。前者，似乎試圖維護(hù)國(guó)有公用事業(yè)企業(yè)作為公企業(yè)形象和運(yùn)作機(jī)制；后者，則試圖在國(guó)家掌握對(duì)公用事業(yè)控制力的前提下，

36、引進(jìn)或利用外資和民間資本，增加供給，并把傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)逐步改造為法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。 如前所述，我國(guó)在推動(dòng)城市公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，除了強(qiáng)調(diào)需要增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力以外，并沒(méi)有設(shè)定不同于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)改革的別的目標(biāo)。這個(gè)共同的目標(biāo)就是通過(guò)公司制改造，使傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)成為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的自主經(jīng)營(yíng)、自我積累、自負(fù)盈虧、自我約束的法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。那么，為什么同樣是具有自然壟斷性質(zhì)城市公用事業(yè)，公司制改造路徑和公司治理架構(gòu)安排方面迥異筆者以為，這主要與我國(guó)城市公用事業(yè)改革目標(biāo)模糊和國(guó)有經(jīng)濟(jì)角色定位不準(zhǔn)有關(guān)。 應(yīng)該看到，由于主要城市公用事業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征（主要是自然壟斷

37、）、城市公用事業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的特殊意義以及我國(guó)目前的發(fā)展階段所決定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)不能采取與一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域同樣的退卻或“蒸發(fā)”策略，而應(yīng)該強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制力。但強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力與政企不分、政資不分不可同日而語(yǔ)。在我國(guó)，公用事業(yè)領(lǐng)域中國(guó)有企業(yè)體制的政企不分、政資不分、政府規(guī)制機(jī)構(gòu)與企業(yè)沒(méi)有界限的狀況，不是政府為克服市場(chǎng)缺陷而進(jìn)行的制度安排，而是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中的改革對(duì)象。這一背景決定了我國(guó)沒(méi)有必要去模擬國(guó)有經(jīng)濟(jì)民營(yíng)化以前的西歐、日本，在城市公用事業(yè)領(lǐng)域建立按照公法制運(yùn)作的所謂公企業(yè)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)公用事業(yè)領(lǐng)域的控制力，不一定要通過(guò)國(guó)有獨(dú)資來(lái)體現(xiàn)，參股

38、、控股也可以很好地體現(xiàn)國(guó)家的控制力和政府的政策意圖。在公用事業(yè)企業(yè)主要按照公司法運(yùn)作的情況下，國(guó)家的控制力、政府的政策意圖及需要公用事業(yè)承載的多元目標(biāo)的整合，主要應(yīng)該通過(guò)政府規(guī)制以及規(guī)制方式、手段的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)主要通過(guò)規(guī)范的政府監(jiān)管的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。既然我們沒(méi)有為城市公用事業(yè)領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)改革設(shè)定另外的目標(biāo)，在把國(guó)有企業(yè)改造成法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的同一目標(biāo)下，為了實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)效率運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)由政府運(yùn)作向法人企業(yè)運(yùn)作的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)是大勢(shì)所趨。 基于上述判斷，應(yīng)該在對(duì)主要公用事業(yè)中的自然壟斷業(yè)務(wù)與非自然壟斷的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域作出明確界定的基礎(chǔ)上，除了在某些特殊的自然壟斷領(lǐng)域可以采取國(guó)有獨(dú)資有限

39、責(zé)任公司的財(cái)產(chǎn)組織形式及相應(yīng)的公司治理結(jié)構(gòu)，大多數(shù)公用事業(yè)領(lǐng)域可以采取國(guó)有參股、控股形式，其中的非自然壟斷的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，在與自然壟斷業(yè)務(wù)進(jìn)行剝離以后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)可以完全退出，同時(shí)放開(kāi)外資和民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入。 鑒于目前我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域中，國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股公司治理結(jié)構(gòu)是主流形式，從實(shí)際出發(fā)完善國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有控股公司的治理結(jié)構(gòu)，培育公用事業(yè)企業(yè)的法人主體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位，為公用事業(yè)逐步從政府運(yùn)作向企業(yè)運(yùn)作轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件，是現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)選擇。 對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司來(lái)說(shuō)，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)著重考慮以下幾個(gè)方面：第一，合理行使股東會(huì)的職能。國(guó)有獨(dú)資公司雖不設(shè)股東會(huì)，但需要股東會(huì)行使的職能仍然存在，應(yīng)

40、合理劃分和行使，不能簡(jiǎn)單地定性為由政府和董事會(huì)各自行使部分職能。特別是關(guān)于董事、監(jiān)事的任免，確定報(bào)酬，批準(zhǔn)審議董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的報(bào)告，以及其他重大事項(xiàng)的決定等職權(quán)，顯然不宜由董事會(huì)行使。因此，股東會(huì)職權(quán)的行使只能由政府來(lái)承擔(dān)，而其中的關(guān)鍵就是由什么機(jī)構(gòu)（或部門(mén)）承擔(dān)如何承擔(dān)一個(gè)相對(duì)可行的辦法是由國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)（如國(guó)資委）來(lái)行使股東會(huì)職權(quán)。因?yàn)槌闪?guó)資委的目標(biāo)就是將其它部門(mén)干預(yù)企業(yè)權(quán)力加以剔除，由國(guó)資委專門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的管理。這樣，至少能保證管理部門(mén)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)比較熟悉，管理權(quán)責(zé)明確。 第二，完善董事會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中處于中心位置，完善董事會(huì)結(jié)構(gòu)，合理行使董事會(huì)職能是建立有效

41、公司治理結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司來(lái)說(shuō)，董事由政府任免的原則無(wú)疑是正確的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。其中需要探討的是董事會(huì)的構(gòu)成及其產(chǎn)生辦法。首先，董事會(huì)構(gòu)成要有廣泛性。董事長(zhǎng)由政府部門(mén)直接任命，可以由國(guó)資委直接委派，報(bào)相關(guān)部門(mén)（如人事部門(mén)、組織部門(mén)）備案。但董事長(zhǎng)不應(yīng)當(dāng)兼任總經(jīng)理。董事則要求既有內(nèi)部董事也要有外部董事。內(nèi)部董事可從經(jīng)理層、黨委會(huì)和職工中產(chǎn)生，其中經(jīng)理層、黨委會(huì)中產(chǎn)生的董事，可以由監(jiān)事會(huì)提名，政府部門(mén)（國(guó)資委）審批任命。這一方面是因?yàn)楸O(jiān)事會(huì)有掌握更多信息的優(yōu)勢(shì)，另一方面也能強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的職權(quán)。職工董事按公司法由職工大會(huì)選舉產(chǎn)生。為了防止內(nèi)部人控制，實(shí)現(xiàn)有效制衡，內(nèi)部董事比例不宜過(guò)大，不應(yīng)超過(guò)半數(shù)。外部董事的來(lái)源要有廣泛性，可以從社會(huì)公開(kāi)招聘，由監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)承辦，保證監(jiān)事會(huì)的提名權(quán)，最終由政府審批任命。外部董事應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)、管理、技術(shù)和有關(guān)業(yè)務(wù)方面的人才、專家，以確保來(lái)源廣泛、素質(zhì)較高，克服“董事不懂事”現(xiàn)象。其次，要明確董事會(huì)的權(quán)利與義務(wù)，保證權(quán)責(zé)對(duì)等。公司法對(duì)董事會(huì)的職權(quán)有詳細(xì)規(guī)定，其中特別需要強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)職權(quán)是：聘任或解聘公司總經(jīng)理，根據(jù)經(jīng)理提名，聘任或解聘公司副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，決定其報(bào)酬事項(xiàng)