論房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行裁執(zhí)分離模式之構(gòu)建

1、論房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行裁執(zhí)分離模式之構(gòu)建內(nèi)容提要：2011年1月國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例的頒布施行，以司法拆遷取代了行政拆遷，將法院推上了拆遷糾紛的風(fēng)口浪尖。不論是我國(guó)的司法體制現(xiàn)狀，抑或?qū)π姓?quán)和司法權(quán)的定位，還是法院的職能作用和軟硬件配置都決定了法院無法承受司法拆遷之重任。在現(xiàn)實(shí)境況下，破解條例頒行帶來的房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行難題，最好的途徑是設(shè)置法院裁決、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式，能夠較好地實(shí)現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)的理性回歸與相互制衡。2011年1月頒布的國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（以下簡(jiǎn)稱房屋征收與補(bǔ)償條例）取消了房屋征收補(bǔ)償決定的行政強(qiáng)制拆遷，代之以司法強(qiáng)制拆遷。根據(jù)該條例第

2、二十八條的規(guī)定，被執(zhí)行人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)政府依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。依照房屋征收與補(bǔ)償條例的規(guī)定，凡是房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件全部由法院審查并予以執(zhí)行。但就我國(guó)的司法體制現(xiàn)狀而言，在對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的定位沒有改變的情況下，法院的職能作用和軟硬件配置都注定無法承受司法拆遷的重任;而且房屋征收與補(bǔ)償條例關(guān)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行的制度設(shè)計(jì)，不僅理論上難以獲得有力支撐，而且在實(shí)踐層面也不具有實(shí)際運(yùn)作的可行性。在現(xiàn)實(shí)境況下，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件設(shè)置法院裁決、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式，能夠較好地

3、解決房屋征收與補(bǔ)償條例帶來的非訴執(zhí)行難題。一、房屋征收與補(bǔ)償條例出臺(tái)后法院面臨的困境（一）司法中立性面臨挑戰(zhàn)房屋征收與補(bǔ)償條例取消了行政強(qiáng)拆，將拆遷強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)完全賦予法院，是以法院足夠超然、獨(dú)立，不受行政機(jī)關(guān)及其他外力干涉和影響為前提的。但現(xiàn)實(shí)狀況并非如此，法院的人、財(cái)、物均依賴當(dāng)?shù)卣呢?cái)政保障，而各類大中型工程與當(dāng)?shù)卣尕P(guān)，法院受理、審判、審查、執(zhí)行拆遷類案件都不可避免地會(huì)受到來自行政機(jī)關(guān)的壓力，難以做到真正的超然和獨(dú)立。法院并非政府的職能部門，而是專門的審判機(jī)關(guān)，按照司法被動(dòng)性和中立性的要求進(jìn)行司法活動(dòng)，主動(dòng)介入糾紛處理并非其職能范疇。但實(shí)際上法院常常被政府作為一個(gè)職能部門來對(duì)待，

4、各地為了使其規(guī)劃建設(shè)的重要項(xiàng)目如期順利進(jìn)行，在組織拆遷時(shí)，往往將法院納入指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。此舉雖然在一定程度上可以有效整合人力資源，但拆遷糾紛一旦訴至法院，法院在訴前就已參與拆遷活動(dòng)，與案件存在事實(shí)上的利害關(guān)系，再審理此類案件，其公正性自然令人懷疑。而且，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件，法院難以確保其自身判斷取舍的全面正確性，又親自實(shí)施強(qiáng)制搬遷，鑒于目前我國(guó)行政權(quán)和司法權(quán)的配置狀況，其作為居間裁斷者的定位以及作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障的作用勢(shì)必會(huì)因此受到影響，法院的形象和權(quán)威也將難免要因此受到損毀。（二）法院執(zhí)行力量無法滿足司法拆遷的需要房屋征收補(bǔ)償案件涉及人員廣、社會(huì)影響大、矛盾

5、集中容易激化，且拆遷工作具有一定的專業(yè)性和技術(shù)性，法院現(xiàn)有執(zhí)行力量無法承受司法拆遷的需要。如：昭通市兩級(jí)法院執(zhí)行局目前僅有執(zhí)行人員100名，有相當(dāng)一部分執(zhí)行人員年齡在45歲以上，裝備較為落后，兩級(jí)法院執(zhí)行人員、執(zhí)行裝備和經(jīng)費(fèi)保障已顯不足;最近六年兩級(jí)法院共辦理*件各類執(zhí)行案件，其中強(qiáng)制執(zhí)行2984件，另有4177件案件中止、終結(jié)或其他處理（包括撤回申請(qǐng)、終結(jié)本次執(zhí)行程序、暫緩執(zhí)行等），法院執(zhí)行力量應(yīng)付日常執(zhí)行任務(wù)已經(jīng)疲于奔命，尤其是強(qiáng)制執(zhí)行案件數(shù)量多以及以中止、終結(jié)或其他方式處理的案件帶來的隱性執(zhí)行壓力，讓法院不堪重負(fù)。執(zhí)行實(shí)務(wù)中，凡是涉及重大、敏感的房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行案件，不僅是法院舉全院之力

6、，而且還要求助當(dāng)?shù)卣ㄎ{(diào)動(dòng)和整合公安、檢察、司法、有關(guān)行政機(jī)關(guān)甚至武警力量，制定周密的執(zhí)行預(yù)案，統(tǒng)一行動(dòng)，才能完成強(qiáng)制執(zhí)行任務(wù)。按房屋征收與補(bǔ)償條例的規(guī)定，所有房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件全部歸由法院執(zhí)行，法院不具備相應(yīng)的執(zhí)行力量和執(zhí)行手段，這無疑將給法院帶來沉重的壓力。（三）法院沒有解決拆遷后續(xù)事項(xiàng)的能力房屋征收補(bǔ)償并非一拆了事，伴隨城市房屋拆遷以及農(nóng)村集體土地被征用、房屋被拆遷所產(chǎn)生的被征收人的住房安置、城市（農(nóng)村）低保、子女入學(xué)、就業(yè)務(wù)工、醫(yī)療保障等事項(xiàng)，均不在法院職能范圍之內(nèi)，法院無法保障被征收人的以上權(quán)利。司法實(shí)踐中，權(quán)益沒有得到有效保障成為被征收人上訪、鬧訪的主要理由，也成為影響

7、社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。實(shí)際上，在房屋拆遷中，被征收人往往處于較為弱勢(shì)的地位，有很多權(quán)益需要得到政府相關(guān)行政部門的職能保障。但房屋拆遷案件申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后，拆遷方往往逃避責(zé)任，對(duì)被征收人也不再主動(dòng)做工作，將矛盾推向法院;而當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也往往以法院已經(jīng)受理案件為由推卸應(yīng)由政府部門履行的善后責(zé)任。一方面是法院拆了房屋沒有善后保障職能，另一方面卻是政府行政資源的閑置，法院被推向房屋拆遷矛盾的風(fēng)口浪尖，處境極為被動(dòng)。也正因法院無法解決房屋拆遷后續(xù)事項(xiàng)，使被征收人質(zhì)疑司法公正，引起多數(shù)被征收人的怨言，認(rèn)為“官官相護(hù)”，社會(huì)效果極不理想，影響了法院形象和司法權(quán)威。（四）房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件司法審查的

8、新變化以司法強(qiáng)制拆遷取代行政強(qiáng)制拆遷，市、縣級(jí)政府向法院申請(qǐng)非訴執(zhí)行的房屋征收補(bǔ)償決定案件不僅數(shù)量將會(huì)明顯增加，而且法院審查程序和標(biāo)準(zhǔn)也將會(huì)有重大變化。房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的審查標(biāo)準(zhǔn)是否按照拆遷行政案件的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，還是有所區(qū)別?對(duì)于政府作出的補(bǔ)償決定的審查是否包括合法性、合理性、可執(zhí)行性或無效性審查?審查過程中是否引入聽證程序?這些都是需要司法實(shí)務(wù)予以解決的，但此前并無經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)于法院來說也是全新挑戰(zhàn)。二、房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的設(shè)置房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的審查與執(zhí)行如何解決?理論和實(shí)務(wù)界有不同的看法：第一種觀點(diǎn)是“裁執(zhí)合一”，即由法院作出執(zhí)行裁定并負(fù)責(zé)具體組

9、織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。這種觀點(diǎn)的弊端在于：一是拆遷案件一般涉及當(dāng)事人眾多，對(duì)抗性極強(qiáng)，極易引發(fā)暴力沖突或群體性事件，以法院現(xiàn)有的人力、物力，很難完成此項(xiàng)任務(wù)。二是法院親自實(shí)施非訴強(qiáng)制執(zhí)行，很容易給社會(huì)公眾造成法院系“拆遷公司”的印象，會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法院的公正形象;而且法院由于自身能力所限，遲遲不能完成強(qiáng)制執(zhí)行工作，不僅使得拆遷涉及的公共利益難以實(shí)現(xiàn)，客觀上也嚴(yán)重影響了司法權(quán)威。三是法院自裁自執(zhí)，仍然避免不了行政強(qiáng)拆既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的尷尬，行政強(qiáng)拆存在的弊病仍有可能會(huì)在司法強(qiáng)拆中出現(xiàn)。第二種觀點(diǎn)是“裁執(zhí)分離”，即由法院進(jìn)行司法審查，作出強(qiáng)制執(zhí)行的裁決，由行政機(jī)關(guān)具體組織實(shí)施，這是法院和行政機(jī)關(guān)之間的裁

10、執(zhí)分離模式。筆者贊同第二種觀點(diǎn)，并認(rèn)為建立裁執(zhí)分離的執(zhí)行模式是現(xiàn)實(shí)境況下法院破解房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行難題最為有效的路徑。（一）建立房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的可行性.法律依據(jù)2012年1月1日起正式施行的行政強(qiáng)制法集中反映了盡量擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，確立了行政強(qiáng)制執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的立法價(jià)值取向，這實(shí)際上是對(duì)房屋征收與補(bǔ)償條例所確立的司法強(qiáng)制執(zhí)行體制的否定，也充分體現(xiàn)了立法者破解征收與補(bǔ)償條例所造成的立法技術(shù)上難題的智慧。也就是說，對(duì)于房屋征收與補(bǔ)償所引發(fā)的拆遷非訴執(zhí)行案件，建立法院裁定、行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的裁執(zhí)分離模式是符合行政強(qiáng)制法的立法本意的，只是具體的制度架構(gòu)需要借助于今后

11、的法律規(guī)范的健全以及司法解釋的完善。另外，行政訴訟法只規(guī)定了由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，并沒有對(duì)如何申請(qǐng)執(zhí)行等具體機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，也沒有對(duì)具體非訴執(zhí)行制度作出專門規(guī)定。對(duì)于非訴執(zhí)行申請(qǐng)，法院裁定執(zhí)行的，由法院負(fù)責(zé)該具體行政行為的執(zhí)行，只有最高法院司法解釋的支持，卻沒有法律層面的依據(jù)。在我國(guó)目前的制度模式下，由法院負(fù)責(zé)實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，只能視為事實(shí)上的狀態(tài)。這種事實(shí)狀態(tài)實(shí)際上是不合理的，需要對(duì)其進(jìn)行改革，而建立拆遷非訴執(zhí)行案件裁執(zhí)分離模式就是一種較為可行的路徑選擇。最高法院2012年4月10日起施行的關(guān)于辦理申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收

12、補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定）也有條件地選擇了一定程度上的裁執(zhí)分離模式，該規(guī)定第九條確立了對(duì)于法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件一般由作出補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)政府組織實(shí)施，法院執(zhí)行為例外的原則。.裁執(zhí)分離的優(yōu)勢(shì)裁執(zhí)分離的優(yōu)勢(shì)在于：一是行政機(jī)關(guān)在人員數(shù)量、專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、熟悉情況等方面具有法院所不具有的優(yōu)勢(shì)，市、縣級(jí)政府作為地方政府擁有足夠的行政資源以保障具體實(shí)施非訴強(qiáng)制執(zhí)行，并實(shí)現(xiàn)行政效率的提高和公共資源的節(jié)約。二是法院充分發(fā)揮司法審查權(quán)的監(jiān)督作用，同時(shí)對(duì)需要裁決解決的事項(xiàng)作出判斷，能對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施行為進(jìn)行有效地監(jiān)督。三是法院避免過早介入拆遷非訴執(zhí)行，在司法審查與裁決時(shí)能夠更為

13、超脫和中立，并能促使行政機(jī)關(guān)依法履職，司法的回歸司法，行政的回歸行政，司法權(quán)和行政權(quán)相互制約，實(shí)現(xiàn)權(quán)力均衡配置，這樣更有利于保障被征收人的合法權(quán)益，有利于樹立法院司法公正形象和維護(hù)司法權(quán)威。二）房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的司法審查.案件管轄被征收人在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議，也不提起行政訴訟，在征收補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，按照最高法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋第八十九條：“行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，由申請(qǐng)人所在地的基層法院受理;執(zhí)行對(duì)象為不動(dòng)產(chǎn)的，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的基層法院受理?；鶎臃ㄔ赫J(rèn)為執(zhí)行確有困難的，可以申請(qǐng)上級(jí)法院執(zhí)行，上級(jí)法院可以決定由其執(zhí)行，也可以決定由

14、下級(jí)法院執(zhí)行的規(guī)定，市、縣級(jí)政府就征收補(bǔ)償決定申請(qǐng)非訴執(zhí)行，原則上應(yīng)由基層法院管轄。最高法院關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定中亦明確規(guī)定房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件由房屋所在地基層法院管轄。不過筆者認(rèn)為，此類案件的管轄?wèi)?yīng)以基層法院管轄為主，對(duì)于中級(jí)法院轄區(qū)范圍內(nèi)特別重大、矛盾特別突出、涉案人數(shù)特別多、可能引發(fā)大規(guī)模涉法涉訴上訪且具有管轄權(quán)的基層法院無力承擔(dān)的，應(yīng)由中級(jí)法院提級(jí)管轄進(jìn)行非訴審查，以便在審查過程中盡可能地爭(zhēng)取市、縣兩級(jí)黨委支持，整合市、縣兩級(jí)政府行政資源，能動(dòng)司法，盡量爭(zhēng)取化解更多的矛盾，促成政府撤回強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，減輕執(zhí)行包袱。另外，高級(jí)法院還可以針對(duì)不同的案件情況，視其

15、復(fù)雜性、影響力以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和干擾因素的大小等，在全省范圍內(nèi)指定相關(guān)法院管轄。通過異地管轄，使受理此類案件的法院避開地方保護(hù)主義的干擾，司法審查更為超脫。所以，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的管轄，應(yīng)設(shè)置以被征收房屋所在地基層法院管轄為主，中級(jí)法院提級(jí)管轄為輔，必要時(shí)由高級(jí)法院指定異地法院管轄相結(jié)合的管轄模式。.立案審查對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件，法院在立案審查時(shí)主要是進(jìn)行形式審查，按照行政強(qiáng)制法最高法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定的規(guī)定，著重審查以下內(nèi)容：一是市、縣級(jí)政府的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)是否在被執(zhí)行人（被征收人）的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。筆者認(rèn)為，政府逾

16、期提出強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，不論其有何理由，法院均應(yīng)不予受理。畢竟，作為一級(jí)政府，對(duì)于法定期限其有足夠的資源予以關(guān)注和把握，法定期限不向法院申請(qǐng)，則應(yīng)視為政府放棄申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。最高法院關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定關(guān)于政府有正當(dāng)理由，逾期申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，法院應(yīng)予以受理的規(guī)定可能放縱政府怠于行使申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。二是市、縣級(jí)政府的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書是否由其負(fù)責(zé)人簽名及加蓋政府印章并注明日期;若無，限期補(bǔ)正，未補(bǔ)正的裁定不予受理。三是市、縣級(jí)政府是否提供了征收補(bǔ)償決定及作出決定的依據(jù)，被征收人和直接利害關(guān)系人的意見及行政機(jī)關(guān)的催告情況，被征收人的個(gè)人情況及財(cái)產(chǎn)狀況，被征收房屋的情況，補(bǔ)償金額和

17、專戶存儲(chǔ)賬號(hào)相關(guān)證據(jù)，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋及周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)、面積等相關(guān)材料，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)材料，以及其他證明必須強(qiáng)制執(zhí)行的正當(dāng)事由及證據(jù)材料。政府未提供法定書面材料和證據(jù)的，法院應(yīng)限期補(bǔ)正，未補(bǔ)正或補(bǔ)正后不符合法定受案條件的，則裁定不予受理。.非訴審查標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于征收補(bǔ)償決定非訴審查應(yīng)采取什么審查標(biāo)準(zhǔn)有不同的意見，第一種是合法性審查，即從補(bǔ)償決定作出主體是否合法、認(rèn)定事實(shí)是否清楚充分、作出程序是否合法以及適用法律法規(guī)是否正確等方面進(jìn)行。第二種是合法性兼顧合理性審查，對(duì)于征收補(bǔ)償決定明顯不合理的裁定不予執(zhí)行。第三種是合法性、合理性、可執(zhí)行性審查兼而有之，不具有可執(zhí)行性的征收補(bǔ)償決定，法院亦裁定不予執(zhí)

18、行。第四種是無效性審查，即不審查征收補(bǔ)償決定的合法性、合理性及可執(zhí)行性，而是審查其是否屬于無效征收補(bǔ)償決定，有效的征收補(bǔ)償決定依法裁定執(zhí)行，無效的則裁定不予執(zhí)行。筆者贊同無效性審查標(biāo)準(zhǔn)，原因在于除行政強(qiáng)制法第五十七條規(guī)定的三種情形外，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)非訴強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)進(jìn)行書面審查并作出是否執(zhí)行的裁定僅有七天時(shí)間，如此之短的時(shí)間內(nèi)是不可能進(jìn)行合法性、合理性及可執(zhí)行性的審查的;而且行政強(qiáng)制法第五十八條以及最高法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋第九十五條都有“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的，明顯缺乏法律依據(jù)的，其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的”規(guī)定，表明立法機(jī)關(guān)和最高法院都認(rèn)同“重大且明顯違法”的具體行政行為

19、，法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行。而且最高法院關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定第六條亦采納了無效性審查標(biāo)準(zhǔn)。征收補(bǔ)償決定非訴審查采用無效性標(biāo)準(zhǔn)有明確的法律依據(jù)。至于行政庭組成合議庭對(duì)征收補(bǔ)償決定進(jìn)行無效性審查時(shí)應(yīng)包含哪些內(nèi)容，筆者認(rèn)為，征收補(bǔ)償決定的非訴審查并非一個(gè)單純的法律問題，而是一個(gè)涉及到方方面面復(fù)雜關(guān)系、利益博弈以及社會(huì)穩(wěn)定的大局問題。因征收補(bǔ)償決定作出的前提是政府基于公共利益需要對(duì)被征收人的房屋進(jìn)行征收，政府作出了征收決定和征收補(bǔ)償方案，被征收人在此基礎(chǔ)上與房屋征收部門未能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議或者房屋產(chǎn)權(quán)人不明，房屋征收部門報(bào)請(qǐng)市、縣級(jí)政府才作出征收補(bǔ)償決定的，這些步驟環(huán)環(huán)相扣，對(duì)征收補(bǔ)償

20、決定進(jìn)行無效性審查必須倒回去厘清這些環(huán)節(jié)，只有每個(gè)環(huán)節(jié)都有效，才能裁定執(zhí)行。故最高法院關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定關(guān)于只審查征收補(bǔ)償決定的有效性的審查標(biāo)準(zhǔn)不夠全面，而應(yīng)涵蓋征收決定和征收補(bǔ)償方案。具體來說，無效性審查包含以下內(nèi)容：一是征收補(bǔ)償決定是否明顯缺乏事實(shí)依據(jù)和法律、法規(guī)依據(jù)，是否嚴(yán)重違反法定程序以及明顯超越職權(quán)，是否明顯不符合公平補(bǔ)償原則，是否明顯違反行政目的嚴(yán)重?fù)p害公共利益;二是作為征收補(bǔ)償決定前提的征收決定和補(bǔ)償方案是否明顯缺乏事實(shí)依據(jù)和法律、法規(guī)依據(jù)，是否嚴(yán)重違反法定程序，明顯超越職權(quán)以及明顯違反行政目的;三是是否依法進(jìn)行補(bǔ)償安置、強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)案是否具有可行性，是否可

21、能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和存在引發(fā)群體性糾紛或可能導(dǎo)致人身傷害等重大社會(huì)穩(wěn)定隱患。第一、二兩項(xiàng)為法院絕對(duì)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行的情形;第三項(xiàng)為相對(duì)的暫緩裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的情形，本可經(jīng)行政機(jī)關(guān)補(bǔ)正后達(dá)到相應(yīng)要求再裁定執(zhí)行，但最高法院的關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知強(qiáng)調(diào)，凡是補(bǔ)償安置不到位或具體行政行為雖然合法但確有明顯不合理及不宜執(zhí)行情形的，法院不得裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。故在司法實(shí)踐中，為確保萬無一失，還是應(yīng)嚴(yán)格按照最高法院緊急通知的精神辦理。.引入聽證程序在裁執(zhí)分離模式下，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)，法院要嚴(yán)格非訴審查程序，圍繞重大且明顯違法的無效性審查標(biāo)準(zhǔn)，確保法院審查既能有效阻止違法的

22、房屋征收決定、征收補(bǔ)償決定等進(jìn)入執(zhí)行程序，又能尊重行政裁量和立法裁量，最大限度地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)政策裁量方面的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域給付行政健康發(fā)展。筆者認(rèn)為，對(duì)于房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件，因?yàn)樵谡魇諞Q定、補(bǔ)償協(xié)議以及補(bǔ)償決定限期履行階段，征收人與被征收人已經(jīng)過多次博弈，落實(shí)到最后就是補(bǔ)償是否合理到位、被征收人應(yīng)不應(yīng)該搬遷。因?yàn)榉课菡魇粘鲇诠怖娴目紤]，被征收人實(shí)際上處于較為被動(dòng)的地位，非訴審查環(huán)節(jié)保障被征收人的程序知情權(quán)及參與權(quán)至為重要，故應(yīng)在非訴審查中引入聽證程序。即，以下情形應(yīng)當(dāng)通知被征收人、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以及邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、媒體或相關(guān)單位與群眾參與公開聽證：征收決定、征

23、收補(bǔ)償方案、征收補(bǔ)償決定是否具有“重大且明顯違法”的情形;執(zhí)行后果可能無法補(bǔ)救的;案外人提出異議且法院認(rèn)為必要的;被征收人提出申請(qǐng)且法院認(rèn)為必要的以及法院認(rèn)為可以進(jìn)行聽證的其他情形。另外，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織要求參與聽證程序的，法院應(yīng)予準(zhǔn)許。經(jīng)過聽證程序，結(jié)合書面審查情況，法院作出是否執(zhí)行的裁定。（三）房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行案件的執(zhí)行在裁執(zhí)分離模式下，法院負(fù)責(zé)司法審查，市、縣政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施拆遷。本來行政機(jī)關(guān)如何執(zhí)行，應(yīng)由其根據(jù)案件具體情況而定。但在現(xiàn)實(shí)境況下，法院不可能在房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行中全身而退，最高法院出臺(tái)的關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若

24、干規(guī)定，也只是有限度的裁執(zhí)分離，并非真正意義上的裁執(zhí)分離。如何說服地方政府承擔(dān)起房屋拆遷的重任，除了有法律依據(jù)，更重要的是取得政府對(duì)法院職能和工作性質(zhì)的理解與支持，真正履行起行政強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)。而法院一旦裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，除了向申請(qǐng)機(jī)關(guān)和被執(zhí)行人送達(dá)裁定書外，還應(yīng)根據(jù)案件實(shí)際情況建議申請(qǐng)機(jī)關(guān)依法采取必要措施，保障征收與補(bǔ)償活動(dòng)順利實(shí)施。比如建議行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的執(zhí)行預(yù)案，整合行政資源，充分考慮被征收人的各種利益訴求，盡量促使被征收人自動(dòng)搬遷，慎用強(qiáng)制執(zhí)行措施，避免因強(qiáng)拆引發(fā)群體性事件、嚴(yán)重人身傷害事件、重大信訪事件等不良事件，力求實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的平衡。筆者認(rèn)為，雖然最高法院關(guān)于強(qiáng)制執(zhí)行房屋征收補(bǔ)償決定案件的若干規(guī)定設(shè)置了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行為主，法院執(zhí)行為輔的房屋征收補(bǔ)償決定非訴執(zhí)行模式，但從