電力設(shè)備新能源、環(huán)保行業(yè)：相見時(shí)難別亦難可再生能源發(fā)展基金的“前世今生”

1、目錄TOC o 1-2 h z u HYPERLINK l _TOC_250010 1、 前世基金因何而起4 HYPERLINK l _TOC_250009 、 政策和補(bǔ)貼支持推動(dòng)可再生能源發(fā)展4 HYPERLINK l _TOC_250008 、 補(bǔ)貼體量加速增長，基金成立刻不容緩8 HYPERLINK l _TOC_250007 2、 今生基金帶來了什么10 HYPERLINK l _TOC_250006 、 好處：可再生能源發(fā)展進(jìn)入“黃金時(shí)代”10 HYPERLINK l _TOC_250005 、 問題：補(bǔ)貼資金缺口不斷擴(kuò)大，重建設(shè)輕消納帶來?xiàng)夛L(fēng)棄光隱患13 HYPERLINK l _

2、TOC_250004 3、 未來平價(jià)上網(wǎng)+市場(chǎng)化交易，行業(yè)迎來新發(fā)展19 HYPERLINK l _TOC_250003 、 新建項(xiàng)目平價(jià)上網(wǎng)可期，技術(shù)和省別差異性將顯現(xiàn)20 HYPERLINK l _TOC_250002 、 市場(chǎng)化交易等三舉措緩解存量項(xiàng)目補(bǔ)貼壓力25 HYPERLINK l _TOC_250001 4、 投資建議29 HYPERLINK l _TOC_250000 5、 風(fēng)險(xiǎn)分析301、前世基金因何而起、政策和補(bǔ)貼支持推動(dòng)可再生能源發(fā)展受到能源資源稟賦的影響（富煤貧油少氣），我國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)在過去幾十年間始終維持著“一煤獨(dú)大”的局面；而隨著污染問題的日益嚴(yán)重、以及高質(zhì)量可

3、持續(xù)發(fā)展需求的漸行漸近，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、大力發(fā)展可再生能源成為我國能源行業(yè)發(fā)展的重中之重。我國的可再生能源發(fā)展起步是晚于世界各發(fā)達(dá)國家的，1986 年 5 月我國的第一個(gè)風(fēng)電場(chǎng)在山東榮成馬蘭灣建成投運(yùn)（安裝 3 臺(tái) Vestas 的V15-55 kW 風(fēng)力發(fā)電機(jī)，在未采用固定上網(wǎng)電價(jià)的情況下，1986 年 5 月-1993 年 11 月 8 日的實(shí)際運(yùn)行利潤為 3.37 萬元），也標(biāo)志著我國可再生能源開發(fā)建設(shè)的大幕就此拉開。圖 1：山東榮成馬蘭風(fēng)電場(chǎng)全景圖 2：馬蘭風(fēng)電場(chǎng)技術(shù)參數(shù)情況Vestas V15-55/11kW 風(fēng)力發(fā)電機(jī)主要參數(shù)： 葉輪直徑：15.3 m（2018年全球平均為110.4

4、 m） 額定功率：55/11 kW（2018年全球平均為2.6 MW） 年平均發(fā)電量：26萬余千瓦時(shí) 年平均有效風(fēng)速時(shí)速：5600小時(shí)實(shí)際售電電價(jià)：無固定上網(wǎng)電價(jià)，隨電網(wǎng)調(diào)整運(yùn)行利潤（1986-1993）：33757元資料來源：中國電力新聞網(wǎng)資料來源：中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，IRENA 可再生能源發(fā)展離不開政策的支持政策的支持貫穿我國可再生能源發(fā)展之路，風(fēng)電方面：從 1994 年風(fēng)力發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定（試行）中明確“電網(wǎng)管理部門應(yīng)允許風(fēng)電場(chǎng)就近上網(wǎng)，并收購全部上網(wǎng)電量”，解決消納問題，到 1997 年的“乘風(fēng)計(jì)劃”和“雙加工程”，以及 2000 年的“國債風(fēng)電”項(xiàng)目提升我國自主開發(fā)設(shè)計(jì)制造大型風(fēng)電機(jī)

5、組和大型風(fēng)電場(chǎng)的能力，再到 2009 年關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知保障上網(wǎng)電價(jià)水平，政策在“量”“價(jià)”“自主化” 等方面的大力支持推動(dòng)我國風(fēng)電行業(yè)發(fā)展；光伏方面：在二十一世紀(jì)初期風(fēng)電正處于高速發(fā)展階段，所以我國對(duì)光伏發(fā)電建設(shè)的態(tài)度相對(duì)務(wù)實(shí)，從 1997 年的“光明工程”到 2002 年的“送電到鄉(xiāng)工程”，再到 2011 年關(guān)于完善太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知保障上網(wǎng)電價(jià)水平，光伏發(fā)電行業(yè)在 2011 年后迎來了新的發(fā)展高峰；生物質(zhì)方面：生物質(zhì)發(fā)電在我國的發(fā)展不僅為了能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，更多是為了解決三農(nóng)、垃圾處理減量化等民生問題， 因此政策對(duì)其的支持已不局限于能源層面，在 2006 年

6、11 月第一個(gè)規(guī)?；慕斩捵匀及l(fā)電項(xiàng)目投產(chǎn)后，其發(fā)展在 2009 年和 2012 年先后保障生物質(zhì)和垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)水平后迎來新一輪的發(fā)展。圖 3：我國風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)裝機(jī)容量增速發(fā)展情況400%350%300%風(fēng)電裝機(jī)容量增速 光伏裝機(jī)容量增速 生物質(zhì)裝機(jī)容量增速風(fēng)力發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定（實(shí)行）乘風(fēng)計(jì)劃+雙加工程2009-2012年固定各類可再生能源標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼（垃圾發(fā)電）固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼（生物質(zhì)）固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼250%200%光明工程特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)啟動(dòng)促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見補(bǔ)貼電價(jià)下調(diào)引發(fā)搶裝生物質(zhì)電價(jià)每千瓦時(shí)補(bǔ)貼0.25元

7、150%100%特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)啟動(dòng)臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼0.1元/千瓦時(shí)補(bǔ)貼電價(jià)下調(diào)引發(fā)搶裝50%0%-50%可再生能源法實(shí)施開始征收可再生能源電價(jià)附加可再生能源發(fā)展基金正式成立1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018資料來源：Wind，IRENA， 注：生物質(zhì)裝機(jī)數(shù)據(jù)來自 IRENA，2013 年后的數(shù)據(jù)和我國能源局的統(tǒng)計(jì)有一定偏差，但趨勢(shì)不變特許權(quán)招標(biāo)是可再生能源發(fā)展過程中的重要舉措。

8、為了更進(jìn)一步促進(jìn)風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展，發(fā)改委于 2003 年組織了第一批全國風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)，由政府對(duì)一個(gè)或一組風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，由參與競(jìng)標(biāo)的各發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)決定該項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)，再由中標(biāo)企業(yè)簽訂長期合同保障電力銷售和上網(wǎng)電價(jià)（風(fēng)電機(jī)組在累計(jì)發(fā)電利用小時(shí)數(shù) 3 萬小時(shí)前，執(zhí)行中標(biāo)價(jià)格；3 萬小時(shí)后， 執(zhí)行電力市場(chǎng)平均上網(wǎng)電價(jià)）。從 2003 年到 2007 年國家共組織了 5 批特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)，有效促進(jìn)了我國風(fēng)電行業(yè)的發(fā)展。特許權(quán)招標(biāo)在以下兩個(gè)方面起到了至關(guān)重要的作用：一是顯著加快風(fēng)電大規(guī)模投資趨勢(shì)。5 批特許權(quán)招標(biāo)的中標(biāo)項(xiàng)目共 15 個(gè)， 裝機(jī)容量達(dá) 3000MW，帶動(dòng)我國風(fēng)電裝機(jī)容量從 20

9、03 年的 500MW 增長 8 倍至 2007 年底的 4200MW（2008 年進(jìn)一步至 8400MW），特許權(quán)招標(biāo)在進(jìn)一步激發(fā)風(fēng)電投資熱情的同時(shí)，也推動(dòng)了風(fēng)電大基地建設(shè)的步伐。表 1：陸上風(fēng)電 5 批特許權(quán)招標(biāo)情況批次時(shí)間項(xiàng)目裝機(jī)容量中標(biāo)公司中標(biāo)電價(jià)第一批2003/9/1江蘇如東風(fēng)電場(chǎng)100華睿公司0.4365廣東惠來石碑山風(fēng)電場(chǎng)100廣東粵電0.5013內(nèi)蒙古輝騰錫勒風(fēng)電場(chǎng)100/100北京國際電力新能源（聯(lián)合體）/中國華電集團(tuán)0.382第二批2004/9/1吉林通榆團(tuán)結(jié)風(fēng)電場(chǎng)200/200龍?jiān)措娏?華能新能源0.509江蘇如東第二風(fēng)電場(chǎng)150龍?jiān)措娏?.519江蘇東臺(tái)風(fēng)電場(chǎng)200國華

10、能源投資0.519第三批2005/8/16甘肅安西風(fēng)電場(chǎng)100黃河上游水電開發(fā)公司0.4616山東寂寞王村風(fēng)電場(chǎng)100華電國際0.6內(nèi)蒙古包頭巴音風(fēng)電場(chǎng)200龍?jiān)措娏Γ?lián)合體）0.4656第四批2006/8/16河北單晶河風(fēng)電場(chǎng)200中國節(jié)能投資（聯(lián)合體）0.5006內(nèi)蒙古錫盟灰騰梁風(fēng)電場(chǎng)300中廣核能源開發(fā)（聯(lián)合體）和北方聯(lián)合電力0.4056內(nèi)蒙古烏蘭伊利更風(fēng)電場(chǎng)300北京京能國際能源0.468第五批2007/11/30內(nèi)蒙古通遼北清河風(fēng)電場(chǎng)甘肅玉門昌馬風(fēng)電場(chǎng)300200華電國際（聯(lián)合體）中國節(jié)能投資（聯(lián)合體）0.52160.5206河北承德御道口風(fēng)電場(chǎng)150河北建投新能源0.551資料來源

11、：五期風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)分析（楊爽）， 整理；裝機(jī)容量單位為 MW，中標(biāo)電價(jià)單位為元/千瓦時(shí)二是對(duì)未來合理制定上網(wǎng)電價(jià)發(fā)揮重要指導(dǎo)作用。特許權(quán)招標(biāo)高度契合 2002 年電力體制改革中“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的原則，不僅利用市場(chǎng)化手段較好的完成了價(jià)格發(fā)現(xiàn)任務(wù)，同時(shí)也為未來國家制定合理的風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)發(fā)揮了較好的借鑒和指導(dǎo)作用。值得注意的是，五批招標(biāo)過程中，政府通過及時(shí)靈活的調(diào)整招標(biāo)要求，從前兩批的最低電價(jià)者中標(biāo)，到第五批的接近平均價(jià)格者中標(biāo)（為緩解低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)、爭(zhēng)搶項(xiàng)目、違背市場(chǎng)化原則局面），同一地區(qū)的特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)電價(jià)也呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，體現(xiàn)出了國家意在通過更合理更有效的市場(chǎng)化手段為下一步風(fēng)電核準(zhǔn)電價(jià)的制

12、定打好基礎(chǔ)。批次招標(biāo)要求優(yōu)化表 2：五批特許權(quán)招標(biāo)過程中的招標(biāo)要求不斷優(yōu)化第一批/第二批最低電價(jià)者中標(biāo)第三批允許非價(jià)格因素作為考慮條件第四批加大本地化方案比重，將設(shè)備制造商捆綁招標(biāo)第五批投標(biāo)價(jià)格最接近平均值的中標(biāo)機(jī)會(huì)大資料來源：風(fēng)電發(fā)展路線圖如何繪制（中國能源報(bào)，楊海霞）圖 4：同地區(qū)特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目中標(biāo)電價(jià)均呈上升趨勢(shì)江蘇內(nèi)蒙古甘肅河北0.650.60.550.50.450.40.350.3第一批第二批第三批第四批第五批當(dāng)?shù)貥?biāo)桿電價(jià)（2003年）（2004年）（2005年）（2006年）（2007年）資料來源：五期風(fēng)電特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)分析（楊爽）；單位：元/千瓦時(shí)（2009年）光伏特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)

13、于 2009 年開始，2010 年結(jié)束，兩批特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目總裝機(jī)容量 800MW，帶動(dòng)我國光伏裝機(jī)容量從 2008 年的 140MW 提升至 2010年的 800MW；但是，由于 2011 年“雙反”導(dǎo)致我國光伏發(fā)電制造業(yè)發(fā)展受到嚴(yán)重遏制，國家出臺(tái)了大量補(bǔ)貼和支持政策發(fā)展國內(nèi)光伏發(fā)電行業(yè)，制定了全國統(tǒng)一標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（1.15 元/千瓦時(shí)2012 年前建成、1 元/千瓦時(shí)2012 年后建成）。光伏特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目在一定程度上帶動(dòng)了我國光伏發(fā)電行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，但是并未充分的起到價(jià)格發(fā)現(xiàn)的作用。表 3：光伏 2 批特許權(quán)招標(biāo)情況批次時(shí)間項(xiàng)目裝機(jī)容量中標(biāo)公司中標(biāo)電價(jià)第一批2009/3/20甘肅敦煌光伏電

14、站10中廣核1.09甘肅敦煌光伏電站10國投華靖電力0.69第二批2010/9/29陜西榆林靖邊光伏電站20國華能源投資0.8687青海共和光伏電站30黃河上游水電開發(fā)公司0.7288青海河南光伏電站20黃河上游水電開發(fā)公司0.8286甘肅白銀光伏電站20中電國際新能源控股0.8265甘肅金昌光伏電站20華能新能源產(chǎn)業(yè)控股0.7803甘肅武威光伏電站20中電國際新能源控股0.8099內(nèi)蒙古阿拉善光伏電站20內(nèi)蒙古國電能源投資0.8847內(nèi)蒙古包頭光伏電站20包頭魯能白玉鄂博風(fēng)電0.7978內(nèi)蒙古巴彥淖爾光伏電站20內(nèi)蒙古國電能源投資0.8444寧夏青銅峽光伏電站30華能新能源產(chǎn)業(yè)控股0.979

15、1新疆哈密光伏電站20中電投新疆能源0.7388新疆吐魯番光伏電站20中電投新疆能源0.9371新疆和田光伏電站20中電投新疆能源0.9907資料來源：國家能源局， 整理；裝機(jī)容量單位為 MW，中標(biāo)電價(jià)單位為元/千瓦時(shí) 補(bǔ)貼則是可再生能源發(fā)展的核心推動(dòng)力補(bǔ)貼是政府刺激特定行業(yè)發(fā)展的最有效手段之一，它可以利用政府財(cái)政的力量彌補(bǔ)行業(yè)發(fā)展初期商業(yè)模式不成熟及盈利性較弱的核心問題，可以吸引資金大量涌入相關(guān)行業(yè)從而帶動(dòng)行業(yè)的快速發(fā)展。2006 年中華人民共和國可再生能源法的正式實(shí)施拉開了我國對(duì)可再生能源發(fā)展補(bǔ)貼支持的序幕?？稍偕茉捶ǖ膶?shí)施標(biāo)志著我國從法律層面支持可再生能源發(fā)電的“量”（全額收購）和“價(jià)

16、”（費(fèi)用分?jǐn)偅瑫r(shí)通過設(shè)立“可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金”等方式從經(jīng)濟(jì)層面進(jìn)一步支持可再生能源開發(fā)利用。隨后，可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法（發(fā)改價(jià)格20067 號(hào)）和可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法（發(fā)改價(jià)格200744 號(hào)）的陸續(xù)出臺(tái)，進(jìn)一步明確了可再生能源電價(jià)附加的征收和調(diào)配辦法，即由各省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)按照國家統(tǒng)一規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和范圍自取自用，差額部分國家不定期公布電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易方案，全國平衡。2006 年-2012 年間，國家共發(fā)布了 8 個(gè)批次的電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易方案，納入補(bǔ)貼的裝機(jī)容量從 2006 年的 1414MW 增長 28 倍至 2011 年 4 月的39.62GW（風(fēng)電

17、 36.29GW、光伏 0.4GW、生物質(zhì) 2.91GW），極大程度推動(dòng)了可再生能源行業(yè)的發(fā)展：風(fēng)電裝機(jī)容量從 2005 年的 1060MW 增長至2011 年的 46354MW，光伏裝機(jī)容量從 2005 年的 68MW 增長至 2011 年的3500MW，生物質(zhì)裝機(jī)容量從2005 年的2000MW 增長至2011 年的3808MW（生物質(zhì)數(shù)據(jù)來自IRENA）。表 4：2006-2012 年可再生能源補(bǔ)貼方案情況匯總發(fā)布時(shí)間政策編號(hào)適用時(shí)間裝機(jī)容量（MW）補(bǔ)貼金額（億元）風(fēng)力太陽能生物質(zhì)合計(jì)風(fēng)力太陽能生物質(zhì)合計(jì)2007/9/19發(fā)改價(jià)格20072446 號(hào)2006 年全年1330.150.10

18、84.001414.252.270.000.252.512008/3/10發(fā)改價(jià)格2008640 號(hào)2007 年 1-9 月2654.000309.502963.504.890.002.377.262008/11/11發(fā)改價(jià)格20083052 號(hào)2007 年 10 月-2008 年 6 月4999.601.36696.215697.1613.820.035.6919.542009/6/17發(fā)改價(jià)格20091581 號(hào)2008 年 7-12 月7988.601.26963.218953.0714.700.025.2119.932009/12/17發(fā)改價(jià)格20093217 號(hào)2009 年 1-6

19、月10769.101.361208.8111979.2723.880.038.2032.102010/8/20發(fā)改價(jià)格20101894 號(hào)2009 年 7-12 月14318.757.771661.9115988.4329.040.0910.0739.202011/1/21發(fā)改價(jià)格2011122 號(hào)2010 年 1-9 月23161.4948.122134.5825344.1968.430.4619.0587.942012/11/26發(fā)改價(jià)格2010 年 10 月20123762 號(hào) -2011 年 4 月36286.22422.382906.92 39615.5288.901.6522.85

20、113.40資料來源：發(fā)改委各文件， 整理注：2007 年 1 月至 2010 年 6 月補(bǔ)貼金額包含秸稈直燃臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼（0.1 元/度）；2010 年 10 月-2011 年 4 月補(bǔ)貼另包含一個(gè)西藏羊八井地?zé)嵩囼?yàn)電站（裝機(jī)容量 2MW，補(bǔ)貼金額 502 萬元）、補(bǔ)貼體量加速增長，基金成立刻不容緩隨著納入補(bǔ)貼裝機(jī)容量同步提升的是補(bǔ)貼金額的體量，可再生能源的補(bǔ)貼金額規(guī)模從 2006 年的 2.51 億元迅速攀升至 2011 年 4 月的 113.40 億元；同時(shí)，各省級(jí)電網(wǎng)因可再生能源補(bǔ)貼支出和可再生能源電價(jià)附加收取不匹配而帶來的配額交易總量同樣迅速增長，從 2006 年的 0.92 億元增

21、長至 2012 年的 47.56 億元。圖 5：可再生能源補(bǔ)貼金額情況圖 6：配額交易金額情況12050風(fēng)電太陽能生物質(zhì)100408030602040102000資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：億元資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：億元配額交易體量的迅速提升也加大了國家和各省調(diào)配資金的難度和壓力。在當(dāng)時(shí)的補(bǔ)貼機(jī)制下，各省電網(wǎng)的可再生能源補(bǔ)貼和附加電價(jià)征收以自收自用為原則，但不同省市之間的可再生能源發(fā)展進(jìn)度差異帶來的補(bǔ)貼體量不同，以及各地用電量差異帶來的電價(jià)附加收取總量不同，導(dǎo)致省市之間的配額交易體量持續(xù)擴(kuò)大。內(nèi)蒙古（蒙西）、東北（蒙東）、黑龍江、吉林和新疆電網(wǎng)/電力公司是常年的“缺錢

22、大戶”，上述五個(gè)地區(qū)有著充沛的風(fēng)光資源和政府支持，可再生能源行業(yè)高速發(fā)展，同時(shí)用電量水平提升有限導(dǎo)致入不敷出， 累計(jì)的補(bǔ)貼缺口分別高達(dá) 37/31/17/15/12 億元；而廣東、浙江、江蘇、河南、四川電網(wǎng)/電力公司則是典型的“貢獻(xiàn)大戶”，高用電量帶來的可再生能源電價(jià)附加收入持續(xù)用于補(bǔ)貼其他地區(qū)，累計(jì)補(bǔ)貼金額分別為 28/17/11/10/8 億元。圖 7：各省市可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)情況圖 8：各省市可再生能源電價(jià)附加收入富裕累計(jì)情況40303020201010內(nèi)蒙古東北 黑龍江吉林 新疆 遼寧 華北 甘肅 寧夏 山東 河北 河南 西藏 福建 江蘇 海南廣東浙江江蘇河南四川山西上海湖北貴州天

23、津廣西陜西江西北京云南青海湖南重慶福建安徽河北山東遼寧海南00資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：億元注：統(tǒng)計(jì)時(shí)間為 2006 年-2011 年 4 月資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：億元注：統(tǒng)計(jì)時(shí)間為 2006 年-2011 年 4 月圖 9：最新一期補(bǔ)貼名錄中各省市可再生能源項(xiàng)目裝機(jī)容量情況風(fēng)力生物質(zhì)光伏蒙西蒙東甘肅冀北遼寧吉林山東黑龍江江蘇新疆800070006000500040003000200010000資料來源：發(fā)改委各文件， 整理；單位：MW注：名錄時(shí)間為 2010 年 10 月-2011 年 4 月在補(bǔ)貼和調(diào)配壓力日益提升，疊加經(jīng)濟(jì)高速增長、煤炭能源消費(fèi)進(jìn)一步增加帶來的

24、節(jié)能減排壓力亦同步提升的背景下，我國于 2009 年正式修正中華人民共和國可再生能源法，新增“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障收購制度”，并正式明確設(shè)立“可再生能源發(fā)展基金”，資金來源包括原先規(guī)定的財(cái)政專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等。表 5：可再生能源法主要修訂變化情況可再生能源法（2005）可再生能源法（2009 修正）發(fā)展規(guī)劃新增“國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定有利于促進(jìn)全國可再生能源開發(fā)利用中長期總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)規(guī)劃”全額收購電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過簽訂并網(wǎng)協(xié)議的方式，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量新增“國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”，“制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)

25、先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法”價(jià)格補(bǔ)償高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生的費(fèi)用之間的差額，附加在銷售電價(jià)中分?jǐn)偢哂诎凑粘Ｒ?guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國范圍對(duì)銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)激勵(lì)設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等資料來源：國家能源局2011 年，可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法（財(cái)綜2011115 號(hào)）發(fā)布，可再生能源發(fā)展基金正式成立。辦法在上調(diào)可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)（從 2009 年的 0.4 分/千瓦時(shí)提高至 0.8 分

26、/千瓦時(shí)）， 將電價(jià)附加的征收單位和要求從原先的“?。▍^(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)收取，單獨(dú)記賬，?？顚Ｓ谩毙薷臑椤笆。▍^(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)代征，收入全額上繳中央國庫”；隨后，可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理暫行辦法（財(cái)建2012102 號(hào)）進(jìn)一步明確將通過把符合條件的項(xiàng)目列入可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄的方式進(jìn)行電價(jià)補(bǔ)貼?？稍偕茉窗l(fā)展正式進(jìn)入申請(qǐng)補(bǔ)助目錄時(shí)代。表 6：可再生能源電價(jià)附加征收情況變化政策名稱執(zhí)行開始時(shí)間征收標(biāo)準(zhǔn)征收單位及要求國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整華北電網(wǎng)電價(jià)的通知等 7 個(gè)文件（發(fā)改價(jià)格20061228-33、1263 號(hào)）發(fā)展改革委通知提高華北、東北等六地區(qū)電網(wǎng)電價(jià)（發(fā)改價(jià)格2008168

27、1-1686 號(hào)）發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整華北東北等地電網(wǎng)電價(jià)的通知（發(fā)改價(jià)格20092919-21、2924-26 號(hào)）2006/6/302008/7/12009/11/200.10.20.4省（區(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)收取，單獨(dú)記賬，?？顚Ｓ每稍偕茉窗l(fā)展基金征收使用管理暫行辦法（財(cái)綜2011115 號(hào)）2012/1/10.8?。▍^(qū)、市）電網(wǎng)企業(yè)代征，由財(cái)政部駐各地專員辦按月向電網(wǎng)企業(yè)征收，實(shí)行直接繳庫， 收入全額上繳中央國庫國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)保電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知（發(fā)改價(jià)格20131651 號(hào))2013/9/251.5財(cái)政部 國家發(fā)展改革委關(guān)于提高可再生能源發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)

28、等有關(guān)問題的通知（財(cái)稅20164 號(hào)）2016/1/11.9資料來源：各政府文件，征收標(biāo)準(zhǔn)單位為分錢/千瓦時(shí)2、今生基金帶來了什么、好處：可再生能源發(fā)展進(jìn)入“黃金時(shí)代”在可再生能源發(fā)展基金成立，補(bǔ)助目錄設(shè)立的同時(shí)，風(fēng)電、光伏發(fā)電先后于2009 年和 2011 年制定了全國統(tǒng)一的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，可再生能源發(fā)展至此實(shí)現(xiàn)了“量價(jià)雙?！睍r(shí)代（全額保障性收購制度保量，上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼保價(jià)）， 可再生能源（風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)）發(fā)展進(jìn)入“黃金時(shí)代”。2012 年公布的三批補(bǔ)助目錄基本覆蓋了發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)最新一期的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目補(bǔ)貼表（發(fā)改價(jià)格20123762 號(hào)，時(shí)間范圍為 2010 年 10 月-2011

29、年 4 月）中的相關(guān)項(xiàng)目；隨著標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)制度落地，市場(chǎng)投資可再生能源項(xiàng)目的熱情日益高漲，風(fēng)電、光伏和生物質(zhì)（包含農(nóng)林生物質(zhì)和垃圾焚燒發(fā)電）的裝機(jī)規(guī)模迅速擴(kuò)大，更多項(xiàng)目進(jìn)入補(bǔ)貼目錄。可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄共發(fā)布七批（另有兩批光伏扶貧），共有 178GW 裝機(jī)進(jìn)入目錄，其中風(fēng)電項(xiàng)目 115.31GW、光伏項(xiàng)目 53.92GW（包含 10.68GW 光伏扶貧項(xiàng)目）、生物質(zhì) 8.53GW（另有 2MW 地?zé)崮茼?xiàng)目）。表 7：可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)助目錄情況匯總（包含光伏扶貧兩批項(xiàng)目）批次公布時(shí)間并網(wǎng)要求裝機(jī)容量第一批2012 年 6 月91.400.007.6699.07第二批2012 年

30、 10 月141.630.5613.84156.02第三批2012 年 12 月21541.02930.411059.2223530.65第四批2013 年 2 月18918.002285.001992.0023195.00第五批2014 年 8 月2013 年 8 月前9053.703212.181371.1813637.06第六批2016 年 8 月2015 年 2 月前31711.7019517.002630.0053858.70第七批2018 年 6 月2016 年 3 月前33857.0517292.791455.7252605.56光伏扶貧第一批2018 年 3 月5375.095

31、375.09光伏扶貧第二批2019 年 3 月5309.585309.58匯總：115314.5053922.618529.62177766.73資料來源：財(cái)政部、能源局網(wǎng)站有關(guān)文件， 整理；單位：MW分省市來看，新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏等風(fēng)光大省充足的自然資源給了其可再生能源項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，納入補(bǔ)助目錄的裝機(jī)容量位列前四； 隨著棄風(fēng)棄光問題的逐漸顯現(xiàn)，中部地區(qū)的可再生能源發(fā)展加速，同時(shí)沿海地區(qū)的海上風(fēng)電發(fā)展也逐漸發(fā)力，共同帶動(dòng)河北、山東、江蘇等地區(qū)納入補(bǔ)助目錄的可再生能源項(xiàng)目增加。另一方面，由于光伏扶貧項(xiàng)目有著調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和改善貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的雙重作用，國家明確對(duì)納入補(bǔ)貼目錄的光伏

32、扶貧項(xiàng)目優(yōu)先撥付補(bǔ)助資金，目前已有兩批共 10.68GW 的光伏扶貧項(xiàng)目納入補(bǔ)助目錄，項(xiàng)目多分布在安徽、山西、山東等農(nóng)村人口較多的地區(qū)。圖 10：所有補(bǔ)貼目錄中各省的可再生能源項(xiàng)目裝機(jī)容量情況（7 批+光伏扶貧 2 批）風(fēng)電光伏光伏扶貧生物質(zhì)2500020000150001000050000資料來源：財(cái)政部、能源局網(wǎng)站有關(guān)文件， 整理；單位：MW圖 11：各省光伏扶貧項(xiàng)目補(bǔ)助目錄裝機(jī)容量情況第一批第二批2000150010005000資料來源：財(cái)政部、能源局網(wǎng)站有關(guān)文件， 整理；單位：MW在補(bǔ)貼的扶持和政策的大力支持下，我國的可再生能源行業(yè)取得了迅速發(fā)展，風(fēng)電和光伏發(fā)電的裝機(jī)容量均實(shí)現(xiàn)了快速增

33、長：風(fēng)電裝機(jī)容量從 2006 年的 2070MW 增長至 2018 年的 185GW，并于 2010 年超越美國成為全球風(fēng)電裝機(jī)容量最大的國家；光伏裝機(jī)容量從 2011 年的 3500MW 增長至 2018 年 175GW，并于 2015 年超越德國成為全球光伏裝機(jī)容量最大的國家。2019/20年標(biāo)桿價(jià)變指導(dǎo)價(jià)，同時(shí)進(jìn)一步降低明確2021年起陸上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)2022年起海上風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)2006年，可再生能源法正式實(shí)施提出電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過簽訂并網(wǎng)協(xié)議的方式全額收購覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量(2009年修訂后改為“實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”） 設(shè)立“可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資

34、金”（2009年修訂后改為“可再生能源發(fā)展基金”，資金來源包括專項(xiàng)資金和可再生能源電價(jià)附加收入）圖 12：風(fēng)電裝機(jī)容量發(fā)展歷程競(jìng)爭(zhēng)性資源配置模式開啟，風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代來臨烏蘭察布風(fēng)電基地一期核準(zhǔn)，實(shí)施和火電平價(jià)上網(wǎng)第一批全國特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)1200？2000001000800600400200國家計(jì)委推出“乘風(fēng)計(jì)劃” 國家經(jīng)貿(mào)委實(shí)施“雙加工程”風(fēng)力發(fā)電廠并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定（實(shí)行）明確強(qiáng)制性全額收購原則和上網(wǎng)電價(jià)的成本加成原則第二批第三批1997-2005（左軸）2006-2018（右軸）上網(wǎng)電價(jià)改革從特許權(quán)招標(biāo)改為固定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼（四類資源區(qū)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)）第五批第四批電價(jià)補(bǔ)貼下調(diào)， 引發(fā)20

35、15年搶裝潮全國電力體制改革啟動(dòng)， 但對(duì)風(fēng)電影響較小平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目批復(fù)180000160000140000電價(jià)補(bǔ)貼再次下調(diào)，紅五省核定，新增裝機(jī)量腰斬120000棄風(fēng)率惡化， 紅六省核定，新增裝機(jī)量持續(xù)趨緩10000080000棄風(fēng)情況改善， 紅六變紅三60000400002000001993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 200502006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019E資料來源：Wind，中國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷史

36、沿革及其啟示（賴明東等），各政府文件， 整理，單位：MW行業(yè)發(fā)展遭遇美歐“雙反”遏制 國家多政策出臺(tái)大力支持行業(yè)發(fā)展制定全國統(tǒng)一標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)1.15元/千瓦時(shí)（12年前建成）1元/千瓦時(shí)（12年后建成）2019/20年標(biāo)桿價(jià)變指導(dǎo)價(jià)，同時(shí)進(jìn)一步降低采取招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性配置方式確定補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代來臨圖 13：光伏裝機(jī)容量發(fā)展歷程4000 35003000“送電到鄉(xiāng)工程”啟動(dòng)， 揭開分布式發(fā)電序幕25002000可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼和配額交易方案的通知發(fā)布，首次實(shí)施光伏補(bǔ)貼15001996-2011（左軸）“ 531” 新政，行業(yè)低谷第二批光伏特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)價(jià)格低于1元/千瓦時(shí)2012-2018（右軸

37、）行業(yè)多項(xiàng)規(guī)范發(fā)布； 光伏“ 630” 發(fā)布促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見出臺(tái)； 事前補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為度電補(bǔ)貼并明確標(biāo)準(zhǔn)；分布式光伏細(xì)化政策出爐分布式光伏發(fā)電示范區(qū)申報(bào)啟動(dòng)分布式應(yīng)用拉開序幕？ 200000180000160000140000120000100000分布式規(guī)模限制放寬； 分布式市場(chǎng)化交易試點(diǎn)800006000010005000中國光明工程實(shí)施全國范圍實(shí)施光伏扶貧全民光伏扶貧落地首次大面積實(shí)施光伏扶貧光伏新政正式落地對(duì)光電建筑實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼； “ 金太陽工程”啟動(dòng)， 國內(nèi)光伏市場(chǎng)發(fā)展破冰400002000001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2

38、004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201120122013201420152016201720182019E資料來源：Wind，索比光伏網(wǎng)，各政府文件， 整理，單位：MW圖 14：生物質(zhì)（包含農(nóng)林生物質(zhì)、垃圾焚燒發(fā)電、沼氣發(fā)電）裝機(jī)容量發(fā)展歷程IRENA 生物質(zhì)發(fā)展報(bào)告生物質(zhì)發(fā)電補(bǔ)貼電價(jià)每千瓦時(shí)0.25元全國第一個(gè)生物質(zhì)項(xiàng)目單縣秸稈直燃發(fā)電項(xiàng)目投產(chǎn)生物質(zhì)能“十三五”規(guī)劃&生活垃圾無害化處理“十三五”規(guī)劃增值稅即收即退垃圾焚燒所得稅三免三減半秸稈直燃項(xiàng)目0.1元/千瓦時(shí)臨時(shí)電價(jià)補(bǔ)貼生物質(zhì)能全面向供熱轉(zhuǎn)變20 000垃圾焚燒項(xiàng)目0. 65元/ 千瓦時(shí)固定上網(wǎng)電價(jià)農(nóng)

39、林生物質(zhì)項(xiàng)目0. 75 元/ 千瓦時(shí)固定上網(wǎng)電價(jià)鼓勵(lì)發(fā)展生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)18 00016 00014 00012 00010 0008 0006 0004 0002 00002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018資料來源：IRENA，中國生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)排名報(bào)告， ；單位：MW、問題：補(bǔ)貼資金缺口不斷擴(kuò)大，重建設(shè)輕消納帶來?xiàng)夛L(fēng)棄光隱患補(bǔ)貼在我國風(fēng)電和光伏發(fā)電行業(yè)過去二十余年的發(fā)展過程中起到?jīng)Q定性作用，極大程度的推動(dòng)了我國風(fēng)電和光伏裝機(jī)容量的“大躍進(jìn)”

40、，以及技術(shù)的不斷進(jìn)步和革新；但是，財(cái)政補(bǔ)貼是政府用其財(cái)政的力量為行業(yè)發(fā)展提供支持，彌補(bǔ)行業(yè)在發(fā)展初期高投入、低收益起步階段的資金缺口，但是過程中可能發(fā)生兩類問題：隨著宏觀經(jīng)濟(jì)景氣度下降、政府財(cái)政收入端壓力持續(xù)上升，或行業(yè)發(fā)展資金需求持續(xù)擴(kuò)大從而引起的政府支出端持續(xù)擴(kuò)大開支，從而引起政府的財(cái)政缺口和補(bǔ)貼缺口逐步擴(kuò)大，增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和企業(yè)的資金壓力；補(bǔ)貼帶來的盈利性會(huì)吸引資金涌入行業(yè)從而帶動(dòng)行業(yè)產(chǎn)能的迅速攀升 ，但是如果需求端始保持平穩(wěn)增長，行業(yè)擴(kuò)張過快將帶來產(chǎn)能過剩，產(chǎn)能的進(jìn)一步增長將不利于行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，而在可再生能源領(lǐng)域則主要體現(xiàn)為棄風(fēng)棄光率的提升。 補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大，政策不斷調(diào)整優(yōu)化但

41、問題仍存如果單純分析歷年可再生能源發(fā)展基金的收入和支出情況，其發(fā)展是“健康的”：每年的收支情況基本平衡，總體來看 6 年間還實(shí)現(xiàn)了 37 億元的累計(jì)盈余；進(jìn)一步對(duì)各類可再生能源支出情況進(jìn)行分析，補(bǔ)貼的支出已經(jīng)從前幾年的“風(fēng)電一家獨(dú)大”逐步發(fā)展為風(fēng)電和光伏平分秋色，2019 年的支出預(yù)算中風(fēng)電和光伏的補(bǔ)貼金額已基本一致。圖 15：可再生能源電價(jià)附加收入和支出決算情況累計(jì)盈余可再生能源電價(jià)附加收入 可再生能源電價(jià)附加支出1000900800700600500400300200100020122013201420152016201720182019E資料來源：政府性基金收入/支出決算表及相關(guān)說明，

42、整理；單位：億元注：2015/2016 年的收入決算中包含從一般公共預(yù)算中調(diào)入的 70/90 億元；2018 年的收入決算中包含一般公共預(yù)算按規(guī)定返還的增值稅資金 95 億元；2019 年為預(yù)算數(shù)圖 16：可再生能源電價(jià)附加支出決算情況圖 17：可再生能源電價(jià)附加支出預(yù)算情況9008007006005004003002001000生物質(zhì)能太陽能風(fēng)力2013201420152016201720189008007006005004003002001000生物質(zhì)能太陽能風(fēng)力3673512013 20142015201620172018 2019E資料來源：政府性基金支出決算表，單位：億元資料來源：政

43、府性基金支出預(yù)算表，單位：億元 那市場(chǎng)廣泛認(rèn)知的缺口從何而來？兩個(gè)方面：一是有大量符合條件的可再生能源項(xiàng)目尚未被納入補(bǔ)貼目錄，造成可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼的支出金額遠(yuǎn)低于實(shí)際需要補(bǔ)貼的體量?？稍偕茉囱a(bǔ)貼目錄前四批在 2012 年 6 月-2013 年 2 月間密集公布，較好的覆蓋了之前實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)的可再生能源項(xiàng)目；但是從第五批起，公布時(shí)間逐漸拉長，同時(shí)增加了對(duì)并網(wǎng)時(shí)間的要求，最新一期的第七批目錄于 2018 年 6 月公布，納入項(xiàng)目的要求為 2016 年 3 月之前并網(wǎng)，因此 2016 年 3 月之后至 2018 年底并網(wǎng)的項(xiàng)目均未被納入補(bǔ)貼目錄，而這段時(shí)期的可再生能源仍處于高速發(fā)展期，大量并網(wǎng)項(xiàng)

44、目無法被納入目錄，使得納入補(bǔ)貼名錄的風(fēng)電/光伏/生物質(zhì)項(xiàng)目占2018 年底全國各類項(xiàng)目裝機(jī)容量的比重僅為 62%/25%/48%；根據(jù)國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成的測(cè)算，2018 年底可再生能源補(bǔ)貼拖欠已經(jīng)達(dá)到 2000 億元。表 8：補(bǔ)貼目錄裝機(jī)容量和全國累計(jì)裝機(jī)容量情況累計(jì)納入補(bǔ)貼目錄裝機(jī)容量2015 年底全國裝機(jī)容量占比2018 年底全國裝機(jī)容量占比風(fēng)電11531513104888%18469662%光伏432384353099%17503125%生物質(zhì)85301030083%1780048%資料來源：Wind，財(cái)政部、能源局網(wǎng)站有關(guān)文件， 整理；裝機(jī)單位：MW 注：不包含光伏扶貧項(xiàng)

45、目二是對(duì)可再生能源電價(jià)附加征收的情況不及預(yù)期。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，可再生能源電價(jià)附加應(yīng)向全社會(huì)的用電用戶按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)征收（除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用戶外），但是根據(jù)我們的測(cè)算，從 2012 年可再生能源發(fā)展基金成立之時(shí)起， 可再生能源電價(jià)附加征收的比例始終低于 70%，2018 年的征收比例僅為62.13%；如果從 2012 年起全額征收可再生能源電價(jià)附加，累計(jì)的多征收金額可達(dá) 1934 億元，基本可以覆蓋 2018 年底的補(bǔ)貼拖欠。表 9：可再生能源電價(jià)附加理論征收和實(shí)際征收情況年份征收標(biāo)準(zhǔn)（元/千瓦時(shí)）二、三產(chǎn)業(yè)居民用電用電量（億千瓦時(shí)）二、三產(chǎn)業(yè)居民理論征收金額實(shí)際征收金額征收比例20120.0080.0

46、0142426.326227.70345.64196.1156.74%20130.009750.00145452.326776.15449.94297.9866.23%20140.0150.00147288.236929.46716.25491.3868.60%20150.0150.00147203.357276.10715.33444.8762.19%20160.0190.00150069.458054.04959.37557.8458.15%20170.0190.00153226.668694.771020.00705.569.17%20180.0190.00158036.009685.0

47、01112.37691.162.13%匯總：5318.903384.78資料來源：Wind，財(cái)政部、能源局網(wǎng)站有關(guān)文件， 測(cè)算；征收金額單位：億元注：2015/2016 年實(shí)際征收金額減去了一般公共預(yù)算調(diào)入的 70/90 億元，2018 年的實(shí)際征收金額減去了按一般公共預(yù)算按規(guī)定返還的增值稅資金 95 億元在此背景下，政府也在不斷的通過政策的優(yōu)化和調(diào)整緩解補(bǔ)貼缺口的進(jìn)一步擴(kuò)大：一方面，伴隨技術(shù)進(jìn)步，風(fēng)電和光伏的建造成本及平準(zhǔn)化成本在近 10年來迅速下降，政府也在逐步下調(diào)對(duì)應(yīng)的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，從而減少補(bǔ)貼的支出；另一方面，可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)先后五次上調(diào)，電價(jià)附加的收入體量也在逐年提升。雖然

48、目前基金仍存在補(bǔ)貼資金到位及時(shí)性不強(qiáng)（審批程序較長，補(bǔ)貼多頭管理等原因）、調(diào)整機(jī)制不甚靈活（容易造成搶裝進(jìn)而帶來質(zhì)量隱患）、補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)性有待商榷（根據(jù)中國風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策研究王敏等中的測(cè)算，包含大氣污染和二氧化碳排放在內(nèi)的火電燃煤每千瓦時(shí)的環(huán)境總成本在 0.12 元左右，低于風(fēng)電和光伏發(fā)電每千瓦時(shí)的補(bǔ)貼金額）等問題，但是我國可再生能源發(fā)展正穩(wěn)步走向健康發(fā)展的道路。圖 18：可再生能源電價(jià)政策變化情況1.2招標(biāo)和核準(zhǔn)電價(jià)并存階段由特許招標(biāo)權(quán)形成的招標(biāo)電價(jià)和傳統(tǒng)的審批電價(jià)共同組成標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)階段分資源區(qū)（風(fēng)電四類、光伏三類）出臺(tái)相應(yīng)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)， 并隨著技術(shù)進(jìn)步，成本下降而逐步降低光伏電價(jià)市場(chǎng)

49、化.市場(chǎng)化交易定價(jià) 平價(jià)上網(wǎng)時(shí)代來臨20“雙反”對(duì)行業(yè)造成重大打擊， 在此背景下出臺(tái)高額光伏補(bǔ)貼，1扶持光伏企業(yè)發(fā)展18III類資源區(qū)16I類資源區(qū)0.80.60.42003-2007年共進(jìn)行5次陸上風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目招標(biāo)； 平均中標(biāo)電價(jià)0.49元/千瓦時(shí)， 普遍低于核準(zhǔn)電價(jià)陸上風(fēng)電電價(jià)生物質(zhì)電價(jià)IV類資源區(qū)I類資源區(qū)14農(nóng)林生物質(zhì)12垃圾焚燒發(fā)電108分布式光伏補(bǔ)貼60.24可再生能源電價(jià)附加逐步上調(diào)，但實(shí)際征收率不高（6070%）； 同時(shí)對(duì)于居民用電征收標(biāo)準(zhǔn)始終沒有提升（ 0.1分/千瓦時(shí)）2可再生能源電價(jià)附加 （右軸）0020032005200720092011201320152017201

50、9資料來源：各政府文件， 整理；左軸：元/千瓦時(shí)，右軸：分/千瓦時(shí) 棄風(fēng)棄光嚴(yán)重影響發(fā)電效率，政策控制后已有顯著改善影響我國可再生能源發(fā)展的另一個(gè)嚴(yán)峻問題是棄風(fēng)棄光率的不斷增加。通過制定全額保障性收購制度保量、規(guī)定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼保價(jià)實(shí)現(xiàn)了我國可再生能源的大發(fā)展，本意雖好，但是這種裝機(jī)容量的“大躍進(jìn)”同時(shí)帶來了以下問題：輸送管道的建設(shè)在短時(shí)間內(nèi)無法跟上裝機(jī)落地速度（同時(shí)還有調(diào)價(jià)和政策變化等因素帶來的搶裝進(jìn)一步激化了電源和管道的不匹配矛盾），省網(wǎng)之 前天然的輸送壁壘在一定程度上阻隔了可再生能源的外送消納之路（計(jì)劃安排和地方政府間確定協(xié)議在可再生能源高速發(fā)展之時(shí)仍是電量跨省交易的主要方式），疊加量價(jià)全

51、保后企業(yè)無需在意市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的無窮擴(kuò)張產(chǎn)能沖 動(dòng)，上述因素共同導(dǎo)致了我國棄風(fēng)棄光情況從 2015 年起迅速惡化。全國的棄風(fēng)率從 2014 年的 8%迅速提升至 2016 年的 20.62%，甘肅、新疆、吉林等風(fēng)電裝機(jī)大省在高裝機(jī)容量和低可再生能源消納的雙重因素作用下， 棄風(fēng)率在兩年間迅速飆升至 30%以上；棄光情況亦不容樂觀，甘肅和新疆的棄光率在 2015 和 2016 兩年始終維持在 30%左右的高位。圖 19：各重點(diǎn)省市棄風(fēng)率情況圖 20：各重點(diǎn)省市棄光率情況50%45%40%35%30%25%20%15%10%5%0%201420152016資料來源：Wind20172018全國內(nèi)蒙古

52、吉林黑龍江甘肅寧夏新疆35%30%甘肅25%新疆20%15%10%5%0%2015201620172018資料來源：Wind在情況迅速惡化之時(shí)，政府的應(yīng)對(duì)十分迅速且有效：關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見（國能新能201654 號(hào)）、可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法（發(fā)改能源2016625 號(hào)）、關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知（發(fā)改能源20161150 號(hào)） 等相關(guān)政策在 2016 年度密集出臺(tái)，明確了各省需完成的非水電可再生能源電力消納量的最低比重指標(biāo)，設(shè)立了風(fēng)電和光伏各類資源區(qū)的保障性收購最低小時(shí)數(shù)和相關(guān)的懲罰制度，并建立了持續(xù)有效的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，我國

53、的棄水棄風(fēng)情況明顯改善，發(fā)電效率亦有明顯提升：根據(jù)全國新能源消納監(jiān)測(cè)預(yù)警中心的監(jiān)測(cè)結(jié)果，我國的棄風(fēng)棄光率從 2017 年起穩(wěn)步降低，多數(shù)棄風(fēng)情況嚴(yán)重地區(qū)的本地消納條件有顯著改善，疊加跨地區(qū)輸送能力的持續(xù)提高， 棄風(fēng)棄光問題明顯緩解，2018 年全國的棄風(fēng)和棄光率分別為 7%和 3%（分別同比下降 5 個(gè) pct 和 2.8 個(gè) pct），雖和德國小于 1%的棄風(fēng)棄光率水平仍有一定差距，但相較之前已有非常明顯的改善。圖 21：2017 年至 2019 年 6 月棄風(fēng)率情況圖 22：2017 年至 2019 年 6 月棄光率情況 20172018201925%20%15%10%5%0%1月 2月

54、3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月16% 20172018201914%12%10%8%6%4%2%0%1月 2月 3月 4月 5月 6月 7月 8月 9月 10月 11月 12月資料來源：全國新能源消納監(jiān)測(cè)預(yù)警中心資料來源：全國新能源消納監(jiān)測(cè)預(yù)警中心另一方面，在政策的激勵(lì)和技術(shù)的不斷進(jìn)步下，各類資源區(qū)風(fēng)電和光伏的利用小時(shí)數(shù)整體均有一定程度的提升。風(fēng)電方面，全國風(fēng)電投資預(yù)警結(jié)果已由2017 年的“紅六省”（內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、甘肅、寧夏、新疆）改善至 2018 年的“紅三省”（吉林、甘肅、新疆）、再到 2019 年的“紅兩省”（甘肅、新疆），機(jī)組利用小時(shí)數(shù)顯著改

55、善的同時(shí)也重新打開了當(dāng)?shù)仫L(fēng)電投資的大門；光伏方面，各重點(diǎn)省市的實(shí)際利用小時(shí)數(shù)同樣實(shí)現(xiàn)了一定程度的提升。2018實(shí)際利用小時(shí)數(shù)20172016保障性收購利用小時(shí)數(shù)資源區(qū)省（區(qū)）表 10：各重點(diǎn)省市風(fēng)電實(shí)際利用小時(shí)數(shù)情況內(nèi)蒙古類類20001900193821152254172419872250新疆I 類1900172321192357III 類1800120916841897甘肅II 類1800104514951792III 類1800117914171723寧夏III 類1850155316502218黑龍江III 類1900170319101888IV 類1850165219072224吉林I

56、II 類1800131716882121IV 類1800145419722019遼寧IV 類1850192821412321河北II 類2000205421852264山西IV 類1900192619982267資料來源：歷年全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告， 整理注：標(biāo)紅區(qū)域?yàn)楫?dāng)年未達(dá)到保障性收購利用小時(shí)數(shù)的區(qū)域表 11：各重點(diǎn)省市光伏實(shí)際利用小時(shí)數(shù)情況?。▍^(qū)）內(nèi)蒙古資源區(qū)I 類保障性收購利用小時(shí)數(shù)1500實(shí)際利用小時(shí)數(shù)201620172018147616361649II 類1400150515451525新疆I 類150095612261353II 類135085310801217甘肅I

57、 類150099511181328II 類1400104111291200青海I 類1500140315351505II 類1450145314971461寧夏I 類1500126913261376陜西II 類1300124612871316黑龍江II 類1300133413801311吉林II 類1300114615421283遼寧II 類1300114012951207河北II 類1400138214381372山西II 類1400156015641355資料來源：歷年全國可再生能源電力發(fā)展監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告， 整理注：標(biāo)紅區(qū)域?yàn)楫?dāng)年未達(dá)到保障性收購利用小時(shí)數(shù)的區(qū)域3、未來平價(jià)上網(wǎng)+市場(chǎng)化交易，

58、行業(yè)迎來新發(fā)展2019 年起，國家密集出臺(tái)可再生能源相關(guān)政策，意在進(jìn)一步推動(dòng)行業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展，其中的重點(diǎn)體現(xiàn)在平價(jià)上網(wǎng)+市場(chǎng)化交易。表 12：2019 年至今可再生能源相關(guān)重點(diǎn)政策匯總時(shí)間方向政策名稱主要內(nèi)容平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目不受年度建設(shè)規(guī)模限制；2019/1/7平價(jià)上網(wǎng)關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價(jià)上網(wǎng)有關(guān)工作的通知平價(jià)項(xiàng)目保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購；鼓勵(lì)平價(jià)項(xiàng)目通過綠證交易獲得合理收益補(bǔ)償2019/3/8風(fēng)電關(guān)于 2019 年度風(fēng)電投資監(jiān)測(cè)預(yù)警結(jié)果的通知紅色區(qū)域進(jìn)一步減少為甘肅、新疆（含兵團(tuán)）2019/4/28光伏關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制有關(guān)問題的通知標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)改為指導(dǎo)價(jià)，進(jìn)一

59、步下調(diào)2019/5/10消納關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知分省明確可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重（最低和激勵(lì)性）2019/5/202019/5/21平價(jià)上網(wǎng)風(fēng)電關(guān)于公布 2019 年第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目的通知關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知第一批平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目：風(fēng)電 56 個(gè)，451 萬千瓦； 光伏 168 個(gè)，1478 萬千瓦標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)改為指導(dǎo)價(jià)，進(jìn)一步下調(diào)；明確陸上風(fēng)電 2021 年后不再補(bǔ)貼2019/5/28行業(yè)發(fā)展關(guān)于 2019 年風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知優(yōu)先推進(jìn)平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)； 完善相關(guān)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)配置機(jī)制；光伏補(bǔ)貼預(yù)算總額度 30 億元2019/7/1

60、1光伏2019 年光伏發(fā)電項(xiàng)目國家補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)工作總體情況2019 年納入競(jìng)價(jià)補(bǔ)貼范圍項(xiàng)目 3921 個(gè)，總裝機(jī)容量 2278 萬千瓦，年度補(bǔ)貼需求約 17 億元資料來源：各政府文件， 整理3.1、新建項(xiàng)目平價(jià)上網(wǎng)可期，技術(shù)和省別差異性將顯現(xiàn)我國于 2019 年 5 月公布了第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，共有風(fēng)電項(xiàng)目 56 個(gè)（總裝機(jī)容量 451 萬千瓦）、光伏項(xiàng)目 168 個(gè)（總裝機(jī)容量 1478 萬千瓦）。從項(xiàng)目分布情況上來看，收到棄風(fēng)棄光等消納因素困擾的新疆、內(nèi)蒙古等大省均沒有項(xiàng)目入圍，風(fēng)電和光伏的裝機(jī)容量前三省份分別為吉林、河南、黑龍江和廣東、陜西、廣西；從預(yù)計(jì)并網(wǎng)時(shí)間來看，除存量項(xiàng)目