第二章政策系統(tǒng)與政策行為者- 副本

1、公共政策分析 第二章 政策系統(tǒng)與政策行為者政策系統(tǒng)是政策運(yùn)行的載體，也是政策過程展開的基礎(chǔ)。政策系統(tǒng)由若干政策子系統(tǒng)（要素）構(gòu)成。 (政策系統(tǒng)的構(gòu)成要素：政策主體、政策客體、政策環(huán)境、決策體制、政策工具等。)政策系統(tǒng)的核心是公共權(quán)力，政策系統(tǒng)的運(yùn)行就是公共權(quán)力的運(yùn)行。第一節(jié) 政策系統(tǒng)的構(gòu)成系統(tǒng) 政策系統(tǒng)（Policy System）是一個由政策主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)以及將政策主體系統(tǒng)與政策環(huán)境連接起來的反饋系統(tǒng)構(gòu)成的有機(jī)整體。對政策系統(tǒng)的考察通常是在兩個層次上展開的： 第一層次分析政策系統(tǒng)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)要素及其功能，為優(yōu)化政策系統(tǒng)、提高政策效力提供依據(jù)。第二層次分析政策系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系，以揭示公共

2、政策問題的前因后果、公共決策的條件和情勢，并對政策效果進(jìn)行評估?！景咐龑?dǎo)入】2006年下半年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)改委、衛(wèi)生部、財政部、勞動和社會保障部等11部委組成的醫(yī)療體制改革協(xié)調(diào)小組正式成立，專門協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌醫(yī)療改革中各方利益。2007年5月29-30日，國家醫(yī)改協(xié)調(diào)小組召開醫(yī)改方案評審會，被確定提供醫(yī)改方案的，有北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)和北京師范大學(xué)等七家單位。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院也自行研究了一套方案。2007年6月29日，無黨派人士陳竺出任衛(wèi)生部長。陳竺是著名的醫(yī)學(xué)家，在此之前他擔(dān)任中國科學(xué)院副院長。這位“專家型部長”履新的第一題就是定調(diào)醫(yī)改。媒體普遍認(rèn)為此次醫(yī)改有望沖破部門利益糾葛，出

3、臺各方能夠接受的政策方案。思考：1、誰在規(guī)劃和制定新的醫(yī)改政策？2、政府、研究機(jī)構(gòu)、專家、衛(wèi)生部長在醫(yī)療保障政策活動中各自發(fā)揮著什么樣的作用？他們又分別代表著誰的意見和利益？（一）公共政策主體公共政策主體是政策系統(tǒng)的核心組成部分。它是指直接或間接地參與和影響公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督過程的組織、團(tuán)體和個人。它是公共政策的出現(xiàn)和實(shí)施的主要推動力量，是公共政策能夠發(fā)揮效能的關(guān)鍵變量。政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化傳統(tǒng)等的差異，都會影響到公共政策主體的構(gòu)成及其作用方式的不同。一、公共政策的主體與客體 公共政策主體官方?jīng)Q策者非官方參與者立法機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)中國共產(chǎn)黨大眾傳媒政黨思想庫公民個人利益集團(tuán)

4、（一）公共政策主體 1直接主體(官方?jīng)Q策主體) 即公共政策的法定生產(chǎn)者，也就是那些獲得憲法和法律授權(quán)，享有公共權(quán)威，能夠?qū)ι鐣r值進(jìn)行權(quán)威性分配，從而主導(dǎo)政策過程的個人、團(tuán)體或組織。（具有官方權(quán)威） 包括國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及某些領(lǐng)袖人物。 現(xiàn)代西方政治體制一般以“三權(quán)分立”原則建立國家的公共權(quán)力，即立法、行政、司法的權(quán)力分立，各自在相應(yīng)的權(quán)限內(nèi)性質(zhì)公共政策職能。 不同官方活動者在政策活動中發(fā)揮作用的程度在不同國家體現(xiàn)出很大差別。（1）立法機(jī)構(gòu)立法機(jī)關(guān)一般在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中一般居于主導(dǎo)地位立法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)：制定法律監(jiān)督法律執(zhí)行 在西方指國會、議會、代表會議一類的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，在

5、我國則是指全國及其地方各級的人民代表大會及其常務(wù)委員會。西方的立法機(jī)構(gòu) 中國的立法機(jī)構(gòu)在西方尤其是美國，立法機(jī)關(guān)通常能夠在獨(dú)立決策的意義上行使立法權(quán)，例如在稅收、人權(quán)、福利和勞動關(guān)系方面的政策一般由國會制定。但是在國防和外交方面，總統(tǒng)比國會擁有更大的權(quán)力人民代表大會是我國權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)中國的政體屬于“議行合一” 議行合一：立法權(quán)和行政權(quán)屬于同一個最高權(quán)力機(jī)關(guān)，或者行政機(jī)關(guān)從屬于立法機(jī)關(guān)，僅是立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門的政體形式和政權(quán)活動原則。美國政府關(guān)門危機(jī)美國政府關(guān)門（US government shutdown），預(yù)算撥款案無法批準(zhǔn)，美國政府沒錢可花。預(yù)算撥款權(quán)力掌握在美國國會手中，國會不通過

6、預(yù)算案，就意味著政府不能花錢，很多需要花錢的工程無法繼續(xù)，員工的工資也將難以支付。從1977年到1996年19年間，聯(lián)邦政府曾關(guān)門17次，幾乎平均每年關(guān)門一次，最短1天，最長21天。其中1995年至1996年，克林頓政府執(zhí)政時期，曾兩次關(guān)門，導(dǎo)致數(shù)十萬政府雇員被遣散回家“待業(yè)”。2013年9月20日開始至30日晚間，在共和黨內(nèi)“茶黨”等保守勢力的強(qiáng)烈要求下，國會眾議院議長博納至少三次提出不同版本的臨時撥款議案，這些議案都與阻撓奧巴馬力推的美國醫(yī)療保險改革實(shí)施內(nèi)容相捆綁，但都沒有得到民主黨掌握的參議院的通過，最終導(dǎo)致聯(lián)邦政府預(yù)算沒有著落。2013年10月1日，美國聯(lián)邦政府的非核心部門關(guān)門。201

7、3年10月7日，據(jù)香港文匯報7報道，奧巴馬急簽軍方支薪案，五角大樓9成員工或復(fù)工。中華人民共和國憲法：第二條 中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第三條 中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。 國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。 （2）行政機(jī)構(gòu) 行政機(jī)關(guān)及其官員是政策主體的一個主要組成部分在當(dāng)代，行政權(quán)力擴(kuò)張，出現(xiàn)了行政

8、國家或以行政為中心的趨勢，行政機(jī)關(guān)在政策過程的地位和作用越來越突出。發(fā)展中國家行政機(jī)關(guān)在政策制定中處于主導(dǎo)地位在三權(quán)分立下，行政機(jī)關(guān)在憲法規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使行政權(quán)力，制定和執(zhí)行公共政策，同時也受到國會（議會）和最高法院的制約我國行政機(jī)關(guān)是國務(wù)院及其構(gòu)成機(jī)構(gòu)，是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，享有行政立法權(quán)、提案權(quán)、監(jiān)督權(quán)及人大及其常委會授予的其他職權(quán)（3）政黨 政黨尤其是執(zhí)政黨是政策主體中的一種核心力量。現(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治大都通過政黨政治的途徑來實(shí)現(xiàn)，公共政策在很大程度上可以視為執(zhí)政黨的政策。政黨獨(dú)立于政府之外，但是執(zhí)政黨一般都對政策制定發(fā)揮一定作用我國：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制（民主黨派是參政黨，

9、而非在野黨） 長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共， （4）司法機(jī)關(guān) （法院）司法機(jī)關(guān)在公共決策過程中占有重要的一席之地，也是政策主體的構(gòu)成要素之一。司法機(jī)關(guān)影響公共政策制定的的渠道： 通過獨(dú)立的司法審查權(quán)和司法解釋權(quán)而對公共政策的性質(zhì)和內(nèi)容產(chǎn)生很大影響；通過判例對經(jīng)濟(jì)政策和社會政策產(chǎn)生影響。我國司法機(jī)關(guān)在政策制定過程中根據(jù)“司法獨(dú)立原則”也發(fā)揮一定作用2間接主體（非官方的政策活動者） 即那些雖不擁有合法強(qiáng)制力，但能夠通過壓力、輿論、私人接觸等方式，參與、介人到政策過程中，并產(chǎn)生一定影響的個人、團(tuán)體或組織。（具有社會權(quán)威） 包括執(zhí)政黨、在野黨、參政黨，利益集團(tuán)（壓力集團(tuán)），大眾傳媒，政策研究

10、組織和公民。 （1）利益集團(tuán)（interest group) 利益集團(tuán)：是基于某種共同價值、共同利益、共同態(tài)度或者是某種職業(yè)和行業(yè)而形成的正式、非正式團(tuán)體和群體等社會組織。我國學(xué)者李景鵬認(rèn)為利益集團(tuán)應(yīng)該有以下四個方面來界定： 第一，利益集團(tuán)是一個群體； 第二，這個群體必須形成一定的組織； 第三，這個有組織的群體必須有明確而具體的利益要求的目標(biāo)（但所有的利益要求都不能以尋求掌握政權(quán)為目標(biāo)）； 第四，利益集團(tuán)的表達(dá)對象是政府。利益集團(tuán)的目的： 1向國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)施加影響以維護(hù)自身利益，干涉立法與政策是利益集團(tuán)的重要活動。 2利益集團(tuán)經(jīng)常為達(dá)到自己的目的采用合法手段對立法和政策進(jìn)行抵制、阻撓、拖延

11、，甚至否定。利益集團(tuán)影響公共政策的方式：游說、宣傳、捐款、抗議等。 根據(jù)一份研究，大約有2/3的美國人至少屬于一個集團(tuán)，在英國和德國這個比例大約為1/2，意大利不到1/3，墨西哥為1/4。案例：121號文件和國18條的頒布2003年6月，中國人民銀行121號文件關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知 ： 1加強(qiáng)房地產(chǎn)開發(fā)貸款管理、引導(dǎo)規(guī)范貸款投向 2嚴(yán)格控制土地儲備貸款的發(fā)放 3規(guī)范建筑施工企業(yè)流動資金貸款用途 4加強(qiáng)個人住房貸款管理，重點(diǎn)支持中低收入家庭購買住房的需要 5強(qiáng)化個人商業(yè)用房貸款管理 6充分發(fā)揮利率杠桿對個人住房貸款需求的調(diào)節(jié)作用 7加強(qiáng)個人住房公積金委托貸款業(yè)務(wù)的管理 2003

12、牛8月12日，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知（國發(fā)200318號），充分肯定房地產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)、提出對符合條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和房地產(chǎn)項目要繼續(xù)加大信貸支持力度的基礎(chǔ)上，明確指出當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場發(fā)展還不平衡，一些地區(qū)住房供求的結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，房地產(chǎn)價格和投資增長過快，房地產(chǎn)市場監(jiān)管和調(diào)控有待完善。要求加強(qiáng)房地產(chǎn)貸款監(jiān)管，嚴(yán)禁違規(guī)發(fā)放房地產(chǎn)貸款，控制和化解房地產(chǎn)信貸風(fēng)險，維護(hù)金融穩(wěn)定。 （2）公民（選民） 公民（citizen）：是指具有某國國籍并依照該國憲章享有權(quán)利和義務(wù)的個人。公民表明一個人對國家的隸屬關(guān)系。公民概念實(shí)質(zhì)：公民概念蘊(yùn)涵了民主的價值，是權(quán)利

13、和義務(wù)的共同體。公民是一種最廣泛的非官方政策主體。公民享有參與政府管理并影響公共政策的權(quán)利。具體表現(xiàn)為知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定（ 2006年10月11日中國共產(chǎn)黨十六屆六次會議）完善民主權(quán)利保障制度，鞏固人民當(dāng)家作主的政治地位。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，健全民主制度，豐富民主形式，實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保障人民享有廣泛的民主權(quán)利。堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，從各

14、個層次擴(kuò)大公民有序的政治參與，保障人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，深化政務(wù)公開，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。擴(kuò)大基層民主，完善廠務(wù)公開、村務(wù)公開等辦事公開制度，完善基層民主管理制度，發(fā)揮社會自治功能，保證人民依法直接行使民主權(quán)利。公民影響途徑公共政策的途徑以國家主人或主權(quán)者身份對某些重大政策問題直接行使主權(quán)； 直接投票、公民聽證會以間接的方式，選出代表制定或修改、執(zhí)行公共政策；使用各種威脅性方式（請愿反對某些政策、示威游行、罷工罷課等），迫使政府將問題提上議事日程；通過參加利益集團(tuán)，借助團(tuán)體的力量去影響政策，或通過制造輿論或游說

15、的方式影響政策；對政府通過并實(shí)施的政策采取合作或不合作的態(tài)度，以影響政策結(jié)果。（3）大眾傳播媒介大眾傳媒：指在傳播路線上用機(jī)器做媒介以傳達(dá)信息的報紙、書籍、雜志、電影、廣播、電視、因特網(wǎng)等諸形式。決策中的信息總要借助于一定的媒體才能傳播。大眾媒體是現(xiàn)代社會最為普遍的信息傳播載體。大眾傳媒對政治、經(jīng)濟(jì)、文化等產(chǎn)生越來越大的影響，是與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)并列的“第四種權(quán)力”，是實(shí)現(xiàn)政治社會化的主要手段。大眾傳媒對政策制定的影響與作用1公開信息，及時反映社會所發(fā)生的公共問題；2大眾傳媒的“焦點(diǎn)效應(yīng)”可以形成強(qiáng)烈的政策壓力促使決策者接受公眾的愿望和要求3通過對政策信息和政策問題的選擇、整理、淘汰、處

16、理再提供給公眾，它建構(gòu)“第二現(xiàn)實(shí)”影響受眾對問題的認(rèn)識程度和態(tài)度，從而影響著政策議程的建立（4）現(xiàn)代政策研究組織現(xiàn)代政策研究組織又叫“思想庫”（think tank）、“腦庫”（brain tank）。是由各種專家、學(xué)者組成的跨學(xué)科、綜合性政策研究、政策規(guī)劃和政策咨詢的組織。政策研究組織的類型：官方思想庫 半官方思想庫 民間思想庫 跨國思想庫 特征：以改進(jìn)政策制定為目標(biāo)，促進(jìn)決策科學(xué)化，民主化；研究人員構(gòu)成的多學(xué)科性； 例如，蘭德公司的研究人員中，配備了工程技術(shù)、物理學(xué)、計算機(jī)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、醫(yī)學(xué)、教育、法律、社會學(xué)、心理學(xué)和政策分析學(xué)家 從事政策研究和咨詢的相對獨(dú)立性； 運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)

17、理論和先進(jìn)手段 系統(tǒng)論、信息論、控制論、耗散結(jié)構(gòu)論 如喬治城大學(xué)戰(zhàn)略和國際問題研究中心提出估計世界各國實(shí)力的“戰(zhàn)略發(fā)展趨勢理論”， 斯坦福國際咨詢研究所的“趨勢估計與監(jiān)視計劃”借以跟蹤不斷發(fā)展的形勢。 蘭德公司創(chuàng)造的系統(tǒng)分析、德爾斐法等美國非官方思想庫舉例蘭德公司（the Rand Corporation,Rand）：規(guī)模最大、人數(shù)最多 布魯金斯學(xué)會（the Brookings Institution） 斯坦福國際咨詢研究所(Stanford Research Institute International ) 巴特爾紀(jì)念研究所（the Battelle Memorial Institute）

18、 企業(yè)公共政策研究所（American Enterprise Institute for Public Policy Research ） 對外關(guān)系委員會（Council on Foreign Relations） 案例：美對華應(yīng)采取“遏制接觸政策”美國蘭德公司建議繼續(xù)奉行接觸政策，但是其程度應(yīng)該有所減輕，華盛頓應(yīng)該保持與中國的經(jīng)濟(jì)、政治和文化關(guān)系，尋求加強(qiáng)軍隊與軍隊之間的關(guān)系，同時強(qiáng)調(diào)互惠原則。但是，美國不應(yīng)太多地顧及中國人在人權(quán)問題上的敏感態(tài)度，應(yīng)該對出口關(guān)鍵軍事物資的中國企業(yè)實(shí)施制裁。避免任何直接幫助中國發(fā)展軍事力量的事情，尤其是尖端的武器和技術(shù)。我們將敦促美國的朋友和盟國也如法炮制，最

19、為明顯的一個手段就是通過加強(qiáng)出口控制，限制最為危險的系統(tǒng)的出口。加強(qiáng)美國同其他東亞國家的關(guān)系、努力改善它們之間的關(guān)系和軍事合作。具體說來包括努力拓寬日本和韓國之間的軍事關(guān)系，加強(qiáng)東盟國家之間以及它們與美國之間的政治、軍事合作，鼓勵日本和俄羅斯之間重建支好關(guān)系。既不鼓勵也不逼迫臺灣與大陸實(shí)行統(tǒng)一。根據(jù)“遏制接觸政策”，“只要中國將來的道路仍然前途不明，維持現(xiàn)狀符合美國的利益”。如果中國成為一個友好的民主國家，美國的政策可能會更加贊同實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。“另一方面，如果中國變成一個敵對國家，美國可能采取一種支持臺灣事實(shí)上獨(dú)立的政策?！?資料來源：參考消息1999年9月22日）日本非官方思想庫舉例野村綜合研究

20、所（Nomura Research Institute,Ltd. ） 三菱綜合研究所（Mitsubishi Research Institute,Inc.） 富士綜合研究所（FUJI Research Institute Corporation） 三和綜合研究所（SRIC Corparation） 日本綜合研究所（the Japan Research Institute,Limited） 中國思想庫中國目前共有智庫約2500個，研究人員3.5萬人，其中民間機(jī)構(gòu)不到3%。中央政策研究室國務(wù)院政策研究室國務(wù)院發(fā)展研究中心中國社會科學(xué)院 各高校中的研究機(jī)構(gòu) 各部委下屬研究機(jī)構(gòu) 民間政策研究機(jī)構(gòu) 中國

21、民間主要腦庫名稱時間主要負(fù)責(zé)人工作方向天則經(jīng)濟(jì)研究所1993茅于軾、盛洪、張曙光制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的發(fā)展應(yīng)用世界與中國研究所1993李凡基層民主選舉、市民社會、改革開放研究北京視野咨詢中心1993鐘朋榮為企業(yè)和政府制訂發(fā)展戰(zhàn)略零點(diǎn)研究集團(tuán)1993袁岳民意調(diào)查北京大軍經(jīng)濟(jì)觀察研究中心2001仲大軍制度、人文對經(jīng)濟(jì)和社會的影響研究上海法律與經(jīng)濟(jì)研究所2002吳敬璉、江平、梁治平法治環(huán)境和市場經(jīng)濟(jì)變革的交互作用還有兩家是官方整合民間資源后創(chuàng)辦起來的，目前以民間身份活動。他們自己的解釋是：始終堅持官方背景、民間機(jī)構(gòu) ；深圳綜合開發(fā)研究院（由國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)起） 1989年 馬洪 以研究為依托進(jìn)行廣泛

22、深入的咨詢服務(wù) 中國（海南）改革發(fā)展研究院（由中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會發(fā)起） 1991年 遲福林 轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)理論和政策研究，提出政策和立法建議報告。 中國超級智庫成立 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道：從國務(wù)院副總理的職位上引退一年后，71歲的曾培炎再度“出山”，這次，他有了一個新身份中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心 (以下簡稱國經(jīng)中心)理事長。 在2009年3月20日的第一屆理事會上，曾培炎當(dāng)選為理事長。執(zhí)行副理事長8人，包括：中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原主任王春正、經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧、香港中文大學(xué)校長劉遵義、國家發(fā)改委副主任張曉強(qiáng)、國家開發(fā)銀行董事長陳元、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長錢穎一、中石油集團(tuán)總經(jīng)理蔣潔敏、國家行政學(xué)院副院長

23、魏禮群。 “這個新智庫是溫家寶總理親自批示成立的。”參與國經(jīng)中心籌建的一位知情人士透露說。不尋常的“豪華”陣容，使得新智庫備受海內(nèi)外矚目，一時有“中國最高級別智庫”之稱。中心甫一成立，便列出了今年要重點(diǎn)研究的19個課題，包括金融危機(jī)第二次沖擊波的可能性、構(gòu)建國際金融新秩序、中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)合作、中日戰(zhàn)略互惠關(guān)系、中俄中亞能源資源合作研究等。（二）公共政策客體 指公共政策解決的社會問題（“事”）和政策發(fā)生作用的對象（“人”，目標(biāo)群體）-政策主體就哪些問題、針對哪些人制定政策？絕大數(shù)公共政策都是基于要解決特定的公共問題或社會問題而產(chǎn)生。此外，與這些特定問題又著緊密聯(lián)系的群體，必然會在政策規(guī)定中受到利益

24、的減損或增加。1、社會問題 指社會正常發(fā)展過程中出現(xiàn)的偏差，或者說是實(shí)際狀態(tài)與社會期望狀態(tài)之間的差距。這種偏差和差距導(dǎo)致了社會的緊張狀態(tài)，涉及較為廣泛的社會關(guān)系。 社會問題是公共政策的起點(diǎn) 當(dāng)社會問題進(jìn)入政府議程，就轉(zhuǎn)化為公共政策問題。 社會問題的范圍呈擴(kuò)大的趨勢社會問題的屬性：(1)社會問題是一種客觀條件；(2)社會問題是一種主觀定義；(3)社會問題受價值判斷的影響；(4)社會問題是一個關(guān)系到大多數(shù)人的問題(5)社會問題的形成往往具有一個發(fā)展過程；(6)社會問題往往是系統(tǒng)性問題舉例：艾滋病問題（價值觀）過去：個人問題（賣淫者、嫖娼者、吸毒者、同性戀者）現(xiàn)在：影響越來越多的人，包括嬰兒、小孩、

25、名流，艾滋病開始成為社會問題非典問題個人問題醫(yī)院防護(hù)問題：感染醫(yī)護(hù)人員政治穩(wěn)定問題：政治交接班、兩會國際問題：香港、越南、加拿大、美國等 外交問題與內(nèi)政問題2、目標(biāo)群體 就是公共政策直接作用與影響的公眾群體或那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會成員。 （分配利益、規(guī)范行為）助學(xué)貸款政策（大學(xué)本科生）；一對夫婦只生一個孩子（非少數(shù)民族已婚夫婦）；農(nóng)村孩子免費(fèi)上中小學(xué)（城鄉(xiāng)二元體制中農(nóng)業(yè)戶口的孩子）；城市流浪乞討人員收容遣送辦法（“三無”人員）；帶薪休假（根據(jù)征求意見稿，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個體工商戶的職工在同一單位連續(xù)工作年以上的，享受帶薪年休假 ）。目標(biāo)群

26、體是公共政策實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，也是公共政策是否產(chǎn)生成效的重要決定變量，目標(biāo)群體的特征在一定程度上決定了公共政策實(shí)施的成敗。目標(biāo)群體為什么認(rèn)同或抗拒政策？政治社會化的影響傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約對政策形式合理與實(shí)質(zhì)合理的看法：程序?qū)Τ杀臼找娴臋?quán)衡：誰出錢？對大局或整體的考慮：“經(jīng)濟(jì)人“與“利他主義”避免受到懲罰：公共政策的權(quán)威性（強(qiáng)制性）環(huán)境條件的變化：社會變遷影響目標(biāo)群體的因素：（1）目標(biāo)群體的規(guī)模；（2）目標(biāo)群體的結(jié)構(gòu)；（3）目標(biāo)群體的要素特性；（4）目標(biāo)群體的認(rèn)知態(tài)度；（三）政策主體與客體的矛盾及其地位的相對性 1、公共權(quán)力機(jī)關(guān)、國家公職人員既是公共政策的主體，也是公共政策的客體。2、公

27、民既是公共政策的主體，也是公共政策的客體。案例 深圳市政府的“行政三分制” 作為新一輪政府改革的試點(diǎn)城市，深圳市即將在全國率先試行“行政三分制”，對政府部門進(jìn)行撤并和調(diào)整，設(shè)置若干個決策局、執(zhí)行局和1個監(jiān)察局。深圳市市長介紹說：“決策局只有決策權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán)，而執(zhí)行局只有執(zhí)行權(quán)沒有決策權(quán)，監(jiān)察局和審計局將作為監(jiān)督部門直屬市長管轄?！?據(jù)深圳改革試點(diǎn)方案的起草人之一、深圳大學(xué)的一位公共行政學(xué)教授介紹說，在“行政三分制”框架下，深圳的每個決策局將設(shè)立兩類咨詢機(jī)構(gòu)：一是服務(wù)于決策局長的咨詢機(jī)構(gòu)；二是制的局長權(quán)力的咨詢機(jī)構(gòu)，它可以勸告、修改甚至否定決策局的決定，由非政府官員組成，其組織形式可以是委員會

28、、中心、審議會等。第一類咨詢機(jī)構(gòu)在政策運(yùn)行過程中主要承擔(dān)信息子系統(tǒng)的作用，其主要職責(zé)是為決策局長做出正確的決策提供信息服務(wù)。第二類咨詢機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮咨詢子系統(tǒng)的作用，對決策局長制定政策的科學(xué)性進(jìn)行“把脈”。它與決策局的關(guān)系是一個“謀” 與“斷” 的關(guān)系。決策局本身則是一個決斷系統(tǒng)，負(fù)責(zé)政策的制定，并承擔(dān)相應(yīng)的政策風(fēng)險，有利于克服人們常見的“拍腦袋”決策方式。決策局下分設(shè)不同的執(zhí)行局，將決策局制定的政策方案轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)。決策局與執(zhí)行局之間的關(guān)系將由原來的命令與執(zhí)行關(guān)系改變?yōu)楹贤P(guān)系，二者通過簽訂績效合同被聯(lián)系在一起。我們以前的決策有點(diǎn)像黃河水，經(jīng)常發(fā)生“斷流” 現(xiàn)象、一項政策制定出來，執(zhí)行得怎么

29、樣？獲得了什么樣的效果？沒有人給出一個準(zhǔn)確的說法。因為我們沒有建立起完善的政策監(jiān)控系統(tǒng)，結(jié)果通常是子上有政策、下有對策”，很多好的政策得不到很好地執(zhí)行。設(shè)置監(jiān)督局有三大好處：（1）可以監(jiān)督?jīng)Q策是否合法、科學(xué)。監(jiān)督局首先是對決策局的監(jiān)督，即監(jiān)督?jīng)Q策局的決策是否經(jīng)過了合法的程序、科學(xué)的論證，這就改變了過去決策中的隨意性和隱蔽性，讓決策成為開放式的公共政策運(yùn)行。（2）可以監(jiān)督政策是否得到忠實(shí)執(zhí)行。光有好的政策不行，還需要執(zhí)行好政策的人。監(jiān)督局發(fā)揮監(jiān)控子系統(tǒng)的作用，可以避免執(zhí)行局“上有政策、下有對策”，防止“政策斷流”、“政策貪污” 等現(xiàn)象發(fā)生。（3）可以檢驗政策的正確性。政策總是在一定的政策環(huán)境下運(yùn)

30、行的，而政策環(huán)境不是一成不變的。一旦政策不符合政策環(huán)境，就必須盡快修正政策。政策監(jiān)控子系統(tǒng)就好像溫度計一樣，要隨時能感受氣溫的變化?？傊?，深圳市政府的改革方案是在努力重建一套科學(xué)完備的政策運(yùn)行系統(tǒng)，使得政策得以科學(xué)地制定、忠實(shí)地執(zhí)行、及時地得到監(jiān)控，從而得到及時、客現(xiàn)、準(zhǔn)確的反饋、評估和改善。二、政策系統(tǒng)的構(gòu)成 政策系統(tǒng)是一個由政策主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構(gòu)成的政策巨系統(tǒng) 。（一）政策主體系統(tǒng) 包括三個子系統(tǒng)，即政策制定系統(tǒng)、政策執(zhí)行系統(tǒng)、間接主體系統(tǒng)。 1、政策制定系統(tǒng) 由擁有法定決策權(quán)的高層組織或個人組成，一般包括國家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及某些政治領(lǐng)袖人物

31、。 基本功能是：（1）確認(rèn)政策問題。 （2）確定政策目標(biāo)。 （3）組織政策方案的設(shè)計。 （4）政策方案的最終決定。 2、政策執(zhí)行系統(tǒng) 政策執(zhí)行系統(tǒng)，也叫“指揮系統(tǒng)”，是將觀念形態(tài)的政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)形態(tài)的政策效果的系統(tǒng)。 政策執(zhí)行系統(tǒng)一般由政策執(zhí)行組織及其人員，特別是行政機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員組成。 基本功能是： （l）為政策方案的實(shí)施做好準(zhǔn)備。 （2）有效實(shí)施政策方案。 （3）分析和總結(jié)執(zhí)行情況。 3間接主體系統(tǒng) 間接主體系統(tǒng)是指那些雖不擁有合法的強(qiáng)制權(quán)力，但能夠參與或介入到政策過程中，并產(chǎn)生一定影響的政策間接主體所構(gòu)成的系統(tǒng)。 三類： 第一類是次國家政策行為者； 第二類是跨國政策行為者； 第三

32、類是全球性政策行為者 基本功能是：（1）利益表達(dá)與利益綜合；（2）影響公共政策制定；（3）影響并改變政策環(huán)境；（4）填補(bǔ)政策主體力量所無法到達(dá)的空間。 （二）政策支持系統(tǒng) 由信息傳播系統(tǒng)（信息溝通系統(tǒng)）、政策咨詢系統(tǒng)、政策監(jiān)控系統(tǒng)、政策評估系統(tǒng)四個子系統(tǒng)構(gòu)成。 1、信息傳播系統(tǒng) 政策過程就是獲取、加工、傳遞和利用信息的過程?；竟δ苁牵海╨）信息的收集與整理。 （2）信息的加工與儲存。 （3）信息的傳遞。 2、政策咨詢系統(tǒng)基本功能是：（1）政策問題的發(fā)現(xiàn)和診斷。（2）政策預(yù)測研究。 （3）政策方案的設(shè)計與評估。 3、政策監(jiān)控系統(tǒng)基本功能是：（1）確立政策監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)。（2）衡量政策績效。 （3）糾

33、正和消除政策執(zhí)行偏差。 4、政策評估系統(tǒng)基本功能是：（1）提供政策持續(xù)、修正、調(diào)整或終止的依據(jù)。 （2）有效地配置政策資源。 （三）政策反饋系統(tǒng) 是將政策主體與政策對象、政策系統(tǒng)與政策環(huán)境連接起來的一個特殊系統(tǒng)。 信息系統(tǒng)將收集和掌握的有關(guān)政策信息傳輸給政策制定系統(tǒng)，形成政策問題；政策制定系統(tǒng)經(jīng)過研究后，確認(rèn)政策問題，形成政策目標(biāo)；咨詢系統(tǒng)根據(jù)政策制定系統(tǒng)的要求，設(shè)計政策方案，提供咨詢報告；政策制定系統(tǒng)根據(jù)咨詢意見形成自己獨(dú)立的判斷和最終的決定，并交付政策執(zhí)行系統(tǒng)加以貫徹實(shí)施；同時，監(jiān)控系統(tǒng)負(fù)責(zé)對政策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和控制，以控制決策失誤，確保圍繞總政策目標(biāo)執(zhí)行政策，保證政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；政策

34、實(shí)施的效果則由政策評估系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)地評估，并將評估結(jié)果提供給政策制定系統(tǒng)。在整個政策系統(tǒng)工作流程中，反饋系統(tǒng)隨時將政策執(zhí)行情況反饋給各個子系統(tǒng)，而間接主體系統(tǒng)則試圖在每一個環(huán)節(jié)上影響公共政策，從而使政策系統(tǒng)工作流程更為復(fù)雜化。 三、政策系統(tǒng)的環(huán)境（一）政策系統(tǒng)的一般環(huán)境 1、地理自然環(huán)境 構(gòu)成政策系統(tǒng)最基礎(chǔ)、最穩(wěn)定的環(huán)境。 包括國土面積、地形地貌、氣候、自然資源等。 孟德斯鳩的理論 地理自然環(huán)境為公共政策的制定與執(zhí)行提供了各種可能性。2、經(jīng)濟(jì)環(huán)境 指對政策系統(tǒng)的生存、發(fā)展與運(yùn)行具有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)因素的總和。 經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共政策關(guān)系（1）經(jīng)濟(jì)環(huán)境是制定和執(zhí)行公共政策的基本出發(fā)點(diǎn)。 （2

35、）經(jīng)濟(jì)環(huán)境提供了政策系統(tǒng)運(yùn)行所必需的資源。 （3）經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響政策系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)取向。 3、政治法治環(huán)境 是指對政策系統(tǒng)的生存、發(fā)展與運(yùn)行產(chǎn)生重要影響的所有實(shí)際或潛在的政治狀態(tài)與法治狀態(tài)。 前者包括政治制度、政治體制、政治結(jié)構(gòu)。政治關(guān)系、國家與社會的關(guān)系狀況等；后者包括法律體系、法律機(jī)構(gòu)、執(zhí)法狀況、社會治安等。 政治法制環(huán)境對政策系統(tǒng)的影響表現(xiàn)為：（1）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的性質(zhì)。 （2）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的民主化程度。 （3）政治法治環(huán)境影響政策系統(tǒng)的合法化程度。 4、社會文化環(huán)境 是指就是對政策系統(tǒng)生存、發(fā)展與運(yùn)行產(chǎn)生重要影響的社會狀況與文化狀況。 包括人口的規(guī)模、性別與年齡的比

36、例、地理分布、社會群體的職業(yè)構(gòu)成、社會道德風(fēng)尚、人口素質(zhì)、公民受教育程度等。 社會文化環(huán)境影響政策系統(tǒng)運(yùn)行的效率。 對公共政策影響最為核心的是政治文化 政治文化：一個民族在特定歷史時期流行的有關(guān)政治方面的一套政治態(tài)度、政治信仰、政治情感。5、國際環(huán)境指一個國家同世界各國和各地區(qū)之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理等方面 的關(guān)系及其他國家之間的相互關(guān)系。 國際環(huán)境對政策系統(tǒng)的影響表現(xiàn)為：（1）國際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的價值選擇。（2）國際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的參照系選擇和目標(biāo)選擇。 （3）國際環(huán)境影響政策系統(tǒng)的性質(zhì)。 （二）政策系統(tǒng)的工作環(huán)境 工作環(huán)境是政策一般環(huán)境中的不同部分在特定時間點(diǎn)上的聚合，因而具有多樣

37、性、變動性、主觀性和人為性等特點(diǎn)。 案例 決策三峽 興建長江三峽水利樞紐工程的設(shè)想是由孫中山先生于1919年首次提出來的，20世紀(jì)3040年代，國民政府曾兩次進(jìn)行勘察測量并提出初步計劃報告。新中國成立后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次將三峽工程建設(shè)提上政府議程，并組織全國各個領(lǐng)域的專家進(jìn)行可行性研究論證。1992年4月3 8日，七屆全國人大五次會議通過了關(guān)于興建長江三峽工程的決議。至此，三峽工程決策過程畫上了圓滿的句號。 從最初提出到具體實(shí)施，三峽工程決策歷經(jīng)70年之久，一方面是高度復(fù)雜的政策環(huán)境對黨和政府決策的影響和制約，另一方面則是黨和政府為造福我國人民和子孫后代而采取的審慎決策行動。（1）長江是我國

38、最大的河流，長江流域水資源極為豐富，約占全國的13，年均徑流量約1萬億立方米，水力資源可開發(fā)量占全國的53。其中，重慶至宜昌區(qū)段的長江三峽總長66o公里，水位落差120米，地質(zhì)條件好，是建設(shè)水利樞紐工程的理想地段。這是三峽工程決策面臨的地理自然環(huán)境。（2）長江流域面積180萬平方公里，約占全國陸地總面積的19，養(yǎng)育著全國近13的人口。農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國的40，在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占有十分重要的地位。但是，長江流域水旱災(zāi)害分布很廣，尤以中下游平原地區(qū)洪澇災(zāi)害最為嚴(yán)重，給國家經(jīng)濟(jì)和人民生命安全造成巨大影響。興建三峽工程能夠從根本上解決長江中下游平原的安全，成為各項治理措施中的關(guān)鍵工程。長江中下游是我國的

39、經(jīng)濟(jì)重心，但能源、電力供應(yīng)長期短缺，靠北煤南運(yùn)，運(yùn)輸壓力很大，三峽水電站年發(fā)電量84o億度，對緩解長江流域能源供應(yīng)緊張狀況和減輕煤炭供應(yīng)和運(yùn)輸壓力具有重要意義。此外，三峽工程還可使川江航道下水單向年通過能力提高到5000萬噸，降低航運(yùn)成本3537。三峽工程還可增加中下游枯水期流量，有利南水北調(diào)，以及灌溉、水產(chǎn)、旅游、庫區(qū)養(yǎng)殖等效益。這是三峽工程決策面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。（3）三峽工程是迄今為止世界上最大的水利樞紐工程，規(guī)模巨大，技術(shù)要求高，涉及面廣。社會各界人士、各方面專家、廣大群眾對于在諸如建與不建、如何興建、興建時機(jī)、國力負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)上是否合理、技術(shù)上是否可行、如何解決戰(zhàn)時防護(hù)、對生態(tài)環(huán)境影響等重

40、大政策問題上，都有許多不同的意見。這是三峽決策面臨的政治法制環(huán)境和社會文化環(huán)境。所有這些客觀環(huán)境經(jīng)過研究論證，就聚集成為決策者的工作環(huán)境。 第二節(jié) 公共決策體制一、決策權(quán)力及其歸屬 決策權(quán)力指在決策過程中根據(jù)自己的目的，將個人意志施加于他人意志之上，通過各種途徑影響他人行為的能力。 決策權(quán)力的基礎(chǔ)既來自于正式的職務(wù)權(quán)力、法定權(quán)力，也來自于非正式的人格權(quán)威、技術(shù)權(quán)力 二、決策權(quán)力的配置 (一)首長制與委員會制 首長制，即最高決策權(quán)配置為一人所獨(dú)掌。優(yōu)點(diǎn)是：決斷及時迅速、果斷有效，有利于使政府責(zé)任明確化、具體化。缺點(diǎn)是：容易權(quán)力濫用、壓制民主、獨(dú)斷專行。 委員會制，最高決策權(quán)配置給由兩人以上組成的

41、委員會，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)原則進(jìn)行決策。優(yōu)點(diǎn)：能夠集思廣益、吸納多方面的意見、協(xié)調(diào)一致制定政策，有利于決策的民主化。缺點(diǎn)：決策遲緩、責(zé)任分散，易于導(dǎo)致爭功諉過、增加決策成本。 (二)集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制，決策事務(wù)與決策權(quán)均集中于上級政策機(jī)關(guān)。優(yōu)點(diǎn)：統(tǒng)籌兼顧、政令統(tǒng)一。缺點(diǎn)：政策適應(yīng)性差，不利于因地制宜，壓制地方積極性。 分權(quán)制，各級決策機(jī)關(guān)在各自的管轄范圍內(nèi)擁有相對獨(dú)立的決策權(quán)，上級機(jī)關(guān)無權(quán)干預(yù)下級機(jī)關(guān)的決策活動。優(yōu)點(diǎn)：各級決策機(jī)構(gòu)能因地制宜地進(jìn)行決策，政策針對性強(qiáng)。缺點(diǎn)：政策協(xié)調(diào)難度大。 三、公共決策的規(guī)則 (一)全體一致規(guī)則 (二)多數(shù)規(guī)則 1、簡單多數(shù)規(guī)則 2、絕對多數(shù)規(guī)則案例 聯(lián)合國安

42、理會的決策規(guī)則與伊拉克戰(zhàn)爭 根據(jù)聯(lián)合國憲章規(guī)定，安全理事會在維護(hù)國際和平與安全方面負(fù)有主要責(zé)任，它有權(quán)調(diào)查任何國際爭端或可能引起國際摩擦的任何局勢，敦請爭端當(dāng)事國采取和平方法解決爭端，有權(quán)斷定威脅和平、破壞和平或侵略的行為，并可采取經(jīng)濟(jì)、外交或軍事制裁行動來反對侵略等等。聯(lián)合國安全理事會由五大常任理事國(中國、法國、俄羅斯、英國和美國)和10個非常任理事國組成(1965年前為6個。任期2年，不得連選連任)。每個理事國有1個投票權(quán)。程序性問題由15個理事國中至少9個理事國贊成票來決定；實(shí)質(zhì)性問題的決定也需9票通過，其中應(yīng)包括所有5個常任理事國的同意票，棄權(quán)不被認(rèn)為是反對。這就是通常所說的“大國一

43、致”規(guī)則。按照這項規(guī)則，任一常任理事國投反對票，表決的議案即被否決。這就是“大國否決權(quán)”。 1990年8月2日凌晨，伊拉克10萬大軍越過伊科邊界向科威特發(fā)起突然進(jìn)攻，僅用10小時就占領(lǐng)了科威特，由此引爆了震驚世界的“海灣危機(jī)”。1990年11月29日，聯(lián)合國安理會就海灣危機(jī)問題進(jìn)行辯論投票，以全票通過了授權(quán)國際社會“使用一切必要手段”的安理會678號決議。中國政府投了棄權(quán)票。 2003年3月20日凌晨，美英聯(lián)合出兵攻打伊拉克。這次戰(zhàn)爭不是1991年海灣戰(zhàn)爭的翻版，而是美國的“倒薩(薩達(dá)姆)”計劃在安理會遭受很大挫折的情況下發(fā)動的。自2001年底，小布什政府就加快了“倒薩”準(zhǔn)備活動，并希望通過外

44、交努力，像1991年海灣戰(zhàn)爭一樣得到聯(lián)合國安理會的授權(quán)，組成多國部隊對伊拉克采取軍事行動。但美國“徹底解決伊拉克問題”的方案遭到了法國、俄羅斯、中國三大常任理事國以及多數(shù)非常任理事國的批評，特別是法國，公開表明要對美國方案行使否決權(quán)。眼看安理會通過無望，美國不得不放棄安理會表決，決心繞開聯(lián)合國，單邊發(fā)動對伊拉克戰(zhàn)爭。盡管美國迅速取得了勝利，但其合法性和正義性受到了國際社會的普遍質(zhì)疑。第三節(jié) 公共政策工具【案例導(dǎo)入】從2005年1月6日開始，源源不斷的清水從浙江的東陽市的橫綿水庫流出，經(jīng)過剛剛完工的渠道奔向毗鄰的另外一個縣級市義烏。至此備受關(guān)注的中國首例水權(quán)交易宣告正式“交貨”。東陽和義烏雖都處

45、于金華江的下游，但東陽水資源非常豐富而義烏水資源卻非常缺乏，不論是在工業(yè)上還是生活用水上都非常困難。為此，義烏多次召集水利專家進(jìn)行論證。當(dāng)時提出了方案有：一是擴(kuò)建原來水庫；二是新建水庫向義烏市區(qū)供水；三是以投資的方式從外引水。經(jīng)過反復(fù)論證，最后只有第三種方案可行。2000年11月24日，東陽和義烏經(jīng)過多次協(xié)商，簽署了用水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議：義烏一次出資2億元購買東陽橫綿水庫每年4999.9萬立方米水的使用權(quán)；轉(zhuǎn)讓后所有權(quán)不變，由東陽負(fù)責(zé)工廠維修等，而義烏按當(dāng)年實(shí)際供水每立方米0.1元標(biāo)準(zhǔn)支付管理費(fèi)。思考題：（1）義烏市成功解決用水難問題的訣竅在哪？（2）該案例中涉及哪些政策工具？（3）哪些因素影響了政

46、策工具的選擇？最近幾年，政策工具研究開始盛行，在公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)了眾多的政策工具研究，這些研究大部分是在德國、荷蘭和美國進(jìn)行的。那么，是什么推動了工具研究的盛行呢? 首先，理論與實(shí)踐的結(jié)合。大學(xué)學(xué)者與政策工具領(lǐng)域的實(shí)踐者 (實(shí)際操作者) 保持密切的聯(lián)系，比如說高校法律權(quán)威同時也參與實(shí)際生活中法律的制定、執(zhí)行、評估以及終結(jié)等過程。這種學(xué)術(shù)與實(shí)踐的密切結(jié)合刺激了更多的學(xué)者投身于解決實(shí)際社會問題。因此，推動了對政策工具的研究。 其次，近代以來政策執(zhí)行難度和復(fù)雜性程度的大大提高以及政府職能的擴(kuò)張，導(dǎo)致對政府管理相關(guān)知識的需求增大，這就要求對社會政策問題做更多的科學(xué)與實(shí)證分析和研究。由于政策工具研究致力

47、于如何把一個簡單但卻難以回答的社會問題付諸實(shí)施，因此，根據(jù)政策目標(biāo)和途徑來進(jìn)行思考使政策工具研究為公共管理做出了重大貢獻(xiàn)。 第三，工具研究途徑的倡導(dǎo)長期以來得到政治和意識形態(tài)方面的支持。對福利國家的某些政府部門的不滿使人們要求對政策失敗的分析予以更多的關(guān)注。20世紀(jì)80年代初，荷蘭的吉爾霍徳（Geelhoed）委員會得出結(jié)論：政策工具知識的缺乏和不足是導(dǎo)致政策失敗的重要原因。因此，解決政策失敗問題的關(guān)鍵在于建立和發(fā)展一門政策工具理論并將它付諸實(shí)踐。一、公共政策工具的概述1、政策工具的含義是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式。政策方案只有通過適當(dāng)?shù)恼吖ぞ卟拍艿玫接行У膱?zhí)行，從而達(dá)到政策設(shè)計的理

48、性狀態(tài)。它是連接目標(biāo)和結(jié)果的橋梁，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制。 （1）政策工具是實(shí)現(xiàn)政府行為的機(jī)制。（2）將政策工具視為政府推行政策的手段。（3）將政策工具理解為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的活動。二、公共政策工具的分類 家庭和社區(qū)自愿性政策工具混合型政策工具強(qiáng)制性政策工具 自愿性組織 私人市場信息和勸戒補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣 稅收和使用費(fèi) 管制 公共事業(yè) 直接提供國家干預(yù) 低 高1、自愿性政策工具非強(qiáng)制性工具（自愿性工具）的特征是它沒有或很少有政府參與，它的任務(wù)是在自愿的基礎(chǔ)上完成的。政府在許多公共問題上往往不做什么事情或不主動介入，而留給社會去處理，因為它相信，市場、家庭或志愿者組織自身能夠處理好這些

49、問題。非強(qiáng)制性工具是執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的重要工具。 （1）家庭和社區(qū) 家庭和社區(qū)是一種常見的非強(qiáng)制性工具。在任何社會中，親戚、朋友和鄰居都為個人提供無數(shù)的物品和服務(wù)，政府也往往有意識來擴(kuò)展它們在達(dá)成政策目標(biāo)上的作用。政府間接地通過削減服務(wù)職能而鼓勵家庭和社區(qū)提供服務(wù)，或者政府直接將服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會及家庭。在轉(zhuǎn)軌時期我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐中可以明顯地看到這一點(diǎn)。 家庭和社區(qū)可以做許多政府不能做或做不好的事。在幾乎所有的社會中，照顧家庭成員和其他親屬是個人及家庭的實(shí)質(zhì)性責(zé)任。小孩、老人和病人往往是家庭及個人來照管的。例如，在我國，80的對老人的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是由家庭提供的。例

50、如，安裝警報器預(yù)防火災(zāi)，鎖上房門防止偷盜等是最早的也是最基本的個人服務(wù)方式。人們自己包扎傷口或者自己存錢以保證退休后的生活，都是個人服務(wù)行為。 作為一個服務(wù)單位，家庭是人們在住房、健康、教育、福利和養(yǎng)老等方面最古老也最有效的服務(wù)部門，它為其成員提供了廣泛而又重要的服務(wù)。例如，在美國，每8個就業(yè)人員中大約有1個直接照顧老年父母，這個比例預(yù)計還會增長。 在許多國家中，社區(qū)服務(wù)的范圍十分廣泛，從幼兒入托、老人照管到環(huán)境衛(wèi)生、娛樂保健等無所不包。在我國大力發(fā)展社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐中，社區(qū)治理一種重要的政策工具。開發(fā)和利用社區(qū)文化資源、人力資源等，在社區(qū)內(nèi)通過建立各種敬老院、福利院、康復(fù)中心、醫(yī)療站

51、、托兒所、幼兒園等設(shè)施，對老年人、兒童和殘疾人等實(shí)行社區(qū)照顧；調(diào)動社區(qū)居民不定期地參加保護(hù)社區(qū)環(huán)境的清潔衛(wèi)生工作，美化居住環(huán)境；加強(qiáng)社區(qū)治安管理等。優(yōu)點(diǎn)：將家庭和社區(qū)作為一種政策工具的最大好處是，除了政府選擇家庭和社區(qū)的這些行動進(jìn)行授權(quán)和補(bǔ)貼外，一般不需要政府太多的支出。在許多服務(wù)領(lǐng)域（如殘疾人的照顧），家庭和社區(qū)比其他工具更合適；而且這種工具在大部分社會受到廣泛的支持和歡迎。缺點(diǎn)：家庭和社區(qū)作為一種政策工具，是虛弱無力的，它們往往只能作為一種輔助工具來使用。一是在解決比較復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題時會顯得比較乏力；二是家庭和社區(qū)提供的服務(wù)缺乏規(guī)模效應(yīng)；三是單純的社會和家庭解決公共問題可能存在不公平（為什

52、么本來是政府或全社會要做的事，要由家庭和社區(qū)自己承擔(dān)？）。（2）自愿性組織（志愿者組織）自愿性組織是指不在政府的強(qiáng)迫下成立，也不以盈利為目的的社會組織形式。作為一種政策工具，志愿者組織的活動免受國家強(qiáng)制力和經(jīng)濟(jì)利益分配的約束。志愿者組織提供某些社會服務(wù)。例如，慈善機(jī)構(gòu)為窮人提供醫(yī)療保健、教育和食品；志愿者團(tuán)體提供諸如清潔海灘和公園的公益服務(wù)等。在傳統(tǒng)社會里，志愿者或非營利組織就提供了大量的社會服務(wù)尤其是從事公益事業(yè)，現(xiàn)代福利國家的出現(xiàn)曾一度降低了它們發(fā)揮作用的重要性程度。即便如此，在當(dāng)代社會中，它們?nèi)匀槐粡V泛地當(dāng)作一種處理社會問題的重要手段。據(jù)說，在美國這樣一個崇尚個人主義和物質(zhì)利益的典型國度

53、里，非營利組織提供的服務(wù)比政府提供的服務(wù)要多得多。在我國，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，志愿者或非營利組織作為一種政策工具的地位和作用也將日趨重要。優(yōu)點(diǎn)：一是一種提供社會服務(wù)的有效手段，可以節(jié)約公共服務(wù)的成本（因為建立在自覺自愿基礎(chǔ)上提供的服務(wù)是可靠的和低成本的）；二是志愿者組織服務(wù)具有靈活性和反應(yīng)迅速的特點(diǎn)，能迅速滿足服務(wù)者需要（例如，在救災(zāi)方面，志愿者組織的行動往往比政府快） ；三是可以減少對政府的行動的需要或減輕政府的負(fù)擔(dān)；四是志愿者組織的服務(wù)能夠推動社會團(tuán)結(jié)和平等有序的擴(kuò)大政治參與；缺點(diǎn)：志愿者組織這種政策工具的應(yīng)用范圍有限，大量的經(jīng)濟(jì)與社會問題不能通過這種手段來處理；志愿者組織也容易蛻化而變成

54、準(zhǔn)官僚機(jī)構(gòu)，從而降低它的效能和效益；許多社會成員既沒時間也沒有所需的資源去從事公益勞動。（3）市場市場是一種最重要且最有爭論的非強(qiáng)制性工具。買賣雙方（消費(fèi)者和廠商）之間的自愿的相互作用消費(fèi)者依其手中握有的有限數(shù)量的貨幣想盡可能多地購買商品，而廠商則尋求利潤的最大化往往會帶來雙方都滿意的結(jié)果。從理論上看，盡管雙方都是自利的經(jīng)濟(jì)人，但作為一個總體的社會可以從它們的相互作用中獲益，即實(shí)現(xiàn)社會福利的最大化；而且為社會上所需要的一切東西都可能通過市場以最低的價格提供。因此，那些對醫(yī)療保健和教育有需要者可以從為盈利而運(yùn)作的醫(yī)院和學(xué)校中購買相應(yīng)的服務(wù)。作為一種應(yīng)用廣泛的工具，市場是提供私人物品的最有效益和效

55、率的手段，是資源配置的有效工具；在某些公共物品和服務(wù)領(lǐng)域，市場工具也可能是改進(jìn)效率和效益的一種有效途徑。比如：為了滿足人們的需求和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府部門正在努力尋求資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中公私合作這一市場方式的發(fā)展，為政府提供了一個解決之道。在實(shí)踐中有幾種典型的形式：1、租賃/購買建設(shè)經(jīng)營（LBO/BBO）民營企業(yè)從政府手中租用或收購基礎(chǔ)設(shè)施，在特許權(quán)下改造、擴(kuò)建并經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施；它可以根據(jù)特許權(quán)向用戶收取費(fèi)用，同時向政府交納一定的特許費(fèi)；2、建設(shè)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營（BTO）民營企業(yè)投資興建新的基礎(chǔ)設(shè)施，建成后把所有權(quán)移交給公共部門，然后可以經(jīng)營該基礎(chǔ)設(shè)施2040年，在此期間內(nèi)向用戶收取

56、費(fèi)用。BOT與BTO類似，不同在于：基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)在民營部門經(jīng)營2040年后才轉(zhuǎn)移給公共部門。3、建設(shè)擁有經(jīng)營（BOO）民營部門在永久性的特許權(quán)下，投資興建，擁有并經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施。公私合作可以利用民間資本市場彌補(bǔ)政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施；民間投資者和有經(jīng)驗的商業(yè)借貸者的參與，有助于更好保證一個項目在技術(shù)上和財政上的可行性，分擔(dān)一些本來由公共部門承擔(dān)的風(fēng)險；在開展合作項目中，民營部門可以促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并為政府部門培訓(xùn)人才。優(yōu)點(diǎn)：市場可以提供公開、公平、自由競爭的方式讓公共服務(wù)管理達(dá)成最大的收益。缺點(diǎn)：一是不能提供足夠的公共物品（在大部分公共物品和服務(wù)領(lǐng)域中，它并不是一種有效的工具，它

57、不能有效地提供諸如國防、警察、路燈一類的純公共物品）；二是市場會造成不公平，它僅僅滿足有支付能力的人們的需求，拉大貧富差距；三是市場不能解決外部性的問題由于存在著不同類型的市場失靈，市場在提供收費(fèi)物品和公有池塘物品上也存在困難；因此，市場工具的應(yīng)用往往需要有其他工具（如管制）來配合。2、強(qiáng)制性工具強(qiáng)制性工具(Compulsory instruments)也稱指導(dǎo)性工具，它借助國家或政府的權(quán)威及強(qiáng)制力，迫使目標(biāo)團(tuán)體及個人采取或不采取某種行為。政府為實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，可以通過選擇管制、公共企業(yè)或官僚機(jī)構(gòu)直接供給等手段或方式來履行其功能。（1）管制管制是政府利用公共權(quán)威和權(quán)力來對個人或組織的行為進(jìn)行規(guī)

58、范的活動。它是由政府做出的，它必須為目標(biāo)團(tuán)體及個人所遵守、服從，不遵守或不服從將受到懲罰。它是以國家權(quán)力作為基礎(chǔ)，特定機(jī)構(gòu)來運(yùn)用和實(shí)施的。大部分管制通過行政法規(guī)來進(jìn)行（有些管制實(shí)際上就是一般的法律），并由政府部門或特別的機(jī)構(gòu)（如美國的獨(dú)立管制委員會）來管理。管制采取了不同的形式，如規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、許可、禁止、法律秩序和執(zhí)行程序等等。政府管制遍及于社會生活的許多領(lǐng)域尤其是物品和服務(wù)的價格和標(biāo)準(zhǔn)等方面。政府的管制有經(jīng)濟(jì)的和社會的兩種基本類型。經(jīng)濟(jì)管制是管制的傳統(tǒng)形式。它控制諸如產(chǎn)品的價格和數(shù)量、投資回報，某一產(chǎn)業(yè)中公司的進(jìn)入或退出等一類的事項，其目的是控制由市場運(yùn)行所產(chǎn)生的不平衡；社會管制是一種較新的

59、管制類型，它控制諸如健康、安全、職業(yè)歧視一類的社會事項。社會管制與經(jīng)濟(jì)管制不同，它并不集中在任何特殊的行業(yè)（如銀行和電信）上，而是集中在諸如污染、安全或道德方面的廣泛問題上。主要優(yōu)點(diǎn)：所需的信息較少，較容易實(shí)施和管理，成本較低，效果具有直接性且更易見效，適應(yīng)于作為處理危機(jī)的工具。主要缺點(diǎn)：扭曲自愿性或私人活動，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無效率，不利于革新和技術(shù)進(jìn)步，過于刻板而缺乏靈活性等（2）公共企業(yè)公共企業(yè)也稱國有企業(yè)。它可以看作一種強(qiáng)制性工具，其強(qiáng)制性甚至比管制更強(qiáng)。因為在公共企業(yè)那里，政府做出特別的規(guī)定以控制它的所有活動，這些規(guī)定被當(dāng)作內(nèi)部管理的指令。政府憑借其所有權(quán)而可以為所欲為 并沒有一套可以

60、用來判定一個企業(yè)是否為公共企業(yè)的明確標(biāo)準(zhǔn)。但一般認(rèn)為，公共企業(yè)具有如下三個特征：一是企業(yè)具有一定程度的公共所有權(quán)（少至50，高至100） 。二是公共企業(yè)受到政府不同程度的控制和管理。一個完全擺脫政府控制的公司不能看作公共企業(yè)。三是公共企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品是用來銷售的公共物品。這不同于諸如國防、路燈一類的公共物品（這種物品不能直接收費(fèi)），因而，公共企業(yè)的銷售收入與成本之間必須保持有某種平衡。優(yōu)點(diǎn)：一是滿足公眾更多的公共需求（在社會需要而私人企業(yè)因無利可圖等原因而不愿提供的某些物品和服務(wù)領(lǐng)域中，它是一種有效的工具）；二是建立公共企業(yè)所需的信息成本比使用自愿性工具和管制低得多；三是公共企業(yè)創(chuàng)造的公共資金可