公共管理的基本知識

公共管理的基本知識公共管理的基本知識公共管理的基本知識xxx公司公共管理的基本知識文件編號：文件日期：修訂次數(shù)：第1.0次更改批準(zhǔn)審核制定方案設(shè)計，管理制度公共管理的基本知識現(xiàn)代文明社會必須具備的四大支柱：科學(xué)、技術(shù)、管理、教育科學(xué)技術(shù)和科學(xué)管理是推動社會前進的車輪。一個國家、一個民族的生存和發(fā)展，在很大程度上要取決于這兩個方面的能力。因此，一個國家管理能力的高低，管理水平的好壞，直接關(guān)系到一個國家的興衰與成敗。第一章公共管理導(dǎo)論一、實現(xiàn)公共管理是我國行政發(fā)展的目標(biāo)選擇（一）中國傳統(tǒng)行政管理的概念及其隱含的缺失行政管理--國家行政機關(guān)對社會的管理及為此進行的行政機關(guān)內(nèi)部事物的管理。它實際上是一種政府行政、政府獨政的局面。其間隱含著以下缺失：1．政府主導(dǎo)，居高臨下--其結(jié)果是犧牲民主2．救世主觀念，"保姆"意識--其結(jié)果是犧牲社會活力。3．擅權(quán)專政，失去監(jiān)督--其結(jié)果是導(dǎo)致腐敗4．全能政府，職能上的"帝國主義現(xiàn)象"--其結(jié)果是導(dǎo)致低效（二）公共行政的概念及其包含的積極內(nèi)含公共行政的基本涵義：公共行政是指為了公益目的，由享有國家公共權(quán)力的機構(gòu)或人員在公民廣泛參與及其制約下對公共事物所進行的管理活動。公共行政主體是國家行政機關(guān)；公共行政客體是國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)；公共行政主要方式是制定和執(zhí)行正確的社會公共政策，綜合運用各種調(diào)節(jié)手段，從宏觀上間接調(diào)控社會生活；公共行政職責(zé)任務(wù)是依法行使國家行政權(quán)力，組織管理好國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和機關(guān)內(nèi)部事務(wù)，促進國家政局穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會文明進步、人民生活水平不斷提高。公共行政概念包含的積極內(nèi)含：1．管理的目標(biāo)--為了公共利益、公眾利益，而非個人利益、部門利益。2．管理的范圍--公共事物，而非一切事物。3．管理的把握--公共權(quán)力是人民賦予的。4．管理的過程--公民參與及其制約。5．管理的機制--公共責(zé)任制度。（三）公共管理的概念及其實現(xiàn)的變革1．公共管理的含義所謂公共管理是指由政府、非政府公共組織和民眾共同參與的，對社會公共事務(wù)進行規(guī)劃、協(xié)調(diào)和執(zhí)行的活動。理解和把握公共管理的概念應(yīng)注意三點：（1）公共管理主體是由政府、非政府公共組織和民眾三大主體所組成的管理體系。三大主體中，政府是公共管理實施的"主渠道"。當(dāng)然，隨著社會的進步，非政府組織和民眾參與公共管理在現(xiàn)代國家中呈逐步發(fā)展的趨勢。（2）公共管理客體（對象）是社會公共事務(wù)它包括政治性公共事務(wù)、經(jīng)濟性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)三個方面。如維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國家安全、社會秩序，發(fā)展經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，開展社會公共服務(wù)等。（3）公共管理的核心是公共利益"公共利益"是指一定區(qū)域范圍內(nèi)事實上或者可能影響到全體成員的利益。公共利益是全體成員個人利益的體現(xiàn)，但公共利益又不是成員個人利益的加總。實施公共管理的目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益，而非個人利益、部門利益。如為全社會解決社會治安問題、市場秩序問題、貧富差距問題、通貨膨脹問題、人口問題、資源環(huán)境問題等。實現(xiàn)和維護公共利益是公共管理的核心和本質(zhì)。2.公共管理實現(xiàn)的變革(1)管理的主體多元化--政府不再是公共事務(wù)管理的唯一主體，社會組織、非政府公共部門（中介組織）也參與到公共事物的管理中來，出現(xiàn)管理主體的多元化趨勢。(2)權(quán)力形式的分散化--過去權(quán)力集中在政府手中，現(xiàn)在權(quán)力散落在社會各個層面，政府更多的是服務(wù)，而非權(quán)力。3.管理手段的市場化--政府在管理公共事物的過程中，盡量引進市場機制和競爭機制，用企業(yè)精神改造政府管理，使公共服務(wù)個性化。（1）政府職能合同出租。將政府承擔(dān)的大量的服務(wù)性職能，通過委托代理、合同承包這樣一些市場化運作機制委托出去，讓社會其他機構(gòu)來承擔(dān)。（2）打破壟斷，放寬公共領(lǐng)域?qū)λ饺速Y本的限制。4．管理模式的靈活性--政府與其他社會組織之間的關(guān)系主要是談判、信息交流、交往等合作關(guān)系，不是強制關(guān)系，是一種通過互動來實現(xiàn)的。5．管理過程的效率性--有時間觀念、效率觀念、質(zhì)量觀念，以最快的速度、最好的質(zhì)量、最低的消耗去實現(xiàn)行政目標(biāo)。二、公共管理基本職能公共管理職能是指公共組織的活動所體現(xiàn)出來的績效與作用。從階段上看，公共管理的職能表現(xiàn)為對有關(guān)公共事物所做出的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制四個方面。我國公共管理的基本職能：1.服務(wù)職能。現(xiàn)代公共管理理念主張管理就是服務(wù)，公共組織的存在是為了滿足社會的需求，公共組織應(yīng)盡可能地為社會提供滿意的公共產(chǎn)品。"顧客"至上、"顧客導(dǎo)向"是公共管理的工作模式。各國政府都致力于建立一個"企業(yè)家"政府，想盡一切辦法滿足人民的合理期待和正當(dāng)要求，不斷提升為人民服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。（1）提供純公共產(chǎn)品的公共服務(wù)（2）提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共服務(wù)。（1）提供純公共產(chǎn)品的公共服務(wù)A.提供法律體系和公民權(quán)利保護；B.保證分配公正和社會保險與社會福利政策C.國防、外交、國家安全；D.中小學(xué)義務(wù)教育、公費醫(yī)療系統(tǒng)等。（2）提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共服務(wù)A.提供自然壟斷型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品：下水道系統(tǒng)、供水系統(tǒng)、鐵路運輸系統(tǒng)、公路交通系統(tǒng)、天然氣煤氣系統(tǒng)、電力輸送系統(tǒng)、電話電訊系統(tǒng)、垃圾處理服務(wù)等等；B.提供福利型公共產(chǎn)品：郵政服務(wù)系統(tǒng)、傳染病免疫措施、必要的娛樂設(shè)施、避孕計劃、統(tǒng)計情報等。C.政府管理私人部門所產(chǎn)生的管制性公共服務(wù)。2.經(jīng)濟職能。為組織或成員實現(xiàn)或爭取到盡可能多的經(jīng)濟利益是上述服務(wù)職能的宗旨或目標(biāo)。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，現(xiàn)階段我國政府的經(jīng)濟職能主要有：宏觀經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、管理國有資產(chǎn)和監(jiān)督國有資產(chǎn)經(jīng)營等。3.規(guī)范與約束職能。無論是廣義政府組織頒布的憲法、法律，還是具體執(zhí)政的行政當(dāng)局公布的政策、條例，除非通過法律程序加以更改，全體民眾無論各自是否贊成，在當(dāng)時條件下都必須遵守、執(zhí)行。4.安全保障職能。(1)全體公民享有同等的政治、經(jīng)濟權(quán)利；(2)國家有義務(wù)保證公民的政治、經(jīng)濟權(quán)利不受侵害。三、當(dāng)代中國公共管理面臨的挑戰(zhàn)1．公共管理理念有待深化傳統(tǒng)政府管理理念認(rèn)為，社會公共事務(wù)只有政府才能解決好。在這種理念支配下，政府對社會公共事務(wù)大包大攬，管了許多"不該管、管不好、管不了"的事情?，F(xiàn)代政府管理理念認(rèn)為，社會公共事務(wù)的管理應(yīng)在以政府為主導(dǎo)的前提下，吸納非政府公共組織和公眾的參與，才能廣泛、充分地調(diào)動一切積極因素，化解利益矛盾。2．政府角色需重新定位隨著我國向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，我國政府所扮演的角色也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從"全能政府"向"有限政府"轉(zhuǎn)變。我國政府的職能轉(zhuǎn)變的差距主要表現(xiàn)為：①政府對微觀經(jīng)濟特別是國有企業(yè)的直接干預(yù)依然過多，有效的國有資產(chǎn)管理體制尚未形成。②規(guī)范、監(jiān)管市場秩序的力度不夠，投融資管理體制改革滯后。③一些政府部門出現(xiàn)利益集團化和非公共機構(gòu)化傾向，公共服務(wù)職能弱化，易滋生體制性腐敗。④中央和地方的責(zé)權(quán)利關(guān)系尚未完全理順。⑤依法行政的統(tǒng)一性和透明度不高。3．非政府組織的發(fā)展遭遇障礙非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、自愿的公民組織，通常由利益與興趣相同或相近的人們組成。我國的非政府組織發(fā)展面臨的主要障礙：①法律制度安排缺位。②政府改革不到位。③理論研究滯后。④非政府組織缺乏自律。⑤專業(yè)化服務(wù)能力不足。4．公共管理模式需要重新公共管理模式改革的基本方向是：（1）構(gòu)建政府為主的、非政府組織廣泛參與的多主體公共管理格局。（2）培養(yǎng)職業(yè)化管理人員和管理團隊。（3）建立科學(xué)的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估體系。（4）公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化，公共管理組織結(jié)構(gòu)的扁平化。（5）引入公共物品供給的競爭機制。（6）采取與更大的授權(quán)相適應(yīng)的靈活激勵機制。第二章公共部門人力資源管理一般說來，每個公共部門擁有的資源大致有五種：物質(zhì)資源、財政資源、技術(shù)資源、信息資源和公共人力資源。這五種資源是公共部門管理、實現(xiàn)其社會服務(wù)不可缺少的基本要素，而公共人力資源是第一資源，是提高公共生產(chǎn)力的關(guān)鍵。一、人力資源管理概述(一)人力資源及人力資源管理的含義1．人力資源的含義及特征人力資源的含義：人力資源實質(zhì)上就是人所擁有的，在一定條件下可以被組織所利用，對價值的創(chuàng)造起貢獻作用的體能、知識、技能、能力、個性行為特征與傾向等經(jīng)濟資源的總和。人力資源的特性：能動性、時效性、增值性、非經(jīng)濟性、個體差異性和有限性。2．人力資源管理的內(nèi)涵人力資源管理是指運用現(xiàn)代化的科學(xué)方法，對與一定物力相結(jié)合的人力進行合理的組織、培訓(xùn)和調(diào)配，使人力、物力經(jīng)常保持最佳比例，同時對人的思想、心理和行為進行恰當(dāng)?shù)恼T導(dǎo)、控制和協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人的主觀能動性，使人盡其才、事得其人、人事相宜，以實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。人力資源管理的核心問題是"匹配"，即做到人與事的匹配。(二)人力資源管理的主要內(nèi)容從一般意義上講，依據(jù)組織發(fā)展戰(zhàn)略的要求，有計劃地對組織所擁有的人力資源進行優(yōu)化配置，激發(fā)員工的積極性和創(chuàng)造性，提高生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益，推動組織發(fā)展是人力資源管理的主要任務(wù)，具體包括：(1)人力資源計劃與配置。(2)人力資源潛力的激發(fā)。(3)職業(yè)生涯規(guī)劃及發(fā)展。(4)業(yè)績評估和激勵。(5)協(xié)調(diào)勞動關(guān)系。(6)人力資源管理研究。(7)人力資源信息管理。(8)人力資源管理成本效益核算。(三)人力資源管理3P模式--選人、育人和用人1.選人要依據(jù)組織參與市場競爭獲取競爭優(yōu)勢或完成組織使命的需要，結(jié)合組織的實力提出自身的用人標(biāo)準(zhǔn)，從社會招聘或內(nèi)部現(xiàn)有員工中選出適宜的人員；2.育人就是要使員工通過不斷的學(xué)習(xí)實現(xiàn)自身能力的保值增值，滿足組織當(dāng)前以及未來參與市場競爭、服務(wù)社會的需要；3.用人是指按照組織可持續(xù)發(fā)展的需要，根據(jù)人員的能力，尋求組織、員工與競爭的最佳結(jié)合，實現(xiàn)組織人力資本的保值增值。可以認(rèn)定，正確地使用正確的人以實現(xiàn)組織的目標(biāo)是組織人力資源管理活動的最終歸屬，因為資本只有使用才能帶來效益。二、公共部門人力資源管理的含義及任務(wù)(一)公共部門人力資源管理的含義從宏觀上看，公共部門人力資源管理是指為了保證整個公共組織系統(tǒng)有效運行，實現(xiàn)工作性質(zhì)與人力資源整體結(jié)構(gòu)的相互動態(tài)匹配所進行的人力資源供需預(yù)測、規(guī)劃，擬訂人力資源管理的基本制度、政策以及相應(yīng)管理標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)公共部門的社會服務(wù)職能的活動。從微觀上看，公共部門人力資源管理就是某個具體的公共行政組織為了履行其公共管理職能，實現(xiàn)公共利益，而依據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定對其所屬的人力資源進行規(guī)劃、錄用、任用、使用、保障等管理活動和過程的總和。(二)公共部門人力資源管理的特殊性1．利益取向的公共性公共部門的人力資源管理必須以公共利益最大化為其基本的價值取向。2．管理行為的政治性公共部門的人力資源管理行為具有顯著的政治性色彩，而不僅僅是一項純粹的技術(shù)性人力資源管理工作。公共部門人員的行為在很大程度上就是公共權(quán)力等政治資源分配和調(diào)整下的結(jié)果，其本身也就是一種政治行為。(三)公共部門人力資源管理的任務(wù)1．建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的新型管理體制這是當(dāng)前公共部門人力資源管理的首要任務(wù)。2．創(chuàng)造一個良好的用人環(huán)境。良好的環(huán)境可以激發(fā)人的潛能，推動人才的成長，而惡劣的環(huán)境將壓制人才的積極性，甚至扼殺人的創(chuàng)造性。3．建立一套科學(xué)的公共人力資源管理方法及管理手段。4．強化公共部門人力資源管理的法制化建設(shè)。強化公共部門人力資源管理的法制化就是為了規(guī)范政府的人事行政管理行為，堅持公開、公平、公正的原則，推動公共服務(wù)職能的實現(xiàn)。三、公共部門人力資源管理的基本原理(一)要素有用原理"沒有無用之人，只有沒有用好的人"。每個人只要能放在一個與其能力和愿望相匹配的地方，就能發(fā)揮其價值。人力資源管理本質(zhì)上就是管理者怎么用好人的問題。(二)同素異構(gòu)原理同素異構(gòu)原理意思是用同樣數(shù)量的人，用不同的組織網(wǎng)絡(luò)連接起來，形成不同的權(quán)資結(jié)構(gòu)和協(xié)作關(guān)系，達(dá)到正確處理勞動者之間的關(guān)系，充分發(fā)揮每個勞動者的技能、專長和積極性、創(chuàng)造性，即優(yōu)化組合人力資源，可以取得完全不同的效果。(三)激勵強化原理激勵可以調(diào)動人的主觀能動性，強化期望行為，從而顯著地提高勞動生產(chǎn)率，這就是激勵強化。根據(jù)這一原理，對人力資源的開發(fā)與管理，應(yīng)注意對人的動機的激發(fā)。這里的關(guān)鍵是設(shè)置目標(biāo)：目標(biāo)應(yīng)該既符合組織總體目標(biāo)的要求，又包含較多的個人需要；既具有一定的挑戰(zhàn)性，也在一定程度上存在實現(xiàn)的可能性。(四)互補增值原理人作為個體，不可能十全十美，而是各有長短，即所謂"金無足赤，人無完人"?？梢酝ㄟ^個體間取長補短而形成整體優(yōu)勢，達(dá)到組織目標(biāo)，這就是互補增值原理。互補的內(nèi)容主要包括：知識互補、能力互補、性格互補、年齡互補、關(guān)系互補和性別互補。互補增值原理體現(xiàn)出組織構(gòu)建團隊的思想。(五)彈性冗余原理彈性冗余原理是指在對人力資源的使用中必須留有余地，保持合理彈性，一方面使人感覺工作緊張，有壓力；另一方面又感覺還有潛力和余力。也就是人的工作狀態(tài)處于合理的"度"的狀態(tài)。這個度包括體力勞動強度、腦力勞動強度、勞動時間強度和工作目標(biāo)強度。四、公共部門人力資源管理的基本制度--公務(wù)員制度(一)公務(wù)員的概念1．西方國家公務(wù)員的含義和范圍在西方國家，公務(wù)員是指"通過非選舉程序而被任命擔(dān)任其政府工作的國家工作人員"。(1)小范圍的劃分方法。將公務(wù)員限定在政府系統(tǒng)內(nèi)，并將選舉產(chǎn)生和政治任命的官員排除在外的所有工作人員，一般稱為事務(wù)官或常任文官。典型國家包括英國以及原英國的海外殖民地。(2)中范圍的劃分方法。將政府行政機關(guān)中的所有工作人員統(tǒng)稱為公務(wù)員。美國和德國就屬此類型。(3)大范圍的劃分方法。將從中央到地方的政府系統(tǒng)工作人員、立法、司法、檢察機關(guān)、軍職人員及在公共企事業(yè)單位供職的人員統(tǒng)稱為公務(wù)員。法國和日本屬此類型。2．中國國家公務(wù)員的含義和范圍公務(wù)員定義為"依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員"。我國公務(wù)員的范圍：中國共產(chǎn)黨機關(guān)工作人員各級人大機關(guān)工作人員各級國家行政機關(guān)工作人員各級政協(xié)機關(guān)工作人員法官、檢察官各民主黨派和全國工商聯(lián)機關(guān)的工作人員這比許多西方國家公務(wù)員的范圍要寬泛。(二)中國國家公務(wù)員制度與西方文官制度的區(qū)別1．兩者的社會政治背景不同西方的文官制度是在多黨或一黨多派相互競爭、輪流執(zhí)政的條件下，為保證政策延續(xù)和政局穩(wěn)定而建立的。我們國家公務(wù)員制度實行的背景是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作，不存在輪流執(zhí)政。它服務(wù)于黨的政治路線，這是我國公務(wù)員制度與西方文官制度有著根本的區(qū)別。2．兩者的政治要求不一樣西方國家規(guī)定文官在國家政治活動中要保持"政治中立"。我國的公務(wù)員制度要求公務(wù)員必須自覺地在政治上同中國共產(chǎn)黨的路線保持一致，有選舉權(quán)，也有被選舉權(quán)。(三)公務(wù)員與政府雇員所謂政府雇員，是指政府引進的專門人才，他們不占用行政編制，不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，完全實行契約化管理，并且限制了雇員的就職范圍，即只從事某項專業(yè)性工作。自2002年我國吉林省率先引進這一制度后，越來越多的城市和省份都積極開展政府雇員試點。政府雇員制與公務(wù)員制度的區(qū)別：(1)適用的法律規(guī)范不同。公務(wù)員屬終身雇用，由專門的《公務(wù)員法》進行調(diào)整、管理，而政府雇員屬于合同雇用，依照《勞動法》來約束政府和雇員雙方的行為。(2)用人方式不一樣。無論是選任還是委任，公務(wù)員制度都是剛性的，都是終身的。而政府雇員制的用人模式與企業(yè)一樣，是市場化的。(3)管理方式不一樣。對公務(wù)員的管理，如錄用、考核、獎懲等都有法律規(guī)范作為依據(jù)，而雇員則完全按照合同進行管理，是一種企業(yè)化的管理模式。(4)薪酬待遇不一樣。公務(wù)員制度有一套完整的工資體系，是剛性的薪酬體系。政府雇員制則是按崗定薪，具有市場化特征，因此并非意味著高薪。五、公共部門人力資源管理的具體內(nèi)容(一)公共部門人力資源管理的前提--人力資源規(guī)劃。(二)公共部門工作分析--包括職位說明書及任職資格。(三)公共部門的人員招聘選拔--公共部門的人員招聘就是不斷獲取組織實現(xiàn)其使命所需要的合格人員。公共部門的人員招聘應(yīng)該符合五大基本原則：公開原則強調(diào)將公共部門的招人計劃、進程及對象向全社會公開，廣納賢才。競爭擇優(yōu)和組織考察相結(jié)合的原則講究公開競爭，優(yōu)勝劣汰。平等原則強調(diào)對所有的報考者一視同仁，不得人為制造不平等限制條件或其他一些不平等的優(yōu)先優(yōu)惠政策。以政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力為中心的全面考核原則強調(diào)對報考者應(yīng)該從德、能、勤、績以及心理素質(zhì)等方面加以考察。過硬的政治素質(zhì)是公務(wù)員招聘的第一要求。量才使用原則強調(diào)應(yīng)視工作的難度和個人的能力大小，合理地量才、量能錄用，不能造成人才虛置現(xiàn)象，因此，招人的時候必須強調(diào)適才。盲目招聘碩士生甚至是更高學(xué)歷的人，導(dǎo)致大量的人才虛置。(四)公共部門的人員培訓(xùn)開發(fā)公共部門的人員培訓(xùn)就是指以提高成員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和工作績效為主要目的，在成員任職期間開展的繼續(xù)教育和訓(xùn)練活動。相對于企業(yè)的人力資源培訓(xùn)，我國公共部門現(xiàn)階段的人員培訓(xùn)更強調(diào)政治理論和政治素質(zhì)。公共部門的人員培訓(xùn)與職位升遷緊密結(jié)合，強調(diào)專才和通才的結(jié)合。(五)公共部門的人員績效管理所謂績效考核，從內(nèi)涵上說就是對人與事的搭配進行評價，即對人及其工作狀況進行評價，對人的工作結(jié)果，要通過評價體現(xiàn)人在組織中的相對價值或貢獻程度。所謂績效管理，就是以績效考核為主體，對員工達(dá)到何種目標(biāo)和為什么要達(dá)到此種目標(biāo)達(dá)成的共識與承諾，以及促進員工取得優(yōu)異績效的管理過程?？冃Э己藦娬{(diào)的是對結(jié)果進行客觀評估，而績效管理強調(diào)如何通過過程的監(jiān)督、控制和引導(dǎo)提升績效水平。新中國成立以后，我們對公共部門的人員進行考核，更多地強調(diào)德才兼?zhèn)洌缘聻橄?。從單一的績效考核向績效管理過渡是我們實施現(xiàn)代公共部門人力資源管理的重要內(nèi)容?？冃Ч芾砀鼜娬{(diào)績效溝通和績效輔導(dǎo)而不是威脅性的考核，強調(diào)的是尋找改進的措施而不是發(fā)現(xiàn)哪里有錯誤，強調(diào)的是績效實現(xiàn)以及提升的計劃而不是對照指標(biāo)的判斷，強調(diào)的是改進的激勵而不是過去行為的懲罰。加快公共部門人力資源考核改革是提升公共部門服務(wù)能力的重要手段第五章公共危機管理一、公共危機及公共危機管理(一)公共危機的含義及其特點含義：公共危機就是專門指對社會大眾正常的生活、工作秩序及生命財產(chǎn)構(gòu)成威脅的狀態(tài)或事件，是來自社會經(jīng)濟運行過程中內(nèi)部的不確定性以及由此導(dǎo)致的各種危機。特點：1．普遍存在性--公共風(fēng)險與公共危機已經(jīng)成為現(xiàn)代社會的常態(tài)。政府的作用就是盡力防范和化解公共風(fēng)險，避免其演變成為公共危機。2．突發(fā)性和緊急性3．不確定性和易變性--是危機最重要的特點，一些學(xué)者甚至以此作為危機定義的基本內(nèi)涵。4．?dāng)U散性--公共危機在發(fā)展過程中還會引起一連串的相關(guān)反應(yīng)，這些反應(yīng)被稱之為"漣漪反應(yīng)"或"連鎖反應(yīng)"，是公共危機擴散性的表現(xiàn)。5．聚焦性(二)公共危機管理的定義和特點1．定義公共危機管理是公共管理的一種特殊狀態(tài)和特殊形式，是以維護公共利益為出發(fā)點，通過公共機構(gòu)建立必要的危機預(yù)防及應(yīng)對機制，采取一系列必要措施，防范、化解危機，恢復(fù)社會秩序，保障人們正常生產(chǎn)和生活的活動，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧健康發(fā)展的管理過程或管理活動。公共危機因其發(fā)生的突然性、不確定性、易變性和極強的破壞性，使得應(yīng)對危機不能通過正常機制，而必須是特殊、緊急的應(yīng)對機制。危機管理并不只是處理危機，降低危機的社會危害，還包括未雨綢繆，防范危機的發(fā)生。2．特點：相對于企業(yè)危機管理而言，公共危機管理具有目標(biāo)的無選擇性、主體多元化、決策的系統(tǒng)化、執(zhí)行的法制化等特點。二、公共危機的類型(一)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件突發(fā)性公共衛(wèi)生事件主要是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染性疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)性中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件，具有公共衛(wèi)生的屬性。群體性不明原因疾病是公共衛(wèi)生事件中最引人矚目且難以應(yīng)對的。(二)不可抗拒的自然因素引起的具有破壞性的危機不可抗拒的自然因素引起的具有破壞性的危機是指由于自然的因素導(dǎo)致環(huán)境發(fā)生劇烈變化，以致對人類的正常生產(chǎn)、生活以及生命財產(chǎn)安全帶來巨大破壞性的事件，包括地震、干旱、洪水、龍卷風(fēng)等。(三)特大安全事故一般將一次性死亡人數(shù)在10人以上的事故稱為特大安全事故。特大安全事故主要包括：特大火災(zāi)事故、特大交通事故、特大建筑質(zhì)量安全事故、民用爆炸物品和化學(xué)危險品特大事故、煤礦和其他礦山特大安全事故以及鍋爐、壓力容器、壓力管道和特種設(shè)備特大安全事故等。目前，發(fā)達(dá)國家的安全預(yù)防投資占GDP的3．3％，我國的安全預(yù)防投資僅占GDP的近1％，可見二者之間的差距較大。如何在追求經(jīng)濟利益的過程中，重視人的生命價值，盡量減少特大安全事故是中國經(jīng)濟發(fā)展中必須解決的問題。(四)公共安全和社會秩序事件公共安全和社會秩序事件是指由于利益調(diào)整所涉及的利益沖突導(dǎo)致社會秩序混亂，影響人們正常生活秩序和社會穩(wěn)定，并使得大眾利益受損的突發(fā)事件。群體性事件屬于通常意義上的人民內(nèi)部矛盾，是在民法范圍內(nèi)可以解決的事件。世界各國發(fā)展的規(guī)律表明，當(dāng)一個國家的人均GDP處于l000-3000美元的發(fā)展階段，是經(jīng)濟容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要重建的關(guān)鍵時期。中國現(xiàn)在已經(jīng)進入此發(fā)展階段。三、公共危機管理的機制公共危機管理的核心是建立一整套包括組織、決策和指揮，信息傳輸和處理，物資準(zhǔn)備和調(diào)度，人員培訓(xùn)和技術(shù)儲備在內(nèi)的公共危機管理系統(tǒng)和運行機制。依據(jù)公共危機發(fā)生的過程分類，公共危機管理的機制包括危機預(yù)防機制、危機預(yù)警機制、危機反應(yīng)機制、危機救治機制、檢查監(jiān)督機制、社會動員和參與機制、信息披露機制和評估學(xué)習(xí)機制。(一)危機預(yù)防機制當(dāng)代公共危機管理的一個重要趨勢在于從對危機的回應(yīng)轉(zhuǎn)為對危機的風(fēng)險管理。所謂風(fēng)險管理，包括風(fēng)險的確認(rèn)、風(fēng)險的分析、風(fēng)險的評估、風(fēng)險的監(jiān)控等一系列活動。實行危機風(fēng)險管理的目的在于預(yù)防危機。公共危機預(yù)防機制的作用，在于降低危機發(fā)生的可能性，以及盡可能地減弱危機事件的突發(fā)性，使我們能夠從容面對危機。(二)危機預(yù)警機制公共危機預(yù)警機制就是對危機跡象信息的識別、評價以及危機警報的發(fā)布。將公共危機事件分為一般、較重、嚴(yán)重和特別嚴(yán)重四級，分別用藍(lán)色、黃色、橙色和紅色表示。當(dāng)某一信號達(dá)到事先定下的指標(biāo)值之后，我們就用相應(yīng)的顏色進行預(yù)警。危機事件信息的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)就成為公共危機預(yù)警機制的核心部分。(三)危機反應(yīng)機制公共危機的反應(yīng)，是指危機發(fā)生后，相關(guān)公共部門對危機事件的緊急應(yīng)對。公共危機的反應(yīng)機制主要包括緊急干預(yù)和危機應(yīng)對預(yù)案啟動兩個重要環(huán)節(jié)。緊急干預(yù)是指危機一旦發(fā)生，各級政府依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)所賦予的權(quán)力，充分發(fā)揮政府的權(quán)威，對處置危機所采取的積極干預(yù)政策，政策具有強制性。預(yù)案啟動是指危機應(yīng)對方案隨危機的發(fā)生而即時啟動，它包括突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部的迅速成立和及時運作，各種應(yīng)急措施和緊急處理手段即時啟動；在危機期間，相關(guān)單位和個人無條件地服從指揮部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。衡量反應(yīng)機制好壞的標(biāo)準(zhǔn)包括動用資源的程度、決策的速度和執(zhí)行的力度。最關(guān)鍵是決策的速度和執(zhí)行的力度。(四)危機救治機制危機救治機制由危機救助與危機后治理兩個要素構(gòu)成。1.危機救助，包括物理性救助和心理性救助兩種基本方式。一般來說，某一公共危機發(fā)生后，首先實施的就是物理性的危機救助。從影響看，物理性救助更多地涉及眼前利益和著眼于消除危機的顯性影響。心理性救助則更