轉(zhuǎn)-中國(guó)近現(xiàn)代政治體制的轉(zhuǎn)型及其當(dāng)代啟示

中國(guó)近現(xiàn)代政治體制的轉(zhuǎn)型及其當(dāng)代啟示

明末清初中國(guó)資本主義生產(chǎn)方式萌芽以后，中國(guó)社會(huì)實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)始了從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。中國(guó)的政治體制自身和人們對(duì)政治體制的認(rèn)知也經(jīng)歷了痛苦的五大轉(zhuǎn)變：從君主專制制到君主立憲制、從君主制到共和制、從內(nèi)閣制到總統(tǒng)制、從多黨制到一黨制、從地方自治制到中央集權(quán)制。從中我們可以看出，中國(guó)近現(xiàn)代政治體制轉(zhuǎn)型中民族革命與政治革命，政體之爭(zhēng)與政黨斗爭(zhēng)，國(guó)體之爭(zhēng)與政體之爭(zhēng)，國(guó)內(nèi)階級(jí)斗爭(zhēng)與國(guó)際列強(qiáng)干預(yù)疊加、攪和在一起，使得這一轉(zhuǎn)型特別艱難與曲折，使中國(guó)喪失了許多原本可能的歷史發(fā)展機(jī)遇。近現(xiàn)代中國(guó)政治體制轉(zhuǎn)型中已經(jīng)提出但尚未完全解決的一系列問(wèn)題，需要當(dāng)代中國(guó)政治體制改革去思考并采取積極有效的措施去解決。從這個(gè)意義上講，近現(xiàn)代中國(guó)政治體制轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)給我們今日的政治體制改革留下了非常寶貴的十大歷史啟示：如何處理好現(xiàn)代民族建設(shè)與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的關(guān)系，如何處理好現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)與現(xiàn)代政黨建設(shè)的關(guān)系，如何處理好現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)與現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的關(guān)系，如何處理好國(guó)家建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)(求強(qiáng)與求富)的關(guān)系，如何處理好執(zhí)政黨、國(guó)家與軍隊(duì)的關(guān)系，如何處理好執(zhí)政黨、國(guó)家與知識(shí)分子的關(guān)系，如何處理好中央集權(quán)與地方自治的關(guān)系，如何處理好決策系統(tǒng)與咨詢參謀系統(tǒng)的關(guān)系，如何處理好改革形式與改革內(nèi)容、改革時(shí)機(jī)的關(guān)系，如何處理好政治體制之間的批判與借鑒、改革與創(chuàng)新的關(guān)系。所謂政治體制，有廣義和狹義兩種，廣義的政治體制相當(dāng)于政體(FormofGovernment)或總體的政治制度(PoliticalSystem)，它是統(tǒng)治階級(jí)或統(tǒng)治集團(tuán)得以實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治利益和意志的統(tǒng)治方式，也是一個(gè)政治體系內(nèi)各種政治關(guān)系的總體格局的制度化形式。如，中國(guó)是人民代表大會(huì)制度，美國(guó)是總統(tǒng)制，英國(guó)是議會(huì)內(nèi)閣制，法國(guó)是半總統(tǒng)半議會(huì)制，瑞士是委員會(huì)制等；狹義的政治體制(PoliticalRegime)小于政體或總體的政治制度這個(gè)概念，它是大的或曰整體的政治制度得以進(jìn)入運(yùn)行狀態(tài)的各種具體制度和運(yùn)行機(jī)制的總稱，包括領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、人事制度、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等。這里我們講的我國(guó)近現(xiàn)代政治體制中的政治體制既指廣義的政治體制，也包含狹義的政治體制概念。一、近現(xiàn)代政治體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程與特點(diǎn)(一)從君主專制制到君主立憲制面對(duì)內(nèi)外壓力的中國(guó)社會(huì)有四種對(duì)君主專制制度的不同態(tài)度和做法。第一種，以農(nóng)民起義或曰以暴力反抗的方式反對(duì)君主專制制度，但提不出新的政治制度形式：君主專制體制的四大支柱(地主制經(jīng)濟(jì)、從中央到地方的官僚機(jī)構(gòu)、軍隊(duì)、意識(shí)形態(tài))中的兩大支柱開(kāi)始出現(xiàn)松動(dòng)，為君主專制體制的最后崩潰埋下了伏筆。第二種，以改良的方式促成舊體制的點(diǎn)滴改進(jìn)，但并不想有根本變化：但隨著甲午戰(zhàn)爭(zhēng)，清廷面對(duì)來(lái)自朝野內(nèi)外的責(zé)問(wèn)不得不找出一個(gè)替罪羊來(lái)，于是，洋務(wù)派和洋務(wù)運(yùn)動(dòng)便成為甲午戰(zhàn)敗的罪魁禍?zhǔn)?，打開(kāi)的國(guó)門再次被重重地關(guān)上，從此，原本和中國(guó)站在同一起跑線上的日本一躍成為世界一流強(qiáng)國(guó)，而中國(guó)則自甲午戰(zhàn)敗以來(lái)一蹶不振至1949年。第三種，以改良的方式促成舊體制的整體改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)體制自身的自我轉(zhuǎn)型：戊戌變法。戊戌變法在中國(guó)歷史上第一次提出了由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的系統(tǒng)方案。戊戌變法運(yùn)動(dòng)失敗后，清王朝政治衰敗的進(jìn)程加快。為了延續(xù)其統(tǒng)治，迫于內(nèi)外壓力，清政府不得不于1906年宣布“預(yù)備仿行憲政”，推行“預(yù)備立憲”即改變沿襲數(shù)千年之久的君主專制制度，著手實(shí)行資本主義君主立憲制。1908年頒布了《欽定憲法大綱》，決定學(xué)習(xí)日本，建立君主立憲，但又規(guī)定9年的預(yù)備立憲期限。出洋考察憲政的五大臣在回國(guó)后的奏折中說(shuō)立憲有三大利：皇位永固、外患漸輕、內(nèi)亂可弭。為了鞏固皇權(quán)，清政府遲遲不答應(yīng)資產(chǎn)階級(jí)立憲派提出的關(guān)于立即召開(kāi)國(guó)會(huì)的要求，還鎮(zhèn)壓了立憲派的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，同時(shí)，卻不斷借改革之名強(qiáng)化中央集權(quán)、加固皇權(quán)。1911年5月，在不得不成立的責(zé)任內(nèi)閣里，13名大臣中滿族9人，其中皇族5人，被譏為“皇族內(nèi)閣”。這使立憲派大失所望，也使統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的團(tuán)結(jié)因滿漢矛盾和中央與地方矛盾的尖銳化而分崩離析?！邦A(yù)備立憲”不僅沒(méi)有挽救清王朝，反而激化了社會(huì)矛盾，加重了政治危機(jī)。第四種，只有通過(guò)革命手段推翻君主專制制度，才能實(shí)現(xiàn)政治制度的轉(zhuǎn)型：辛亥革命。(二)從君主制到共和制立憲派和革命派在否定專制政治，贊成憲政問(wèn)題上基本沒(méi)有區(qū)別，分歧在于實(shí)現(xiàn)憲政之手段和政體形式的選擇。立憲派主張以和平方式在中國(guó)推進(jìn)君主立憲，革命派則主張以暴力革命手段走民主共和的道路。決定立憲派與革命派分歧的根本點(diǎn)是民族主義：對(duì)滿族統(tǒng)治及滿族占據(jù)的國(guó)家元首的態(tài)度。因此，是否主張民族主義——排除滿族統(tǒng)治及滿清皇帝，在當(dāng)時(shí)是區(qū)別立憲派和革命派的最重要標(biāo)準(zhǔn)。辛亥革命的勝利標(biāo)志封建君主制已經(jīng)喪失人心。辛亥革命是20世紀(jì)中國(guó)第一次歷史性巨變，具有偉大的歷史意義。辛亥革命結(jié)束了封建君主專制制度，建立了中國(guó)歷史上第一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)，使民主共和的理念開(kāi)始深入人心，此后的中國(guó)“敢有帝制自為者，天下共擊之”。這再次說(shuō)明，民族革命與政治革命攪和在一起是近現(xiàn)代中國(guó)政治體制轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要特點(diǎn)。(三)從內(nèi)閣制到總統(tǒng)制民國(guó)初年的“內(nèi)閣制與總統(tǒng)制之爭(zhēng)”，表面上看是共和制內(nèi)部的國(guó)家權(quán)力重心的不同選擇問(wèn)題，實(shí)際上仍然是君主制與共和制之爭(zhēng)。1911年《臨時(shí)政府組織大綱》采用的政體形式是總統(tǒng)制，國(guó)務(wù)院不設(shè)總理，各部部長(zhǎng)直接對(duì)臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)責(zé)，由臨時(shí)大總統(tǒng)任免，臨時(shí)大總統(tǒng)享有統(tǒng)率海陸軍、任免國(guó)務(wù)員及外交專使、締結(jié)國(guó)際條約等權(quán)限，這與美國(guó)憲法關(guān)于總統(tǒng)權(quán)限的規(guī)定幾乎相同。中華民國(guó)臨時(shí)政府成立后1912年3月公布《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，采用內(nèi)閣制政體形式。1912年3月袁世凱任命唐紹儀為國(guó)務(wù)總理，但實(shí)際上他自己控制行政權(quán)力，6月唐紹儀無(wú)奈辭去國(guó)務(wù)總理一職。1914年1月10日袁世凱發(fā)布解散國(guó)會(huì)、兩院議員職務(wù)令。1914年5月1日，他又公布施行約法會(huì)議起草的《中華民國(guó)約法》，廢止《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，代之以總統(tǒng)個(gè)人獨(dú)裁。袁世凱下臺(tái)后，黎元洪、馮國(guó)璋與段祺瑞總統(tǒng)與總理之間的“府院之爭(zhēng)”(1916~1917年)是黨派假借總統(tǒng)制和議會(huì)內(nèi)閣制之爭(zhēng)的權(quán)力之爭(zhēng)和利益之爭(zhēng)。1927年蔣介石南京國(guó)民政府建立之后，蔣介石與胡漢民的總統(tǒng)制與議會(huì)內(nèi)閣制之爭(zhēng)，蔣介石、國(guó)民黨與中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派的內(nèi)閣制與總統(tǒng)制之爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)上是集權(quán)與分權(quán)、專制與民主的斗爭(zhēng)，是黨派、階級(jí)之間圍繞國(guó)家權(quán)力的斗爭(zhēng)?？梢?jiàn)，近現(xiàn)代中國(guó)政治體制轉(zhuǎn)型的第二個(gè)特點(diǎn)是政體之爭(zhēng)與政黨斗爭(zhēng)攪和在一起。(四)從多黨制到一黨制民國(guó)時(shí)期的“多黨制與一黨制之爭(zhēng)”表面上看是共和制內(nèi)部政黨政治體制的不同選擇問(wèn)題，實(shí)際上仍然是君主制與共和制之爭(zhēng)的轉(zhuǎn)型形態(tài)。康有為、梁?jiǎn)⒊M織具有政黨性質(zhì)的“強(qiáng)學(xué)會(huì)”(1895年)，孫中山建立同盟會(huì)(1905年)起，中國(guó)近現(xiàn)代政黨風(fēng)起云涌，不斷出現(xiàn)、不斷分化組合在中國(guó)政黨史上出現(xiàn)了一個(gè)前所未有的資產(chǎn)階級(jí)多黨制的獨(dú)特的歷史階段。1913年3月20日袁世凱派人將宋教仁暗殺于上?；疖囌?。1913年10月，袁世凱迫使國(guó)會(huì)選舉他自己為大總統(tǒng)。一年后，袁世凱甚至把他扶植起來(lái)的保皇黨(公民黨)以及支持他的進(jìn)步黨都一腳踢開(kāi)，下令解散國(guó)會(huì)，徹底拋棄資產(chǎn)階級(jí)民主政治及其產(chǎn)物的多黨制議會(huì)，執(zhí)意要當(dāng)洪憲皇帝。蔣介石建立的執(zhí)政黨—國(guó)家一體化體制(簡(jiǎn)稱“黨國(guó)體制”可見(jiàn)，近現(xiàn)代中國(guó)政治體制轉(zhuǎn)型的第三個(gè)特點(diǎn)是國(guó)體之爭(zhēng)與政體之爭(zhēng)攪和在一起。(五)從地方自治制到中央集權(quán)制從秦統(tǒng)一到清王朝，中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是中央集權(quán)的單一制，不存在地方自治問(wèn)題，可是，近代以來(lái)，受到西方國(guó)家地方自治的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和聯(lián)邦制等復(fù)合制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的影響，一些人，特別是某些知識(shí)分子和部分官員開(kāi)始談?wù)撛谥袊?guó)實(shí)行地方自治，以平衡中國(guó)傳統(tǒng)的中央集權(quán)制，目的是在現(xiàn)代化進(jìn)程中想給地方發(fā)展提供更多的人力、物力和財(cái)力，從而更好更快地推進(jìn)中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程。地方自治原本只是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中的一種，可是，中國(guó)近現(xiàn)代理論爭(zhēng)論和實(shí)踐探索中的“地方自治”實(shí)際上是單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中的地方自治和復(fù)合制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式中的地方分權(quán)的一種混合體。武昌起義后，大多數(shù)省份相繼宣告脫離與清政府的隸屬關(guān)系而獨(dú)立。孫中山在建國(guó)之初也曾主張地方自治，但是，地方分權(quán)、各自為政，造成財(cái)政分割，中央政府財(cái)政十分困難。同時(shí)，由于俄國(guó)和英國(guó)的操縱和鼓動(dòng)，在蒙古、新疆和西藏地區(qū)出現(xiàn)了民族分離主義傾向的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。這些都說(shuō)明有加強(qiáng)中央集權(quán)的必要袁世凱在剛當(dāng)臨時(shí)大總統(tǒng)時(shí)，曾宣誓會(huì)遵守《臨時(shí)約法》，承認(rèn)議會(huì)的地位，也默認(rèn)地方自治，但不久就改變主意，試圖建立以他為核心的自上而下的中央集權(quán)行政制度。梁?jiǎn)⒊懊裰鼽h人支持袁世凱推行集權(quán)政策，要求“省”應(yīng)從自治性政治實(shí)體回歸到直屬中央的行政機(jī)構(gòu)。國(guó)民黨內(nèi)孫中山、黃興、宋教仁也傾向于建立強(qiáng)有力的中央政府，以鞏固國(guó)家的統(tǒng)一和推進(jìn)實(shí)業(yè)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，不過(guò)他們主張的中央集權(quán)是民主共和制下的有限中央集權(quán)，與袁世凱的專制君主制下的絕對(duì)中央集權(quán)有本質(zhì)差異?？墒?，自秦以來(lái)，中國(guó)雖時(shí)有分裂割據(jù)，但中華民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的大勢(shì)并不能阻擋。近現(xiàn)代中國(guó)的歷史再次證明這一大邏輯。南京國(guó)民政府成立，中國(guó)從軍閥割據(jù)重新走向統(tǒng)一。此后，“地方自治”還是“中央集權(quán)”的爭(zhēng)議雖然時(shí)有出現(xiàn)，但基本上中央集權(quán)占了上風(fēng)。原因是，中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程和內(nèi)憂外患要求中央集權(quán)，從而使中央政府有足夠的權(quán)力和能力去集中有限而分散的社會(huì)資源用于現(xiàn)代化建設(shè)和克服內(nèi)憂外患。二、近現(xiàn)代政治體制轉(zhuǎn)型的當(dāng)代啟示馬克思在談到人類歷史發(fā)展的動(dòng)力和過(guò)程時(shí)曾經(jīng)講過(guò)：“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過(guò)去承繼下來(lái)的條件下創(chuàng)造?！盵12]了解近現(xiàn)代中國(guó)政治體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程和特點(diǎn)，對(duì)于今日中國(guó)更好地推進(jìn)政治體制改革具有重要的啟示意義和價(jià)值。(一)

如何處理好現(xiàn)代民族建設(shè)與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的關(guān)系當(dāng)前，要堅(jiān)持并進(jìn)一步完善民族區(qū)域自治制度和政策，需要圍繞“民族平等和諧發(fā)展”這一宗旨和目標(biāo)來(lái)進(jìn)行：只有這樣，才能真正建成一個(gè)組織結(jié)構(gòu)與地域聯(lián)系緊密、有共同價(jià)值觀和文化基礎(chǔ)的中華民族，否則，中華民族只是一個(gè)松散的地域聯(lián)合體，在民族分裂主義的沖擊面前是十分脆弱的。(二)

如何處理好現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)與現(xiàn)代政黨建設(shè)的關(guān)系前，中國(guó)要處理好現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)與現(xiàn)代政黨建設(shè)的關(guān)系，必須做好兩方面工作：一是把中國(guó)現(xiàn)代政黨建設(shè)放到中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中去通盤考慮，把現(xiàn)代政黨建設(shè)作為現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的一個(gè)有機(jī)組成部分來(lái)設(shè)計(jì)，而不是把兩者分割甚至對(duì)立來(lái)看待。二是把優(yōu)先推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代政黨建設(shè)，特別是中國(guó)現(xiàn)代執(zhí)政黨建設(shè)作為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的切入點(diǎn)和突破口。而要推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代執(zhí)政黨建設(shè)必須真正落實(shí)胡錦濤同志提出來(lái)的12字方針：科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政。(三)

如何處理好現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)與現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的關(guān)系如何解決上述兩大問(wèn)題？我們認(rèn)為，關(guān)鍵在于：在繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，要加大政治體制改革和社會(huì)體制改革的力度，加快現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)和現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的步伐。而其中最核心的問(wèn)題或曰必須先行的問(wèn)題是對(duì)社會(huì)組織的有效培育和發(fā)展。(四)

如何處理好國(guó)家建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)(“求強(qiáng)”與“求富”)的關(guān)系(五)如何處理好黨、國(guó)家與軍隊(duì)的關(guān)系(六)如何處理好執(zhí)政黨、國(guó)家與知識(shí)分子的關(guān)系我們的黨和政府歷來(lái)重視知識(shí)分子。最重要的，一是要增強(qiáng)對(duì)知識(shí)分子的信任度。自反右運(yùn)動(dòng)到“文化大革命”，黨與知識(shí)分子之間的互信度被大大削弱；改革開(kāi)放以來(lái)，黨與知識(shí)分子之間的互信性已經(jīng)得到重建，但目前少數(shù)官員對(duì)知識(shí)分子的信任度還有待提升；二是要強(qiáng)化對(duì)知識(shí)分子的培養(yǎng)和使用力度。特別是要加大企事業(yè)單位知識(shí)分子干部(特別是高級(jí)知識(shí)分子干部)與黨政機(jī)關(guān)干部(特別是領(lǐng)導(dǎo)干部)之間的干部交流力度。不斷把社會(huì)系統(tǒng)(企事業(yè)單位)中的知識(shí)精英通過(guò)廣泛、透明、制度化、規(guī)則化的渠道引進(jìn)到黨政系統(tǒng)中去，同時(shí)，把黨政系統(tǒng)中的知識(shí)精英不斷交流到社會(huì)系統(tǒng)(企事業(yè)單位)中來(lái)。這樣，既可增強(qiáng)黨與知識(shí)分子的互信度，也可大大提高知識(shí)精英作為稀缺性社會(huì)人力資源的效用度；既可提高知識(shí)精英對(duì)黨和政府的認(rèn)同感，也可提高黨和政府對(duì)社會(huì)系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的駕馭能力和治理效能

(七)如何處理好中央集權(quán)與地方自治的關(guān)系強(qiáng)大的政府與完善的市場(chǎng)兩者缺一不可。30多年改革開(kāi)放成功的經(jīng)驗(yàn)也證明，強(qiáng)大的政府，特別是強(qiáng)大的中央政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一旦結(jié)合所產(chǎn)生的推動(dòng)社會(huì)資源擴(kuò)展、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的能量是巨大的。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化成功的主要秘密就在這里。在未來(lái)的幾十年里，為了全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，中國(guó)仍需要有較大權(quán)威和能量的中央政府，否則，既不利于推進(jìn)中國(guó)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)程，也不利于區(qū)域貧富差距的縮小，更會(huì)導(dǎo)致地方主義的回潮與民族國(guó)家的分裂。當(dāng)然，這里所謂的“較大權(quán)威和能量的中央政府”是指一個(gè)與地方政府的權(quán)威和能量、社會(huì)組織的權(quán)威和能量大體“平衡”的中央政府，而非是一個(gè)絕對(duì)專權(quán)的中央政府。今后，要根據(jù)現(xiàn)代政府原理來(lái)調(diào)整中央與地方關(guān)系，這就是：第一，減少政府層級(jí)。建議政府層級(jí)從目前的五級(jí)(中央政府、省市自治區(qū)政府、地市政府、縣市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)減少到三級(jí)(中央政府、省市自治區(qū)政府、縣市政府)。第二，政府層級(jí)分工。不同層級(jí)政府間要有權(quán)能重心的分工：中央政府主要靠行使最高立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的方式宏觀管理全國(guó)性的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事務(wù)；省市自治區(qū)政府主要通過(guò)行使地方性立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的方式落實(shí)中央政府的宏觀決策。換句話說(shuō)，以后省市自治區(qū)政府的重心在行政權(quán)，即主要的職能和權(quán)力應(yīng)該是把中央政府的宏觀立法、行政和司法決策落實(shí)到縣市政府并負(fù)責(zé)監(jiān)督其實(shí)施。省市自治區(qū)政府目前的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、管理規(guī)范權(quán)、監(jiān)督控制權(quán)和發(fā)展服務(wù)權(quán)大部分應(yīng)下放給縣市政府；而縣市政府以后主要從事經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的微觀管理，即對(duì)縣市區(qū)域，縣市區(qū)域內(nèi)社會(huì)的營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織，公民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利和行為實(shí)施政府的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、管理規(guī)范權(quán)、監(jiān)督控制權(quán)和發(fā)展服務(wù)權(quán)。除中央政府控制的國(guó)有企事業(yè)單位和地方政府控制的少量國(guó)有企事業(yè)單位可以保留直接從事公共經(jīng)濟(jì)、公共文化的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的權(quán)利和行為外，政府的職能主要是管理與服務(wù)，而且要隨現(xiàn)代化的發(fā)展，服務(wù)職能比管理職能更為突出，直接從事經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的權(quán)利和行為大部分應(yīng)留給社會(huì)組織和公民個(gè)人。可見(jiàn)，現(xiàn)代政府要求：除少數(shù)國(guó)營(yíng)企事業(yè)單位外，政府要逐步退出直接從事經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的大部分領(lǐng)域，主要保留間接性的管理權(quán)和服務(wù)權(quán)；現(xiàn)代政府的管理體系要求將政府管理與服務(wù)的權(quán)能重心下移，即對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事務(wù)的微觀發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)、管理規(guī)范權(quán)、監(jiān)督控制權(quán)和發(fā)展服務(wù)權(quán)下移至最接近社會(huì)與公民的縣市政府。目前的中國(guó)要抓住最近5~10年改革的黃金時(shí)機(jī)，因?yàn)椋环矫?，社?huì)利益矛盾和利益沖突已經(jīng)積累到一定程度，但尚未到全面爆發(fā)的程度，還存在一定的改革時(shí)間和空間；另一方面，改革有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)壓力，也有巨大的社會(huì)動(dòng)力，加大改革力度已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)國(guó)外、體制內(nèi)外大部分關(guān)心中國(guó)改革與發(fā)展的人士的共識(shí)；再一方面，各個(gè)領(lǐng)域的改革已經(jīng)進(jìn)行了大量的摸索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為進(jìn)一步改革提供了條件。因此，現(xiàn)在是進(jìn)行全方位、深度化改革的時(shí)候了。要加大改革力度，必須在“放權(quán)”與“讓利”兩個(gè)方面下工夫：把執(zhí)政黨過(guò)多控制(適當(dāng)控制是應(yīng)該的)的國(guó)家的權(quán)力和利益還給國(guó)家和政府，把國(guó)家和政府、國(guó)有企事業(yè)單位過(guò)多控制的權(quán)力和利益還給社會(huì)組織和公民個(gè)人，從宏觀和微觀上對(duì)國(guó)家整體的權(quán)力和利益關(guān)系進(jìn)行大的格局調(diào)整，而不僅僅是小的局部調(diào)整，從而從根本上緩解目前執(zhí)政黨、國(guó)家與社會(huì)(特別是非政府社會(huì)組織)、政府與公民、國(guó)有企事業(yè)單位與民營(yíng)企事業(yè)單位、內(nèi)資企事業(yè)單位與外資企事業(yè)單位、中國(guó)與外國(guó)之間的利益矛盾和利益沖突。(九)如何處理好決策系統(tǒng)與咨詢參謀系統(tǒng)的關(guān)系中國(guó)君主專制制度的制度效能在整個(gè)封建時(shí)代的大部分時(shí)間里還是比較高的，但是到了從封建時(shí)代向近現(xiàn)代轉(zhuǎn)型時(shí)，其總體制度效能開(kāi)始下降。原因是：封建中國(guó)由于社會(huì)事務(wù)總量有限，也不復(fù)雜，因此，國(guó)家的決策系統(tǒng)的輔助系統(tǒng)即其咨詢、參謀系統(tǒng)雖然比較簡(jiǎn)單，但還可以維持較高的總體制度效能。唐、宋兩朝宰相當(dāng)政，元朝開(kāi)始，皇帝親政，皇帝本人被賦予很多的職能，身邊的咨詢、參謀組織并不多。在漫長(zhǎng)的傳統(tǒng)社會(huì)，中央官制的變遷表現(xiàn)為：秦漢時(shí)期的三公九卿——隋唐時(shí)期確立的三省六部——明清時(shí)期廢丞相立內(nèi)閣。在中央官制演變的過(guò)程中，專制集權(quán)制度不斷得到加強(qiáng)。其特點(diǎn)有二：一是兵、政、財(cái)三大權(quán)越來(lái)越集中。正如顧炎武所講的：“一兵之籍，一財(cái)之源，一地之守，皆人主自為之。”二是法網(wǎng)嚴(yán)密?！皟?nèi)外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。”[19]自明末清初資本主義萌芽以后，社會(huì)事務(wù)逐漸增多，清朝對(duì)中央行政機(jī)構(gòu)有所調(diào)整。清朝順治帝參照明制將內(nèi)三院(弘文、國(guó)史、秘書)改為內(nèi)閣，作為全國(guó)的行政中樞，內(nèi)閣貌似一個(gè)權(quán)力很大的行政機(jī)構(gòu)，實(shí)際上只是為皇帝辦理一些例行公務(wù)的樞密機(jī)關(guān)。其職責(zé)：“掌議天下之政，宣布絲綸(皇帝的詔令)、厘治憲典，總鈞衡之任，以贊上理庶務(wù)。凡大典禮，則率百寮以將事。”[20]雍正年間清政府因用兵西北，往返軍報(bào)頻繁，恐泄漏機(jī)密，遂于內(nèi)廷設(shè)軍機(jī)處。軍機(jī)處設(shè)立之初并非是正式的中央行政機(jī)構(gòu)，官無(wú)定制，所管事務(wù)只限于軍機(jī)。清中葉以后，軍機(jī)處日趨重要，軍國(guó)大計(jì)莫不總攬，它逐漸成為凌駕于內(nèi)閣及各部院之上的全國(guó)政務(wù)總匯機(jī)關(guān)。到了清末總理各國(guó)事務(wù)衙門又分軍機(jī)處之權(quán)，實(shí)際上成為總攬19世紀(jì)后期一切與洋務(wù)有關(guān)事務(wù)的“洋務(wù)內(nèi)閣”。雖然清朝對(duì)中央行政機(jī)構(gòu)有所調(diào)整，完善了內(nèi)閣制，增設(shè)了軍機(jī)處和總理各國(guó)事務(wù)衙門，可是，總體制度效能仍然較低。原因是，它只擴(kuò)大決策機(jī)構(gòu)，而沒(méi)有同步增加為決策機(jī)構(gòu)的科學(xué)決策、高效決策提供服務(wù)的信息、情報(bào)匯集和分析機(jī)構(gòu)即咨詢、參謀機(jī)構(gòu)。目前，中國(guó)的黨政決策機(jī)關(guān)之輔助機(jī)構(gòu)：參謀、咨詢機(jī)關(guān)有兩大不足：一是數(shù)量少，不僅指機(jī)構(gòu)少，而且主要是已經(jīng)存在的機(jī)構(gòu)因待遇問(wèn)題、工作方式問(wèn)題等原因，在人力、物力、財(cái)力方面嚴(yán)重不足，進(jìn)而影響其專業(yè)能力即參謀、咨詢能力；二是封閉化，多年來(lái)主要人員、信息資料來(lái)自黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部，一些人員眼界和思維很窄，黨政機(jī)關(guān)的官僚作風(fēng)很明顯，戰(zhàn)略眼光不夠，思維不夠活躍，注釋能力、匯總能力強(qiáng)，創(chuàng)新能力、開(kāi)拓能力差。今后，一方面，要適當(dāng)增加相關(guān)參謀、咨詢機(jī)構(gòu)的數(shù)量，同時(shí)增強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的人力、物力、財(cái)力，擴(kuò)大其收集、處理相關(guān)信息資料的能力和范圍；另一方面，提高相關(guān)參謀、咨詢機(jī)構(gòu)的質(zhì)量。通過(guò)與社會(huì)上(主要是大學(xué)、社科院)、國(guó)際有關(guān)研究機(jī)構(gòu)增加互動(dòng)和聯(lián)系，增強(qiáng)開(kāi)放性；提升戰(zhàn)略思維能力和創(chuàng)新開(kāi)拓能力；與社會(huì)上的研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆止づc合作(可以把大量不涉密的資料向其公開(kāi)，把不涉密的某些課題委托給其做等)，從而提高其參謀、咨詢的質(zhì)量。(十)如何處理好政治體制之間的批判與借鑒的關(guān)系19世紀(jì)英國(guó)著名思想家密爾在《代議制政府》一書中曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，對(duì)文明地區(qū)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，代議制政府或許是最好的政府形式，但對(duì)尚未文明的地區(qū)來(lái)說(shuō)，代議制政府未必是最好的政府形式，移植代議制政府后很有可能不是促進(jìn)它的發(fā)展和進(jìn)步，而是阻礙它的發(fā)展和進(jìn)步。所以，世界上并沒(méi)有一個(gè)普遍的最好的政府形式，相反，衡量是否是理想上最好的政府形式倒有一個(gè)普遍的標(biāo)準(zhǔn)：這個(gè)國(guó)家或地區(qū)如果沒(méi)有這樣的政府就無(wú)法得到很好的發(fā)展和進(jìn)步。。在當(dāng)代中國(guó)，推進(jìn)政治體制改革，需要批判地吸收和借鑒西方政治文明的積極成果，但絕對(duì)不能照搬西方政治模式。世界各國(guó)的情況千差萬(wàn)別，沒(méi)有也不可能有一種放之四海而皆準(zhǔn)的政治制度模式。不能否認(rèn)，社會(huì)主義民主政治同資本主義民主政治之間存在著某種聯(lián)系。資本主義民主政治是在反對(duì)封建專制的過(guò)程中產(chǎn)生的，是一種歷史進(jìn)步，其中包含了人類社會(huì)共同的文明成果。因此，它的某些觀念、形式、方法和技術(shù)，有我們可以吸收借鑒的地方，但吸收和借鑒應(yīng)是有分析、有批判、有改造的，不能簡(jiǎn)單模仿、全盤照搬。鄧小平指出：“西方民主那一套我們不能照搬，中國(guó)的事情要根據(jù)自己的實(shí)際情況辦。”[23]如果我們照抄照搬西方的政治模式，就會(huì)偏離正確的政治方向，我們國(guó)家的政治體制改革就不可能真正成功。推進(jìn)中國(guó)的政治體制改革，必須