《公共管理學(xué)》王樂夫,蔡立輝

《公共管理學(xué)》王樂夫，蔡立輝第一章導(dǎo)論1.1公共管理學(xué)概述1.1.1公共管理的含義公共管理學(xué)一公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué)科，是研究以政府行政組織為核心的各種公共組織管理公共事務(wù)的活動(dòng)及其規(guī)律的學(xué)問。1.1.2公共管理學(xué)的概念范疇1.1.2.1公共管理與公共行政公共管理學(xué)是公共行政的一個(gè)分支學(xué)派，是公共行政中重視公共組織或非營利組織實(shí)施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績效的管理、重視公共政策執(zhí)行的理論派別。它在實(shí)施公共管理的主體、公共管理活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本的原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。公共管理與公共行政之間的差別：公共行政更加重視“設(shè)計(jì)”，公共管理則更加重視實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體“運(yùn)作”過程；公共行政更加強(qiáng)調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強(qiáng)調(diào)管理的，經(jīng)濟(jì)的手段；公共行政更加關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，公共管理更加關(guān)注結(jié)果、對結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任和外部取向。1.1.2.2公共管理與公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品一為公共商品、公共物品或公共品，是指用于滿足社會(huì)公共消費(fèi)需要的物品、勞務(wù)或服務(wù)，是具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品。私人物品一即具有消費(fèi)上的競爭性和排他性等特征的物品。1.1.2.3公共管理與公共政策公共政策一是指擁有合法權(quán)威的包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的政府，以及由它們授權(quán)的有關(guān)機(jī)構(gòu)或部門為了解決公共資源或者社會(huì)公共利益的分配等社會(huì)問題所作出的正式的決定或安排，這種決定或安排是確立一定社會(huì)生活的行為準(zhǔn)則和行為依據(jù)，通?？梢员憩F(xiàn)為法律、政令、計(jì)劃、方案、程序等形式。公共政策與公共管理的區(qū)別：（1）公共政策主要是制定社會(huì)生活各方面的秩序和行為規(guī)則，它通過對社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的規(guī)定和引導(dǎo)，在總體上為一個(gè)社會(huì)中人們的生活和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造必需的環(huán)境，是人們生活的一種外在條件。（2）公共管理則是具體通過實(shí)施公共管理行為與活動(dòng)來提高公眾的社會(huì)生活質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)公共利益。公共政策與公共管理有著某些相通或相通的地方，具有密切的聯(lián)系：第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。第二，公共政策具有一定的公共管理職能。第三，公共管理是實(shí)現(xiàn)公共政策的基本途徑。第四，在一定層面上，公共管理行為與相關(guān)公共政策是合二為一的。1.1.2.4公共管理與工商企業(yè)管理公共管理與工商企業(yè)管理之間存在著相通之處：都必須履行包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、人事、預(yù)算和控制等在內(nèi)的一般的管理職公共管理與工商企業(yè)管理之間區(qū)別主要表現(xiàn)在：1.管理性質(zhì)的不同與工商企業(yè)管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共組織的活動(dòng)，而且公共管理的運(yùn)作是在政治環(huán)境中進(jìn)行的，具有了明顯的政治性或公共性的特征。2.公共管理與工商企業(yè)管理的使命不同公共管理以服務(wù)公眾、實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)公共秩序?yàn)槟康?；工商企業(yè)管理以營利為目的。3.效率意識的強(qiáng)弱不同公共管理所需經(jīng)費(fèi)大部分來自于公共財(cái)政預(yù)算，公共管理者并沒有太多的削減開支和有效運(yùn)作的誘因，成本一效益的觀念和意識差；工商企業(yè)運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)來源于本企業(yè)的生產(chǎn)所得，以獲得更多的企業(yè)利潤為動(dòng)機(jī)，成本一效益的觀念和意識強(qiáng)。4.責(zé)任的性質(zhì)、范圍不同與工商企業(yè)管理相比，公共管理更強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任、社會(huì)責(zé)任。在工商企業(yè)管理中，權(quán)威和責(zé)任的劃分是比較清楚的；在公共管理中，公共管理運(yùn)作的規(guī)模和復(fù)雜性、對官僚機(jī)構(gòu)加以政治控制的要求、對一致性和協(xié)調(diào)的尋求等因素導(dǎo)致了責(zé)任機(jī)制的擴(kuò)散，這種擴(kuò)散加深并復(fù)雜化了公共決策的過程。5.管理的廣泛性、復(fù)雜性的程度不同就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。1.1.2.5公共治理與善治1.2公共管理學(xué)的研究對象1.2.1公共管理的興起1.2.1.1公共行政的反思1.2.1.2公共管理的產(chǎn)生1.2.2公共管理學(xué)的研究對象1.2.2.1確定研究對象的基本思路公共管理學(xué)一是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科，它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效地執(zhí)行公共政策、提供公共物品和提高公共管理績效。1.2.2.2公共行政學(xué)的研究對象與體系1.2.2.3公共管理學(xué)的理論體系1.2.2.4公共管理學(xué)的學(xué)科特征公共管理學(xué)的學(xué)科特征主要表現(xiàn)為：（1）研究對象與范圍的特征（2）跨學(xué)科和綜合性的特點(diǎn)（3）具體研究問題的特征（4）公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的（5）更具現(xiàn)實(shí)性1.3公共管理學(xué)的研究途徑和方法1.3.1公共管理學(xué)的研究途徑美國著名學(xué)者波齊曼認(rèn)為，公共管理學(xué)研究可分為兩種途徑：公共政策途徑（P途徑）和企業(yè)管理途徑（B途徑）。P途徑強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理必須與公共政策的形成與制定密切有關(guān)。P途徑的公共管理如下特征：第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究；第二，重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇通過個(gè)案研究來發(fā)展相關(guān)知識；第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B途徑：是受管理主義的影響，主張效法企業(yè)，以企業(yè)管理的方法來提升公共部門的服務(wù)質(zhì)量，新公共管理思潮是其代表。B途徑的公共管理特征：第一，偏愛企業(yè)管理的原則第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)對公共管理的過程進(jìn)行管理第四，在研究方法上也偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法P途徑和B途徑之間的共同之處:（1）它們的眼光并不局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點(diǎn)放到公共部門與外部環(huán)境的關(guān)系上；（2）它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。1.3.2公共管理學(xué)研究方法公共管理學(xué)的基本研究方法有：1.實(shí)踐抽象法對管理實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)、概括和抽象，以獲得新的公共管理概論的方法，就是實(shí)踐抽象法。2.實(shí)體分析法公共管理中的實(shí)體分析法，就是在進(jìn)行公共管理研究時(shí)，將公共管理的主體即公共組織，如政府公共部門、非營利組織和準(zhǔn)政府組織等，作為一個(gè)實(shí)體來看待，重點(diǎn)分析該實(shí)體存在和發(fā)展的前提條件及其與環(huán)境的關(guān)系，從而獲得對這一實(shí)體活動(dòng)的條件和規(guī)律等的認(rèn)識。3.實(shí)驗(yàn)法在公共管理研究中，可以通過選擇特定的對象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條件，進(jìn)行管理實(shí)驗(yàn)或政策實(shí)驗(yàn)，以取得在更大范圍推行某一類公共項(xiàng)目、實(shí)施某一種改革甚至整個(gè)公共管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)。4.系統(tǒng)分析法公共管理學(xué)中使用系統(tǒng)分析方法的目的，是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其與社會(huì)環(huán)境的關(guān)系；鼓勵(lì)對公共管理系統(tǒng)地各個(gè)組成部分、公共管理過程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行同時(shí)的研究；引導(dǎo)人們注重這一系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、層次與功能；促使人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領(lǐng)域。5.比較分析法公共管理學(xué)中的比較分析要求研究者對不同國家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，要求對同一國家或地區(qū)在不同歷史時(shí)期的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，從中既找到公共行政學(xué)的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各國家或地區(qū)在不同時(shí)期的公共管理特色，豐富整個(gè)公共管理學(xué)的理論及方法理論體系。6.多學(xué)科交叉式的綜合研究方式這種研究方式強(qiáng)調(diào)各學(xué)科之間理論與方法的互補(bǔ)，運(yùn)用各學(xué)科理論及其研究方法來解釋與解決公共管理中實(shí)際存在的問題。7.案例分析法案例分析的要點(diǎn)是對已經(jīng)發(fā)生的公共管理實(shí)踐，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以腳本等形式說明一個(gè)事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn)與事件相關(guān)的當(dāng)事人的觀點(diǎn)、所處的環(huán)境，供讀者評判。第2章公共管理的理論發(fā)展2.1公共行政理論的演進(jìn)2.1.1公共行政理論的初創(chuàng)2.1.1.1威爾遜的“政治一行政”二分法“政治一行政”二分法一威爾遜提出應(yīng)在對政治與行政這兩個(gè)概念進(jìn)行正確區(qū)分的基礎(chǔ)上將公共行政理論從政治學(xué)中分離出來，進(jìn)行專門的研究。2.1.1.2韋伯的官僚制理論韋伯認(rèn)為，“官僚制”具有以下基本特征：（1）合理的分工。（2）層級節(jié)制的權(quán)力體系。（3）依照規(guī)程辦事的運(yùn)作機(jī)制。（4）形式正規(guī)的決策文書。（5）組織管理的非人格化。（6）適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。（7）合理合法的人事行政制度。2.1.1.3泰勒的科學(xué)管理理論2.1.2公共行政理論的建構(gòu)2.1.2.1懷特的系統(tǒng)化行政理論2.1.2.2古利克和厄威克的科學(xué)化公共行政原則厄威克認(rèn)為下列原則對于行政組織的管理都具有普遍適用性：（1）目標(biāo)原則。（2）人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的原則。（3）“一人管理”原則。（4）“專業(yè)參謀和一般參謀”共存的原則。（5）“授權(quán)”原則。（6）“責(zé)權(quán)相符”原則。（7）明確性原則。（8）“控制幅度”原則。2.1.2.3福萊特的動(dòng)態(tài)化公共行政理論2.1.3公共行政理論的轉(zhuǎn)型2.1.3.1西蒙的批評與公共政策學(xué)派的出現(xiàn)2.1.3.2沃爾多的批評與新公共行政學(xué)的勃興“新公共行政學(xué)”一是相對于“傳統(tǒng)公共行政學(xué)”而言的，它是西方行政學(xué)界為了回應(yīng)20世紀(jì)60年代末70年代初以美國為代表的西方國家連續(xù)出現(xiàn)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治危機(jī)和此起彼伏的政府改革呼聲，特別是傳統(tǒng)公共行政理論面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)而形成的一個(gè)運(yùn)用全新的研究方法并且強(qiáng)調(diào)以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論流派。“新公共行政學(xué)”包括以下基本內(nèi)容：（1）對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“效率至上”觀的反思和批判。（2）對社會(huì)公平價(jià)值觀的提倡。（3）對傳統(tǒng)“政治一行政”二分法的突破。（4）對動(dòng)態(tài)、開放組織觀的強(qiáng)調(diào)。2.2現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展2.2.1公共選擇理論2.2.1.1經(jīng)濟(jì)人的人性假設(shè)與公共選擇公共選擇一運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來分析集體行動(dòng)，也即非市場的決策。2.2.1.2政府規(guī)模擴(kuò)張與公共選擇帕金森定律一揭示了政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹的兩大動(dòng)力：“一是官員想要增加的是下屬而不是對手；二是官員們相互之間制造工作?！钡贸龅慕Y(jié)論：不管政府機(jī)構(gòu)的工作量是否增加，其工作人員和工作機(jī)構(gòu)的數(shù)量總會(huì)按幾何級數(shù)增長。公共選擇理論提出解決問題的主張包括：（1）組織類型的理性選擇。（2）市場機(jī)制與個(gè)人選擇。（3）分權(quán)化。公共服務(wù)組織小規(guī)?；?。(5)自由化。2.2.2新公共管理理論“管理主義”一是工商企業(yè)管理領(lǐng)域長期流行的一套管理哲學(xué)，它主要包括如下幾點(diǎn)核心觀念：第一，社會(huì)進(jìn)程的主要途徑在于經(jīng)濟(jì)學(xué)家意義上的生產(chǎn)力的持續(xù)增長；第二，這種生產(chǎn)能力的增長以“管理”功能對勞動(dòng)力要素和復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)商品的生產(chǎn)技術(shù)的有效組織為前提；第二，管理是一項(xiàng)重要的、分離的和特殊的組織功能，在諸如計(jì)劃、執(zhí)行和衡量生產(chǎn)力的實(shí)質(zhì)進(jìn)展方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，商業(yè)的成功越來越依賴于高素質(zhì)和職業(yè)化的管理者；第四，為履行“關(guān)鍵作用”，管理者必須擁有合理的“管理權(quán)限”。2.2.3公共治理理論2.