公平競爭審查主體模式探究

公平競爭審查主體模式探究張雅【摘要】在公平競爭審查的過程中，決定審查質(zhì)量與審查效率的關(guān)鍵角色當屬審查主體，已經(jīng)建立相關(guān)制度的國家對此的規(guī)定也不盡相同.我國于2016年6月出臺文件確定了該制度的建立，文件規(guī)定目前我國的公平競爭審查主體模式是"自我審查加三大保障機制”.這樣的模式設(shè)計考慮了我國的現(xiàn)實狀況，顧及了審查效率，但是缺乏對審查質(zhì)量的實質(zhì)保證，極易使公平競爭審查流于形式.立足于我國的客觀現(xiàn)實，借鑒其他國家相關(guān)制度的成熟經(jīng)驗，我國公平競爭審查主體可以采取”內(nèi)夕卜結(jié)合兩步走、分級、分流”的模式，使其能夠更好地發(fā)揮在公平競爭審查中的作用，既保證審查質(zhì)量,又兼顧審查效率.【期刊名稱】《齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》【年(卷)，期】2018(000)005【總頁數(shù)】6頁(P97-101,110)【關(guān)鍵詞】公平競爭審查主體;內(nèi)部審查;夕卜部審查;競爭執(zhí)法機構(gòu)【作者】張雅【作者單位】鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001【正文語種】中文【中圖分類】D922.294眾所周知，經(jīng)濟的健康、穩(wěn)步發(fā)展離不開良好的競爭秩序，而政府的干預(yù)對于市場中競爭狀態(tài)的影響?yīng)q如一把雙刃劍。一方面，由于市場固有的缺陷，抑制競爭和不當競爭的現(xiàn)象需要政府的干預(yù)進行防控和懲治；另一方面，出于一些地方政府盲目追求GDP的目的，出臺的政策、措施等往往會抑制市場中的有效競爭。因此，在經(jīng)濟發(fā)展中進行高品質(zhì)的政府干預(yù)，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，已經(jīng)成為多數(shù)國家的共識。于是，公平競爭審查制度在這樣的需求下應(yīng)運而生,通過審查政府制定的公共政策①是否會對市場競爭產(chǎn)生不利影響，來提前遏制政府對市場的不當干預(yù)。目前，世界范圍內(nèi)已經(jīng)確立公平競爭審查制度的國家，其具體的審查機制各有千秋，而不同審查機制的核心區(qū)別在于公平競爭審查主體的不同。可以說，在公平競爭審查的過程中，審查主體對于審查的效果而言，無論是質(zhì)量還是效率，都有著決定性的影響。而不同的審查主體由于其身份所代表的不同性質(zhì)，使得審查機制作用的發(fā)揮有所側(cè)重，也使得各國公平競爭審查制度展現(xiàn)出多元化的風格。一、公平競爭審查主體的典型模式與比較分析經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment，簡稱OECD)考察了世界范圍內(nèi)各個國家關(guān)于公平競爭審查的實踐活動，將公平競爭審查的主體分為三類，分別是：政策制定機構(gòu)、競爭執(zhí)法機構(gòu)以及專門的競爭審查機構(gòu)。［1］根據(jù)審查主體是否為政策制定機構(gòu)本身，可以將現(xiàn)存的各種審查主體模式劃分為〃內(nèi)部審查制”、〃外部審查制”、“內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合"三種。內(nèi)部審查制內(nèi)部審查制，又稱“自我審查”，是政策制定機構(gòu)本身在公共政策的制定過程中對其進行公平競爭審查的模式。新加坡是實行內(nèi)部審查制的典型代表國家。按照新加坡的相關(guān)規(guī)定，國家競爭委員會(CCS)作為競爭執(zhí)法機構(gòu)，通常不會主動展開對公共政策的公平競爭審查，審查工作主要是政策制定機構(gòu)對自身進行的內(nèi)部評估。具體來說，政策制定機構(gòu)在制定相關(guān)公共政策時需要對自身進行管制影響評估，而公平競爭審查正是評估的重要內(nèi)容之一，該項評估完成之后還需形成分析報告上交有關(guān)機構(gòu)。在整個競爭審查的過程中，國家競爭委員會的工作有二：一是對競爭審查進行指導(dǎo)，通過參考OECD競爭評估工具的成熟經(jīng)驗，制定本國的《競爭評估指南》，為政策制定機構(gòu)開展公平競爭審查提供評估工具及分析框架，指導(dǎo)其從哪些方面進行審查；二是對競爭審查提供意見和建議，作為專業(yè)的競爭執(zhí)法機構(gòu)，國家競爭委員會根據(jù)政策制定機構(gòu)的請求，不征求第三方的意見，僅就其提供的信息對具體的競爭問題提出自己的意見或建議，當然該意見或建議并不排除其以后對該公共政策進行反壟斷調(diào)查的權(quán)力。[2]外部審查制外部審查制，是指由政策制定機構(gòu)以外的主體對公共政策進行公平競爭審查的模式。選擇適用外部審查制的國家，其具體模式也各有不同，概括來說，共有三種：獨特的直接審查、競爭執(zhí)法機構(gòu)進行競爭審查、專門的競爭審查機構(gòu)進行競爭審查。獨特的直接審查作為世界范圍內(nèi)最為完備和成熟的公平競爭審查制度，歐盟國家援助控制制度(StateAidControl)已經(jīng)走過了半個多世紀的春秋。國家援助制度是指一國政府給予本國企業(yè)一定的財政、稅收等優(yōu)惠政策，使其在市場中獲得足夠的競爭優(yōu)勢。早在1956年的《斯巴克報告》(SpaakReport)中就已經(jīng)提出，國家援助會導(dǎo)致市場壁壘、阻礙生產(chǎn)要素的自由流動?！稓W盟運行條約》第107—109條規(guī)定，原則上禁止成員國進行任何形式的國家援助，并對國家援助控制制度的豁免情形、審查程序以及違反該規(guī)定的法律責任和救濟措施進行了原則性規(guī)定。根據(jù)108條的規(guī)定，歐委會競爭總司(DGComp)直接對歐盟成員國的國家援助進行審查，不僅包括對申報的國家援助進行的審查，也包括對未申報而已實施的援助進行調(diào)查和處罰，其審查決定可以是禁止援助、不構(gòu)成援助、批準援助或是附條件批準援助?？傊?，成員國實施國家援助前必須向歐委會競爭總司申報，非經(jīng)批準不得實施，故被稱為〃直接審查制”。[3]競爭執(zhí)法機構(gòu)進行競爭審查目前，采取由競爭執(zhí)法機構(gòu)進行競爭審查模式的國家有日本、美國等，這里以美國為例進行介紹。在美國的政治文化中最為推崇和倡導(dǎo)的是分權(quán)與制衡，這種文化在其審查主體模式的選擇上也體現(xiàn)得淋漓盡致：采取由司法部(DOJ)和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(FTC)兩個競爭執(zhí)法機構(gòu)共同審查的模式，每個機構(gòu)各自負責相應(yīng)領(lǐng)域的審查工作。根據(jù)聯(lián)邦司法部組織法中關(guān)于其反托拉斯職能的條款以及其他管制產(chǎn)業(yè)的制度規(guī)定，政府進行限制或管制活動之前應(yīng)先獲得司法部部長的建議，司法部有權(quán)主動搜集信息進行審查并出具審查意見，其審查活動大多針對的是其他聯(lián)邦機構(gòu)和部門。根據(jù)《美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》的規(guī)定，聯(lián)邦貿(mào)易委員會有權(quán)進行競爭倡導(dǎo)，有權(quán)對聯(lián)邦、州的立法機構(gòu)制定的對市場準入設(shè)置障礙的公共政策及其草案進行競爭審查并提出意見，這里的公共政策既包括現(xiàn)行的，也包括尚未實施的。而針對司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會之間發(fā)生的競爭審查管轄沖突，美國也已經(jīng)制定出了相對完善的解決機制。專門的競爭審查機構(gòu)進行競爭審查依靠專門的競爭審查機構(gòu)進行競爭審查的典型代表國家，應(yīng)屬澳大利亞了。澳大利亞實施的〃國家競爭政策”被認為是世界上最系統(tǒng)、有效的行政性壟斷規(guī)制經(jīng)驗?！▏腋偁幷摺庇?0世紀90年代建立起來，競爭審查制度是其中最具特色的制度，《競爭原則協(xié)議》專章規(guī)定了要對限制競爭的立法進行競爭審查。澳大利亞非常重視競爭審查機構(gòu)的專門性和獨立性，根據(jù)《國家競爭政策立法審查指南》的規(guī)定，澳大利亞的聯(lián)邦法制機構(gòu)國家競爭委員會(NationalCompetitionCouncil)專門負責組織對國家層面的立法進行公平競爭審查，并為政府提供咨詢服務(wù)，地方層面的立法由各級政府設(shè)立獨立、透明的審查委員會來進行?！陡偁幵瓌t協(xié)議》還要求各級政府在2000年以前完成對所有公共政策的公平競爭審查，這給競爭審查機構(gòu)帶來了高強度的工作，而根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截止至2005年，各級政府才算最終完成了對所有過去和現(xiàn)有公共政策的競爭審查，發(fā)現(xiàn)共計1800多項不當限制競爭的公共政策，其中85%已經(jīng)得到了廢除或修正。內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合是指在公平競爭審查活動中的審查主體是多元的，既包括政策制定機構(gòu)本身，也包括政策制定機構(gòu)以外的主體。韓國是這一模式的典型代表，是由政策制定機構(gòu)和公平貿(mào)易委員會共同進行競爭審查。韓國的競爭執(zhí)法機構(gòu)是公平貿(mào)易委員會(TheKoreaFairTradeCommission，簡稱KFTC)，它具有獨立行使競爭執(zhí)法權(quán)不受其他任何機關(guān)干預(yù)的權(quán)力。根據(jù)韓國2009年修訂的《擬實施管制措施影響評估指南》規(guī)定，各級政府部門擬定的公共政策必須接受公平貿(mào)易委員會的競爭審查，公平貿(mào)易委員會有權(quán)對公共政策是否具有排除、限制競爭的效果以及排除、限制競爭的程度進行評價，并有針對性地提出糾正意見或建議。韓國以O(shè)ECD的《競爭評估工具書》為藍本，結(jié)合自身實際，制定了本國的《競爭評估手冊》。在競爭審查過程中，韓國采取“兩步走”的模式：先由政策制定機構(gòu)自身進行初步審查，再由公平貿(mào)易委員會進行深入審查。具體來說，政策制定機構(gòu)初步審查自己制定的公共政策是否涉及〃競爭核對清單”中列明的限制經(jīng)營者營業(yè)范圍、限制經(jīng)營者競爭積極性等方面的內(nèi)容，接下來根據(jù)初步審查的結(jié)果分為兩種情況：如果初步審查認為該公共政策有排除、限制市場競爭的可能性，就由公平貿(mào)易委員會直接進行深入審查；如果初步審查認為該公共政策不具有排除、限制市場競爭的可能性，則需要公平貿(mào)易委員會進一步審核初步審查的結(jié)果，判斷是否應(yīng)對該公共政策進行深入審查，若認為需要繼續(xù)審查，則由其會同政策制定機構(gòu)共同深入審查，如認為初步審查合理，不需要繼續(xù)審查，則競爭審查程序終止。[4]（四）各種模式比較與分析上述三種審查主體模式，在公平競爭審查活動中都有效阻卻了政府反競爭行為的發(fā)生，確保了競爭機制的良好運行。但是由于模式設(shè)計的不同，對審查效果各個方面的側(cè)重也是不同的。從審查主體內(nèi)部性或外部性的角度來看，除新加坡外大多數(shù)國家采取外部審查制或者內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的模式，即都存在競爭執(zhí)法機構(gòu)或?qū)ｉT的競爭審查機構(gòu)等政策制定機構(gòu)以外的主體進行競爭審查。首先，由政策制定機構(gòu)內(nèi)部審查具有一定的合理性，如提高審查效率、制定機構(gòu)對公共政策更加了解等等，但不得不面對的問題是：一方面，競爭審查專業(yè)人才、經(jīng)驗缺乏，不能保證審查結(jié)果的準確；另一方面，出于區(qū)域利益或行業(yè)利益等因素的考慮，在內(nèi)部審查時極易利用競爭審查標準的彈性為自己的反競爭行為披上“合法”的外卜衣，這樣打著〃為公共利益”或〃自然壟斷”的幌子繼續(xù)行排除、限制競爭之實，會使公平競爭審查的效果大打折扣。其次，新設(shè)立一個專門的競爭審查機構(gòu)來審查，不僅需要很長的時間，也會耗費大量的人力、物力，無法使現(xiàn)存的大量問題得到及時解決。相比之下，韓國的〃內(nèi)外結(jié)合”模式，由政策制定機構(gòu)和競爭執(zhí)法機構(gòu)共同進行審查，既規(guī)避了內(nèi)部審查的弊端，又充分發(fā)揮了現(xiàn)有機構(gòu)的專業(yè)人才和經(jīng)驗優(yōu)勢。從審查主體一元或多元的角度來看，美國和韓國均采取的是多元審查主體的模式：美國由司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會兩個競爭執(zhí)法機構(gòu)共同審查，將審查權(quán)力分散，二者各管一塊，并制定了一套完善的沖突解決機制；韓國則是分兩步進行，由政策制定機構(gòu)和公平貿(mào)易委員會共同進行競爭審查。除此之外的大多數(shù)國家均采取一元審查主體模式。一元審查主體的模式設(shè)計雖然簡潔方便，容易操作，但：在政策制定機構(gòu)審查的模式下，審查主體對于競爭審查不夠?qū)I(yè)且極易出于利益考慮尋求審查規(guī)避，保證了效率但無法保證質(zhì)量；單一的競爭執(zhí)法機構(gòu)審查或者專門的競爭審查機構(gòu)審查的模式下，審查機構(gòu)因為執(zhí)法資源有限，雖然專業(yè)法工作量大，保證了質(zhì)量但不能保證效率。比較來看，多元審查主體模式的優(yōu)點在于可以實現(xiàn)分權(quán)制衡、分解工作量，既保證審查質(zhì)量，又保證審查效率。從審查主體專業(yè)或非專業(yè)的角度來看，新加坡由政策制定機構(gòu)進行自我審查，澳大利亞通過設(shè)立專門的競爭審查機構(gòu)對公共政策進行集中審查，二者雖各有優(yōu)點，但共同的劣勢是缺乏競爭執(zhí)法經(jīng)驗、專業(yè)水平低，無法保證審查質(zhì)量，需要專業(yè)機構(gòu)進行監(jiān)督和指導(dǎo)。而除新加坡和澳大利亞之外的國家大多是由競爭執(zhí)法經(jīng)驗豐富且專業(yè)素養(yǎng)高的機構(gòu)來進行審查。因此，比較來看，確立專業(yè)性強的競爭執(zhí)法機構(gòu)在公平競爭審查中的主導(dǎo)地位，對公共政策進行競爭審查的做法更為妥當，這樣既能保證審查結(jié)果的客觀公正、提高審查質(zhì)量，又能使競爭執(zhí)法機構(gòu)多年積累的專業(yè)經(jīng)驗物盡其用。綜上所述，不同模式各有千秋，孰優(yōu)孰劣自難判斷，但是通過衡量不同的審查效果可以明確的是：就審查主體的內(nèi)部性或外部性來看，內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合更能兼顧二者的優(yōu)點，克服諸多弊端；就審查主體的一元或多元來看，多元的審查主體能使審查效果更有保證；就審查主體的專業(yè)性來看，由現(xiàn)有的經(jīng)驗豐富、專業(yè)過硬的競爭執(zhí)法機構(gòu)發(fā)揮主導(dǎo)作用是更為穩(wěn)妥的選擇。二、我國現(xiàn)行公平競爭審查主體的模式及效果分析（一）我國現(xiàn)行公平競爭審查主體的模式目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，正在經(jīng)歷市場由產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)向競爭政策占據(jù)基礎(chǔ)性地位的過渡。隨著世界范圍內(nèi)對競爭保護的日益重視，我國也逐漸反思在市場競爭領(lǐng)域，政府在哪些方面〃做的太多”，在哪些方面又〃做得太少”。借鑒國際經(jīng)驗，綜合考慮我國市場發(fā)育程度、現(xiàn)行行政體制、政策措施現(xiàn)狀等客觀因素，國務(wù)院于2016年6月1日公布了《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）（以下簡稱《意見》）。我國的公平競爭審查制度終于得以正式確立?！兑庖姟访鞔_規(guī)定了我國的審查主體模式。以〃自我審查”為主《意見》的第三項第二款規(guī)定了我國的公平競爭審查方式，即由政策制定機構(gòu)在制定公共政策的過程中進行自我審查，審查要嚴格依照第三款規(guī)定的審查標準來進行，審查結(jié)果有二：一是該公共政策具有排除、限制競爭的效果，則需調(diào)整修改至符合標準才能準予出臺，否則不得出臺實施；二是該公共政策不具有排除、限制競爭的效果，那么準予出臺實施。公平競爭審查是公共政策出臺前的必經(jīng)程序，任何未經(jīng)審查的公共政策都不得出臺，否則政策制定機構(gòu)要承擔相應(yīng)責任。由此可見，我國采取了以"自我審查”為主的內(nèi)部審查模式。三大〃保障機制”并行《意見》的第五項規(guī)定了對我國公平競爭審查的保障措施，即是對〃自我審查”結(jié)果的監(jiān)督和保證。第五項中共有四款規(guī)定，概括來說有三個方面：一是國務(wù)院反壟斷委員會指導(dǎo)相關(guān)工作的開展；二是對公平競爭審查進行外部監(jiān)督，包括公眾的社會監(jiān)督和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督；三是加強責任的追究，對于違反公平競爭審查相關(guān)規(guī)定的組織和個人，不僅要追究行政責任，也要追究黨紀責任。［5］可以說，我國政策制定機構(gòu)的內(nèi)部審查離不開這三項機制的保駕護航。上述分析表明，我國當前的公平競爭審查主體模式為〃自我審查加三大保障機制”（如圖1所示），這是綜合權(quán)衡各種利弊關(guān)系而進行的模式選擇。（二）現(xiàn)行模式之合理性同世界范圍內(nèi)的其他經(jīng)濟主體相比，我國的市場環(huán)境和經(jīng)濟體制具有很大的特殊性，公平競爭審查制度在當前經(jīng)濟體制改革的浪潮中誕生，對于其審查主體模式的設(shè)計必定是基于各種利弊權(quán)衡而得，具有一定的合理性。結(jié)合我國客觀情況從以下四個方面進行分析：圖1我國現(xiàn)行審查主體模式示意圖一是我國公共政策龐雜，審查任務(wù)艱巨。我國公平競爭審查的對象概括來說包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，而我國行政機關(guān)的組織機構(gòu)眾多，出臺的公共政策更是種類廣、數(shù)量多，結(jié)合我國目前〃破立結(jié)合”的需求——清理存量、規(guī)范增量，由政策制定機構(gòu)本身來進行審查工作，可以緩解目前階段公共政策領(lǐng)域存在的問題。二是政策制定機構(gòu)對其制定的公共政策了解更全面。政策制定機構(gòu)作為制定者，當然比其他任何機關(guān)或組織都更加了解公共政策出臺的背景和意義，也更加了解公共政策實施所要達到的最佳效果，由其自身在制定過程中進行競爭審查可以既維護市場競爭，又兼顧政策目標的實現(xiàn)。三是與《反壟斷法》的規(guī)定相銜接。根據(jù)我國現(xiàn)行《反壟斷法》第八條的規(guī)定，任何行政機關(guān)或組織不得濫用權(quán)力排除、限制競爭，可見政策制定機構(gòu)本身就負有保證自己的權(quán)力正當行使的義務(wù)，要確保不會損害市場競爭。而且，制度規(guī)定同《反壟斷法》相同，行政機關(guān)或組織濫用權(quán)力需內(nèi)部糾正，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)只提出處理建議?？梢姡兑庖姟返囊?guī)定與我國現(xiàn)行法律規(guī)范的精神相吻合。四是有利于增強政策制定機構(gòu)的競爭意識，培養(yǎng)競爭文化。公平競爭審查的過程也是一個競爭倡導(dǎo)的過程，政策制定機構(gòu)需要不斷學(xué)習競爭知識，提升自己的競爭意識，這本身就是〃競爭推進”的表現(xiàn)，有利于營造競爭法治環(huán)境，推動經(jīng)濟民主與經(jīng)濟公平。（三）現(xiàn)行模式之不足盡管當前我國公平競爭審查主體的模式存在諸多合理之處，但由于現(xiàn)實情況的復(fù)雜性、多變性，使得當初的模式設(shè)計并沒有到達理想的效果，依然存在很多亟待解決的問題。具體從以下四個方面展開分析：一是政策制定機構(gòu)缺乏專業(yè)的知識、經(jīng)驗。政策制定機構(gòu)在進行自我審查時需要嚴格依照審查標準來進行，但是審查標準的彈性掌握對審查者的專業(yè)要求極高，普通的行政機關(guān)或組織大都缺乏系統(tǒng)全面的專業(yè)知識，對于競爭執(zhí)法的經(jīng)驗更是沒有，“自我審查”為主的模式只會導(dǎo)致各個機構(gòu)的公平競爭審查形式標準統(tǒng)一，而實質(zhì)標準不同，不利于全國市場的統(tǒng)一和開放。二是政策制定機構(gòu)是利益相關(guān)者，極易影響審查質(zhì)量。在我國當前以〃自我審查”為主的模式下，政策制定機構(gòu)〃既是運動員又是裁判員”——既負責制定，又負責審查。這就需要制定機構(gòu)本身具有極強的自律意識和整改勇氣，然而出于追求短期的區(qū)域利益、行業(yè)利益等目的，機構(gòu)本身極有可能在把握審查標準時尋求對自己有利的解釋，使政府失靈的現(xiàn)象再次上演，造成競爭審查的程序空轉(zhuǎn)。三是政策制定機構(gòu)競爭意識缺乏而不自知。目前政府的一系列反競爭政策措施的出臺，很大程度上反映了政府競爭意識的缺乏。事實上，大量已經(jīng)出臺而實質(zhì)上限制市場競爭的公共政策，多是在法定權(quán)限與程序范圍之內(nèi)制定的，然而由于競爭意識的缺乏，政策制定機構(gòu)在制定之初便對公共政策是否會限制競爭比較模糊，更無法保證后續(xù)自我審查的效果，與二不同，出現(xiàn)雖無〃主觀故意”卻有〃客觀損害”的現(xiàn)象。四是保障機制效果薄弱。我國目前的模式設(shè)計中，對于“自我審查”的效果有三方面的保障：一是反壟斷委員會的指導(dǎo)；二是加強外部監(jiān)督，包括社會監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督；三是強化責任追究。首先，反壟斷委員會的指導(dǎo)只是宏觀層面的，對于具體實施過程中的問題效果并不顯著；其次，依賴于信息公開和聽證制度的社會監(jiān)督，對政府的約束作用微乎其微，而反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督僅僅是建議權(quán)，最終還要依靠機構(gòu)內(nèi)部的整改，對違法行為的打擊力度不足。最后，對違反公平競爭審查制度相關(guān)規(guī)定的行政機關(guān)或組織的責任追究，屬于事后監(jiān)管，而一個已經(jīng)出臺的公共政策往往難以立即廢止或修改，況且即使能夠及時糾正，損害競爭的后果也已出現(xiàn)，公平競爭審查也不再有意義。三、我國公平競爭審查主體模式的完善在2016年6月國務(wù)院出臺《意見》后的這一年里，雖然公平競爭審查制度在學(xué)術(shù)界引起了廣泛的討論和思考，但在本應(yīng)受益的市場中并沒有掀起太大的波瀾，究其根本原因還是實施效果尚不明顯，為了避免公平競爭審查制度成為一紙空文，激活這個制度必須從其核心設(shè)計一一審查主體入手，完善我國的審查主體模式。根據(jù)文件的規(guī)定，我國公平競爭審查的對象包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施。其中，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)是由省、自治區(qū)、直轄市及設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會起草、審議、通過的，因此在起草過程中由其專門委員會中的財經(jīng)委員會進行公平競爭審查比較合適。這里結(jié)合前文對各種典型模式的比較分析，著重討論的是制定主體為行政機關(guān)的公共政策（包括行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施）的公平競爭審查主體模式。（一）采取“內(nèi)部審查”與“外部審查”相結(jié)合的模式在目前“自我審查加三大保障機制”的模式存在一系列問題的情況下，我國的公平競爭審查制度很難被有效激活。我們應(yīng)當借鑒不同國家的制度經(jīng)驗，立足我國的客觀現(xiàn)實，選擇可操作性強的、符合我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟發(fā)展的公平競爭審查主體模式。從各國的實踐經(jīng)驗來看，單純的以〃自我審查”為主的模式并不能夠長久地發(fā)揮作用，只能解燃眉之急。接下來，我國應(yīng)當借鑒韓國的審查模式，采取〃內(nèi)部審查”和〃外部審查”相結(jié)合的方式，同時結(jié)合我國競爭執(zhí)法的特色，確立競爭執(zhí)法機構(gòu)在審查中的主導(dǎo)地位，既要保證競爭審查質(zhì)量，又要提高競爭審查效率，避免公平競爭審查流于形式。具體來說，先由政策制定機構(gòu)作為〃第一道防線”進行初步審查，如果認為公共政策可能對市場競爭產(chǎn)生不利影響，則交由〃第二道防線”——競爭執(zhí)法機構(gòu)進行深入審查，并對確實妨礙競爭的公共政策提出整改意見；如果認為不會對市場競爭產(chǎn)生不利影響，則由相應(yīng)的法制機構(gòu)在審查環(huán)節(jié)再次把關(guān)，這樣便兼采〃內(nèi)部審查”與〃外部審查”的優(yōu)點，保證了競爭審查的效果。（二）法制機構(gòu)充分發(fā)揮〃審查過濾”功能單純依賴政策制定機構(gòu)的初步審查來判定審查對象是否會對市場競爭產(chǎn)生不利影響，并以此決定是否交由競爭執(zhí)法機構(gòu)進行深入審查，顯然無法規(guī)避前文中提到的目前我國自我審查的一系列弊端。為了保證〃初步審查”的效果，高質(zhì)量銜接〃初步審查”與"深入審查”，并有效避免公平競爭審查程序的繁瑣，應(yīng)當將公平競爭審查放入政策制定的整個環(huán)節(jié)中去考慮。我國《立法法》、《規(guī)章制定程序條例》等文件明確規(guī)定，行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等起草后需由相應(yīng)的法制機構(gòu)進行審查?？梢越柚搶彶榄h(huán)節(jié)，充分發(fā)揮各政策制定機構(gòu)對應(yīng)層級的法制機構(gòu)的〃審查過濾”功能。也就是說，根據(jù)〃初步審查”的結(jié)果：判定對競爭有不利影響的公共政策直接交由競爭執(zhí)法機構(gòu)進行〃深入審查”，根據(jù)〃深入審查”的結(jié)果調(diào)整、修改后再依照我國相關(guān)政策制定程序的規(guī)定進行接下來的審查、決定、簽署公布、備案等；判定對競爭無不利影響的公共政策直接依照政策制定程序交由法制機構(gòu)進入審查環(huán)節(jié)，但此時法制機構(gòu)的審查內(nèi)容就多了一項〃公平競爭審查”，如認為可能對市場競爭產(chǎn)生不利影響，交由競爭執(zhí)法機構(gòu)進行深入審查，如認為對市場競爭不會產(chǎn)生不利影響，則一切依其程序繼續(xù)進行。（三）競爭執(zhí)法機構(gòu)授權(quán)省級相關(guān)機構(gòu)進行審查由于我國行政組織機構(gòu)龐大，出臺文件眾多，因此，對經(jīng)濟領(lǐng)域的公共政策進行公平競爭審查是極大的工作量。結(jié)合前文對審查主體專業(yè)性的分析，確立競爭執(zhí)法機構(gòu)在審查中的主導(dǎo)地位是明智之舉，但從目前我國的現(xiàn)狀來看，單由三大競爭執(zhí)法機構(gòu)參與〃外部審查”環(huán)節(jié)難免力不從心。這種情況下，可以借鑒澳大利亞的做法，將審查權(quán)力下放，讓地方各級設(shè)立的機構(gòu)來分擔審查工作，但出于對我國審查主體的權(quán)威性、審查質(zhì)量以及可能存在地方保護現(xiàn)象的考慮，不僅要在審查時保證“上審下”，權(quán)力的下放也要有一定限度，競爭執(zhí)法機構(gòu)僅授權(quán)省級相關(guān)機構(gòu)即可。因此，可以由國家發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局分別授權(quán)省發(fā)改委、省商務(wù)廳、省工商局對市縣級人民政府及其所屬部門、授權(quán)組織制定的公共政策進行競爭審查，國家發(fā)改委、商務(wù)部、工商總局只需對國務(wù)院各部門、各省級人民政府及其所屬部門、授權(quán)組織制定的公共政策進行競爭審查。這樣，既分解了競爭執(zhí)法機構(gòu)的審查壓力，又保證了審查質(zhì)量和審查級別的合理性。（四）根據(jù)審查對象的內(nèi)容進行〃分流”根據(jù)我國競爭執(zhí)法實踐，目前采取的是多元主體分頭執(zhí)法的模式，競爭執(zhí)法機構(gòu)共有三家，分別是：國家發(fā)改委、商務(wù)部以及國家工商總局。國家發(fā)改委負責與價格有關(guān)的反壟斷執(zhí)法，商務(wù)部負責涉及經(jīng)營者集中的反壟斷調(diào)查，國家工商總局則負責其他所有方面的競爭執(zhí)法。前文已經(jīng)分析過，多元審查主體的模式可以分解工作量，相互制衡，這里由三家競爭執(zhí)法機構(gòu)及其授權(quán)的相應(yīng)機構(gòu)共同作為審查主體再合適不過。由此來看