深圳法定圖則編制經(jīng)驗(yàn)匯總

深圳市法定圖則制度的建立與完善發(fā)布人：周勁來源：閱讀：1863發(fā)布時(shí)間：1999-04-20字體大小：大中小【提要】作為深圳市五階段規(guī)劃體系的核心環(huán)節(jié)，法定圖則制度的建立與完善是深圳市推進(jìn)城市規(guī)劃民主化和法制化建設(shè)的一項(xiàng)中心任務(wù)。本文結(jié)合近期已經(jīng)開展和正在開展的一系列工作，試圖探討深圳市法定圖則規(guī)劃體制建立的背景、特征和基本框架以及在其建立與完善過程中所面臨的主要困難與挑戰(zhàn)，以期引發(fā)更多讀者的思考與實(shí)踐。【關(guān)鍵詞】深圳；法定圖則；制度一．背景從80年代中后期，中國城市規(guī)劃根據(jù)國情和規(guī)劃實(shí)施管理的需要，參考國外的經(jīng)驗(yàn)，逐步摸索和形成了“控制性詳細(xì)規(guī)劃”（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）這一重要的規(guī)劃方法。它是推動(dòng)我國城市規(guī)劃體系改革的首發(fā)舉動(dòng)，也是我國建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過程中，特別是實(shí)行土地有償使用制度以來，被許多城市廣泛采用的一種行之有效的規(guī)劃管理手段。深圳市在1987年率先實(shí)施土地有償使用制度，其后，也同其它城市一樣，主要是以控規(guī)作為規(guī)劃管理的主要操作依據(jù)。不可否認(rèn)，這一套編制與實(shí)施管理的方法，確實(shí)取得了良好的效果，也較好地適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，使總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的意圖通過對(duì)地塊的開發(fā)與經(jīng)營的有效管理得到切實(shí)的貫徹。但是，隨著改革的步步深入，市場(chǎng)大潮的沖擊使控規(guī)的控制力度受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，屢屢造成其不能完整地實(shí)施。少數(shù)管理者隨意改變地塊用途和提高地塊開發(fā)強(qiáng)度，或不顧左鄰右舍的建設(shè)而以我為主、以鄰為壑的事件時(shí)有發(fā)生。究其原因，問題主要還不是來自控規(guī)本身，而是由于法制不健全和執(zhí)法不嚴(yán)格等因素造成的。這也說明，雖然控規(guī)從編制方法上較好地適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，但其權(quán)威性與嚴(yán)肅性明顯不足。問題的關(guān)鍵在于，要想使規(guī)劃得到有效的實(shí)施，僅僅依靠改進(jìn)規(guī)劃技術(shù)本身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)與之配套的一系列決策機(jī)制和法規(guī)體系的建設(shè)工作。因此，如何在已有改革成果的基礎(chǔ)上突破純技術(shù)的層次深入到規(guī)劃與決策制度的改革，已擺在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較早的深圳市面前。為此，深圳市參考了香港的“法定圖則”（StatutoryPlans）和國外關(guān)于“區(qū)劃法”（ZoningOrdinance）的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身規(guī)劃管理的實(shí)際，經(jīng)過多年的探索，于1996年底決定逐步推行“法定圖則”制度，并將其定位于控規(guī)階段，試圖以控規(guī)為基礎(chǔ)，通過提高決策層次、加強(qiáng)公眾參與來推動(dòng)規(guī)劃的民主化和法制化建設(shè)。主要思路是將規(guī)劃“地塊”作為規(guī)劃管理的基本控制單元，通過加強(qiáng)“地塊”上的建設(shè)行為的控制力度，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的法制化管理。1998年5月15日，深圳市人大常委會(huì)正式頒布施行了《深圳市城市規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。它是深圳市十幾年來城市規(guī)劃體制改革實(shí)踐的總結(jié)，是我市加強(qiáng)規(guī)劃法制化建設(shè)的里程碑。它也標(biāo)志著深圳市法定圖則制度的正式確立?！稐l例》第十一條規(guī)定：“城市規(guī)劃編制分為全市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則、詳細(xì)藍(lán)圖五個(gè)階段”。這五個(gè)階段的規(guī)劃體系構(gòu)成了深圳市城市規(guī)劃編制和管理的基本框架。其中，法定圖則作為五階段中承上啟下的核心環(huán)節(jié)，是規(guī)劃體系中必須通過特定的法定程序進(jìn)行確認(rèn)的操作階段，也是實(shí)行規(guī)劃控制最嚴(yán)格的一環(huán)。法定圖則的編制、審批、公眾咨詢、定期檢討和修訂都必須經(jīng)過一整套嚴(yán)密的法定程序，審批后將成為公之于眾的法定文件?！稐l例》第六條規(guī)定：“市政府設(shè)立深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)”，其主要職責(zé)包括“下達(dá)年度法定圖則編制任務(wù)”和“審批法定圖則并監(jiān)督實(shí)施”。由此可見，法定圖則與過去的控規(guī)不同（控規(guī)只需經(jīng)規(guī)劃主管部門審批即可實(shí)施），其“終審權(quán)”不是規(guī)劃主管部門，而是市政府設(shè)立的“深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“市規(guī)劃委員會(huì)”）。決策層次大大提高。而且，《條例》第二十一條規(guī)定：“法定圖則草案由市規(guī)劃委員會(huì)公開展示征詢公眾意見后審批”。這表明公眾參與將成為法定圖則編制和審批過程中必不可少的法定程序。二．深圳市法定圖則的基本特征和主要內(nèi)容從《條例》的規(guī)定可以看出，深圳的“法定圖則”決不僅僅是規(guī)劃編制技術(shù)的改進(jìn)，更重要的是包括規(guī)劃編制、審批、執(zhí)行、咨詢、監(jiān)督、檢討以及修訂在內(nèi)的一整套規(guī)劃體制的深層次變革。其最主要的特征就是“民主化決策”和“法制化管理”。其改革的核心思想是通過公眾參與和更廣泛的部門協(xié)調(diào)，來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制的科學(xué)化、規(guī)劃決策的民主化和規(guī)劃管理的法制化。深圳的“法定圖則”雖然是從香港直接借用來的名詞，但其定位和涵義有所不同。香港的“法定圖則”在規(guī)劃層次上的定位更接近于我國傳統(tǒng)規(guī)劃體系中的“分區(qū)規(guī)劃”階段，而深圳的“法定圖則”則定位于控規(guī)階段。而且，深圳的“法定圖則”包括廣義和狹義兩層涵義：廣義是指深圳五階段規(guī)劃體系中的一個(gè)階段，狹義是指該規(guī)劃階段中具有“法定”意義的規(guī)劃成果。深圳市法定圖則的成果分為“法定文件”和“技術(shù)文件”兩部分。其中，“法定文件”（包括“圖表”和“文本”）是核心部分，是嚴(yán)格“法定”的內(nèi)容（《條例》第二十三條規(guī)定：“法定圖則包括圖表和文本兩部分”）。而“技術(shù)文件”（包括“規(guī)劃圖”和“規(guī)劃研究報(bào)告”）則仍相當(dāng)于傳統(tǒng)的控規(guī)的成果，是“法定文件”的技術(shù)支撐。這樣做的目的有兩個(gè)：一是考慮到對(duì)于那些尚不具備編制“法定文件”條件的地區(qū)，仍可將相當(dāng)于控規(guī)的“技術(shù)文件”繼續(xù)作為規(guī)劃管理的基本依據(jù)，并與過去已做過的控規(guī)有良好的銜接；二是有利于保持地方法規(guī)與建設(shè)部已頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》等國家技術(shù)規(guī)范取得法律關(guān)系上的一致性。至于法定圖則“法定文件”中“文本”與“圖表”的具體內(nèi)容和形式，則均以便于立法為基本原則?！拔谋尽钡膶懛ㄒ勒辗蓷l款的方式，力求準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)；“圖表”也盡可能簡(jiǎn)潔明了，突出控制重點(diǎn)，使公眾易于理解，從而有利于公眾參與。對(duì)于法定圖則而言，“法定”內(nèi)容的提煉是關(guān)鍵問題?！稐l例》第十九條規(guī)定：“法定圖則應(yīng)根據(jù)分區(qū)規(guī)劃制定，對(duì)分區(qū)內(nèi)各片區(qū)土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施等作進(jìn)一步明確規(guī)定”。我們對(duì)此采取的做法是：對(duì)那些與土地利用和公共利益關(guān)系最為密切、而目前規(guī)劃管理中又最易受到?jīng)_擊和干擾的內(nèi)容，特別是諸如土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、道路交通、公共設(shè)施和重要市政設(shè)施等關(guān)鍵內(nèi)容，制定嚴(yán)格詳盡的技術(shù)規(guī)定，不僅對(duì)其定性、定量，而且定型，甚至定位。而對(duì)那些主要受市場(chǎng)調(diào)節(jié)的影響和具有不可預(yù)見性的方面則給予較大的彈性，為城市的發(fā)展需要留有余地。因此，我們?cè)诖_定“法定”的規(guī)劃控制指標(biāo)時(shí)，只選取了“用地性質(zhì)”、“用地面積”、“容積率”、“綠化率”、“配套設(shè)施”等5項(xiàng)作為必不可少的控制內(nèi)容，而其它控制指標(biāo)可根據(jù)不同的具體情況進(jìn)行確定。但是也應(yīng)看到，由于城市發(fā)展本身仍存在著諸多不可預(yù)見性因素，特別是“用地性質(zhì)”常常受到市場(chǎng)力量的沖擊，因此，在保證符合規(guī)劃基本原則的基礎(chǔ)上，也需要留有一定的彈性以適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)作的要求。“用地性質(zhì)”的彈性稱之為“土地利用相容性”。具體來說，就是對(duì)每一個(gè)地塊規(guī)定三類用地性質(zhì)：一類是“規(guī)劃確定的用地性質(zhì)”，是無須特別批準(zhǔn)即可獲得的用地性質(zhì)；二類是“須經(jīng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)才能獲得的用地性質(zhì)”；三類是“須經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)才能獲得的用地性質(zhì)”。從這里也可以看到，法定圖則的編制比傳統(tǒng)的控規(guī)更加嚴(yán)密、更加細(xì)致，同時(shí)也更具彈性，從而也更能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。三．深圳市法定圖則制度的基本框架深圳市法定圖則規(guī)劃體制主要由編制體制、審批體制和實(shí)施體制等三大部分組成。（一）法定圖則的編制體制1．編制部門法定圖則的編制過程實(shí)質(zhì)上是“技術(shù)立法”的過程，這就要求編制者必須具備足夠的專業(yè)技能和業(yè)務(wù)素質(zhì)，并對(duì)規(guī)劃的對(duì)象有相當(dāng)?shù)氖煜こ潭群屯笍氐恼J(rèn)識(shí)，只有如此才能保證規(guī)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。因此，挑選編制部門應(yīng)該有嚴(yán)格的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于法定圖則公眾參與的性質(zhì)，其制定周期將會(huì)很長(zhǎng)，而且需不斷的檢討和修訂，一旦開展起來，將成為一件需長(zhǎng)期堅(jiān)持和跟蹤的日常工作。因此，其編制隊(duì)伍應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定。2．編制程序由于法定圖則在編制過程中必須進(jìn)行公開展示并征詢公眾意見，這就使其編制程序更加復(fù)雜。編制部門必須與管理部門緊密合作，組織公眾咨詢，收集和處理公眾意見，并隨時(shí)修改圖則草案，直到獲得公眾的認(rèn)可。與此同時(shí)，還要征詢除規(guī)劃主管部門之外的其他有關(guān)部門的意見，直至達(dá)成最后的共識(shí)。3．編制規(guī)范為了統(tǒng)一我市法定圖則編制的內(nèi)容和深度，實(shí)現(xiàn)法定圖則編制的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，我局從1996年起開始組織開展有關(guān)法定圖則編制技術(shù)規(guī)定的制定工作。最開始以幾個(gè)具有代表性的控規(guī)作為典型實(shí)例進(jìn)行研究，經(jīng)過反復(fù)探討，逐步達(dá)成共識(shí)，形成一整套法定圖則的編制辦法，終于在近期出臺(tái)了《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》（送審稿）。從編寫初稿到目前已完成的送審稿，前后歷時(shí)近1年半的時(shí)間。其間經(jīng)過技術(shù)部門和管理部門無數(shù)次討論、協(xié)商、座談和修改，既廣泛吸收了技術(shù)部門在規(guī)劃編制工作中的經(jīng)驗(yàn)和體會(huì)，也充分聽取和采納了規(guī)劃管理部門在日常管理工作中總結(jié)出來的意見和建議。同時(shí)，也吸收了我市自90年代初就開始的探索性編制工作的一些有益做法。該送審稿即將報(bào)送市規(guī)劃委員會(huì)審批，如獲批準(zhǔn)，該送審稿將成為我市編制法定圖則的地方性標(biāo)準(zhǔn)。（二）法定圖則的審批體制1．審批部門依照《條例》的規(guī)定，法定圖則的審批部門是“深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)”。從98年5月《條例》正式頒布之日起，我們就開始著手籌備市規(guī)劃委員會(huì)的成立事宜。經(jīng)四個(gè)多月的反復(fù)討論、研究并廣泛征集意見，于98年9月完成了《深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)章程》（送審稿）。其中對(duì)規(guī)劃委員會(huì)的機(jī)構(gòu)組成、委員資格和議事規(guī)程都作出了明確規(guī)定，并通過公開推選的方式擬定了市規(guī)劃委員會(huì)及其各專業(yè)委員會(huì)（其中包括“法定圖則專業(yè)委員會(huì)”）的人員名單。為審批部門盡快運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。2．審批程序法定圖則的審批程序與過去做法的不同之處，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是審批層次有較大的提升，原來對(duì)控規(guī)具有審批權(quán)的規(guī)劃主管部門，現(xiàn)在對(duì)法定圖則只擁有“審核”權(quán)，審批權(quán)屬于市規(guī)劃委員會(huì)；二是原來規(guī)劃主管部門在規(guī)劃審查過程中似乎“可有可無”的“征詢有關(guān)部門的意見”的程序，這次由《條例》正式明確下來；第三，也是最重要的，在市規(guī)劃委員會(huì)正式審批之前必須將法定圖則草案進(jìn)行公開展示并征詢公眾意見，明確地將公眾參與以法律的形式進(jìn)行了確認(rèn)。為了在《條例》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確其具體的操作規(guī)程，我們專門組織起草了《深圳市法定圖則編制及審批程序暫行規(guī)定》（草案），一經(jīng)批準(zhǔn)即成為法定圖則的法定審批程序。3．審批規(guī)范由于法定圖則涉及到多方面的切身利益，為了保證其科學(xué)性和嚴(yán)肅性，急需制定和頒布一整套法定圖則的審批規(guī)范，作為審批法定圖則的指導(dǎo)原則。這里所說的審批規(guī)范不同于通常的“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，它特指：在存在一定觀點(diǎn)分歧的某些方面，大家特別約定的、必須共同遵守的通用規(guī)則。例如以下幾方面就需要進(jìn)行特別約定，否則，就會(huì)因技術(shù)觀點(diǎn)的分歧導(dǎo)致無休止的爭(zhēng)論而延誤審批工作：（1）如何判定是否與上層次分區(qū)規(guī)劃相銜接？其中包括：如果分區(qū)規(guī)劃尚未審批，規(guī)劃依據(jù)什么？分區(qū)規(guī)劃的哪些規(guī)劃指標(biāo)和規(guī)定不能突破？（2）如何確定利益平衡的原則？其中包括：如何確定落實(shí)公建時(shí)的利益均沾原則？規(guī)劃地塊劃分與已批紅線矛盾時(shí)，有何補(bǔ)償辦法？（3）如何處理規(guī)劃近、遠(yuǎn)期的關(guān)系？其中包括：技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是否均按5年規(guī)劃期計(jì)算？對(duì)于不可預(yù)見性的遠(yuǎn)期用途，規(guī)劃如何控制？有何配套政策？是否將其定義為“政府控制用地”？（4）如何把握混合功能用地的相容性？其中包括：是否以及如何確定同一地塊上不同建筑用途的比例及構(gòu)成？如何把握公益型用地性質(zhì)的相容性？如：“綠地”和“公建”是否永久相容？（5）如何處理公眾意見？其中包括：如何判斷公眾意見的真實(shí)代表性？是少數(shù)利益集團(tuán)，還是公眾多數(shù)？如何給真正受到規(guī)劃影響的人（如普通人、低收入者和殘疾人）以足夠的發(fā)言機(jī)會(huì)？如此等等，不一而足。以上只是目前我們能設(shè)想到的幾個(gè)方面，相信在法定圖則工作全面鋪開后會(huì)面對(duì)更多這樣那樣的問題，需要我們?nèi)ブ贫ㄏ鄳?yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。（三）法定圖則的實(shí)施體制1．實(shí)施部門《條例》第五條規(guī)定：“市規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的實(shí)施和管理。市規(guī)劃主管部門的派出機(jī)構(gòu)依本條例及有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃的實(shí)施和管理”?！笆幸?guī)劃主管部門”就是指市規(guī)劃國土局，其“派出機(jī)構(gòu)”即指分局和國土所。因此，法定圖則的實(shí)施是以市規(guī)劃國土局的三級(jí)管理架構(gòu)為基礎(chǔ)的。2．實(shí)施程序法定圖則的實(shí)施程序與傳統(tǒng)規(guī)劃管理方式的不同之處在于：其操作過程已不再是規(guī)劃國土局的內(nèi)部行為，也不再是單純的行政行為，而是導(dǎo)入了公眾參與的環(huán)節(jié)和更高一級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（市規(guī)劃委員會(huì)）的審查程序。例如，地塊的用地性質(zhì)有三類，其中一類就是“須經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)才能獲得的用地性質(zhì)”。也就是說，業(yè)主在進(jìn)行項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)，如想獲得第三類用地性質(zhì)，必須報(bào)送市規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)，而市規(guī)劃國土局無權(quán)審批。3．實(shí)施規(guī)范法定圖則的成果一經(jīng)審批即成為規(guī)劃實(shí)施的法定依據(jù)。規(guī)劃實(shí)施包括“規(guī)劃編制的管理”和“項(xiàng)目申請(qǐng)的管理”兩大方面。在項(xiàng)目申請(qǐng)的管理方面，《條例》第八十條明確規(guī)定：“違反法定圖則的審批一律無效，占用的土地一律限期退回，建成的建筑物、構(gòu)筑物一律拆除”。在規(guī)劃編制的管理方面，應(yīng)盡快克服過去項(xiàng)目委托和管理的隨意性，使對(duì)規(guī)劃編制的管理走上規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的道路。為此，我們專門組織起草了《法定圖則項(xiàng)目委托合同書》（標(biāo)準(zhǔn)范本），詳細(xì)列明委托部門（甲方）和編制部門（乙方）的權(quán)利和義務(wù)，從編制管理的第一步起就嚴(yán)格要求，激發(fā)雙方的責(zé)任心，督促雙方嚴(yán)格遵循公平、公正和公開的規(guī)劃原則，力爭(zhēng)使法定圖則的制定工作率先實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。此外，我們?cè)谝?guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)還開展了一項(xiàng)極其重要的基礎(chǔ)性研究工作，那就是：制定《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)》，以此作為確定包括法定圖則在內(nèi)的各層次規(guī)劃項(xiàng)目的規(guī)模和范圍的基本依據(jù)，同時(shí)也可籍此建立全市規(guī)劃信息長(zhǎng)期跟蹤和統(tǒng)計(jì)的地理框架。由于法定圖則定位于“控規(guī)”層次，其規(guī)模和范圍理應(yīng)與控規(guī)的一般規(guī)模和范圍相適應(yīng)。但是，由于過去控規(guī)是以個(gè)別項(xiàng)目分散委托的，規(guī)模和范圍參差不齊，有的甚至重復(fù)交叉，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于法定圖則在全市域的推進(jìn)工作極為不利。因此，急需建立全市“規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)”體系，將全市2020平方公里的行政區(qū)劃分為對(duì)應(yīng)于不同規(guī)劃層次的標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)?！耙?guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)”主要以城市規(guī)劃的功能布局為依據(jù)，結(jié)合現(xiàn)有行政轄區(qū)，以主干路網(wǎng)為邊界進(jìn)行劃分。全市擬劃分為約50個(gè)“大區(qū)”，每個(gè)“大區(qū)”分為10個(gè)左右的“片區(qū)”。全市共劃分“片區(qū)”約400個(gè)，“片區(qū)”即可作為法定圖則項(xiàng)目控制的范圍。四．建立法定圖則規(guī)劃體制所面臨的困難和挑戰(zhàn)由于法定圖則涉及到“規(guī)劃立法”和“公眾參與”等重大改革程序，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是將規(guī)劃成果進(jìn)行簡(jiǎn)單的改頭換面就能達(dá)到要求的，加之城市規(guī)劃與建設(shè)的紛繁復(fù)雜，法定圖則的探索又必然涉及政府管理體制的方方面面，而決不僅僅是規(guī)劃主管部門的內(nèi)部事務(wù)。因此，在建立和完善法定圖則規(guī)劃體系的工作過程中必然面臨許多困難和挑戰(zhàn)，主要包括以下幾個(gè)方面：（一）有關(guān)組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步建立和完善建立法定圖則規(guī)劃體制的一個(gè)基本前提是逐步建立和完善法定圖則的編制、審核、審批和咨詢等方面的組織機(jī)構(gòu)。除了前面談到的市規(guī)劃委員會(huì)的籌備外，我們還于今年8月正式設(shè)立了“市規(guī)劃委員會(huì)秘書處”，為盡快推行法定圖則開展了一系列的前期準(zhǔn)備工作。此外，還于近期成立了“深圳市規(guī)劃國土局技術(shù)委員會(huì)”，為規(guī)劃審查走上規(guī)范化道路創(chuàng)造了必要的組織條件。盡管如此，這還只是一個(gè)開端，諸如如何在現(xiàn)有的行政框架中推行法定圖則的管理模式，以及如何在規(guī)劃國土局三級(jí)管理架構(gòu)以及地方政府（區(qū)政府）之間建立起協(xié)調(diào)運(yùn)行的機(jī)制等，都還是一個(gè)懸而未決的問題。（二）法定圖則的編制和審批體制以及實(shí)施效果尚須實(shí)踐的檢驗(yàn)雖然已經(jīng)出臺(tái)了《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》，而且是在廣泛磋商、交流并數(shù)易其稿最后終于達(dá)成基本共識(shí)的基礎(chǔ)上形成了目前的送審稿，而且已是第10稿。但直到目前為止，大家對(duì)法定圖則的編制內(nèi)容和形式仍存在不同的看法和意見，有的甚至還很尖銳。特別是法定圖則中“法定文件”的內(nèi)容和形式，仍存在較大的意見分歧，有待于實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。由于法定圖則具有嚴(yán)密的法律性，它的實(shí)施必須與深圳的實(shí)際緊密結(jié)合。而法定圖則的實(shí)施必須面對(duì)大量的建成區(qū)現(xiàn)狀和已取得合法土地使用權(quán)的業(yè)主，而這些又涉及千萬個(gè)部門和社會(huì)群體的利益，如何在實(shí)施過程中堅(jiān)持公平、公正的原則，同時(shí)還不會(huì)造成規(guī)劃對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的所謂“延誤”問題，都是我們時(shí)刻面對(duì)的難題。（三）公眾參與需要進(jìn)一步推動(dòng)和強(qiáng)化應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，公眾參與的熱情和廣泛程度是與社會(huì)公眾的整體素質(zhì)和水平相呼應(yīng)的。沒有一個(gè)具有強(qiáng)烈參與意識(shí)的整體市民大眾，是不可能指望法定圖則完全和準(zhǔn)確地反映社會(huì)大眾的利益的，從而也不可能體現(xiàn)社會(huì)公平的思想。因此，對(duì)社會(huì)公眾參與意識(shí)的培育和養(yǎng)護(hù)至關(guān)重要。既然公眾參與是法定圖則決策公開化和監(jiān)督民主化的重要實(shí)現(xiàn)途徑。那么，在開展法定圖則工作的同時(shí)，就必須下大力氣建立和完善公眾參與規(guī)劃的渠道與機(jī)制。公眾參與規(guī)劃包括兩個(gè)層次的工作：一是在城市規(guī)劃委員會(huì)中廣泛吸納社會(huì)各界人士參與，使公眾能直接參與法定圖則的決策；二是通過新聞媒體的宣傳和設(shè)立規(guī)劃展覽場(chǎng)所，增加公眾接觸規(guī)劃、理解規(guī)劃的機(jī)會(huì)和途徑，也培養(yǎng)了公眾參與規(guī)劃的意識(shí)。同時(shí)，除了市規(guī)劃委員會(huì)秘書處之外，設(shè)立例如“法定圖則咨詢接待處”等專門機(jī)構(gòu)來收集、處理公眾意見，建立公眾意見反饋機(jī)制。（四）規(guī)劃管理和土地管理的關(guān)系急需進(jìn)一步理順在規(guī)劃管理與土地管理的關(guān)系方面，最突出的問題就是規(guī)劃用地性質(zhì)的分類與土地管理的用地分類不一致的問題，其次還有規(guī)劃地塊邊線與地籍管理紅線的矛盾，這一矛盾在我們已委托編制的法定圖則項(xiàng)目中表現(xiàn)得尤其突出，這也將成為法定圖則進(jìn)行公眾展示時(shí)人們關(guān)注的焦點(diǎn)。當(dāng)然，這些涉及到我們整個(gè)的行政管理體制的改革，絕非一日之功，尚有大量的工作要做。（五）法定圖則的推廣工作仍須循序漸進(jìn)盡管法定圖則應(yīng)當(dāng)覆蓋全市，但也應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到，由于法定圖則“公眾參與”的性質(zhì)，它可能產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響和導(dǎo)致各方面的利益沖突，這些矛盾和沖突又可能迫使其編制和審批周期無限期延長(zhǎng)，因此，它在全市的覆蓋必然會(huì)有一個(gè)時(shí)間過程。根據(jù)目前已有的條件，我們?cè)诰唧w工作步驟上采取的是“先特區(qū)內(nèi)、后特區(qū)外”的策略，先選擇一些在規(guī)劃建設(shè)上有一定基礎(chǔ)的片區(qū)作為首批試點(diǎn)，而在其他尚未覆蓋的地區(qū)仍然依據(jù)控規(guī)進(jìn)行管理，條件成熟時(shí)再編制法定圖則，逐步達(dá)到覆蓋全市。這也是為了在工作啟動(dòng)初期盡量減少阻力并盡快取得成效，為后續(xù)工作鳴鑼開道。此外，在進(jìn)行試點(diǎn)的同時(shí)，仍須抓緊在已有《條例》的基礎(chǔ)上，制訂和頒布其它一系列法定圖則的相關(guān)管理規(guī)定和實(shí)施辦法，明確其操作規(guī)程，嚴(yán)格其法定程序，做到有章可循、有法可依。并且在法定圖則的項(xiàng)目管理、協(xié)調(diào)決策和公眾參與等方面盡快探索和形成一整套行之有效的運(yùn)行機(jī)制。后記以上簡(jiǎn)要地介紹了深圳市在建立和完善法定圖則規(guī)劃體制方面的一些理論研究和實(shí)踐探索工作，希望能引發(fā)更多讀者的思考與實(shí)踐。盡管《深圳市城市規(guī)劃條例》為深圳市城市規(guī)劃從行政管理向法制化管理過渡奠定了基礎(chǔ)，但決不能輕率地認(rèn)為只要《條例》一頒布，城市規(guī)劃所牽涉的所有問題都迎刃而解。我們應(yīng)清醒地看到，要真正使城市規(guī)劃實(shí)現(xiàn)“民主化決策”和“法制化管理”還要經(jīng)歷相當(dāng)長(zhǎng)、有時(shí)甚至是相當(dāng)痛苦的轉(zhuǎn)變過程。一方面是政府行政體制必須從過去習(xí)慣的“依令行政”向“依法行政”轉(zhuǎn)變；另一方面是規(guī)劃決策必須從過去習(xí)慣的“領(lǐng)導(dǎo)和專家決策”向“社會(huì)公眾參與決策”轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)變還有許多路要走，但我們堅(jiān)信，無論前面的困難有多大，深圳城市規(guī)劃的光明前景是不容置疑的。

深圳城市規(guī)劃法定圖則不求全面求適度深圳改變城市規(guī)劃法定圖則編制覆蓋范圍，今后集中對(duì)建設(shè)用地30—50年的規(guī)劃進(jìn)行控制法定圖則不求全面求適度本報(bào)訊（記者李斌通訊員傅倫為）昨天，深圳市城市規(guī)劃的最高決策機(jī)構(gòu)————城市規(guī)劃委員會(huì)自本屆政府執(zhí)政以來首度向媒體開放。昨天上午，記者旁聽了今年深圳城市規(guī)劃委員會(huì)的第一次會(huì)議，此次會(huì)議看似枯燥，卻解決了深圳在城市規(guī)劃編制方面的一個(gè)重要問題，確定城市規(guī)劃的法定圖則由以前的“全面覆蓋”變?yōu)椤斑m度覆蓋”。此后，深圳城市規(guī)劃的法定圖則編制將主要集中在對(duì)建設(shè)用地30—50年規(guī)劃的控制上。覆蓋對(duì)象由“各片區(qū)”變?yōu)椤爸付ㄆ瑓^(qū)”自1998年開始，深圳開始施行編制城市規(guī)劃的法定圖則，到目前為止，全市已批準(zhǔn)實(shí)施法定圖則43項(xiàng)，在編96項(xiàng)，法定圖則的覆蓋面達(dá)170個(gè)片區(qū)，實(shí)現(xiàn)了特區(qū)內(nèi)的全覆蓋，同時(shí)基本覆蓋特區(qū)外的重點(diǎn)區(qū)鎮(zhèn)中心。但這項(xiàng)工作還存在著為求全面而進(jìn)展緩慢、“剛性有余、彈性不足”等問題，昨天的會(huì)議對(duì)這些問題進(jìn)行了全面檢討，并對(duì)剛剛修訂的《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》進(jìn)行討論。記者注意到，以前該規(guī)定將法定圖則的覆蓋對(duì)象確定為“各片區(qū)”，修訂后的文本則改為“指定片區(qū)”。盡管只是兩字之差，卻標(biāo)志著深圳今后的法定圖則編制工作將由以前的“全面覆蓋”變?yōu)檫m度的覆蓋。圖則作用無法取代層次規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃“城市規(guī)劃是要覆蓋城市的每一寸土地的，但法定圖則沒有必要覆蓋每一寸土地”，省委常委、深圳市長(zhǎng)于幼軍昨天也對(duì)調(diào)整法定圖則的覆蓋面表示贊同。與會(huì)的委員紛紛表示，法定圖則作為深圳城市規(guī)劃體系中微觀管理的重要手段，既無法取代其他層次規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容和作用，也無法替代其他相關(guān)法律、法規(guī)及政策。法定圖則不是萬能的，不能指望其解決城市建設(shè)的所有問題。城市建設(shè)面臨的問題應(yīng)該通過各層面綜合手段加以控制和解決。編制重點(diǎn)控制土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度經(jīng)修訂的《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》在昨天的會(huì)議上獲得了原則通過。會(huì)議明確了此后深圳法定圖則應(yīng)全面覆蓋城市建設(shè)用地，而非全部城市規(guī)劃區(qū)。目前應(yīng)積極推進(jìn)急需控制建設(shè)的已建成地區(qū)和生態(tài)敏感地區(qū)的法定圖則編制，但對(duì)于大多數(shù)發(fā)展前景不明確的新發(fā)展地區(qū)，法定圖則編制則將留有余地，采取審慎和穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)度。此后，深圳城市規(guī)劃法定圖則的控制內(nèi)容也將更為宏觀：重點(diǎn)是土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度和配套設(shè)施，而不再包羅萬象。部門計(jì)劃今年力爭(zhēng)新編制法定圖則20項(xiàng)據(jù)悉，今年深圳規(guī)劃國土部門將力爭(zhēng)新編制并審批法定圖則20項(xiàng)左右，并對(duì)法定圖則編制的技術(shù)支撐體系加以完善。于幼軍則要求，法定圖則的編制要保持適當(dāng)?shù)那罢靶?，?guī)劃時(shí)段控制在未來30—50年即可。他還提出，為了保證城市規(guī)劃的實(shí)施，深圳還將鼓勵(lì)公眾參與規(guī)劃，建立規(guī)劃實(shí)施情況的報(bào)告制度和檢查制度。主干道兩側(cè)首排禁建住宅深圳未來三年將通過控制土地供應(yīng)嚴(yán)防房地產(chǎn)過熱，繁華商業(yè)區(qū)道路亦列入禁建范圍本報(bào)訊（記者李斌通訊員傅倫為）繼不久前深圳市國土部門提出“今年的土地供應(yīng)量將控制在12平方公里以內(nèi)”之后，省委常委、深圳市長(zhǎng)于幼軍昨天又在深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)2003年第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，在從今年起的今后三年內(nèi)，深圳將減少用于房地產(chǎn)的新增土地出讓量，引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)均衡、有序、健康發(fā)展，防止出現(xiàn)“過熱”和“泡沫”現(xiàn)象。他還提出，為了減少對(duì)城市景觀的影響，今年深圳將考慮禁止深南大道、濱海大道等主干道特別是繁華商業(yè)區(qū)道路兩旁的第一排建筑建設(shè)住宅。據(jù)了解，深圳市今后的土地供應(yīng)計(jì)劃指標(biāo)由去年的13平方公里多降為今年的12平方公里便是政府將加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控、防止其出現(xiàn)“過熱”的一個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)，而于幼軍此次提出連續(xù)三年的控制房地產(chǎn)用地總量更顯示了深圳市政府防止房地產(chǎn)“過熱”的堅(jiān)決態(tài)度。對(duì)于當(dāng)前深圳的房地產(chǎn)市場(chǎng)是否出現(xiàn)“泡沫”，于幼軍并沒有明確表態(tài)，但他說：“深圳的城市規(guī)模膨脹很快，我們必須在城市規(guī)劃上面保持清醒的頭腦，對(duì)房地產(chǎn)‘過熱’和‘泡沫’現(xiàn)象保持高度警惕?！彼岢?，今后深圳要對(duì)全市的建設(shè)用地尤其是房地產(chǎn)用地在總量上進(jìn)行嚴(yán)格控制，把好土地供應(yīng)的源頭。除了在今后三年內(nèi)減少用于房地產(chǎn)的新增土地出讓量外，還要把存量土地納入土地供應(yīng)的計(jì)劃進(jìn)行管理，逐步消化，避免其一哄而上對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊。此外，還將加強(qiáng)土地有效管理，杜絕出現(xiàn)變相的“圈地運(yùn)動(dòng)”；建立土地儲(chǔ)備制度，提高對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控能力；嚴(yán)格按照規(guī)劃逐步進(jìn)行舊城、城中村和舊村改造。據(jù)介紹，目前深圳的可開發(fā)建設(shè)用地大概僅余200平方公里，為了增強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控能力，提高土地儲(chǔ)備量，于幼軍甚至提出：“哪怕就是貸款也要多征一點(diǎn)地。這對(duì)于遏制違法建筑、確保城市發(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施都是有好處的。”深圳要擴(kuò)大戶籍人口規(guī)模于幼軍稱以500萬為宜，但要避免人口過度膨脹本報(bào)訊（記者李斌通訊員傅倫為）省委常委、深圳市長(zhǎng)于幼軍昨天提出，深圳的戶籍人口數(shù)量應(yīng)該增加，規(guī)模以500萬為宜，但最多不能超過六七百萬。于幼軍是在談到通過城市規(guī)劃控制人口增長(zhǎng)時(shí)透露這個(gè)信息的，他說：“深圳的城市規(guī)劃發(fā)展必須有效地控制人口增長(zhǎng)，特別是對(duì)人口總量的控制。但戶籍人口還要增加?，F(xiàn)在由于長(zhǎng)期居住在深圳的戶籍人口很少，流動(dòng)人口數(shù)量太大，導(dǎo)致深圳成了一個(gè)浮躁的城市，多數(shù)人對(duì)這個(gè)城市沒有認(rèn)同感，這種沒有根的感覺是不利于深圳的建設(shè)和發(fā)展的?！北M管戶籍人口應(yīng)該增加，但深圳仍將掌握好“入戶關(guān)”，以避免變成“養(yǎng)老城市”以及人口的過度膨脹。于幼軍說，深圳的人口規(guī)模究竟以多少為宜取決于土地的承載能力，因此，對(duì)人口規(guī)模的控制還是要通過規(guī)劃工作加以體現(xiàn)?！拔覀儾粦?yīng)該完全被市場(chǎng)牽著鼻子走———有多少人便蓋多少房。作為政府應(yīng)該有長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意識(shí)和科學(xué)的頭腦，提高土地的集約化利用程度并完善功能配套，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。”名詞解釋法定圖則指在已經(jīng)批準(zhǔn)的全市城市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及其他專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)下，對(duì)指定片區(qū)內(nèi)土地的使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度，以及公共配套設(shè)施、道路交通、市政設(shè)施、城市設(shè)計(jì)等方面作出引導(dǎo)和控制規(guī)定，經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)后成為具有法律效力的規(guī)劃文件。圖：于幼軍指出深圳戶籍人口太少、城市缺少認(rèn)同感不利于深圳的建設(shè)和發(fā)展。本報(bào)記者柴春芽攝

“30年·深圳規(guī)劃國土十事記”之七首創(chuàng)法定圖則制度成科學(xué)決策典范深圳商報(bào)記者董超文通訊員虞海霞福田中心區(qū)一角。（資料圖片）深圳商報(bào)記者廖萬育攝俯瞰南頭城區(qū)建設(shè)全景。深圳商報(bào)記者施平攝深圳商報(bào)記者董超文通訊員虞海霞作為我們身邊的規(guī)劃，法定圖則與市民生活息息相關(guān)，“買房要看法定圖則”是深圳人的共識(shí)。如今，法定圖則已為深圳社會(huì)各界和廣大市民所普遍熟悉并接受。1998年，深圳在國內(nèi)率先建立了法定圖則編制審批制度，1999年7月22日，我市首個(gè)法定圖則（深圳市中心區(qū)01—01）經(jīng)深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)審批頒布，深圳成為國內(nèi)第一個(gè)借鑒先進(jìn)國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)、建立并實(shí)施法定圖則制度的城市。時(shí)至今日，法定圖則已深入人心，全市法定圖則全覆蓋已基本形成，成為直接指導(dǎo)城市規(guī)劃管理和建設(shè)的重要依據(jù)。法定圖則是深圳歷史上濃墨重彩的一筆。從在國內(nèi)率先創(chuàng)新實(shí)施，到目前為止，深圳也是國內(nèi)惟一實(shí)施法定圖則的城市。當(dāng)前，國內(nèi)各城市與法定圖則同層次的規(guī)劃依舊為控制性詳細(xì)規(guī)劃，控制性詳細(xì)規(guī)劃吸取了深圳法定圖則的經(jīng)驗(yàn)和做法，可以說，深圳的法定圖則為國內(nèi)其他城市的控制性規(guī)劃起到了先行先試的作用，成為城市規(guī)劃科學(xué)決策、民主決策的典范。1適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)新編制法定圖則深圳的法定圖則是借鑒國外“分區(qū)法”和香港“法定圖則”的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本地實(shí)際情況而實(shí)施的一項(xiàng)創(chuàng)新的規(guī)劃編制、審批、管理制度。上世紀(jì)９０年代后期，特區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮和技術(shù)的進(jìn)步，促使城市建設(shè)進(jìn)入迅速發(fā)展時(shí)期，城市規(guī)劃需要及時(shí)跟進(jìn)并發(fā)揮指引城市建設(shè)的作用，以保證城市建設(shè)的有序進(jìn)行。因此，為了高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃一個(gè)健康、安全的城市環(huán)境，市規(guī)劃國土部門開始尋求并通過采用“控制”、“法制”的方法來引導(dǎo)城市發(fā)展。另一方面，深圳的城市發(fā)展模式開始從外延式向內(nèi)部挖潛為主轉(zhuǎn)變，城市發(fā)展策略和總體規(guī)劃已經(jīng)基本編制完成，規(guī)劃工作進(jìn)入了下一層詳細(xì)規(guī)劃階段，而此時(shí)城市建設(shè)速度仍然較快。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮對(duì)政府提出了更高的要求，迫切需要采用一種“法制”手段來控制引導(dǎo)城市建設(shè)，并作為管理的依據(jù)。這一時(shí)期，城市規(guī)劃管理工作在城市發(fā)展過程中的指引作用越來越重要，規(guī)劃法規(guī)體系的完善程度已經(jīng)直接或間接地影響到土地的開發(fā)模式，并且決定著土地利用的控制力度及執(zhí)行效果。但是，當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃的實(shí)施效率并不高，公眾參與程度不夠，隨著改革開放之后對(duì)外交流的增多，深圳規(guī)劃人士發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃的內(nèi)容過于技術(shù)性，法律地位并不高，規(guī)劃隨意改變的現(xiàn)象普遍存在，需要引進(jìn)西方規(guī)劃的法律文件，將城市規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?，以在城市?guī)劃中保障和平衡各方的利益。深圳市城市規(guī)劃發(fā)展研究中心地區(qū)規(guī)劃二部部長(zhǎng)、高級(jí)規(guī)劃師顧新是我市第一個(gè)法定圖則的參與者。我市最先開始制定的法定圖則是深圳市中心區(qū)０１—０１地區(qū)。她介紹，之所以選擇這一地區(qū)作為第一個(gè)來編制，首先，這一地區(qū)位置重要，自上世紀(jì)８０年代開始，政府已經(jīng)對(duì)這一地塊儲(chǔ)備了十多年。其次，深圳市中心區(qū)地塊當(dāng)時(shí)具備很好的規(guī)劃條件，控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、國際咨詢均已經(jīng)完成，具有良好的規(guī)劃基礎(chǔ)，并且道路管網(wǎng)均已做好。顧新還清楚地記得當(dāng)時(shí)與同事去市中心區(qū)這地塊上調(diào)研的情形。那里除了崗廈村有一些村民住宅和中銀大廈之外，其他是一片空地。在編制法定圖則的過程中，深圳市中心區(qū)的南、北兩個(gè)片同時(shí)進(jìn)行。她說，“當(dāng)時(shí)很多人都擔(dān)心中心區(qū)會(huì)沒有人氣，為此，很多政府大型工程都落戶在這里，而且還規(guī)劃了一片住宅區(qū)?！钡谝粋€(gè)法定圖則的編制歷時(shí)一年多。１９９８年７月１日，我市首次公開展示了包括深圳市中心區(qū)０１—０１地塊在內(nèi)的１１個(gè)片區(qū)的法定圖則草案，于１９９９年７月２２日經(jīng)城市規(guī)劃委員會(huì)審查批準(zhǔn)頒布執(zhí)行，并取得了良好的效果。第一批法定圖則以福田區(qū)和羅湖區(qū)居多。記者查閱這份深圳第一份法定圖則看到，其內(nèi)容包括六章，分別是總則、土地權(quán)屬、土地利用性質(zhì)、土地開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施、城市設(shè)計(jì)要求及其他有關(guān)規(guī)定，以及附圖與附表。由于是第一批圖則，總則里還介紹了法定圖則的文本規(guī)范和圖則需要明確的內(nèi)容。法定圖則推出后，不僅在國內(nèi)規(guī)劃界引起強(qiáng)烈的反響，而且得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，并受到了國家和廣東省有關(guān)部門以及國內(nèi)規(guī)劃界的高度重視。顧新表示，在來自全社會(huì)從上至下的大力支持和推動(dòng)下，深圳法定圖則工作得以全面推行，對(duì)城市土地的出讓、開發(fā)和建設(shè)的有序進(jìn)行以及推動(dòng)城市規(guī)劃決策的民主化、法制化發(fā)揮了重要作用。法定圖則的編制實(shí)施，使土地實(shí)際操作更加規(guī)范，規(guī)劃的地位得到了人們更進(jìn)一步的尊重。以前，開發(fā)商拿到土地之后，往往并不重視配套設(shè)施的建設(shè)，法定圖則實(shí)施之后，地塊的配套成為剛性的要求，保證了公共利益的到位。同時(shí)，法定圖則的出臺(tái)，有助于城市規(guī)劃民主和法制滲透到市民的日常觀念之中。此后，為了促進(jìn)法定圖則的健康發(fā)展，市規(guī)劃國土主管部門做了大量的工作。起草制定了《深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)章程》、《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》，將法定圖則的成果分為“法定文件”和“技術(shù)文件”兩大部分，并對(duì)這兩大部分的內(nèi)容和深度都做出了詳細(xì)規(guī)定。同時(shí)，還規(guī)定了技術(shù)成果的統(tǒng)一格式，包括電子數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)格式等。編寫了《深圳市法定圖則統(tǒng)一注釋》，規(guī)范和統(tǒng)一了法定圖則文本和圖表的表達(dá)方式，包括各類法律性用詞和用語的解釋、技術(shù)名詞的定義、標(biāo)準(zhǔn)圖例以及土地利用相容性的設(shè)定原則等，分別就法定圖則年度計(jì)劃的編制、審批和調(diào)整程序，法定圖則草案的逐級(jí)審查上報(bào)程序，各級(jí)部門的職責(zé)與分工，法定圖則公開展示工作組織，公眾意見的審議和答復(fù)，以及法定圖則的執(zhí)行和定期檢討等制定了詳細(xì)的內(nèi)部操作規(guī)程。為促使法定圖則內(nèi)部組織工作走向規(guī)范化和制度化提供了依據(jù)。此外，規(guī)劃國土部門還開展了《深圳市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)》的劃定工作，根據(jù)法定圖則的分區(qū)原則將全市行政區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一分區(qū)，劃分為對(duì)應(yīng)于不同規(guī)劃層次的標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)，并且對(duì)每一個(gè)分區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)。以此作為包括法定圖則在內(nèi)的各層次規(guī)劃項(xiàng)目的規(guī)模和范圍的基本依據(jù)，同時(shí)也可籍此建立全市規(guī)劃信息長(zhǎng)期跟蹤和統(tǒng)計(jì)的地理框架。2科學(xué)民主決策的典范專家表示，法定圖則是城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策的一種嘗試和典范，這一點(diǎn)無疑走在全國的前列。法定圖則的編制和審批都有著嚴(yán)格的程序?！渡钲诔鞘幸?guī)劃條例》規(guī)定，法定圖則草案經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)初審?fù)夂?，?yīng)公開展示３０日，展示的時(shí)間和地點(diǎn)應(yīng)在本市主要新聞媒體上公布。法定圖則草案在公開展示查詢期間，任何單位和個(gè)人都可以書面形式向市規(guī)劃委員會(huì)提出對(duì)法定圖則草案的意見或建議。市規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)對(duì)收集的公眾意見進(jìn)行審議，經(jīng)審議決定予以采納的，市規(guī)劃主管部門應(yīng)對(duì)法定圖則草案進(jìn)行修改。這一點(diǎn)，真正做到了規(guī)劃的全民參與，全民決策。對(duì)于法定圖則的審批，《深圳城市規(guī)劃條例》提出了城市規(guī)劃委員會(huì)制度，這一點(diǎn)，使城市規(guī)劃不是政府、或者哪一個(gè)部門的事情。城市規(guī)劃委員會(huì)由社會(huì)各界人士組成，政府部門人員在其中只是少數(shù)，大量的規(guī)劃委員會(huì)成員是來自各方面的專家學(xué)者和市民代表。條例規(guī)定，市規(guī)劃委員會(huì)由２９名委員組成，委員包括公務(wù)人員、有關(guān)專家及社會(huì)人士，其中，公務(wù)人員不超過１４名。同時(shí)，市規(guī)劃委員會(huì)會(huì)議作出的決議，必須獲得參加會(huì)議人數(shù)的三分之二以上多數(shù)通過。此舉使城市規(guī)劃由政府內(nèi)部事務(wù)轉(zhuǎn)變成為全社會(huì)、全體市民的事情，公開吸取民意，社會(huì)各界專家行使職權(quán)，保證了城市規(guī)劃的科學(xué)和民主。同時(shí)，法定圖則完善了規(guī)劃的編制規(guī)定和要求，不再把城市規(guī)劃作為一種純粹的技術(shù)手段，在國內(nèi)率先使城市規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化。法定圖則分為法定的剛性部分和技術(shù)文件兩個(gè)部分，前者為強(qiáng)制性內(nèi)容，后半部分則有著一定適度的彈性。規(guī)劃中剛性與彈性相結(jié)合，這一做法提出于十幾年前，在國內(nèi)是一大創(chuàng)新。深圳法定圖則提出的這三點(diǎn)做法，在全國引起了強(qiáng)烈反響，第一批法定圖則公布之后的幾年里，全國來深圳學(xué)習(xí)法定圖則制度和城市規(guī)劃員會(huì)制度的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃人士和學(xué)者絡(luò)繹不絕，２００４年公布的《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》也參照了深圳法定圖則的一系列做法。比如，該管理?xiàng)l例規(guī)定，“控制性詳細(xì)規(guī)劃實(shí)行城市規(guī)劃委員會(huì)審議制度。城市規(guī)劃委員會(huì)是人民政府進(jìn)行城市規(guī)劃決策的議事機(jī)構(gòu)。城市規(guī)劃委員會(huì)委員由人民政府及其相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表組成。其中專家和公眾代表人數(shù)應(yīng)當(dāng)超過全體成員的半數(shù)以上?！薄俺鞘幸?guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)將審查后的控制性詳細(xì)規(guī)劃草案公開展示，征詢公眾意見?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃草案公開展示的時(shí)間不少于二十日。展示的時(shí)間、地點(diǎn)及公眾提交意見的期限、方式應(yīng)當(dāng)在當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w或者政府信息網(wǎng)站上公布，同時(shí)在規(guī)劃地塊的主要街道或者其他公共場(chǎng)所設(shè)置公示欄公示?！钡鹊取２粌H如此，２００７年經(jīng)過修訂后公布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也借鑒了深圳的法定圖則經(jīng)驗(yàn)，明確提出規(guī)劃的編制應(yīng)廣泛征詢公眾意見，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時(shí)間不得少于三十日。組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報(bào)送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！鄙钲诘某鞘幸?guī)劃委員會(huì)制度，在全國起到了樣板和表率作用，但是，深圳的這一制度與國內(nèi)其他城市不同的是，由各界人士組成的深圳的城市規(guī)劃委員會(huì)是一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)是對(duì)城市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃草案進(jìn)行審議、審批法定圖則并監(jiān)督實(shí)施等，而國內(nèi)其他城市的城市規(guī)劃委員會(huì)只是一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)。專家表示，深圳的城市規(guī)劃委員會(huì)制度并不是一個(gè)“橡皮圖章”，這一制度做到了把公共利益作為城市規(guī)劃的第一訴求，有效保證了城市規(guī)劃的科學(xué)、民主和公正。有一個(gè)數(shù)據(jù)可以說明這一問題：據(jù)了解，在我市的所有法定圖則審批中，第一次審批未獲通過的比例高達(dá)四分之一。3不斷提升完善適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要《深圳城市規(guī)劃條例》提出，城市規(guī)劃編制分為全市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則、詳細(xì)藍(lán)圖五個(gè)階段。而法定圖則是由城市規(guī)劃主管部門每年根據(jù)城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的要求編制，對(duì)分區(qū)內(nèi)各片區(qū)的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施、道路交通和城市設(shè)計(jì)等方面作出的詳細(xì)規(guī)定。法定圖則是規(guī)劃管理的核心依據(jù)，也是聯(lián)系城市建設(shè)和規(guī)劃管理之間的一個(gè)紐帶。從這一點(diǎn)說，《深圳城市規(guī)劃條例》確定了以法定圖則制度為核心的城市規(guī)劃體系。在法定圖則實(shí)施過程中，市規(guī)劃部門一直對(duì)法定圖則的編制理念、程序和方法不斷地進(jìn)行提升、完善，以適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。市規(guī)劃國土委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“近幾年來，在法定圖則制度上，規(guī)劃部門一直在考慮著幾個(gè)基本的命題，以使它更加適應(yīng)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。”首先，怎樣把握法定圖則的剛性與適度彈性，以更好地適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，深圳城市規(guī)劃人一直進(jìn)行著不間斷的探索與創(chuàng)新。１９９７年我市公布第一批法定圖則的時(shí)候，深圳土地和房地產(chǎn)處于高速發(fā)展時(shí)期，當(dāng)時(shí)城市發(fā)展對(duì)規(guī)劃的剛性需要強(qiáng)烈，因此，剛性因素在法定圖則里占著較大比重。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，法定圖則彈性與適應(yīng)性不足的問題逐漸暴露出來，甚至影響了行政工作的效率。為此，規(guī)劃部門一直在思考“能不能對(duì)一些重大項(xiàng)目和民生工程適度增加彈性？”為了適應(yīng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后的新形勢(shì)，引領(lǐng)城市發(fā)展成功轉(zhuǎn)型，從２００８年開始，深圳市大大加快了法定圖則的編制和審批速度。２００９年，市規(guī)劃部門展開法定圖則“大會(huì)戰(zhàn)”，提出在兩年之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地法定圖則的全覆蓋。早在２００８年，我市法定圖則編制和審批工作已開始提速。法定圖則已基本覆蓋原特區(qū)內(nèi)、東部濱海地區(qū)和寶安、龍崗兩區(qū)重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)，正在向?qū)毎?、龍崗兩區(qū)縱深推進(jìn)。２００９年，市規(guī)劃部門進(jìn)一步改進(jìn)完善法定圖則制度，推進(jìn)法定圖則編制指引修訂，應(yīng)用信息化手段推行法定圖則編制及入庫管理系統(tǒng)，構(gòu)筑法定圖則制定動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，推進(jìn)法定圖則統(tǒng)一管理平臺(tái)和一張圖管理工程。同時(shí)，開展法定圖則“大會(huì)戰(zhàn)”，提升法定圖則的編制質(zhì)量和編制速度，為２０１０年實(shí)現(xiàn)我市建設(shè)用地法定圖則全覆蓋奠定基礎(chǔ)。在法定圖則大會(huì)戰(zhàn)中，規(guī)劃部門重點(diǎn)對(duì)完善法定圖則相關(guān)制度特別是剛性與適度彈性的結(jié)合進(jìn)行了探索。２０１０年６月，市規(guī)劃國土委提出，增加土地使用的彈性，鼓勵(lì)土地的混合使用。將鼓勵(lì)工業(yè)、倉儲(chǔ)等產(chǎn)業(yè)用地與一定比例的辦公、商業(yè)功能混合使用，促進(jìn)單一的傳統(tǒng)工業(yè)向包括高新技術(shù)、現(xiàn)代制造業(yè)、研發(fā)等綜合性功能轉(zhuǎn)型，促進(jìn)普通倉庫向現(xiàn)代物流業(yè)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，鼓勵(lì)商業(yè)、商業(yè)性辦公、餐飲休閑等功能的混合使用，以增加區(qū)域活力和地方特色，提升城市品質(zhì)與內(nèi)涵。有關(guān)人士表示，這是我市城市規(guī)劃和土地管理上的又一重大舉措。土地的混合使用，是指在法定圖則中確立的土地，可以按規(guī)定增加一定比例的相關(guān)適建范圍。市規(guī)劃國土委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，我市原有用地性質(zhì)的使用功能相對(duì)單一，隨著城市的發(fā)展對(duì)用地性質(zhì)的彈性需求加強(qiáng)，開發(fā)建設(shè)中不同功能混合使用是大勢(shì)所趨，也是國外先進(jìn)城市規(guī)劃與建設(shè)的重點(diǎn)方向。加強(qiáng)土地的混合使用，有利于鼓勵(lì)土地集約使用以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型和城市內(nèi)涵品質(zhì)的提升再造。同時(shí)，也可以使規(guī)劃彈性大大加強(qiáng)，順應(yīng)了市場(chǎng)的發(fā)展，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更好的外部發(fā)展條件。同時(shí)，加強(qiáng)土地的混合使用，也有利于各類公共設(shè)施的落實(shí)，體現(xiàn)了公共利益優(yōu)先的原則。同時(shí)，在適度增加法定圖則的彈性上，規(guī)劃部門提出進(jìn)一步注重法定圖則與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，特別是適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。第二，在法定圖則的編制中，規(guī)劃部門開展相關(guān)規(guī)劃實(shí)施的研究，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。市規(guī)劃國土委專家表示，在法定圖則的編制中，不僅要為市民畫出未來發(fā)展藍(lán)圖，也要提出實(shí)現(xiàn)藍(lán)圖的步驟和操作路徑，要對(duì)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)性分析、土地整備、城市更新、政府手段與市場(chǎng)開發(fā)等綜合因素進(jìn)行考量，形成實(shí)施規(guī)則的具體安排。第三，探討不同類型、不同地區(qū)采取不同的法定圖則編制深度，以更好地促進(jìn)可操作性。據(jù)介紹，對(duì)于一些城市更新地區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、歷史文化保護(hù)街區(qū)等，規(guī)劃部門在法定圖則編制過程中，采取了“開發(fā)單元”的手法，只是定出該地區(qū)的未來的發(fā)展方向、規(guī)模、市政配套等骨架性內(nèi)容，而允許在下一層次的規(guī)劃編制中有更多設(shè)計(jì)的余地。這一理念，使我市的法定圖則在重點(diǎn)地區(qū)可以做到更加精細(xì)化，而城市更新等地區(qū)留有專項(xiàng)規(guī)劃的適度空間，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)兩種深度的規(guī)劃管理，法定圖則的可操作性大大增強(qiáng)。市規(guī)劃國土委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“協(xié)調(diào)適度彈性與剛性，長(zhǎng)遠(yuǎn)與現(xiàn)實(shí)，政府管理與市場(chǎng)需求之間的關(guān)系，適應(yīng)并引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，一直是深圳法定圖則不斷探索的目標(biāo)?！?法定圖則全覆蓋已經(jīng)基本形成２００９年開始的全市法定圖則大會(huì)戰(zhàn)，目標(biāo)是在２０１０年底前制定１５９項(xiàng)法定圖則，涉及建設(shè)用地面積７３３平方公里，實(shí)現(xiàn)我市規(guī)劃建設(shè)用地法定圖則全覆蓋，其工作量大約是過去１０年完成總量的兩倍。法定圖則大會(huì)戰(zhàn)，既是我市城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，也是國家相關(guān)法律法規(guī)的要求。為了實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理，法定圖則不能只停留在原特區(qū)內(nèi)的四個(gè)區(qū)，需要盡快讓法定圖則覆蓋寶安龍崗兩區(qū)的范圍。同時(shí)，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也明確提出，“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)?！币簿褪钦f，沒有法定圖則的地區(qū)，不能出讓用地，必須做到先規(guī)劃，后供地，再建設(shè)。目前，我市法定圖則全覆蓋雛形已經(jīng)基本形成。記者從市規(guī)劃國土委了解到，我市法定圖則大會(huì)戰(zhàn)進(jìn)展順利。全市法定圖則共２５６項(xiàng)，目前，全市已經(jīng)批準(zhǔn)的法定圖則共１６０項(xiàng)，６０項(xiàng)已形成草案上報(bào)，此外，３６項(xiàng)法定圖則目前正在制定之中。２００８年底，我市法定圖則的覆蓋率只有３６％，經(jīng)過規(guī)劃部門的艱苦會(huì)戰(zhàn)，全市法定圖則覆蓋率已達(dá)８７％，余下的１３％將在今年內(nèi)全部完成草案。有關(guān)人士表示，法定圖則是對(duì)市民生活指導(dǎo)性非常強(qiáng)的一種城市規(guī)劃，圖則的全覆蓋在深圳城市規(guī)劃史上有著里程碑意義，對(duì)城市建設(shè)和市民生活特別是買房投資置業(yè)也具有重要的指導(dǎo)作用。專家表示，“法定圖則全覆蓋是一個(gè)了不起的工程?！狈ǘ▓D則是城市建設(shè)的直接依據(jù)，也只有通過法定圖則才能將城市總體規(guī)劃提出的總目標(biāo)和市委市政府的重大部署落到實(shí)處，可以說，它是實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃的重要抓手，對(duì)建設(shè)現(xiàn)代、國際化城市意義重大，同時(shí)，法定圖則的全覆蓋，第一次實(shí)現(xiàn)了特區(qū)內(nèi)外一盤棋的、統(tǒng)一的精細(xì)化管理。法定圖則的制定是一個(gè)廣泛聽取民意的過程，法定圖則全覆蓋，也是一個(gè)宣傳法定圖則、讓市民理解和支持規(guī)劃的，對(duì)于城市規(guī)劃的科學(xué)、民主法制化具有重要的意義。在此次法定圖則大會(huì)戰(zhàn)中，特區(qū)內(nèi)外各界人士、寶安、龍崗兩區(qū)的原村民提出了大量的意見和建議，據(jù)介紹，市民對(duì)單項(xiàng)法定圖則中提出的建議，多的達(dá)到２０００多條，少的也有幾十條，政府部門對(duì)于重大意見舉行聽證?？梢哉f，該項(xiàng)工程成為了市民與政府交流的一個(gè)良好平臺(tái)，真正實(shí)現(xiàn)了“人民城市人民建”，使城市規(guī)劃真正成為一個(gè)大家的規(guī)劃，這一點(diǎn)，深圳遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了全國的前列。規(guī)劃專家表示，全市實(shí)現(xiàn)法定圖則全覆蓋之后，今后將對(duì)片區(qū)空間、交通、配套等不斷進(jìn)行完善，使之更加科學(xué)和人性化。

深圳市法定圖則工作的經(jīng)驗(yàn)和啟發(fā)2004-1-160:00:00張永剛深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師第一部分：規(guī)劃管理體制u法規(guī)體系——規(guī)劃法制化建設(shè)的基石u行政體制——規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)改革的支柱u決策機(jī)制——規(guī)劃民主化建設(shè)的核心u編制體系——規(guī)劃規(guī)范化管理的依據(jù)u信息系統(tǒng)——規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步的依托一、行政體制——規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)改革的支柱“三局合一”的機(jī)構(gòu)“三級(jí)垂直”管理體制規(guī)劃管理土地管理房產(chǎn)管理規(guī)劃國土局市局分局國土所二、法規(guī)體系——規(guī)劃法制化建設(shè)的基石依法行政手冊(cè)公文督辦窗口式辦文依法行政對(duì)內(nèi)城市規(guī)劃條例規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則法定圖則規(guī)劃立法對(duì)外三、決策機(jī)制——規(guī)劃民主化建設(shè)的核心法定圖則以上規(guī)劃及專項(xiàng)重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)重大項(xiàng)目選址規(guī)劃委員會(huì)外部決策機(jī)構(gòu)城市規(guī)劃院市政工程院交通研究中心“兩院一中心”內(nèi)部咨詢機(jī)構(gòu)四、編制體系——規(guī)劃規(guī)范化管理的依據(jù)“五階段”編制體系總體規(guī)劃次區(qū)域規(guī)劃分區(qū)規(guī)劃總體層次分區(qū)層次方針性文件法定圖則詳細(xì)藍(lán)圖地區(qū)層次依照法定程序制定政府內(nèi)部圖則五、信息系統(tǒng)——規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步的依托信息中心（事業(yè)單位）開發(fā)機(jī)構(gòu)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)硬件軟件市局、分局、國土所三級(jí)聯(lián)網(wǎng)土地管理、規(guī)劃管理、市政管理、基礎(chǔ)信息、產(chǎn)權(quán)管理、報(bào)建管理、辦文管理、WEB應(yīng)用、領(lǐng)導(dǎo)查詢……………信息系統(tǒng)結(jié)語u行政體制——規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)改革的支柱u法規(guī)體系——規(guī)劃法制化建設(shè)的基石u決策機(jī)制——規(guī)劃民主化建設(shè)的核心u編制體系——規(guī)劃規(guī)范化管理的依據(jù)u信息系統(tǒng)——規(guī)劃技術(shù)進(jìn)步的依托第二部分：法定圖則u背景——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃管理的需要u意義——不僅是技術(shù)創(chuàng)新，更重要的是體制改革u特征——?jiǎng)傂耘c彈性的有機(jī)結(jié)合u條件——外部環(huán)境的支持與保障u實(shí)踐——管理實(shí)施的基本框架u挑戰(zhàn)——法定圖則的推行任重而道遠(yuǎn)一、背景——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下規(guī)劃管理的需要（1）傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和審批未引入法定程序，而且缺乏公眾參與，不利于社會(huì)的監(jiān)督和支持，以致其得不到完整的實(shí)施。（2）法定圖則的引入就是要突破純技術(shù)的層次，深入到規(guī)劃與決策制度的改革。二、意義——不僅是技術(shù)創(chuàng)新，更是體制改革1、規(guī)劃編制更加科學(xué)化⑴循環(huán)往復(fù)、不斷反饋和修訂完善的動(dòng)態(tài)過程，更能適應(yīng)市場(chǎng)的變化⑵編制和審批過程公開化，以群眾的智慧加強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性2、規(guī)劃決策更加民主化⑴建立與行政執(zhí)行體系相對(duì)分離的決策體系⑵避免只重視“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”和“專家權(quán)威”，而忽視了公眾力量的決策作用3、規(guī)劃管理更加法制化⑴以規(guī)劃委員會(huì)的集體決策代替以行政命令方式進(jìn)行的決策⑵法規(guī)在規(guī)范民間的“市場(chǎng)行為”的同時(shí)也應(yīng)規(guī)范和監(jiān)督官方的“政府行為”三、特征——?jiǎng)傂耘c彈性的有機(jī)結(jié)合1、成果構(gòu)成文本圖表規(guī)劃研究報(bào)告規(guī)劃圖法定文件技術(shù)文件法定圖則2、成果的剛性與彈性⑴剛性指標(biāo)——重點(diǎn)控制三大項(xiàng)：a、土地用途（包括道路交通）b、開發(fā)強(qiáng)度（主要指容積率）c、配套設(shè)施（包括公共設(shè)施和市政設(shè)施）⑵彈性指標(biāo)——土地利用相容性：a、一類：“規(guī)劃確定的用地性質(zhì)”（無須特別批準(zhǔn)）b、二類：“須經(jīng)規(guī)劃主管部門批準(zhǔn)才能獲得的用地性質(zhì)”c、三類：“須經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)才能獲得的用地性質(zhì)”3、最本質(zhì)的剛性與彈性⑴法定圖則最大的剛性與彈性并不是表現(xiàn)在“結(jié)果”上，而是體現(xiàn)在“過程”中⑵“規(guī)劃立法”的確切涵義不是“結(jié)果立法”，而是“過程立法”，剛性與彈性最本質(zhì)的表現(xiàn)是在其“法定程序”以及不斷修訂的循環(huán)機(jī)制之中四、條件——外部環(huán)境的支持與保障1、法律上的保障：地方立法權(quán)、規(guī)劃委員會(huì)、條例2、行政上的支持：集中統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重視3、經(jīng)濟(jì)上的許可：對(duì)復(fù)雜程序的容忍度、經(jīng)費(fèi)保障4、參與意識(shí)的普及：移民城市、市民素質(zhì)與層次五、實(shí)踐——管理實(shí)施的基本框架1、編制體制⑴隊(duì)伍管理：相對(duì)穩(wěn)定，資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，人員培訓(xùn)⑵合同管理：擬定標(biāo)準(zhǔn)《項(xiàng)目合同書》，明確權(quán)利和義務(wù)2、審批體制⑴機(jī)構(gòu)管理：成立規(guī)委及其三個(gè)專業(yè)委員會(huì)⑵程序管理：制訂《規(guī)劃委員會(huì)章程》、《內(nèi)部操作規(guī)程》3、實(shí)施體制⑴分級(jí)管理：三級(jí)行政機(jī)構(gòu),分工負(fù)責(zé)⑵計(jì)劃管理：《規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)》⑶成果管理：《編制技術(shù)規(guī)定》⑷統(tǒng)一我市法定圖則編制的內(nèi)容、深度和基本格式，實(shí)現(xiàn)法定圖則編制的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化六、挑戰(zhàn)——法定圖則的推行任重而道遠(yuǎn)⑴法律體系有待進(jìn)一步完善⑵行政體系的條塊分割狀況急待解決⑶規(guī)劃立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系有待深入研究⑷公眾參與的形式以及利益平衡政策需要進(jìn)一步探討請(qǐng)各位同行指正，謝謝！

對(duì)深圳市法定圖則制度的認(rèn)識(shí)日期：[12-24]來源：河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳閱讀：52【打印】（安陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局張新道）法定圖則是深圳市借鑒國外的區(qū)劃法和香港推行法定圖則的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合深圳實(shí)際，在全國率先實(shí)施的一項(xiàng)規(guī)劃編制、審批和管理制度。制度推出后受到了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，得到國家、省、市有關(guān)部門的充分肯定和深圳市民的認(rèn)同，成為國內(nèi)規(guī)劃改革的一個(gè)標(biāo)桿。一、深圳市法定圖則出臺(tái)背景深圳作為我國改革開放的窗口，在建設(shè)初期，以控制性詳細(xì)規(guī)劃作為規(guī)劃管理的主要依據(jù)，但隨著改革的不斷深入，原有控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制力度受到挑戰(zhàn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展適應(yīng)性明顯不足?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃在編制內(nèi)容、程序、規(guī)劃實(shí)施及管理等方面的弊端率先顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)在：原有控制性詳細(xì)規(guī)劃從組織編制、審批到執(zhí)行均由規(guī)劃部門操作，透明度低，難以體現(xiàn)市場(chǎng)公平公正原則；程序制度不完善，法律效力不強(qiáng)，抗干擾能力??；原有控制性詳細(xì)規(guī)劃成果作為技術(shù)文件，沒有區(qū)分強(qiáng)制性與指導(dǎo)性內(nèi)容。因此，較早認(rèn)識(shí)到要使城市規(guī)劃得到有效實(shí)施，不能僅僅依靠改進(jìn)規(guī)劃的技術(shù)方法，更重要的是要建立與之配套的一系列決策機(jī)制和法規(guī)體系。為此，深圳市決定推行法定圖則制度，以嚴(yán)格立法為基礎(chǔ)，使規(guī)劃決策與規(guī)劃執(zhí)行相分離，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的法制化和科學(xué)化管理，減少規(guī)劃實(shí)施與管理的盲目性和隨意性。1998年《深圳市城市規(guī)劃條例》頒布實(shí)施，確立了深圳市以法定圖則制度為核心的城市規(guī)劃管理體系，在國內(nèi)率先邁出了規(guī)劃法制化的步伐。二、法定圖則的基本情況1998年5月，《深圳市城市規(guī)劃條例》頒布，建立了以法定圖則為核心的5階段的規(guī)劃體系，即：城市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖。法定圖則是在已批準(zhǔn)的上層次規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下，對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)指定片區(qū)的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、以及公共配套設(shè)施、道路交通、市政設(shè)施、城市設(shè)計(jì)方面作出控制和引導(dǎo)，經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)后具有法定效力的規(guī)劃文件。圖則定位相當(dāng)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法確定的控制性詳細(xì)規(guī)劃層次，是確定地塊用地性質(zhì)及規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的主要依據(jù)。法定圖則把用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施等三大要素列為強(qiáng)制性指標(biāo)，用最少最有效的指標(biāo)進(jìn)行控制。相比國家《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的規(guī)定，法定圖則對(duì)建筑密度、建筑高度、綠地率、配套車位等指標(biāo)一般均未作強(qiáng)制性要求，而是根據(jù)實(shí)際情況選用。由于市場(chǎng)發(fā)展的不確定性，圖則預(yù)留了土地利用的彈性，主要通過“三類用地性質(zhì)”來實(shí)現(xiàn)：一類是“規(guī)劃確定的用地性質(zhì)”，是無須特別批準(zhǔn)即可獲得的用地性質(zhì)；二類、三類用地性質(zhì)根據(jù)對(duì)環(huán)境和配套的影響程度，要分別通過規(guī)劃部門、市規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)才能獲得。法定圖則成果包括“法定文件”和“技術(shù)文件”。法定圖則不僅僅是一個(gè)技術(shù)操作體系，更是技術(shù)與法制化的制度，體現(xiàn)了法定的制度特征和圖則的技術(shù)特征。三、法定圖則的制定程序1、圖則編制。規(guī)劃部門負(fù)責(zé)法定圖則編制的組織工作，依據(jù)法定圖則年度編制計(jì)劃，組織編制圖則草案；草案須公開展示30天征詢公眾意見，并對(duì)公眾意見逐條審議后提出建議的處理意見，連同圖則一并報(bào)批。2、審批程序。市政府設(shè)立了與規(guī)劃執(zhí)行體系相對(duì)分離，以專家、社會(huì)人士占多數(shù)的城市規(guī)劃委員會(huì)，作為法定圖則的審批機(jī)構(gòu)，改變了過去單純由政府進(jìn)行決策的做法。圖則審批程序包括規(guī)劃部門初審、法定圖則專業(yè)委員會(huì)審查、規(guī)劃委員會(huì)審批、主任委員批準(zhǔn)簽發(fā)四步程序。但鑒于規(guī)劃委員會(huì)層次高、會(huì)議頻次不多，圖則具有較強(qiáng)技術(shù)性和工作量大的特點(diǎn)，深圳市人大常務(wù)委員會(huì)于2001年對(duì)《深圳市城市規(guī)劃條例》第八條進(jìn)行了修訂，同意經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)授權(quán)，法定圖則委員會(huì)可以行使法定圖則審批權(quán)，進(jìn)一步提高了法定圖則審批的效率。3、圖則修改。一是依申請(qǐng)對(duì)局部地塊進(jìn)行個(gè)案調(diào)整，此類調(diào)整程序必須經(jīng)歷規(guī)劃部門初審、公示、法定圖則委員會(huì)復(fù)審、規(guī)劃委員會(huì)終審全過程，有利于維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。二是因城市發(fā)展目標(biāo)和條件等的變化政府主動(dòng)對(duì)已批法定圖則進(jìn)行修編，修編程序與編制程序一致，建立起“滾動(dòng)規(guī)劃”機(jī)制，使圖則順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化。四、認(rèn)識(shí)和體會(huì)1、法定圖則是落實(shí)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的重要抓手。城市總體規(guī)劃作為規(guī)劃體系的綱領(lǐng)，確定城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，但畢竟是戰(zhàn)略性、宏觀性的，難以指導(dǎo)具體開發(fā)建設(shè)，必須通過易于操作的下層次規(guī)劃逐步落實(shí)，法定圖則彌補(bǔ)了控制性詳細(xì)規(guī)劃的局限性，是總規(guī)實(shí)施的核心層次，將總規(guī)的原則、意圖和宏觀控制轉(zhuǎn)化為對(duì)土地的定性、定量的控制。2、法定圖則是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效手段。法定圖則通過科學(xué)制定各項(xiàng)強(qiáng)制性和指導(dǎo)性指標(biāo)，對(duì)城市土地和空間資源進(jìn)行合理安排，落實(shí)重大項(xiàng)目、民生工程，引導(dǎo)市場(chǎng)有序開發(fā)，是政府指導(dǎo)和調(diào)控城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。深圳目前已經(jīng)到了強(qiáng)調(diào)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主轉(zhuǎn)向城市發(fā)展為主的新階段，要用城市發(fā)展來統(tǒng)籌引領(lǐng)其他各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。法定圖則要站在新的起點(diǎn)上，科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，集約利用土地資源，引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。3、法定圖則是促進(jìn)公眾參與，協(xié)調(diào)各方利益的民主決策的重要平臺(tái)。法定圖則推進(jìn)規(guī)劃決策民主化、法制化的重要措施是公眾參與，從法定圖則草案編制過程中的征詢意見，到草案正式審批前公示征詢意見，將公眾參與在法定圖則制定中的權(quán)力以法律的形式予以確認(rèn)，法定圖則的公眾參與具有法律保障，貫穿編制、審批、修改全過程，有利于最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃決策民主化。正是通過這個(gè)平臺(tái)，政府得以平衡協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)社會(huì)公平公正，保障公共利益。4、法定圖則是解決層出不窮的規(guī)劃管理難題的好途徑。法定圖則是規(guī)劃體系中與市民切身利益最密切的規(guī)劃，其科學(xué)性和操作性最為市民所關(guān)注。法定圖則面臨由增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃、由分配利益轉(zhuǎn)向調(diào)整利益、由單向管控轉(zhuǎn)向雙向協(xié)商的新形勢(shì)。深圳一直在努力健全法定圖則制度，力爭(zhēng)建立一套較為嚴(yán)密的技術(shù)支撐體系。制訂了《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》、《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》等一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，開展了《深圳市法定圖則編制與修訂技術(shù)指引》的系列政策研究，完善《深圳市建設(shè)密度分區(qū)》、《深圳市法定圖則編制標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)》研究工作，通過上述研究工作，解決層出不窮的規(guī)劃管理難題，著力解決理想與現(xiàn)實(shí)、剛性與彈性、管控與推動(dòng)、有為與無為、公平與效率、權(quán)力與責(zé)任、監(jiān)督與卸責(zé)、程序正義與結(jié)果合理等長(zhǎng)期存在的矛盾和沖突。5、法定圖則是深圳人敢于創(chuàng)新的結(jié)晶。深圳人秉承敢為人先的精神，先行先試，開創(chuàng)了法定圖則。新事物難免盡善盡美，但他們積極進(jìn)取，勇于創(chuàng)新、不斷探求解決的辦法，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。如為加強(qiáng)法定圖則適應(yīng)性，他們加強(qiáng)法定圖則編制內(nèi)容、控制指標(biāo)、成果表達(dá)的創(chuàng)新，積極探索不同類型地區(qū)不同深度的編制辦法，制訂針對(duì)性更強(qiáng)的編制內(nèi)容、控制指標(biāo)、成果表達(dá)。目前，正在對(duì)《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》、《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》進(jìn)行修訂。為完善法定圖則配套的體制機(jī)制，他們圍繞簡(jiǎn)化程序、提高效率、加快立法。如在法定圖則個(gè)案調(diào)整的程序方面，針對(duì)不同項(xiàng)目考慮采取分類審批的模式，一般項(xiàng)目涉及的法定圖則修改擬由市規(guī)劃委員會(huì)授權(quán)圖則委員會(huì)審批；對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)政策的工業(yè)及倉儲(chǔ)用地項(xiàng)目、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施類項(xiàng)目的或市政府確定的緊急重大項(xiàng)目涉及法定圖則調(diào)整的，由市規(guī)劃委員會(huì)授權(quán)規(guī)劃部門審批。市規(guī)劃委員會(huì)秘書處建立個(gè)案調(diào)整臺(tái)賬，定期向市規(guī)劃委員會(huì)報(bào)告；深圳市正在加強(qiáng)法定圖則和各相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、市政交通規(guī)劃的協(xié)調(diào)、銜接；正在加快和完善以法定圖則為核心的城市規(guī)劃管理“一張圖”電子信息平臺(tái)建設(shè)，系統(tǒng)進(jìn)行各類現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的集中批量處理，為今后方案的集體討論和部門的并聯(lián)審查打好基礎(chǔ)，以更為科學(xué)的規(guī)劃指導(dǎo)深圳的今天和明天。深圳法定圖則制度作為規(guī)劃改革的新生事物，在社會(huì)各界的大力支持和推動(dòng)下，得以全面推行，對(duì)引導(dǎo)和控制城市建設(shè)有序進(jìn)行，推動(dòng)城市規(guī)劃決策的科學(xué)化、民主化、法制化、制度化發(fā)揮了重要作用，與此同時(shí)，法定圖則對(duì)國內(nèi)進(jìn)一步探索和完善規(guī)劃委員會(huì)制度、控制性詳細(xì)規(guī)劃制度和公眾參與制度等起到積極的示范作用。隨著城市規(guī)劃改革的不斷深入，深圳市城市規(guī)劃工作也將不斷走在改革的最前沿！

深圳：法定圖則工作正在逐步走向成熟作者：admin時(shí)間：2010/1/18閱讀：17次在昨天（1.27）召開的深圳市城市規(guī)劃委員會(huì)2003年第一次會(huì)議上，全體委員審議并表決通過了修訂后的《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》。本次會(huì)議的一個(gè)重要成果就是對(duì)法定圖則工作進(jìn)行全面檢討，達(dá)成了對(duì)法定圖則的共識(shí)。這標(biāo)志著該市法定圖則工作正在逐步走向成熟。目前深圳市已批準(zhǔn)實(shí)施法定圖則43項(xiàng)，在編96項(xiàng)。法定圖則的編制已覆蓋全市約170個(gè)片區(qū)，實(shí)現(xiàn)了特區(qū)內(nèi)的全覆蓋，同時(shí)基本覆蓋特區(qū)外的重點(diǎn)區(qū)鎮(zhèn)中心。法定圖則對(duì)促進(jìn)該市規(guī)劃工作的規(guī)范化、民主化和法制化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，引起社會(huì)各界的重視。但法定圖則自1998年施行以來，在推行過程中也暴露出一些問題。這些問題突出表現(xiàn)在：一是由于法定圖則較多強(qiáng)調(diào)規(guī)劃控制的“強(qiáng)制性”，使得在管理與實(shí)施過程中，規(guī)劃控制與發(fā)展需求之間的矛盾比較突出。二是法定圖則在編制與實(shí)施過程中，面對(duì)城市處于不同發(fā)展階段、不同區(qū)位和問題特征的眾多地區(qū)，用統(tǒng)一的編制技術(shù)規(guī)定“一刀切”去解決所有問題，難以體現(xiàn)針對(duì)性，造成編制速度緩慢。三是由于法定圖則在技術(shù)層面和政策法規(guī)層面的支撐體系尚未完全建立，規(guī)劃編制過程中受主觀因素影響較大，人為的痕跡較重。據(jù)專家介紹，法定圖則是深圳市城市規(guī)劃體系中微觀管理的一個(gè)重要手段，不能指望法定圖則解決城市建設(shè)的所有問題。它既不能替代其它相關(guān)法律、法規(guī)及政策，也無法取代其它層次規(guī)劃的作用。法定圖則應(yīng)全面覆蓋城市建設(shè)用地，而非全部城市規(guī)劃區(qū)。法定圖則的控制重點(diǎn)是土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度和配套設(shè)施，而不是包羅萬象。昨天（1.27），委員們?cè)趯徸h《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》時(shí)，提出不少建設(shè)性的意見和建議。郁萬鈞委員發(fā)言認(rèn)為，法定圖則覆蓋的是城市建設(shè)用地，而《規(guī)定》總則中將全市編制法定圖則的用地劃分為三類地區(qū)，即基本建成地區(qū)、新發(fā)展地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)。其中生態(tài)保護(hù)地區(qū)不屬于城市建設(shè)地區(qū)，因而不應(yīng)在法定圖則的覆蓋之內(nèi)，否則將會(huì)自相矛盾。對(duì)一些需要保護(hù)的生態(tài)敏感地區(qū)比如水源保護(hù)區(qū)等應(yīng)放在上一層次的分區(qū)規(guī)劃中，不應(yīng)列入法定圖則控制的范圍。他的建議得到了與會(huì)委員的一致同意。不少委員提出，由于深圳城市發(fā)展速度較快，不確定因素較多，特別是近一兩年來，進(jìn)行了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶、物流園區(qū)、衛(wèi)星新城、軌道交通等重大的決策和空間格局的調(diào)整，以及市、區(qū)、鎮(zhèn)招商引資的突發(fā)性和不確定性，如果在發(fā)展前景不明朗、發(fā)展變數(shù)較多的前提下急于推進(jìn)法定圖則，是不現(xiàn)實(shí)也是不科學(xué)的。所以法定圖則編制的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在急需控制建設(shè)的已建成地區(qū)，對(duì)于大多數(shù)非城市建設(shè)地區(qū)而言，其他層次的規(guī)劃完全可以作為管理的依據(jù)，因此法定圖則不需要全覆蓋。委員們認(rèn)為，修訂后的《深圳市法定圖則編制技術(shù)規(guī)定》有不少突破。一是劃定特別管制區(qū)，減緩了法定圖則編制中依據(jù)不足的矛盾。對(duì)于新舊村、復(fù)雜的舊城改造地區(qū)及新產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)等近期缺乏明確政策指導(dǎo)的地區(qū)，可以通過劃定特別管制區(qū)的方式緩解編制依據(jù)不足的矛盾。二是突出法定內(nèi)容的不同控制要求，增強(qiáng)法定圖則的適應(yīng)能力，明確法定圖則的強(qiáng)制性規(guī)定和引導(dǎo)性內(nèi)容。加強(qiáng)對(duì)公共設(shè)施及市政配套設(shè)施等公益性用地的控制，增加此類用地變更的難度，在開發(fā)強(qiáng)度方面增加商業(yè)性用地變更的難度；對(duì)于商業(yè)性用地的使用性質(zhì)，在符合規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，可通過混合用途性質(zhì)的規(guī)定，以及通過增加土地相容性的規(guī)定范圍來增加用地性質(zhì)選擇的余地等。三是加強(qiáng)法定圖則工作的公眾參與，提高法定圖則的編制質(zhì)量。

對(duì)深圳市法定圖則制度的認(rèn)識(shí)日期：[12-24]來源：河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳閱讀：52【打印】（安陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局張新道）法定圖則是深圳市借鑒國外的區(qū)劃法和香港推行法定圖則的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合深圳實(shí)際，在全國率先實(shí)施的一項(xiàng)規(guī)劃編制、審批和管理制度。制度推出后受到了社會(huì)各界廣泛關(guān)注，得到國家、省、市有關(guān)部門的充分肯定和深圳市民的認(rèn)同，成為國內(nèi)規(guī)劃改革的一個(gè)標(biāo)桿。一、深圳市法定圖則出臺(tái)背景深圳作為我國改革開放的窗口，在建設(shè)初期，以控制性詳細(xì)規(guī)劃作為規(guī)劃管理的主要依據(jù)，但隨著改革的不斷深入，原有控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制力度受到挑戰(zhàn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展適應(yīng)性明顯不足?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃在編制內(nèi)容、程序、規(guī)劃實(shí)施及管理等方面的弊端率先顯現(xiàn)。主要體現(xiàn)在：原有控制性詳細(xì)規(guī)劃從組織編制、審批到執(zhí)行均由規(guī)劃部門操作，透明度低，難以體現(xiàn)市場(chǎng)公平公正原則；程序制度不完善，法律效力不強(qiáng)，抗干擾能力?。辉锌刂菩栽敿?xì)規(guī)劃成果作為技術(shù)文件，沒有區(qū)分強(qiáng)制性與指導(dǎo)性內(nèi)容。因此，較早認(rèn)識(shí)到要使城市規(guī)劃得到有效實(shí)施，不能僅僅依靠改進(jìn)規(guī)劃的技術(shù)方法，更重要的是要建立與之配套的一系列決策機(jī)制和法規(guī)體系。為此，深圳市決定推行法定圖則制度，以嚴(yán)格立法為基礎(chǔ)，使規(guī)劃決策與規(guī)劃執(zhí)行相分離，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的法制化和科學(xué)化管理，減少規(guī)劃實(shí)施與管理的盲目性和隨意性。1998年《深圳市城市規(guī)劃條例》頒布實(shí)施，確立了深圳市以法定圖則制度為核心的城市規(guī)劃管理體系，在國內(nèi)率先邁出了規(guī)劃法制化的步伐。二、法定圖則的基本情況1998年5月，《深圳市城市規(guī)劃條例》頒布，建立了以法定圖則為核心的5階段的規(guī)劃體系，即：城市總體規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、法定圖則和詳細(xì)藍(lán)圖。法定圖則是在已批準(zhǔn)的上層次規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下，對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)指定片區(qū)的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、以及公共配套設(shè)施、道路交通、市政設(shè)施、城市設(shè)計(jì)方面作出控制和引導(dǎo)，經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)后具有法定效力的規(guī)劃文件。圖則定位相當(dāng)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法確定的控制性詳細(xì)規(guī)劃層次，是確定地塊用地性質(zhì)及規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的主要依據(jù)。法定圖則把用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、配套設(shè)施等三大要素列為強(qiáng)制性指標(biāo)，用最少最有效的指標(biāo)進(jìn)行控制。相比國家《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的規(guī)定，法定圖則對(duì)建筑密度、建筑高度、綠地率、配套車位等指標(biāo)一般均未作強(qiáng)制性要求，而是根據(jù)實(shí)際情況選用。由于市場(chǎng)發(fā)展的不確定性，圖則預(yù)留了土地利用的彈性，主要通過“三類用地性質(zhì)”來實(shí)現(xiàn)：一類是“規(guī)劃確定的用地性質(zhì)”，是無須特別批準(zhǔn)即可獲得的用地性質(zhì)；二類、三類用地性質(zhì)根據(jù)對(duì)環(huán)境和配套的影響程度，要分別通過規(guī)劃部門、市規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)才能獲得。法定圖則成果包括“法定文件”和“技術(shù)文件”。法定圖則不僅僅是一個(gè)技術(shù)操作體系，更是技術(shù)與法制化的制度，體現(xiàn)了法定的制度特征和圖則的技術(shù)特征。三、法定圖則的制定程序1、圖則編制。規(guī)劃部門負(fù)責(zé)法定圖則編制的組織工作，依據(jù)法定圖則年度編制計(jì)劃，組織編制圖則草案；草案須公開展示30天征詢公眾意見，并對(duì)公眾意見逐條審議后提出建議的處理意見，連同圖則一并報(bào)批。2、審批程序。市政府設(shè)立了與規(guī)劃執(zhí)行體系相對(duì)分離，以專家、社會(huì)人士占多數(shù)的城市規(guī)劃委員會(huì)，作為法定圖則的審批機(jī)構(gòu)，改變了過去單純由政府進(jìn)行決策的做法。圖則審批程序包括規(guī)劃部門初審、法定圖則專業(yè)委員會(huì)審查、規(guī)劃委員會(huì)審批、主任委員批準(zhǔn)簽發(fā)四步程序。但鑒于規(guī)劃委員會(huì)層次高、會(huì)議頻次不多，圖則具有較強(qiáng)技術(shù)性和工作量大的特點(diǎn)，深圳市人大常務(wù)委員會(huì)于2001年對(duì)《深圳市城市規(guī)劃條例》第八條進(jìn)行了修訂，同意經(jīng)市規(guī)劃委員會(huì)授權(quán)，法定圖則委員會(huì)可以行使法定圖則審批權(quán)，進(jìn)一步提高了法定圖則審批的效率。3、圖則修改。一是依申請(qǐng)對(duì)局部地塊進(jìn)行個(gè)案調(diào)整，此類調(diào)整程序必須經(jīng)歷規(guī)劃部門初審、公示、法定圖則委員會(huì)復(fù)審、規(guī)劃委員會(huì)終審全過程，有利于維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。二是因城市發(fā)展目標(biāo)和條件等的變化政府主動(dòng)對(duì)已批法定圖則進(jìn)行修編，修編程序與編制程序一致，建立起“滾動(dòng)規(guī)劃”機(jī)制，使圖則順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化。四、認(rèn)識(shí)和體會(huì)1、法定圖則是落實(shí)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的重要抓手。城市總體規(guī)劃作為規(guī)劃體系的綱領(lǐng)，確定城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，但畢竟是戰(zhàn)略性、宏觀性的，難以指導(dǎo)具體開發(fā)建設(shè)，必須通過易于操作的下層次規(guī)劃逐步落實(shí)，法定圖則彌補(bǔ)了控制性詳細(xì)規(guī)劃的局限性，是總規(guī)實(shí)施的核心層次，將總規(guī)的原則、意圖和宏觀控制轉(zhuǎn)化為對(duì)土地的定性、定量的控制。2、法定圖則是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效手段。法定圖則通過科學(xué)制定各項(xiàng)強(qiáng)制性和指導(dǎo)性指標(biāo)，對(duì)城市土地和空間資源進(jìn)行合理安排，落實(shí)重大項(xiàng)目、民生工程，引導(dǎo)市場(chǎng)有序開發(fā)，是政府指導(dǎo)和調(diào)控城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段。深圳目前已經(jīng)到了強(qiáng)調(diào)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主轉(zhuǎn)向城市發(fā)展為主的新階段，要用城市發(fā)展來統(tǒng)籌引領(lǐng)其他各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。法定圖則要站在新的起點(diǎn)上，科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，集約利用土地資源，引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。3、法定圖則是促進(jìn)公眾參與，協(xié)調(diào)各方利益的民主決策的重要平臺(tái)。法定圖則推進(jìn)規(guī)劃決策民主化、法制化的重要措施是公眾參與，從法定圖則草案編制過程中的征詢意見，到草案正式審批前公示征詢意見，將公眾參與在法定圖則制定中的權(quán)力以法律的形式予以確認(rèn)，法定圖則的公眾參與具有法律保障，貫穿編制、審批、修改全過程，有利于最大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃決策民主化。正是通過這個(gè)平臺(tái)，政府得以平衡協(xié)調(diào)各方利益，促進(jìn)社會(huì)公平公正，保障公共利益。4、法定圖則是解決層出不窮的規(guī)劃管理難題的好途徑。法定圖則是規(guī)劃體系中與市民切身利益最密切的規(guī)劃，其科學(xué)性和操作性最