我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的缺失與構(gòu)建

精品文檔精心整理PAGE精品文檔可編輯的精品文檔我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的缺失與構(gòu)建【摘要】因?yàn)樵V訟期間的漫長(zhǎng)，行政審判的終局判決帶給原告的可能只是遲來(lái)的正義或日無(wú)實(shí)效的正義。為克服司法實(shí)踐中的此種困局，大陸法系國(guó)家在行政訴訟中普遍設(shè)置了暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度。我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的構(gòu)建，應(yīng)超越停止執(zhí)行的“原則與例外”之爭(zhēng)，引入階段性審查模式，明確實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，隨著行政訴訟類型的擴(kuò)展，宜引入“保全程序”，確立“雙軌制”的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)體系?！娟P(guān)鍵詞】行政訴訟;暫時(shí)權(quán)利保護(hù);停止執(zhí)行;保全程序;審查標(biāo)準(zhǔn)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)，乃是行政訴訟法上一個(gè)重要的理論與實(shí)務(wù)問(wèn)題。印度法學(xué)家賽夫曾精準(zhǔn)地將該問(wèn)題界定為“在案件的最終裁決作出之前，是否可以限制或者強(qiáng)迫行政機(jī)關(guān)實(shí)施行為;如果行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)施了行政行為，是否可以要求該行政機(jī)關(guān)撤銷?！盵1]二戰(zhàn)以后，隨著司法權(quán)的擴(kuò)張和行政救濟(jì)民主化的世界性潮流，在大陸法系國(guó)家和地區(qū)行政訴訟法的發(fā)展和變遷歷程中，有關(guān)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的理論學(xué)說(shuō)、立法和判例均獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展，并逐步確立起了一整套以停止執(zhí)行程序和保全程序?yàn)橹饕愋偷囊?guī)則體系。在“正確”、“公平”、“效率”成為訴訟制度努力追求之目標(biāo)的今日中國(guó)，為建立公民權(quán)利之無(wú)漏洞且具實(shí)效性的保護(hù)機(jī)制，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度進(jìn)入行政訴訟法學(xué)的研究視野自然是勢(shì)所必然。一、行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的內(nèi)涵現(xiàn)代化的訴訟制度必須重視效率與便捷，漫長(zhǎng)而缺乏效率的審判程序，常使人民權(quán)益無(wú)法獲得真正的救濟(jì)，無(wú)法滿足人民對(duì)于訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需求。公正而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐袥Q固然重要，但對(duì)于亟需立即獲得爭(zhēng)議解決或權(quán)利保障的民眾而言，冗長(zhǎng)的訴訟途徑常常緩不救急。待法院作出終局判決時(shí)，往往已無(wú)法回復(fù)公民所受到的損害。故法諺有云：“遲來(lái)的正義不是正義”。基于此，大陸法系國(guó)家在行政訴訟中大多設(shè)計(jì)有暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度，以回應(yīng)民眾對(duì)訴訟制度實(shí)效性的迫切需求。由此，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序的設(shè)置即是為了給行政訴訟當(dāng)事人提供有效的法律救濟(jì)，防止在判決確定前當(dāng)事人遭受損害，或判決確定后已經(jīng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容。對(duì)于暫時(shí)權(quán)利保護(hù)，有學(xué)者側(cè)重于從目的角度加以界定，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)者陳敏將其定義為：“惟行政訴訟程序之進(jìn)行，常須經(jīng)歷相當(dāng)漫長(zhǎng)之時(shí)日，在行政法院給與救濟(jì)之本案判決確定前，當(dāng)事人之損害可能由危險(xiǎn)成為實(shí)害，已發(fā)生之實(shí)害更可能擴(kuò)大或加重，或判決作成時(shí)，已無(wú)救濟(jì)實(shí)益。因此，依個(gè)案之情形，在行政法院作成常規(guī)之救濟(jì)前，有時(shí)即須采取一定措施，以有效保護(hù)當(dāng)事人之權(quán)利，始符合憲法賦予人民訴訟權(quán)之本旨。所謂‘暫時(shí)之權(quán)利保護(hù)’即為用以達(dá)成此一目的之法律制度”。[2]還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)其訴訟權(quán)的屬性，認(rèn)為：“暫時(shí)法律保護(hù)保護(hù)公民在某一程序進(jìn)行期間，免受一個(gè)決定的執(zhí)行或其后果的影響，或者保障公民—在一個(gè)訴訟具有既判力地終結(jié)之前—所具有的某一特定權(quán)利或某一事實(shí)狀態(tài)?！盵3]也有學(xué)者側(cè)重于從程序的角度提出：“行政訴訟上權(quán)利暫時(shí)保護(hù)程序乃是為了提供各種行政訴訟程序確定終結(jié)前時(shí)段之權(quán)利暫時(shí)保護(hù)之程序?！盵4]上述定義從不同的側(cè)面反映了該制度的特征，這對(duì)我們認(rèn)識(shí)該制度的目的和程序意義是大有裨益的。然而，這些定義均存在一個(gè)明顯的瑕疵，即有意無(wú)意地忽略了暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度必須考慮的另外一個(gè)功能—維護(hù)公共利益和推進(jìn)公共福祉。筆者認(rèn)為，若統(tǒng)籌考慮目的、訴訟權(quán)、程序類型及其限度等要素，采取綜合和多維的視角，可以將暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度定義為：在行政訴訟程序尚未終局確定前，在不違反重大公共利益的前提下，由法院裁定行政機(jī)關(guān)暫時(shí)停止原具體行政行為的執(zhí)行，或裁定行政機(jī)關(guān)暫時(shí)保持某一特定的法律狀態(tài)，以使將來(lái)法院終局判決的實(shí)效性得以保全，從而有效維護(hù)公民訴訟權(quán)的一種保護(hù)制度。二、我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的現(xiàn)狀行政訴訟中的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)包括停止執(zhí)行程序和保全程序兩種。其中，停止執(zhí)行程序是公法訴訟的一大特色，目的主要在于預(yù)先“排除侵害”。保全程序可謂暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度中的新生代，目的主要在于“暫時(shí)滿足”。下文將探討我國(guó)行政訴訟中停止執(zhí)行程序和保全程序的現(xiàn)狀，以把握其制度脈絡(luò)和現(xiàn)實(shí)欠缺。(一)立法現(xiàn)狀1.關(guān)于“起訴不停止執(zhí)行原則”的紛爭(zhēng)我國(guó)《行政訴訟法》第44條規(guī)定：訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，但在下列三種情況下停止執(zhí)行，即被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行，或者原告申請(qǐng)、法院認(rèn)為具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失且停止執(zhí)行不損害公共利益的，或者法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的。該規(guī)定被稱為起訴不停止執(zhí)行原則。此外，最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第94條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行可能給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行?！睂?duì)于上述法律規(guī)定和司法解釋，學(xué)界形成了幾種不同的觀點(diǎn)：第一，立法矛盾論。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，盡管我國(guó)立法的本意是以不停止執(zhí)行為原則、以停止執(zhí)行為例外，但現(xiàn)實(shí)卻正好相反，所謂的“不停止執(zhí)行”只適用于行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)并已超過(guò)訴訟時(shí)效的情形，在實(shí)踐中適用范圍極為有限，原則反成例外，因此主張修改為復(fù)議和訴訟停止執(zhí)行原則。[5]第二，雙軌制論。也有學(xué)者認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行制度與不停止執(zhí)行原則之間并不矛盾，符合行政行為的執(zhí)行力原理。[6]原因主要有三：其一，對(duì)未進(jìn)人司法途徑的行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，并非等于對(duì)已進(jìn)入的行政行為停止執(zhí)行;其二，將未被起訴的行政行為納入司法審查，不同于訴訟法本身規(guī)范的行政訴訟行為;其三，不停止執(zhí)行原則主要針對(duì)的是即時(shí)執(zhí)行的行政行為，以及其他基于公共利益和個(gè)人利益需強(qiáng)制執(zhí)行的情況。此種觀點(diǎn)可以稱為雙軌制論，也就是說(shuō)，即時(shí)執(zhí)行的行政行為適用不停止執(zhí)行原則，而非即時(shí)執(zhí)行的行政行為則適用停止執(zhí)行原則。第三，更名論。認(rèn)為不停止執(zhí)行原則的概念本身語(yǔ)焉不詳，造成在理解上把行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行與行政行為的執(zhí)行力相等同，有失偏頗，故主張確立“不停止履行”原則，規(guī)定對(duì)具體行政行為負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人，不因?yàn)槿魏我环疆?dāng)事人提起行政訴訟和人民法院對(duì)案件的受理、審理而停止對(duì)該具體行政行為的履行。[7]第四，維持論。主張維持當(dāng)前原則不變。理由是：第一，行政權(quán)仍占強(qiáng)勢(shì)，與社會(huì)生活之有效進(jìn)行密切相關(guān);第二，目前我國(guó)負(fù)擔(dān)行政比授益行政多，理論基礎(chǔ)能滿足負(fù)擔(dān)行政之所需;第三，個(gè)人利益與社會(huì)利益總體一致，即使沖突亦可通過(guò)國(guó)家賠償來(lái)加以解決。[8]從上述學(xué)術(shù)紛爭(zhēng)可以看到，不停止執(zhí)行原則與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配糾結(jié)在一起。雙軌制論的描述比較接近我國(guó)行政訴訟不停止執(zhí)行原則運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)，也就是說(shuō)，當(dāng)行政機(jī)關(guān)自身具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，即貫徹起訴不停止執(zhí)行原則;而當(dāng)行政機(jī)關(guān)自身不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，實(shí)際上適用的則是起訴停止執(zhí)行原則。這種分類，從靜態(tài)上看，具有現(xiàn)實(shí)合理性，但如果從行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)分配的動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，其解釋力就受到了影響。應(yīng)該看到，從《行政訴訟法》頒行至今，取得法律授予的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)越來(lái)越多，如果繼續(xù)奉行起訴不停止執(zhí)行原則，而沒(méi)有相應(yīng)的可操作的停止執(zhí)行制度與之配套，那么即使判決原告勝訴，執(zhí)行卻已經(jīng)結(jié)束，將難以恢復(fù)，而申請(qǐng)國(guó)家賠償難之又難，且又是杯水車薪，從而不利于對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)。2.行政訴訟“保全程序”的立法缺失目前，我國(guó)行政訴訟中的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度尚沒(méi)有形成一個(gè)完整的保護(hù)體系?！缎姓V訟法》第44條規(guī)定的停止被訴具體行政行為的執(zhí)行，只能適應(yīng)撤銷訴訟的需要，而在其他類型的訴訟中，如一般給付訴訟、課予義務(wù)訴訟或者確認(rèn)行政行為無(wú)效之訴，由于被告行政機(jī)關(guān)處于消極不作為狀態(tài)或被訴行政行為本身無(wú)需執(zhí)行就能夠?qū)υ鏅?quán)益產(chǎn)生重大影響，則停止執(zhí)行制度顯然無(wú)法給原告提供暫時(shí)權(quán)利保護(hù)?！度舾山忉尅返?8條規(guī)定的財(cái)產(chǎn)保全和先予執(zhí)行制度雖在一定程度上彌補(bǔ)了這一缺陷，但由于該規(guī)定顯然是直接移植于民事訴訟法，沒(méi)有充分考慮到行政訴訟的特殊性，且規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，故不少問(wèn)題仍亟待完善。(1)關(guān)于財(cái)產(chǎn)保全制度我國(guó)行政訴訟中的財(cái)產(chǎn)保全制度直接源于民事訴訟法，在具體操作程序上大致可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定來(lái)進(jìn)行，但某些公法訴訟的特殊性問(wèn)題還是應(yīng)當(dāng)加以區(qū)別的。比如，《若干解釋》第48條第1款的規(guī)定顯然忽視了行政訴訟中當(dāng)事人一方是行政機(jī)關(guān)的特殊性。與民事訴訟雙方當(dāng)事人是平等主體有所不同，在行政訴訟的財(cái)產(chǎn)保全制度中，首先需要明確對(duì)作為被告的行政機(jī)關(guān)能否采取財(cái)產(chǎn)保全措施。如果對(duì)《若干解釋》第48條進(jìn)行文義解釋，則原告、被告、第三人都可以向法院申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全，法院無(wú)論對(duì)原告、被告還是第三人也都可以采取財(cái)產(chǎn)保全措施。但由于行政主體大多是財(cái)政撥款，因此不少人認(rèn)為行政主體不存在因財(cái)產(chǎn)不足而導(dǎo)致法院判決“執(zhí)行難”的情況，因而對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有必要采取財(cái)產(chǎn)保全措施。如果這種觀點(diǎn)得以成立，那么行政訴訟中的財(cái)產(chǎn)保全制度就只能成為行政機(jī)關(guān)預(yù)防原告不履行法院生效裁判的一種手段，而不能作為原告用來(lái)防御被告不履行法院生效裁判的武器。[9]如是，《若干解釋》中規(guī)定的財(cái)產(chǎn)保全制度就不符合暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的本意。(2)關(guān)于先予執(zhí)行制度據(jù)《若干解釋》第48條的規(guī)定，先予執(zhí)行僅限于追索撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)金、最低生活保障費(fèi)等幾類與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的行政案件。這就導(dǎo)致法院對(duì)大量的要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，但不涉及財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的行政訴訟無(wú)法進(jìn)行暫時(shí)權(quán)利保護(hù)。如行政機(jī)關(guān)認(rèn)定原告沒(méi)有資格參加公務(wù)員考試，不給原告核發(fā)準(zhǔn)考證，法院就無(wú)權(quán)通過(guò)裁定被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)暫時(shí)允許原告考試來(lái)實(shí)施暫時(shí)權(quán)利保護(hù)。在諸如此類的行政訴訟中，原告即使最終勝訴，也常常因?yàn)榕袥Q生效時(shí)，當(dāng)年公務(wù)員考試時(shí)間早已過(guò)去，而使原告的勝訴變得毫無(wú)意義。誠(chéng)如有論者所指出的那樣，在我國(guó)現(xiàn)有制度的框架下，如能在司法解釋中將先予執(zhí)行的適用范圍擴(kuò)大至所有不能采取停止執(zhí)行的案件，將是完善我國(guó)行政訴訟暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的簡(jiǎn)便經(jīng)濟(jì)之舉。[10](二)司法現(xiàn)狀我國(guó)《行政訴訟法》第44條確立的起訴不停止執(zhí)行原則和例外情形下的停止執(zhí)行制度，在司法實(shí)踐中呈現(xiàn)出如下三個(gè)方面的問(wèn)題：1.部分行政機(jī)關(guān)不遵守法院關(guān)于停止執(zhí)行的裁定在我國(guó)《行政訴訟法》實(shí)施初期，行政執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)關(guān)于停止執(zhí)行的決定，一般都能遵守，但對(duì)法院關(guān)于停止執(zhí)行的裁定，有些執(zhí)行機(jī)關(guān)則置若罔聞。行政機(jī)關(guān)拒絕執(zhí)行法院裁定的行為，表明行政權(quán)尚未得到司法的有效監(jiān)控，司法權(quán)威和司法的公信力嚴(yán)重受損。所幸者，這種狀況隨著整個(gè)社會(huì)法治水平的提升，已經(jīng)有了很大的改觀。2.訴訟期間法院對(duì)行政行為停止執(zhí)行的常態(tài)化在我國(guó)，具體行政行為的執(zhí)行權(quán)原則上屬于法院，但也有部分屬于行政主體。如果行政主體擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不停止執(zhí)行原則自然會(huì)得到較好貫徹。但如果行政主體沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，在行政相對(duì)人提起訴訟時(shí)，人民法院則通常不予執(zhí)行。究其緣由，有學(xué)者指出：這種制度把對(duì)具體行政行為的審判權(quán)和對(duì)未經(jīng)審判的行政行為的執(zhí)行權(quán)交給了同一個(gè)機(jī)構(gòu)。對(duì)于執(zhí)行案件的審查和對(duì)訴訟案件的審查，法律規(guī)定了兩套標(biāo)準(zhǔn)。法院對(duì)前者的審查較寬松，主要限于形式審查;而對(duì)后者的審查則非常嚴(yán)格，是全面審查。這很可能導(dǎo)致下述結(jié)果;法院執(zhí)行了某具體行政行為之后，又判決該具體行政行為違法并撤銷之。[11]為了避免出現(xiàn)這種尷尬情形，訴訟期間停止行政行為的執(zhí)行自然會(huì)成為法院的本能選擇。3.行政相對(duì)人申請(qǐng)停止執(zhí)行的成功率極低“不停止執(zhí)行原則”的例外情形大致可分為依職權(quán)和依申請(qǐng)停止執(zhí)行兩種。依職權(quán)停止執(zhí)行的情形在實(shí)踐中還是常有的，但依申請(qǐng)停止執(zhí)行的，幾乎是鳳毛麟角，這最集中地體現(xiàn)在規(guī)劃許可和強(qiáng)制拆遷領(lǐng)域(行政機(jī)關(guān)擁有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán))。當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行，以遭到法院裁定駁回的命運(yùn)居多，致使我國(guó)《行政訴訟法》確立的停止執(zhí)行制度不能發(fā)揮其暫時(shí)權(quán)利保護(hù)的功能。三、我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)面臨的制度困境目前，我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度發(fā)展的制約因素主要有：行政執(zhí)行權(quán)如何配置，才能更好地與暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度相協(xié)調(diào);行政訴訟類型過(guò)于單調(diào)，使得以先行“獲取利益”為目的的“保全程序”無(wú)法充分發(fā)展。具體而言，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)面臨的制度困境主要在于以下兩個(gè)方面：(一)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的不合理配置1.我國(guó)行政執(zhí)行體制的現(xiàn)實(shí)困境行政強(qiáng)制執(zhí)行是指公民、法人或者其他組織不履行行政機(jī)關(guān)依法所作行政處理決定所賦予的義務(wù)時(shí)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的行為。[12]行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理和社會(huì)生活的秩序與可持續(xù)性。由于對(duì)行政濫權(quán)心懷警惕，期待法院成為平衡社會(huì)利益、制約行政權(quán)的力量，故我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)所制定的相關(guān)法律法規(guī)，絕大多數(shù)均將強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給法院，最終在《行政訴訟法》第66條的基礎(chǔ)上形成了“以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外”的格局。這種行政執(zhí)行體制在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都存在諸多問(wèn)題：第一，在訴訟過(guò)程中申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，根據(jù)《若干解釋》第93條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)先就行政行為的合法性進(jìn)行審查，然而，審查標(biāo)準(zhǔn)是什么?是否與本案訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)[13]保持一致。如果審查標(biāo)準(zhǔn)完全一致，很可能等到訴訟終結(jié)才能決定是否執(zhí)行;如果通過(guò)簡(jiǎn)略審查便裁定執(zhí)行，即意味著承認(rèn)該爭(zhēng)議的行政行為合法，基調(diào)定下來(lái)后，接下來(lái)的訴訟無(wú)異于先定后審。第二，非訴行政執(zhí)行中，法院的審查標(biāo)準(zhǔn)如何確定，也是眾說(shuō)紛紜。由于非訴行政執(zhí)行的前提是相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不履行又不起訴，因此有些學(xué)者主張既然相對(duì)人不起訴，應(yīng)視為放棄訴權(quán)，那么法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)為具體行政行為并無(wú)爭(zhēng)議，審查應(yīng)是形式審查，根據(jù)不告不理的原則，不應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。但也有學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中行政相對(duì)人之所以既不起訴也不履行在更多情況下乃是對(duì)行政機(jī)關(guān)的消極抵抗，由于行政訴訟起訴難、撤訴率高等問(wèn)題使老百姓畏訴，履行行政機(jī)關(guān)的處理決定又不服氣，所以事實(shí)上行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的具體行政行為很難確保質(zhì)量。[14]為此，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，如果將保障行政機(jī)關(guān)依法行政和保障相對(duì)人合法權(quán)益同時(shí)作為首要目標(biāo)的話，就應(yīng)該對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為作實(shí)質(zhì)性審查。[15]第三，在實(shí)踐中，這種“以法院非訴執(zhí)行為主，以行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為輔”的執(zhí)行原則運(yùn)行的并不順暢。那些能自動(dòng)履行或比較好執(zhí)行的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往會(huì)下力氣辦好，一些難執(zhí)行，矛盾爭(zhēng)端多，又容易引起群眾信訪的案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)則往往申請(qǐng)法院執(zhí)行。而這種案件即使到了法院往往也難以執(zhí)行，再加上法院執(zhí)行人員有限，法院的執(zhí)結(jié)率也因此而受到嚴(yán)重影響。2.尋求行政執(zhí)行程序與行政訴訟程序的內(nèi)在和諧關(guān)于不停止執(zhí)行原則與現(xiàn)行執(zhí)行體制能否并存的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為：“如果仍然堅(jiān)持‘不停止執(zhí)行’原則，就應(yīng)該考慮改變現(xiàn)行執(zhí)行體制，變行政自力執(zhí)行是例外為行政自力執(zhí)行是原則，如果放棄‘不停止執(zhí)行’原則，則可以仍然保留現(xiàn)行執(zhí)行體制。不如此，則‘按住葫蘆浮起瓢’，問(wèn)題難以解決。”[16]這種觀點(diǎn)鮮明地指出，現(xiàn)行的行政強(qiáng)制執(zhí)行體制與行政訴訟程序兩不兼容?？陀^而論，目前的行政執(zhí)行體制不僅在理論上陷入自相矛盾的境地，在實(shí)踐中更是積弊叢生。筆者認(rèn)為，較為可行的思路是將行政執(zhí)行權(quán)主要配置給行政機(jī)關(guān)，建立以行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為主的執(zhí)行模式。理由在于：其一，應(yīng)該樹立成龍配套的改革觀，而不是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。對(duì)于行政濫權(quán)的擔(dān)憂，首先，可以通過(guò)建立行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的設(shè)定制度，把設(shè)定權(quán)原則上賦予民意代表機(jī)關(guān)，貫徹公權(quán)力法定原則。其次，明確規(guī)定比例原則和告誡程序，加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施過(guò)程的制約。具體而言，比例原則要求行政機(jī)關(guān)對(duì)行政強(qiáng)制手段的選擇，應(yīng)盡量采用最溫和的手段，以達(dá)到執(zhí)行目的為界線，最大限度地減少對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害。告誡程序是指行政機(jī)關(guān)在采取強(qiáng)制措施之前，應(yīng)當(dāng)書面通知相對(duì)人履行義務(wù)，并告知其不履行義務(wù)的法律后果。再次，完善國(guó)家賠償?shù)仁潞缶葷?jì)制度，可以考慮增設(shè)懲罰性賠償金，提高違法行政強(qiáng)制執(zhí)行的成本。其二，法院對(duì)行政執(zhí)行的司法監(jiān)督，重點(diǎn)應(yīng)放置在停止執(zhí)行的實(shí)體性審查標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)上。至于采行停止執(zhí)行原則抑或不停止執(zhí)行原則，則是較為次要的問(wèn)題。只要建立起了合理的和易于操作的停止執(zhí)行制度，法院對(duì)行政執(zhí)行的監(jiān)督就有了切實(shí)的制度保障，從而能集中精力對(duì)違法強(qiáng)制執(zhí)行行為進(jìn)行強(qiáng)有力的司法監(jiān)控，而不是由法院越俎代皰，勉為其難地去從事執(zhí)行工作。其三，在行政法律關(guān)系日漸繁復(fù)、多元的當(dāng)下，片面性地偏袒尋求權(quán)利保護(hù)者，并不利于保障第三人的合法權(quán)益和公共利益。目前的制度設(shè)計(jì)一味地恐懼行政濫權(quán)而漠視行政效率的低下，其實(shí)無(wú)法實(shí)現(xiàn)多方私益和公益的平衡，往往顧此而失彼。(二)行政訴訟類型過(guò)于單調(diào)的“瓶頸效應(yīng)”因我國(guó)《行政訴訟法》長(zhǎng)期奉行撤銷訴訟中心主義，從而導(dǎo)致行政訴訟類型過(guò)于單調(diào)，嚴(yán)重制約了司法救濟(jì)功能的充分發(fā)揮。有學(xué)者曾指出我國(guó)行政訴訟類型化不足所帶來(lái)的諸多弊端：行政訴訟類型數(shù)量過(guò)少，不利于行政相對(duì)人的合法權(quán)益獲得全面而有效的司法保護(hù);行政訴訟類型的劃分比較粗糙，嚴(yán)重制約著行政審判功能的正常發(fā)揮。過(guò)于強(qiáng)調(diào)法律對(duì)行政訴訟類型的硬性規(guī)定，拒絕承認(rèn)法官通過(guò)個(gè)案實(shí)踐對(duì)訴訟類型的創(chuàng)造。⑥從暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序和本案訴訟程序的關(guān)系來(lái)看，訴訟類型過(guò)于單調(diào)，還使得暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度只有停止執(zhí)行程序一途，以至于以“獲取利益”為目的的訴訟無(wú)法得到及時(shí)有效的司法救濟(jì)。在訴訟類型僅限于撤銷訴訟之時(shí)，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序的類型，也只有停止執(zhí)行程序一途;當(dāng)行政訴訟對(duì)權(quán)利救濟(jì)采取概括保障，因而開放訴訟類型之后，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序的類型也隨同增加。為了回應(yīng)行政訴訟受案范圍的擴(kuò)展和訴訟類型的增加，在暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的設(shè)計(jì)上，除原有的停止執(zhí)行程序外，應(yīng)仿照民事訴訟法的設(shè)計(jì)，加入“保全程序”，以確保暫時(shí)權(quán)利保護(hù)程序的完整性和權(quán)利保障周密法網(wǎng)的形成，這無(wú)疑是在《行政訴訟法》的修正中需要給予高度關(guān)注的。四、我國(guó)行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的構(gòu)建(一)行政訴訟中停止執(zhí)行程序的精細(xì)化1.超越“原則與例外”之爭(zhēng)暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的設(shè)計(jì)，在傳統(tǒng)的二元行政法律關(guān)系中，必須充分考量對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)、公益以及維護(hù)行政效能，而在多元的公法關(guān)系中還必須充分考量對(duì)第三人的權(quán)利保護(hù)。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須就涉及的憲法價(jià)值及政策抉擇的各種利弊得失進(jìn)行宏觀的、復(fù)雜的衡量，這當(dāng)然不應(yīng)是法官的任務(wù)，而應(yīng)該委由立法者加以形成。故立法者在此有一定的政策形成空間。無(wú)論是“以不停止執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外”的規(guī)范模式，還是“以停止執(zhí)行為原則，以不停止執(zhí)行為例外”的規(guī)范模式，均屬立法合理裁量的范圍。不過(guò)，鑒于行政法律關(guān)系當(dāng)事人之間利益沖突的復(fù)雜性，僅具有限理性的立法者事實(shí)上無(wú)法對(duì)司法過(guò)程中各方利益沖突的消弭預(yù)先作出周全的規(guī)定，而由法院結(jié)合具體案情在法益權(quán)衡的基礎(chǔ)上作出是否停止執(zhí)行的最終判斷不失為更加合理的選擇。正如有學(xué)者指出，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度乃是介于個(gè)別主觀公法權(quán)利實(shí)質(zhì)性保護(hù)與公共利益之迅速執(zhí)行兩難之境界。如果過(guò)度偏重于個(gè)別權(quán)利之保護(hù)，采取原則上停止執(zhí)行，則公共利益及執(zhí)行效力恐怕會(huì)遭受重大影響;但如果過(guò)度偏重公共利益及執(zhí)行成效之確保，采取原則上不停止執(zhí)行制度，則個(gè)別權(quán)利保護(hù)即嫌不足。因此需要立法者保留相當(dāng)彈性給司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)，使他們依據(jù)個(gè)案得為不同之裁量，始能公平處理。[18]可見(jiàn)，暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)跳出原則與例外的無(wú)謂之爭(zhēng)，轉(zhuǎn)而尋求對(duì)司法裁量標(biāo)準(zhǔn)的精致建構(gòu)。2.實(shí)體審查要件的明細(xì)化我國(guó)《行政訴訟法》第44條在列舉停止執(zhí)行的例外情形時(shí)，所規(guī)定的實(shí)體審查要件有二，即造成難以彌補(bǔ)的損失和停止執(zhí)行不損害公共利益，這實(shí)際上是對(duì)司法審查基準(zhǔn)的初步設(shè)定。這一標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了對(duì)公益和私益的權(quán)衡與兼顧，有一定的合理性。然而，該裁量標(biāo)準(zhǔn)仍嫌不足。一是忽略了具有第三人效力的行政行為的存在，沒(méi)有規(guī)定法院如何在原告利益和第三人利益之間進(jìn)行衡量;二是沒(méi)有結(jié)合本案訴訟勝訴的可能性進(jìn)行衡量，沒(méi)有堅(jiān)守合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。三是“難以彌補(bǔ)的損失”和“公共利益”都是不確定的法律概念，法官的裁量空間仍然很大，如果從嚴(yán)解釋，絕大多數(shù)停止執(zhí)行的申請(qǐng)均會(huì)被拒之門外。因而，通過(guò)司法經(jīng)驗(yàn)的積累，使得停止執(zhí)行的實(shí)體審查要件明細(xì)化，并降低當(dāng)事人申請(qǐng)停止執(zhí)行的門檻，乃是發(fā)揮停止執(zhí)行程序有效權(quán)利保護(hù)功能的當(dāng)務(wù)之急。首先，“勝訴可能性”應(yīng)作為優(yōu)先審查的標(biāo)準(zhǔn)。由于暫時(shí)權(quán)利保護(hù)在時(shí)間上較為急迫，法院只能就本案請(qǐng)求有無(wú)理由進(jìn)行“低密度審查”，[19]借此判斷當(dāng)事人停止執(zhí)行的請(qǐng)求是否具備充足理由。如果原告的申請(qǐng)明顯無(wú)實(shí)體法上的理由支撐時(shí)，即可以作出準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。我國(guó)目前的執(zhí)行審查實(shí)務(wù)中，實(shí)際上已經(jīng)暗含了這一標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《若干解釋》第95條的規(guī)定，被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予執(zhí)行：明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的;明顯缺乏法律依據(jù)的;其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。學(xué)理上普遍認(rèn)為，該規(guī)定意指“具有重大明顯違法的行政行為才不具有執(zhí)行力，才不能進(jìn)人執(zhí)行過(guò)程”[20]其次，放寬“難以回復(fù)的損害”的審查基準(zhǔn)。即將難以回復(fù)的損害擴(kuò)張解釋為不僅指不能回復(fù)原狀或金錢賠償，即使最后可能以金錢賠償，但依社會(huì)通常觀念，僅以金錢賠償無(wú)法加以填補(bǔ)的顯著損害，也應(yīng)在難以回復(fù)的損害之列。比如日本新行政事件訴訟法，已將“難以回復(fù)的損害”修正為“重大的損害”，大大降低了申請(qǐng)停止執(zhí)行的門檻。此外，還須考慮事后金錢賠償可能給國(guó)庫(kù)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)，例如違章建筑的拆除，如果暫時(shí)停止執(zhí)行，并不妨害公共安全時(shí)，則暫時(shí)停止執(zhí)行，這就比立即執(zhí)行后再給予金錢賠償更能節(jié)省財(cái)政開支，更符合公共利益。再者，關(guān)于“急迫情事”。即應(yīng)就申請(qǐng)人申請(qǐng)停止執(zhí)行的目的及時(shí)間性加以考量。由于停止執(zhí)行程序是暫時(shí)性的權(quán)利救濟(jì)措施，必須具有時(shí)間上的緊迫性，才有運(yùn)用的價(jià)值，否則將無(wú)謂耗費(fèi)司法資源。我國(guó)《行政訴訟法》關(guān)于停止執(zhí)行實(shí)體要件的規(guī)定，尚無(wú)“急迫情事”或“緊急性”的規(guī)定，這的確是立法上的一個(gè)疏漏。最后，對(duì)何謂“公共利益”應(yīng)從嚴(yán)解釋。由于公益概念事涉抽象，不易明確定義，如果動(dòng)輒以“公共利益”為由否定當(dāng)事人的停止執(zhí)行申請(qǐng)，則該制度將形同虛設(shè)。因而，一方面要經(jīng)由立法與司法程序，力爭(zhēng)將公共利益具體化和明確化;另一方面，當(dāng)個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)運(yùn)用行政法上的比例原則進(jìn)行權(quán)衡，比較孰輕孰重，而不是一味否棄個(gè)人利益。此外，可以考慮在“公共利益”前冠以“重大”二字，加以限制，并依客觀事實(shí)來(lái)判斷有無(wú)重大公共利益存在。3.確立階段性審查模式從我國(guó)《行政訴訟法》和《若干解釋》的規(guī)定來(lái)看，關(guān)于原告申請(qǐng)的審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的比較籠統(tǒng)，尤其是實(shí)體要件在審查中所占的比重和先后順序亟需明晰化。就此而言，德國(guó)式的“系諸實(shí)體法”的階段性審查模式，可資借鑒。這種審查模式首先通過(guò)“略式審查”，判斷原告的申請(qǐng)?jiān)趯?shí)體法上有無(wú)理由以及勝訴前景如何。本案顯有勝訴希望的，即停止執(zhí)行;本案顯無(wú)勝訴希望的，則不停止執(zhí)行。其次，以“略式審查”配合“利益衡量”。當(dāng)本案的勝訴或敗訴希望不明顯時(shí)，則停止執(zhí)行或不停止執(zhí)行，原則上仍取決于勝訴希望的“蓋然性”。最后，是純粹的“利益衡量”。當(dāng)本案勝、敗訴希望均有可能，或完全不明朗時(shí)，則根據(jù)停止執(zhí)行的利益與執(zhí)行利益孰輕孰重的權(quán)衡，決定是否停止執(zhí)行。(二)行政訴訟中保全程序的引入我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》受到以撤銷訴訟為中心的立法模式的影響，訴訟類型過(guò)于單調(diào)，以至于以“獲取利益”為目的的訴訟無(wú)法得到及時(shí)有效的司法救濟(jì)。因此，引入大陸法系行政訴訟中的保全程序，構(gòu)建完整、周密的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)體系，在行政訴訟的受案范圍和訴訟類型日漸拓展的現(xiàn)實(shí)情境下，是必要而迫切的。首先，大陸法系行政訴訟中暫時(shí)權(quán)利保護(hù)制度的立法史，昭示了引進(jìn)公法上保全程序的必然性。從許多大陸法系國(guó)家和地區(qū)行政訴訟法的立法史觀之，都是停止執(zhí)行程序設(shè)置在先，而保全程序則是由于行政訴訟類型和受案范圍的日漸拓展所致，因而出現(xiàn)較晚。比如，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，由于訴訟類型的增加，為使撤銷訴訟以外的其他訴訟類型，也有適當(dāng)?shù)臅簳r(shí)權(quán)利保護(hù)制度，故于1998年增訂“行政訴訟法”第七編保全程序，包括假扣押、保全處分及狀態(tài)處分三種。其次，引入保全程序亦是擺脫司法實(shí)踐中諸多困境的必由之路。僅有停止執(zhí)行程序，尚不足以為所有類型的行政訴訟提供有效的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)。如果引入保全程序，對(duì)于爭(zhēng)執(zhí)的公法上法律關(guān)系，為防止發(fā)生重大的損害或避免急迫的危險(xiǎn)而有必要時(shí)，即可以請(qǐng)求法院暫時(shí)作出處理。最后，引入保全程序是建構(gòu)一個(gè)完整、無(wú)漏洞的暫時(shí)權(quán)利保護(hù)體系的需要。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾權(quán)利有效、無(wú)漏洞的司法救濟(jì)，應(yīng)充分發(fā)揮保全程序所具有的補(bǔ)遺作用，即凡是非停止執(zhí)行程序可以適用的案件，都可以透過(guò)公法上的保全程序獲得暫時(shí)權(quán)利保護(hù)。在我國(guó)，非財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的一般給付訴訟和課予義務(wù)訴訟，由于沒(méi)有適當(dāng)?shù)臅簳r(shí)權(quán)利保護(hù)制度與之對(duì)應(yīng)，原告方往往花了九牛二虎之力后，仍是徒勞無(wú)益。故而，基于有效權(quán)利保護(hù)的觀點(diǎn)，必須在《行政訴訟法》中引入保全程序，以避免因?yàn)闅埲辈蝗臅簳r(shí)權(quán)利保護(hù)體系，使得民眾對(duì)于司法救濟(jì)喪失信心。五、結(jié)語(yǔ)在現(xiàn)代社會(huì)訴訟程序因謹(jǐn)慎、繁復(fù)而需時(shí)甚久的情形下，為了有效保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，避免當(dāng)事人在法院做成確定終局判決前，對(duì)其權(quán)利的損害已發(fā)生、加重或不可回復(fù)，就必須考慮如何建立和完善停止執(zhí)行制度，確立停止執(zhí)行的程序性要件和實(shí)體性要件，強(qiáng)化司法對(duì)行政權(quán)的控制力度。同時(shí)，因應(yīng)福利行政時(shí)