逆境中的政策制定

<逆境中的政策制定>第1章范圍、概念、方法(1)主題綜觀本書所探討的問題，可以引用一位歷史學(xué)家形容羅馬人對(duì)金融危機(jī)遲遲才作反應(yīng)時(shí)使用的一個(gè)比喻：“政府的舉動(dòng)就像一個(gè)被嚇壞了的小孩，面對(duì)失控的快車，只會(huì)拉動(dòng)所有的操縱桿，按下所有的按鈕?！边@個(gè)比喻是否恰當(dāng)？政策制定的情形在什么時(shí)候正像比喻的那樣——或許此時(shí)那列快車已被載有原子彈的噴氣式飛機(jī)所取代了？這種“迷宮政策行為”的原因及其主要特征是什么？能進(jìn)行怎樣的改進(jìn)，預(yù)期它會(huì)產(chǎn)生什么樣的后果？這些都是本書的主要議題。從形象的比喻過渡到本書的專業(yè)性科學(xué)研究，在深入這些問題本身之前，我們首先需要明確的是本書的范圍、概念和方法。對(duì)理論視野的需要政策科學(xué)一直缺乏完善的概念體系和有影響的理論假設(shè)。本書并不奢望建構(gòu)這樣一種關(guān)于政策制定的綜合性一般理論，但借助于“逆境”這一既屬于理論思維的產(chǎn)物，又代表政策制定現(xiàn)實(shí)中普遍特征的概念，我力求將零散的、孤立的有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)和思想納入一種有意義的理論框架之中，并修正一些已被廣為接受的假設(shè)命題。本書的大部分內(nèi)容是考察目前以及在可以預(yù)見的將來，政策制定所面臨的逆境。雖然這是目前尤其受到重視的一個(gè)問題，但它還只是一個(gè)較大趨勢(shì)中的一種情況。表現(xiàn)形式各異的逆境，在幾乎所有的歷史條件下都對(duì)政策制定起過制約作用，而且將來也會(huì)如此。因而，考察深受逆境影響而又試圖正面應(yīng)付逆境的政策制定，也就揭示了政策制定的普遍特征。由于大多數(shù)現(xiàn)代政策研究都是在一個(gè)特定的時(shí)期，即在1948~1973年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展起來的，因而逆境影響政策制定的重要性并未得到足夠的重視。近年來出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)問題或許使我們從更現(xiàn)實(shí)的角度去思考和探討這個(gè)問題，也使本書的研究更貼近人們關(guān)注的焦點(diǎn)。但是原則上，本書提出的觀點(diǎn)并非以短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)為依據(jù)。各種類型的逆境是具體不同的政策制定形勢(shì)所特有的，研究逆境中的政策制定提供的正是一種具有廣泛適用性的理論視野。逆境：政策制定的一個(gè)普遍條件重申一遍前面已經(jīng)闡述的要點(diǎn)：本書探討的是在逆境狀態(tài)下政策制定的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)及其各種特點(diǎn)。所有的政策制定都會(huì)遇到逆境因素，有時(shí)較少，而通?？偸呛芏?。但許多研究對(duì)此卻仍然抱以樂天的態(tài)度，忽視逆境造成的不良影響。目前，在極其嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，與逆境有關(guān)的各種政策制定問題才引起一些注意，但有關(guān)研究仍十分欠缺，尤其是在廣泛的理論層次上的探討更顯不足。探討這個(gè)問題的途徑之一是構(gòu)想一個(gè)或一系列關(guān)于政策制定的“純類型”。若采用這條途徑，至少需要三種純類型：一是繁榮時(shí)期的政策制定，二是嚴(yán)重逆境中的政策制定，三是巨大災(zāi)難形勢(shì)下的政策制定。后兩者的差別需要注意：嚴(yán)重的逆境包含一種向?yàn)?zāi)難形勢(shì)發(fā)展的傾向，而一旦處于巨大災(zāi)難之中，其政策制定就要遵循不同的模式，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一些特殊的問題，這類問題在一些關(guān)于危機(jī)處理的研究中已有所涉及。另有一種方法是歷史比較法，也就是考察處于嚴(yán)重逆境狀態(tài)的不同時(shí)期、不同區(qū)域內(nèi)的政府中樞決策系統(tǒng)。本書采用的則是第三種研究方法，吸取了第一、二種方法的一些長(zhǎng)處并予以補(bǔ)充與完善。這種方法將當(dāng)前的政策制定都當(dāng)作逆境狀態(tài)中的政策制定來加以考察。由于存在從繁榮興旺、對(duì)未來信心百倍向形勢(shì)惡化、對(duì)未來悲觀絕望的轉(zhuǎn)變，因而這種外在的逆境特征更為明顯。同樣，這種方法也要運(yùn)用歷史資料，并對(duì)第二種純類型的有關(guān)要素進(jìn)行探究。本書在論及逆境時(shí)，主要的注意力都放在當(dāng)前以及即將出現(xiàn)的形勢(shì)所具有的具體特征上，其詳細(xì)內(nèi)容，我們放在第二章中予以探討。從概念上講，危機(jī)特指有一定時(shí)限、要求迅速作出決策的突發(fā)性事件乃至災(zāi)難，而逆境則可根據(jù)需要用各種詞語進(jìn)行界定和形容，它泛指在制定政策時(shí)所面臨的各種形式的嚴(yán)重困難，與上述危機(jī)意義不同。這樣，我們希望能夠避免一些文獻(xiàn)中使用危機(jī)一詞時(shí)意義的模糊性。有關(guān)當(dāng)局對(duì)逆境作出的反應(yīng)，在科學(xué)研究上是一個(gè)重要課題，在實(shí)際應(yīng)用上也是一個(gè)關(guān)鍵性問題。從科學(xué)研究的角度來講，在緊張狀態(tài)和壓力重重時(shí)期最容易暴露出統(tǒng)治管理的本質(zhì)特征，而在相對(duì)穩(wěn)定以及漸進(jìn)變化的形勢(shì)下，這些特征則不容易被觀察到。從這個(gè)意義上說，艱難時(shí)局的確能造就好的科學(xué)研究。從解決問題的角度來說，在緊張狀態(tài)和壓力重重時(shí)期最需要幫助。如果一般的應(yīng)用社會(huì)科學(xué)和專門的政策科學(xué)都只是在形勢(shì)大好或略有些小困難時(shí)才能發(fā)揮作用，那么它們對(duì)于幫助社會(huì)與政府解決問題的意義就太小了。這是本書接受的一種挑戰(zhàn)，因?yàn)楸疚娜嫦蚺c逆境有關(guān)的政策制定問題?！罢袠袥Q策系統(tǒng)”：本書的核心主題關(guān)于處在重重壓力之下的社會(huì)及其管理，從古至今開展了不少研究。其范圍涉及歷史上對(duì)特定的政治組織和社會(huì)類型的調(diào)查研究，到當(dāng)代關(guān)于緊張狀態(tài)下的統(tǒng)治與管理，乃至民主的轉(zhuǎn)效點(diǎn)問題的探討。此外，人們也曾努力建構(gòu)與逆境有關(guān)的理論，其內(nèi)容包括加速發(fā)展的社會(huì)所固有的危機(jī)，社會(huì)動(dòng)態(tài)過程所特有的、或與某些歷史進(jìn)程相關(guān)的衰落，危機(jī)（主要指合法性的崩潰）及其政治后果，等等。本書的特點(diǎn)在于從廣泛的理論角度探討逆境中的政策制定，因而與以上的各種論述多有不同。本書另有一個(gè)特點(diǎn)，就是它集中論述了政府中樞決策系統(tǒng)。這個(gè)問題在過去對(duì)逆境中的統(tǒng)治管理所進(jìn)行的研究中很少涉及，在當(dāng)代政治社會(huì)學(xué)及其他各種政治學(xué)的有關(guān)論述中也把它作為“黑箱子”來對(duì)待。可統(tǒng)治性這一術(shù)語反映了在目前政治科學(xué)的有關(guān)著述中只片面強(qiáng)調(diào)政府在其中發(fā)揮作用的環(huán)境，而忽略了這個(gè)問題的另一個(gè)本質(zhì)側(cè)面，即統(tǒng)治能力。本書的側(cè)重點(diǎn)卻不同，它主要研究統(tǒng)治能力的一個(gè)核心方面——中央政府的高層政策制定，尤其是作為高層政策制定的實(shí)體和過程的“中樞系統(tǒng)”更是關(guān)注的焦點(diǎn)。這種視角與“國家”這個(gè)概念有關(guān)，采用這種視角進(jìn)行的研究對(duì)于國家在解決社會(huì)問題中發(fā)揮作用的不同傳統(tǒng)習(xí)慣及其具體內(nèi)容并不看重，但在那些對(duì)于所研究的主題十分重要的特定背景下，則應(yīng)予以重視。政府中樞決策系統(tǒng)這一術(shù)語不包含任何個(gè)體心理學(xué)或有機(jī)論的涵義。它可以與中央政策制定過程系統(tǒng)這一概念互換使用，兩者都是圍繞著政府高層決策的結(jié)構(gòu)問題。人們也可以用社會(huì)控制與調(diào)節(jié)過程系統(tǒng)的高層集團(tuán)，或者操縱統(tǒng)治核心部分的國家理性等來表述。為了避免概念的累贅，本書始終使用政府中樞決策系統(tǒng)或中央政策制定過程系統(tǒng)。政府中樞決策系統(tǒng)或中央政策制定過程系統(tǒng)的有些內(nèi)幕是不為外界所知的，但也有一部分則通過對(duì)它的幾個(gè)主要機(jī)構(gòu)及其相互關(guān)系的單獨(dú)探討加以公開化了，這是不斷發(fā)展的科學(xué)研究所必需的。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，在不同的國家、不同的時(shí)期，政府中樞決策系統(tǒng)的組成部分亦有所不同。例如，在美國，在某些特定時(shí)期及具體的政策問題上，國會(huì)及最高法院的部分機(jī)構(gòu)都應(yīng)包括在政府中樞決策系統(tǒng)之中。雖然情況如此復(fù)雜，但通過啟發(fā)性地使用和經(jīng)由某些特定章節(jié)所需的詳細(xì)說明，這兩個(gè)概念仍然完全可服務(wù)于本書有限的宗旨。同時(shí)，本書的主要發(fā)現(xiàn)、假設(shè)和建議等并不是這些概念的推導(dǎo)，而是不依賴于所選用的術(shù)語而獨(dú)立存在的。根植于政治和社會(huì)的整體在日漸增多的、有用的局部研究和總括一切的歷史宏觀理論之外，我們有必要綜合地論述一下“逆境中的政治”和“逆境中的社會(huì)”。在許多方面，本書可看作是致力于研究重重壓力之下的政治形態(tài)，也可以看作是探究更廣泛的逆境中社會(huì)問題的路徑。當(dāng)然，逆境中的“政策制定”和逆境中的“政治”是有區(qū)別的，要清晰地描繪出這種區(qū)別十分困難。本書對(duì)政治和政策制定的相互作用進(jìn)行了必要的考察，但論述的重點(diǎn)則在于中央政治意志的形成，特別強(qiáng)調(diào)其決策方面，當(dāng)然并非只此一個(gè)方面。我們將更為廣泛的政治和社會(huì)過程當(dāng)作政策制定的外因、目標(biāo)、制約因素和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)而予以探討，但這些因素本身不是研究的主要內(nèi)容。我并不能貿(mào)然聲稱這是對(duì)現(xiàn)實(shí)的各種現(xiàn)象特征的正確區(qū)分，但這種區(qū)分對(duì)本書的論題展開是恰當(dāng)?shù)?、有益的。?dāng)代研究與歷史考察研究目前以及即將出現(xiàn)的局勢(shì)最多也只是對(duì)認(rèn)清現(xiàn)實(shí)并予以補(bǔ)救有些幫助，它有一些嚴(yán)重的缺陷：時(shí)間跨度小，妨礙了對(duì)基本模式的認(rèn)識(shí)；所作的研究和研究的客體是處在同一時(shí)期，因而有關(guān)認(rèn)知就會(huì)受到具有時(shí)間界限的觀念的制約；“目光短淺”會(huì)導(dǎo)致開出“致命的藥方”；還有，主觀情感因素的介入不可避免地會(huì)帶來偏見。本書通過采取一些審慎的策略，力求減少上述弊端。第2章范圍、概念、方法(2)這些策略包括：為了避免處理當(dāng)前現(xiàn)實(shí)問題時(shí)采用簡(jiǎn)單的歷史主義，我試圖提出一種廣闊的綜合性理論框架，這是本書的一大特色；為了克服認(rèn)識(shí)中的局限性，本書采取了歷史的眼光，運(yùn)用了比較性材料，這樣至少能有些啟發(fā)作用或可通過類比而獲得推斷。在方法論方面，一是要慎重地進(jìn)行比較，另外要通過綜合運(yùn)用當(dāng)代的歷史方法和“詮釋”的方法，再加上對(duì)第二手資料和若干實(shí)地研究資料的考察來分析目前的實(shí)際問題。此外，為了減少由于主觀情感因素的介入而產(chǎn)生的偏見，本書把不偏不倚的、不受價(jià)值評(píng)判約束的立場(chǎng)作為理想方法，當(dāng)然要真正做到這一點(diǎn)很難。還有，為了減少錯(cuò)誤，在本書中，提煉經(jīng)驗(yàn)研究的發(fā)現(xiàn)、歸納和演繹分析、理論概括以及提出結(jié)論和對(duì)策這一系列過程將反復(fù)進(jìn)行，正如將本書中彼此緊密相連的各個(gè)部分分成獨(dú)立的章節(jié)，也能起到相同的作用。雖然，我作出了種種努力，但也不能妄稱已完全克服了自身的局限。在試圖超越目前表象的限制時(shí)，總要碰到下面這個(gè)根本性的問題：目前和即將出現(xiàn)的逆境及對(duì)此做出的政策制定反應(yīng)與壓力重重的其他統(tǒng)治時(shí)期的現(xiàn)實(shí)在基本的特征方面是具有相似性，抑或，目前的形勢(shì)從本質(zhì)上來說是獨(dú)一無二的，各種類比只能是一種近似的比喻，因而歷時(shí)性的概括應(yīng)賦予嚴(yán)格的界限？這兩種觀點(diǎn)都可以找到有力的證據(jù)。其一便是現(xiàn)代最軟弱無能的政府與歷史上最成功的政府組織在統(tǒng)治管理的設(shè)施配備方面也有天壤之別。例如，即使是處在其統(tǒng)治鼎盛時(shí)期的羅馬皇帝，他在所掌握的信息量、把握社會(huì)現(xiàn)實(shí)的策略理論以及運(yùn)用的政策工具等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)今最不發(fā)達(dá)國家的首腦，較早時(shí)期的統(tǒng)治者則更加無法相比了。但是，那時(shí)的政策制定與現(xiàn)在一樣，主要敢決于相同的或相似的所謂“古已有之”的某些統(tǒng)治固定成分，如個(gè)別的高層決策者、小集團(tuán)、統(tǒng)治集團(tuán)組織，還有一些很令人生疑的政策神學(xué)理論（當(dāng)然，那時(shí)還沒有現(xiàn)代意義上的政治意識(shí)形態(tài)，因?yàn)檎我庾R(shí)形態(tài)是在十六世紀(jì)以后才發(fā)展起來的）。對(duì)歷史材料的初步研究似乎可以得出這樣一個(gè)暫時(shí)的命題：政府決策的許多基本特征自從國家出現(xiàn)以來就一直恒常不變，有些甚至可以追溯到人類群體活動(dòng)的早期形式。盡管那時(shí)和現(xiàn)在的決策形式差異很大，內(nèi)在和外在的環(huán)境條件也完全不同，但仍有許多特征是一成不變的。因此，歷史研究會(huì)對(duì)政策制定的全面認(rèn)識(shí)頗有助益，而且它對(duì)于建構(gòu)根據(jù)充分的一般性理論也十分必要。特別是對(duì)政府中樞決策系統(tǒng)面臨逆境的反應(yīng)開展的歷史比較研究所能提供的知識(shí)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出限于狹小時(shí)空范圍內(nèi)的其他研究。對(duì)這些問題的更進(jìn)一步考察，包括哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的一些基礎(chǔ)問題，如唯名論和實(shí)在論等，已超出了本書的范圍。但與我們現(xiàn)在的研究有關(guān)的主要聯(lián)系在于：研究當(dāng)前逆境中的政策制定對(duì)社會(huì)科學(xué)理論的重要貢獻(xiàn)之一，就是敏銳地挖掘了各種政策無能的深層原因，并且提出了一整套概念體系及假設(shè)命題，而這些又能以相應(yīng)的理論方式重新詮釋許多歷史材料。反過來，這種重新詮釋（當(dāng)然還需要考證真?zhèn)蔚墓ぷ鳎┯謺?huì)有助于建構(gòu)目前極為缺乏的關(guān)于社會(huì)控制與調(diào)節(jié)的一般性理論。這種希望和目標(biāo)也使我們更有必要將對(duì)當(dāng)代逆境中的政策制定研究建立在明確的概念和命題的基礎(chǔ)上。認(rèn)識(shí)到當(dāng)前研究中存在的不足，我們也就會(huì)得出另一個(gè)結(jié)論：任何一個(gè)關(guān)于復(fù)雜社會(huì)政治過程的命題，如果是建立在狹小時(shí)空范圍內(nèi)的考察基礎(chǔ)上，那么它們?cè)诘玫綒v史材料的證偽檢驗(yàn)之前，都必須看作是根據(jù)不充分的假設(shè)。（讀者或許已經(jīng)注意到了，這里采用了卡爾·波普糸的一些思想，作為政策科學(xué)所需的相應(yīng)知識(shí)哲學(xué)的一部分。）“系統(tǒng)”與“歷史進(jìn)程”時(shí)間的框架制約了調(diào)查方法的合適性及假設(shè)推理的可信度，也決定了概念體系的選擇。與此相對(duì)，不同的概念取舍很容易在無意中引進(jìn)一些公理和假設(shè)。這些公理和假設(shè)有時(shí)可能會(huì)對(duì)某一特定的研究有益，但對(duì)另外一些研究卻會(huì)將它們導(dǎo)入歧途。例如，本書的研究角度可能使人產(chǎn)生這樣的誤解，即“正?！钡恼咧贫ㄊ翘幱谄椒€(wěn)均衡的狀態(tài)，而把逆境視為打破“系統(tǒng)”平衡的外部因素（系統(tǒng)論者是難于擺脫“系統(tǒng)”概念所固有的這些觀念的。過于注重“系統(tǒng)”的概念，排斥“過程”思想，這不利于解決問題）。例如，按照諾伯特·伊萊亞斯的觀點(diǎn)，對(duì)于許多課題研究，尤其是涉及縱向動(dòng)態(tài)內(nèi)容的研究，過程這個(gè)概念最為有效。在本書中，我接受了過程這一概念，尤其是在社會(huì)歷史進(jìn)程這一意義上，它適于對(duì)處在不斷發(fā)展變化中的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行分析；同時(shí)，我綜合了“系統(tǒng)”概念強(qiáng)調(diào)相互作用的優(yōu)點(diǎn)，由此我使用了一個(gè)獨(dú)創(chuàng)的新詞，即過程系統(tǒng)（process-sys-tem），意指“多種過程組成的系統(tǒng)”。動(dòng)態(tài)的過程觀在看待事物時(shí)與準(zhǔn)穩(wěn)定的系統(tǒng)觀完全不同。前者反對(duì)采用簡(jiǎn)單的“功能”術(shù)語，而注意分析事物的非線性的階梯變化階段，認(rèn)為最理想的政策制定在本質(zhì)上也會(huì)產(chǎn)生許多不可預(yù)料的后果。以上這些觀點(diǎn)對(duì)于本書關(guān)于逆境中政策制定的論述至關(guān)重要。據(jù)此推測(cè)下去，就是將進(jìn)化論的思想運(yùn)用于解釋社會(huì)變遷。從達(dá)種觀點(diǎn)來看，逆境集中的階段并非那種應(yīng)該消除的外來干擾，而是帶有斷續(xù)性的特點(diǎn)，也就是說，社會(huì)進(jìn)化過程本身就是有間斷的。對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)，本書一般不加以更多的闡述。但要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，我將政策制定看作是根植于不斷發(fā)展進(jìn)步的社會(huì)文化過程中的一個(gè)過程系統(tǒng)，是社會(huì)文化進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，這個(gè)觀點(diǎn)是與那種將政策制定與政策逆境及其二者關(guān)系過分簡(jiǎn)單化的觀點(diǎn)相對(duì)立的，因而是十分必要的。我們可以將逆境及其政策制定視為內(nèi)在的、動(dòng)態(tài)的、變量相互作用的社會(huì)過程，它們?cè)诓粩嘧兓帜軇?dòng)的環(huán)境中向前發(fā)展。這樣就可以用完全不同于以往的特殊方式來觀察許多熟悉的現(xiàn)象。僅舉一例：我們可以設(shè)想，從某種角度來說嚴(yán)重的逆境可以促使改進(jìn)政策制定，從而提高了社會(huì)的調(diào)節(jié)、適應(yīng)能力，因此它具有重要的意義。反過來，這種由環(huán)境刺激所引起的社會(huì)應(yīng)付逆境能力的提高（半自然進(jìn)化），乃至人類智能的進(jìn)步。對(duì)于我們應(yīng)付由自然力量導(dǎo)致的階段性災(zāi)難也是十分必要的。除少數(shù)例外，本書不會(huì)過多地進(jìn)行類似的推測(cè)。但是一些大膽的新命題對(duì)于修正已經(jīng)陳舊的政治學(xué)評(píng)論框架很有好處。當(dāng)然，本書的主體并沒有超出這些框架。突出特征點(diǎn)述關(guān)于本書的概念、范圍和方法，還必須說明如下幾點(diǎn)：西方的偏見本書試圖從整體上考察當(dāng)今世界在逆境中的政策制定，但也未能幸免一個(gè)普遍存在的不足，即過分受西方思維方式的影響，而且主要針對(duì)的是西方民主國家，對(duì)第三世界國家（這個(gè)范疇并不恰當(dāng)）和社會(huì)主義國家有所忽略，其主要原因在于這些非西方國家有關(guān)政策制定的資料不足，除了有關(guān)社會(huì)主義國家、發(fā)展中國家，以及情況較為特殊的日本和中國的幾篇論著外，這方面的文獻(xiàn)資料遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于西方民主國家的資料，這是從數(shù)量上說。另一方面從質(zhì)量上說，這些文獻(xiàn)資料中有不少是錯(cuò)誤地將西方的有關(guān)理論和概念用于分析完全不同的現(xiàn)實(shí)情況。筆者曾接觸到一些發(fā)展中國家的政策現(xiàn)實(shí)，從中發(fā)現(xiàn)了上述文獻(xiàn)資料中的謬誤，而且有關(guān)如何改進(jìn)非西方國家的政策研究也很不夠，本書指出了非西方國家在逆境中的政策制定的若干主要特征，只是依據(jù)尚不充分，方法上也沒有系統(tǒng)化。（此外，還需指出，除了一些非常突出的著述外，大部分非西方作者寫的有關(guān)發(fā)展中國家政策制定的論著中都帶有各自的明顯偏見。這大概是由于采用了自由主義以及其他標(biāo)準(zhǔn)的政治學(xué)先驗(yàn)?zāi)Ｊ剑蚴且驗(yàn)橄扔辛四撤N態(tài)度，這些態(tài)度可以用社會(huì)學(xué)或心理學(xué)的知識(shí)來加以解釋，但其本身卻是不能接受的。關(guān)于殖民地以前社會(huì)政治形勢(shì)的浪漫主義以及用來解釋獨(dú)立后統(tǒng)治失敗的陰謀理論，都反映出在許多國家本土的專業(yè)文獻(xiàn)中存在重大偏見。）有效性水平本書列出了對(duì)各種數(shù)據(jù)和資料進(jìn)行主觀分析處理后得出的一些結(jié)論。主要依據(jù)的數(shù)據(jù)和資料包括：1.廣泛地涉獵大量文獻(xiàn)，散見于書中的參考性文字能說明這一點(diǎn)；2.在兩個(gè)國家的中央政策制定過程系統(tǒng)中進(jìn)行多年的參與觀察；3.長(zhǎng)期在另外三個(gè)國家中逗留，仔細(xì)考察了它們的政治和政策制定，包括走訪一些有識(shí)之士或政府要人；4.在三十多個(gè)國家中，針對(duì)其政策制定的特殊之處，如新近對(duì)中央政策制定機(jī)構(gòu)及方法的改革等，進(jìn)行丁系統(tǒng)的實(shí)地調(diào)查。上述富于啟發(fā)性的信息已變成了本書的分析、結(jié)論、定理或建議。這一轉(zhuǎn)變過程受到了以下兩個(gè)方面相互矛盾但又相互綜合的影響：一方面是學(xué)術(shù)性的調(diào)查和研究，另一方面是以一種“政策制定者——人種史研究者”的身份進(jìn)行的個(gè)人觀察。另外，接近或參與政府中樞決策系統(tǒng)的經(jīng)歷對(duì)本書以及其中有關(guān)一般性和特殊逆境中政策制定的認(rèn)識(shí)也產(chǎn)生了巨大影響。由此，書中提出的各種重要結(jié)論、命題以及建議只是作為一種“假設(shè)”，其有效性要求有的較強(qiáng)有的較弱，視具體情況而定。從分析、理論到解決方案本書的論述都是由分析、理論向解決問題的方案展開。正如筆者的所有政策科學(xué)研究工作一樣，我探索理論上的理解并試圖作出某些預(yù)測(cè)，這是與提出改進(jìn)建議一脈相承的。本書中，我將這種努力又推進(jìn)一步。在第九章，我提出了一種改進(jìn)政策制定的系統(tǒng)方法。這樣，在圖解式理論與可操作的解決問題方案之間，終于搭起了一座橋梁。隱含的世界觀盡管筆者力求在科學(xué)研究中保持價(jià)值中立，但是，筆者個(gè)人的世界觀不可避免地影響到有關(guān)問題的表述、對(duì)現(xiàn)有材料的理解、假設(shè)命題的建構(gòu)以及解決方案的提出。筆者在其他一些地方已經(jīng)討論過政策研究中的價(jià)值觀問題，在此不再贅述，也許行文中已有所表露了。我希望，并不是由于筆者的主觀因素而產(chǎn)生了書中那些觀點(diǎn)或結(jié)論的與眾不同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。我還希望，本書所選取的從“逆境”這一特殊的角度來考察政策制定問題，以及由此得出的各種假設(shè)推論會(huì)引起人們對(duì)現(xiàn)代政治學(xué)和政策科學(xué)的某些“共識(shí)”產(chǎn)生懷疑，無論這類“共識(shí)”是一致認(rèn)同的，還是有幾個(gè)主要流派各自堅(jiān)持的。第3章政策困境(1)政策旅行見聞我們暫且將艱深的理論問題擱置一邊。有些政策問題是可以用一種旅行見聞的形式大致描述出來的，這種旅行見聞可幫助那些對(duì)本國政策問題感到厭煩的科學(xué)工作者從異國他鄉(xiāng)尋找一些樂趣。下面這種個(gè)人歷險(xiǎn)式的政策困境旅行，有選擇地設(shè)置了一些地點(diǎn)，以訓(xùn)練一個(gè)人面對(duì)假想的政策挑戰(zhàn)時(shí)的頭腦與技巧。我們最好從南非共和國出發(fā)。一旦我們不迷信教條或假冒的靈丹妙藥，那么我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這里的政策難題簡(jiǎn)直是不可想象。評(píng)頭論足很容易，但要明確地指出一條現(xiàn)實(shí)的途徑，不用滅絕種族的方式而從種族歧視過渡到一種可行的多民族共存狀態(tài)或共存體制，那是所有政策難題中最困難的。從南非坐飛機(jī)可以直達(dá)澳大利亞。在那里，政策問題可望能相對(duì)容易一些。澳大利亞資源豐富，遼闊的深海又提供了遠(yuǎn)離舊式全球沖突的屏障。但是它的經(jīng)濟(jì)并不景氣，政治形勢(shì)也不容樂觀，政策選擇相當(dāng)困難。若展望不久的將來，這樣一個(gè)資源富足而人口稀少的國家對(duì)于那些越來越多的人口超載和經(jīng)濟(jì)貧困的國家來說特別具有吸引力，這些國家又有潛在的余力，很有可能尋釁為敵。因此，安全問題會(huì)像噩夢(mèng)一般始終纏繞著澳大利亞的政策制定。離澳大利亞不遠(yuǎn)的是巴布亞新幾內(nèi)亞。在許多方面，它是當(dāng)今存在的政策問題的一個(gè)最有趣的集中地。它剛剛脫離石器時(shí)代，卻開始嘗試實(shí)行民主，國內(nèi)存在的語言不下七百種，有著發(fā)達(dá)的電訊事業(yè)而沒有公路，在文化方面與其他民主國家截然不同，因此那里的問題也十分特殊。例如，人們能否期望保持傳統(tǒng)的藝術(shù)創(chuàng)造力？而在藝術(shù)的宗教意義喪失殆盡、現(xiàn)代化進(jìn)程已經(jīng)開始的情形下，要采取什么樣的政策措施來保持這種創(chuàng)造力呢？我們的下一站是香港。它作為一個(gè)自治實(shí)體消失的日期已定。一些頭面人物采取了經(jīng)濟(jì)理性措施，一方面他們指望中華人民共和國以某種方式維護(hù)對(duì)香港經(jīng)濟(jì)有利的局勢(shì)，另一方面又有一種疑懼在增長(zhǎng)，于是盡其所能地在蘇黎世做好安全儲(chǔ)備，以及在新西蘭購置不動(dòng)產(chǎn)。這也為日益增多的市民所仿效。與此同時(shí)，公共事務(wù)的管理多多少少還是一如既往，政府和行政當(dāng)局的特點(diǎn)是圍繞著日益臨近的終結(jié)日期行事。離香港不遠(yuǎn)，有幾個(gè)政策研究者們感興趣的國家和地區(qū)。臺(tái)灣可以算作是一個(gè)政策奇觀，他們?cè)噲D將繁榮經(jīng)濟(jì)與不可能實(shí)現(xiàn)的政治幻夢(mèng)以及依靠越來越疏遠(yuǎn)的伙伴三者融匯在一起。由于有被占領(lǐng)的特殊歷史，菲律賓混進(jìn)了歐洲的語言和宗教，但在完全不同的社會(huì)傳統(tǒng)下，穩(wěn)定的政治局面很難形成。中華人民共和國確實(shí)存在著大量特殊的政策問題，這些問題包括要協(xié)調(diào)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與古老的傳統(tǒng)和語言，通過傳統(tǒng)與革命的結(jié)合來管理人類近百分二十的人并求得發(fā)展，這里還沒有提及人口數(shù)量的可承受點(diǎn)問題。時(shí)間不多，讓我們前往日本。盡管學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和通俗文學(xué)對(duì)日本做過各種描述，但它的確還是一個(gè)不可思議的國度。撇開日本未來可能面貌不談，它的主要政策制定模式所反映的理論會(huì)使政策研究者們耳目一新。如爭(zhēng)取社會(huì)中層以上逐步達(dá)成一致，而不是提出多種意見和相互競(jìng)爭(zhēng)的方案由最高決策者從中選擇。日本的決策方式并不符合西方人眼中的理想模式，但取得了巨大的成功，這一事實(shí)對(duì)西方研究者們不啻是一副清醒劑。日本的現(xiàn)狀與當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)和文化的距離究竟有多大？是否可作為推廣和學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)？在這個(gè)問題上，有關(guān)專家存在著分歧。在可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滑坡的壓力之下，日本的政策制定模式是否有效和恰當(dāng)，這也是一個(gè)沒有確切答案的問題。日本的政策制定能力問題不僅在理論上極其重要，而且對(duì)于西方世界今后的發(fā)展、西方世界是否有能力與東亞經(jīng)濟(jì)勢(shì)力競(jìng)爭(zhēng)或聯(lián)合等，也具有深刻的意義。至此，朋友們對(duì)于這種旅行也許已不勝其煩了，急于要重返歐洲“舊世界”。那么途經(jīng)蘇聯(lián)亞洲部分的領(lǐng)土?xí)r作短暫的停留，就足以發(fā)現(xiàn)對(duì)蘇聯(lián)來說，長(zhǎng)期存在的一個(gè)最基本的政策問題就是其歐洲領(lǐng)土部分與亞洲領(lǐng)土部分的人口均衡正在加速發(fā)生變化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這會(huì)對(duì)該國的組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，會(huì)改變其政策制定的整個(gè)背景。若想在下一站瑞典輕松一下，那么你很快就會(huì)失望的。操縱了西歐各國和據(jù)以制定宏觀政策的方針在幾年前還被視為政策成就的典范，現(xiàn)在在瑞典暴露出它的弊端，而且因?yàn)橛墒⒍サ膹?qiáng)烈反差，這種弊端更為突出。這說明有些政策，如社會(huì)保障政策，是有一個(gè)臨界點(diǎn)或極限值的，一旦超過它們就不再有進(jìn)步作用了。此外，瑞典還表現(xiàn)出半自發(fā)的政策轉(zhuǎn)變過程。這種轉(zhuǎn)變是對(duì)新困境的一種可能反應(yīng)方式，如已有就業(yè)機(jī)會(huì)的再分配，在沒有國家自覺的決策安排之下，發(fā)展成為一種潛在的取舍：是保持失業(yè)，還是致力于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)？（瑞典的情況應(yīng)置于北歐環(huán)境中加以理解。）在回到我們自己國家的有關(guān)政策困境問題之前，我們不妨繞到委內(nèi)瑞拉，把它作為旅行的最后一站。這是一個(gè)前景光明的國家，可以從石油中獲利并以民主制度保持政策的平穩(wěn)。直到1983年以前，它給人的印象也許都是如此。但是，深入一步考察就會(huì)發(fā)現(xiàn)一些嚴(yán)重的政治問題。簡(jiǎn)而言之，即便設(shè)想經(jīng)濟(jì)已走上正軌，對(duì)于怎樣才能將巨額資金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)的加速進(jìn)步而不引起革命和騷亂，也難得有什么高見。所有的社會(huì)改造方案都很快被證明是不合時(shí)宜的，這暴露出政策思想的不足，也使那種認(rèn)為只要資金無虞我們就有辦法解決任何問題的幻覺徹底破滅。石油給人們帶來的希望突然破滅了，由此產(chǎn)生的失望情緒又因?yàn)殡m有預(yù)料但沒有準(zhǔn)備的油價(jià)波動(dòng)，以及外匯流量的管理不當(dāng)而進(jìn)一步加劇，它有可能危及委內(nèi)瑞拉民主政治的核心結(jié)構(gòu)。附帶去墨西哥看一看那確實(shí)令人煩惱的局面。在那里，巨額資金與表面上穩(wěn)定的政治制度混亂如麻，造成了社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)，其長(zhǎng)期后果尚無法確定，或因石油價(jià)格的漲落以及鄰國革命事件的發(fā)生而有惡化的可能。至此，政策考察者們也許已疲憊不堪了，不想再繼續(xù)這種確有誘惑力的“觀光”，不想再前往那窮困的中非、問題成堆的印度、具有狂熱傾向的中東……即不想再去遍覽旅游手冊(cè)上大肆渲染的所有“政策迷宮”。不過不要忘了，當(dāng)你重返故里時(shí)，也許這里的政策困境已進(jìn)一步惡化，一路辛苦的研究者們難得有片刻之閑。假如英格蘭是你溫馨的家園，那么在你的祖國，由于“敵人”的作用導(dǎo)致的短暫美景以及石油利潤(rùn)的獲得難以掩蓋根源于社會(huì)變革和長(zhǎng)期衰落深層的各種困擾，而且目前尚缺乏令人矚目的得力措施。需要注意的是那些不完全與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的困境，如惡劣的種族關(guān)系、體育運(yùn)動(dòng)中的流氓習(xí)性以及政治抗議運(yùn)動(dòng)等。如果美國是你的故鄉(xiāng)，相對(duì)而言你是比較富裕的，但還需審慎，避免以照鏡子的方式，僅從個(gè)人經(jīng)驗(yàn)角度去看待別的國家。而且美國的難題也不少，在可以預(yù)見的將來還有可能惡化。外交和防御政策上的深刻矛盾、缺乏真正意識(shí)形態(tài)上的黨派組織，這些都反映出不少問題的錯(cuò)綜復(fù)雜。人們的各種需要、愿望及嚴(yán)格限制之間的沖突造成了孕育著失敗的政策迷宮，隨之而來的就是政策神學(xué)以及所謂政策常識(shí)的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致對(duì)政策作出錯(cuò)誤的導(dǎo)向。許多政策制定已考慮對(duì)他們最重要的政策工具之一——預(yù)算實(shí)行憲法限制，這不同尋常地表現(xiàn)出一種自我克制，這種自我克制可以形象地比喻為被動(dòng)的壓抑型迷宮政策行為，它是意識(shí)到自己處于政策死角時(shí)作出的反應(yīng)。政策死角是一個(gè)十分有用的希臘語詞，指一種根本看不到出路的政策窘境。如果你的家鄉(xiāng)在其他地方，那么也會(huì)有其他一些政策困境，而且它們也在慢慢地增長(zhǎng)并最終會(huì)造成較大的打擊。僅列舉一例：在西方國家，人口變化趨勢(shì)是老年人口的絕對(duì)數(shù)和相對(duì)比例越來越大，這會(huì)導(dǎo)致與以往有本質(zhì)差別的社會(huì)格局，充斥著各種可能激化的社會(huì)問題。這是一個(gè)有依據(jù)且又可以預(yù)言的大問題，那種認(rèn)為人口將影響到新技術(shù)的產(chǎn)生及推廣的看法亦不無道理。尤其糟糕的是大量觀察表明，有關(guān)當(dāng)局不曾認(rèn)真地準(zhǔn)備怎樣去應(yīng)付這種不同的人口結(jié)構(gòu)。這種情況很典型地反映出固有的一種政策無能，我們將在第六章詳細(xì)探討這一問題。也許在某一地方存在著政策穩(wěn)定的綠洲，但我發(fā)現(xiàn)找不到這樣的地方，除非人們對(duì)其所處的以及將要面對(duì)的困境視而不見。當(dāng)然也可能出現(xiàn)好的轉(zhuǎn)機(jī)，但目前尚無此征兆。上述見聞和印象并非取決于短期經(jīng)濟(jì)情況的好壞，有許多基本因素左右著整個(gè)形勢(shì)，構(gòu)成了后文所謂的嚴(yán)重逆境時(shí)代。假使我們乘上時(shí)間的飛船漫游過去，我們會(huì)得到一個(gè)完全不同的結(jié)論，即目前的許多困境競(jìng)更像是人類早期的理想烏托邦。但從目前人們的意識(shí)和愿望出發(fā)，這些已有的或?qū)⑴R的困境及其惡化日趨明顯，嚴(yán)重影響了實(shí)際而較好的政策制定。部分逆境模型一旦我們超出對(duì)表面現(xiàn)象的列舉而尋求對(duì)“逆境”進(jìn)行清晰、全面的分析時(shí)，就會(huì)遇到很大困難。描述某些情形是容易的，如從既定的文化背景角度，根據(jù)一些顯而易見的特征，諸如負(fù)增長(zhǎng)、貿(mào)易赤字、通貨膨脹、失業(yè)等等來診斷一種困難的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是完全可以的，即使大多數(shù)統(tǒng)計(jì)資料并不十分可靠，而且忽略了像灰色經(jīng)濟(jì)之類的一些重要因素。但是要從表面的特征到全面地概括和深入地分析與理解這些問題，那就是完全不同的另一回事了。沒有可靠的理論，就難于作出清晰而有意義的陳述。例如，只要?jiǎng)P恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)還被認(rèn)為是正確的，經(jīng)濟(jì)不振就只能歸因于一系列有條理的過程，但一旦人們不再相信凱恩斯主義的模型時(shí)，那些由經(jīng)濟(jì)不振的表面特征推導(dǎo)深層經(jīng)濟(jì)困境的方法就會(huì)引起人們的懷疑與爭(zhēng)議。舉例來說，“削減工業(yè)生產(chǎn)能力”這個(gè)概念是經(jīng)濟(jì)不振的一種表征和說明，還是一個(gè)讓人誤人歧途的不恰當(dāng)指標(biāo)？對(duì)此，人們就存在著爭(zhēng)論。在社會(huì)、政治和文化領(lǐng)域，由于缺乏有關(guān)的綜合理論，各種不同的認(rèn)知模式、理論學(xué)說以及教條原則彼此爭(zhēng)論不休，因此對(duì)各種逆境形式的概括和分析就會(huì)更多地帶有臆測(cè)性。我們已經(jīng)提到，在缺乏有說服力的綜合性社會(huì)理論的情況下，即使只是想用“社會(huì)指標(biāo)”來反映社會(huì)的逆境也會(huì)存在很多不足，這也表明不少對(duì)社會(huì)病癥的診斷必然是膚淺的、附庸時(shí)尚的，而與實(shí)際情形相去甚遠(yuǎn)。再加上人們以當(dāng)代的眼光看待零碎的歷史過程會(huì)存在的固有謬誤，可見阻礙我們對(duì)現(xiàn)實(shí)逆境的認(rèn)識(shí)與理解的困難的確非常巨大。因此，一切簡(jiǎn)單描述、虛設(shè)解析的做法都應(yīng)摒除，如“墮落”（R.亞當(dāng)斯對(duì)這一問題的論述十分有趣但也相當(dāng)膚淺），甚至看起來像“逆境”的東西也可能只是人們對(duì)自然世界的態(tài)度發(fā)生的一種轉(zhuǎn)變或是對(duì)“奢侈”的看法出現(xiàn)的變化。只有在對(duì)文化、社會(huì)以及政治進(jìn)行了縱向考察的前提下，我們才能得出這些帶有推測(cè)性的認(rèn)識(shí)，它們對(duì)于確定這里所謂政策制定“逆境”的各種基本特征是必不可少的。所幸的是，在本書論述的有關(guān)政策制定的領(lǐng)域里，對(duì)逆境作出可接受的分析放寬一些要求也是允許的。如試圖把握政府中樞決策系統(tǒng)對(duì)逆境的認(rèn)識(shí)，并將這些政策制定的主觀看法同一些更為明顯而“客觀”的逆境特征進(jìn)行比較，以及在決策過程系統(tǒng)的有限潛力范圍內(nèi)尋求提高應(yīng)付逆境的政策制定能力的有效途徑一所有這些比起貿(mào)然對(duì)社會(huì)困境進(jìn)行全面診斷所涉及的內(nèi)容要狹小得多。然而，我們考慮問題的范圍仍要廣闊一些，必須對(duì)那種實(shí)用主義的處理方法持很大的保留態(tài)度，盡管這些方法在社會(huì)科學(xué)理論取得進(jìn)步之前也許是用于對(duì)逆境問題按其輕重緩急加以解決的唯一可行方法。出于本書的主要目的，關(guān)于分析逆境就不多費(fèi)筆墨了。本書依據(jù)的是涉及“逆境”各方面的大量文獻(xiàn)，因而可將大部分逆境的現(xiàn)存情形與預(yù)期情形作為已知前提而不再給予進(jìn)一步論述。本書的重點(diǎn)不在于有關(guān)逆境的具體表征，而是將“逆境”作為一個(gè)整體概念來論及其中的政策制定，對(duì)具體困境的特征不加固定。當(dāng)然，逆境仍然是極其重要的論題，本書的論述極大地依賴于逆境這一概念，而且現(xiàn)有的大多數(shù)論述帶有很大的局限性，難于更深入地探究這個(gè)問題。由于本書只限于對(duì)與政策制定相關(guān)的逆境進(jìn)行考察與分析，因而比較可行的第一步是提出一個(gè)框架構(gòu)想，或者說是一套概念，以此對(duì)抽象和具體的逆境形勢(shì)進(jìn)行描述和分析。這個(gè)框架至少應(yīng)包括以下幾組相互對(duì)立的概念：簡(jiǎn)單的還是復(fù)雜的，可以處理的還是難以駕馭的，短期的還是時(shí)代性的，統(tǒng)治機(jī)制內(nèi)生的還是外生的乃至超社會(huì)的，等等。所有這些，作為在政策制定中對(duì)政策具有影響的各種因素，它們可以與“客觀”現(xiàn)實(shí)相對(duì)照，即能與局外研究者的研究結(jié)論相比較。將上述這幾組兩分的概念納入一種純粹形式之中，可以作出下面這些簡(jiǎn)要的解釋：簡(jiǎn)單的逆境是指由明確而易于把握的因素造成的逆境，如一種“敵對(duì)勢(shì)力”所導(dǎo)致的逆境；復(fù)雜的逆境是指由多重往往是難于把握的原因造成的逆境?？梢蕴幚淼哪婢呈侵改軌蜻\(yùn)用已知的、可行的政策措施來應(yīng)付的逆境；難以駕馭的逆境是用盡各種已知的辦法也無濟(jì)于事的逆境。短期的逆境指只限于在一小段時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)，前面已定義過的極端“危機(jī)”形勢(shì)是其極端形式。時(shí)代性的逆境則根源于社會(huì)基本結(jié)構(gòu)特征的內(nèi)在因素，它會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，不論是以尖銳的對(duì)立沖突形式還是以傳染性的形式表現(xiàn)出來，它都是會(huì)反復(fù)出現(xiàn)的。逆境可能是統(tǒng)治機(jī)制中內(nèi)生的，即是政治制度本身特征中固有的；也有可能是外生的，與政治制度以外的乃至超社會(huì)的現(xiàn)象相關(guān)，即是由所考察的社會(huì)及其范圍之外的各種因素造成的。以上各方面在具體的政策制定中，都視人的主觀因素而定，也就是說，它們是政府中樞決策系統(tǒng)各部門對(duì)逆境所持的看法，也是由獨(dú)立的專業(yè)研究人員經(jīng)過分析而賦予逆境的具體特征（必須注意，不要將后者稱為“客觀的”特征，因?yàn)閷?duì)于逆境這一問題，研究者們并沒有一致的意見，因此，即便是“科學(xué)”知識(shí)中相對(duì)不充分的標(biāo)準(zhǔn)亦不能套用）。在這個(gè)領(lǐng)域中，專業(yè)人員尤其傾向于所謂的“在行動(dòng)中思考”，而不是“專家經(jīng)驗(yàn)”。第4章政策困境(2)以上各方面再加上其他方面就構(gòu)成了一個(gè)多維模型，據(jù)此，我們可以對(duì)各種“逆境”形勢(shì)進(jìn)行歸類和分析。當(dāng)然，有許多逆境形勢(shì)兼有幾類的特征，或者是介于幾類特征之間。借助上述分類范疇，我們可以提出各種經(jīng)驗(yàn)層次上和理論層次上的問題。例如：目前逆境的主要特征及其發(fā)展的動(dòng)因是什么？在可預(yù)見的時(shí)間范圍內(nèi)將會(huì)怎樣發(fā)展？各種不同逆境特征又是怎樣聚集成總體的政策困境？針對(duì)上述及其他相關(guān)問題，人的主觀認(rèn)識(shí)與“客觀”現(xiàn)實(shí)之間具有怎樣的主要關(guān)系？以及，對(duì)這些問題的回答在多大程度上符合當(dāng)今（或歷史上）的實(shí)際情況？這些問題是某種國家體制或政治體制所特有的嗎？這樣的分類可以區(qū)別逆境的不同層次，包括明顯的癥狀、直接原因、間接原因、深層動(dòng)力及其過程等等。盡管有些參數(shù)帶有濃厚的思辨色彩，有些論據(jù)也不夠充分，但這種透過表象的探究對(duì)于解釋逆境仍然是必不可少的，對(duì)于進(jìn)行某些謹(jǐn)慎的預(yù)測(cè)也是必不可少的。如果政策制定僅停留于表面問題的解決，那么它是很難真正奏效的，更不可能深入觸及逆境的根源并加以根除了。這一方面是因?yàn)檫@些根源是深藏著的，難為人們所知覺；另一方面是因?yàn)槿狈m宜的政策工具。而當(dāng)人們探求有關(guān)逆境的深層因素時(shí)，很快就會(huì)遇到無休止的簡(jiǎn)化和尋求最終原因的邏輯問題，有些逆境如果將它們作為一個(gè)多面的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，并從不同的側(cè)面加以考察也許更好。像這樣的逆境就不宜將它們劃分為不同的層次，或區(qū)別哪些特征是表面癥狀，哪些是深層原因。實(shí)際上，那種認(rèn)為處于環(huán)境中的社會(huì)就像是變幻無窮萬花筒的觀點(diǎn)也許有些道理，正如沙克爾形容的：“在正常有序、自信和美好的階段或間隔，點(diǎn)綴著突然的崩潰，繼而出現(xiàn)向一種新型社會(huì)的轉(zhuǎn)變?！鄙鲜鏊幸娊庵皇墙?gòu)理論的前提，而對(duì)于政策制定來說，理論問題是至關(guān)重要的。在有關(guān)的理論問題中，首要的是逆境聚合效應(yīng)的實(shí)質(zhì)，其核心就是，是否各種逆境聚合起來并達(dá)到臨界值，就會(huì)帶來諸如體制改革之類的由量變到質(zhì)變的后果？倘若如此，又是在什么時(shí)候、以什么樣的方式發(fā)生？各種逆境的協(xié)同作用，因不當(dāng)?shù)母深A(yù)措施造成的逆境惡化，以及多重相同廣度的逆境產(chǎn)生的大規(guī)模影響一——這幾個(gè)方面也許造成了逆境地位的躍遷，對(duì)社會(huì)也產(chǎn)生了同等的影響。要研究這類問題，我們必須牢記這樣幾點(diǎn)：1.有必要重申的是，由于人們與事件的同時(shí)性這一局限，我們不能合理地推測(cè)那些持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間的問題。例如，逆境的性質(zhì)是短期的，還是循環(huán)的、傳染性的或者時(shí)代性的？這在歷史回顧時(shí)才能弄清，而在其顯露的初始階段或正值起伏變動(dòng)之時(shí)卻難于確定。舉一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的例子：荷蘭顯然正處于嚴(yán)重的逆境時(shí)期，所謂的聯(lián)合政治失敗了，“荷蘭不適癥”到處盛行。但是，我們現(xiàn)在還不可能說出今后的情況會(huì)是怎樣。在未來的幾年里，即使經(jīng)濟(jì)形勢(shì)還很困難，但是，隨著荷蘭的政策制定恢復(fù)正常，目前的這種暫時(shí)局勢(shì)也許會(huì)或多或少地自行消失；或許，即使經(jīng)濟(jì)狀況有所好轉(zhuǎn)，荷蘭政局仍有可能陷入目前尚未確知其特征的嚴(yán)重危機(jī)之中。荷蘭輕而易舉地從結(jié)束殖民統(tǒng)治的創(chuàng)傷中進(jìn)行調(diào)整并恢復(fù)過來的歷史事實(shí)，并不意味著它在種類和程度完全不同的當(dāng)代逆境中會(huì)有什么作用。第二次世界大戰(zhàn)后一段時(shí)期，荷蘭獨(dú)一無二地對(duì)統(tǒng)一基礎(chǔ)上的工資和收入保持著控制，不過，這部分要?dú)w因于各主要黨派領(lǐng)導(dǎo)人在納粹占領(lǐng)期間的某些偶然的共同經(jīng)歷。這一事實(shí)又增加了偶然因素的復(fù)雜性，并在很大程度上影響了現(xiàn)實(shí)和以往的政策制定能力。這種情形在未來也有可能再次發(fā)生，這類不確定性問題，后文會(huì)予以論述。2.堅(jiān)持長(zhǎng)期的歷史過程觀，將逆境視為社會(huì)發(fā)展過程中固有的矛盾在一些活躍領(lǐng)域里的表現(xiàn)。持這種看法會(huì)給短期內(nèi)逆境的歸納和分析帶來很大困難，同時(shí)也容易導(dǎo)出這樣一個(gè)重要的觀點(diǎn)，即逆境一詞所包含的消極意義也許只是相對(duì)于狹隘的價(jià)值觀念和一定時(shí)間范圍而言的。的確，逆境使人們蒙受苦難，但生活本身就是這樣。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，逆境所構(gòu)成的挑戰(zhàn)也許正是人類進(jìn)步的必要條件，雖然我們沒有把它當(dāng)成人類進(jìn)步的絕對(duì)條件來看。一些小的概念性問題在考察特定逆境的各種相關(guān)特征時(shí)再提出來更為方便一些，如意外利益（就像突然暴漲的石油收入）在本書中也歸入逆境一類；此外還有一些特殊情形，從整個(gè)社會(huì)來看構(gòu)成了一種逆境，而在政府中樞決策系統(tǒng)看來也許則是一種有利條件，例如存在明顯而又不太危險(xiǎn)的敵人。在關(guān)起門來進(jìn)行我們的逆境研究之前，我們應(yīng)該對(duì)逆境形勢(shì)有一個(gè)正確的估量，這樣有助于糾正那種只重眼前的傾向。在此我想引用十六世紀(jì)詩人約翰·多恩的幾句詩：太陽隱沒，地球消失，人類的智慧也無法指導(dǎo)他該到哪里去找尋……一切都已破碎，秩序蕩然無存。通過短暫的回顧，也可以對(duì)目前的困境得出正確的看法。困境的主要特征為了避免空洞的談?wù)?，同時(shí)也為了給本書的主體內(nèi)容提供一個(gè)具體的背景，我們有必要探討一下目前以及可預(yù)見的困境有哪些主要特征。我們只是粗略地談?wù)劊瑥目傮w層次來論述有關(guān)困境的特征，這樣就可能有過于一般化的傾向并忽略了一些重要的細(xì)節(jié)。如果是出于其他的目的，對(duì)政策問題細(xì)致地分類和詳解也許就很需要了，那時(shí)就應(yīng)該深入到更復(fù)雜的層面來探討政策問題的方方面面。在進(jìn)行這種考察時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意的是不要讓知覺僵化，也不要讓狹隘的問題、刻板的概念、過細(xì)的分類等束縛了分析的思路。由于本書論述的范圍有限，我們的逆境分析更不可能面面俱到，只對(duì)主要政策逆境的一般性特征加以總結(jié)。有一些詳細(xì)說明的問題，則是作為進(jìn)一步進(jìn)行理論推導(dǎo)和加強(qiáng)命題的背景和依據(jù)。這些逆境特征在后文考察主要的政策制定反應(yīng)、政策制定能力不足以及政策制定要求等問題時(shí)也會(huì)用到。我們尤其要注意的是政策問題的轉(zhuǎn)變和躍遷，政治基礎(chǔ)的侵蝕以及可靠的政策指南的缺乏。為了揭示當(dāng)前逆境的特殊性，我們將以歷史的眼光考察目前以及可預(yù)見的逆境。政策問題的轉(zhuǎn)變和躍變政策問題的性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變甚至劇變使得人們對(duì)傳統(tǒng)的政策規(guī)范、政策假設(shè)、政策習(xí)慣、政策原則以及許多大政方針產(chǎn)生越來越多的懷疑。近來發(fā)生的、正在發(fā)生的以及在可預(yù)見的將來會(huì)發(fā)生的政策問題的轉(zhuǎn)變和躍遷，包括了人們的期望、追求以及信念發(fā)生的改變，政策內(nèi)在動(dòng)力的曲折演化（這使得線性漸進(jìn)過程不再可能甚至?xí)呦蚍疵妫?，政策問題的實(shí)質(zhì)特征發(fā)生劇變，以及前所未有的新問題的出現(xiàn)等等。下面的說明可使這些總體特征具體化：1.在全球范圍內(nèi)，在西方民主國家里，過去二十五年史無前例的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，從所謂的“黃金時(shí)代”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)經(jīng)濟(jì)滯脹并伴隨著大規(guī)模地區(qū)性失業(yè)的時(shí)期。經(jīng)濟(jì)衰退是自1973年以來最明顯困境的惡化，這給幾乎所有的問題都投下了陰影。如果一個(gè)國家長(zhǎng)期陷入經(jīng)濟(jì)困難，包括那種傳染性的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，那么它的政策制定環(huán)境用不了多久就會(huì)被完全推翻——我們可以這樣設(shè)想，雖然有些草率。大多數(shù)國家的政策環(huán)境當(dāng)然還沒有這么可怕。有人主張以徹底的政策改革來對(duì)付這種可能出現(xiàn)的逆境，這些想法開始引起重視。他們的措施包括重新工業(yè)化、完善福利政策、扭轉(zhuǎn)公共支出趨勢(shì)等。不斷變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)是整個(gè)政策環(huán)境中最具影響力的因素，它可以造成一種明顯的困境，影響著政策制定的各個(gè)方面，尤其要求有新的政策方案的提出。政策環(huán)境的基本情形不會(huì)因有一些經(jīng)濟(jì)回升的出現(xiàn)而改變。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的改善的確能使政策逆境有所好轉(zhuǎn)。但是，即使我們可以估計(jì)得再樂觀一些，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的幅度也不會(huì)達(dá)到1948~1973年的水平，在工業(yè)化程度較高的國家失業(yè)率會(huì)達(dá)到10%,甚至有可能更高，而反復(fù)爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)會(huì)使逆境更加惡化。許多國家將進(jìn)入一個(gè)持續(xù)的相對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，它也可能變成絕對(duì)的衰退，即經(jīng)濟(jì)的負(fù)增長(zhǎng)。2.貧窮國家與富裕國家之間的關(guān)系問題逐步升級(jí)，目前還看不到任何切實(shí)可行的緩解辦法。盡管各國之間的收入分配發(fā)生了一些變化，新興工業(yè)化國家正急起直追，那些極端貧窮國家也在改善其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這些都是杯水車薪、無濟(jì)于事，相對(duì)剝奪越來越無法為人們所接受，因而產(chǎn)生某種困境乃至嚴(yán)重危機(jī)的可能性越來越大。3.在第三世界本身，許多國家在統(tǒng)治能力方面可能會(huì)大為改善，但資源與期望目標(biāo)之間的鴻溝、社會(huì)文化的混亂、可行的“國家”傳統(tǒng)的缺乏以及其他一些因素都妨礙了有效的政策制定。一些非洲國家尤其容易陷入這種逆境，不過其他國家也未必能夠幸免。4.國際債務(wù)也是一個(gè)嚴(yán)重的問題，它是經(jīng)濟(jì)問題、貧富國家之間的關(guān)系問題以及第三世界問題等綜合作用的結(jié)果。它們構(gòu)成了一種艱難的困境，盡管對(duì)解決這個(gè)問題的建議很多，但目前尚看不到有什么良策。正確地認(rèn)識(shí)這種困境需要有一種歷史的眼光。5.大型毀滅性武器的激增問題也在逐步升級(jí)，這是人類面臨的潛在災(zāi)難。按照目前各國的宏觀政策方針，這種局面是不會(huì)改觀的。6.地區(qū)性以及也許是全球性的糧食、能源和其他自然資源的匱乏乃至危機(jī)，還有人類行為對(duì)基本生態(tài)平衡可能造成的破壞，例如由于大氣轉(zhuǎn)暖產(chǎn)生的所謂“溫室”效應(yīng)。7.新技術(shù)革命的影響，如以微型集成電路為基礎(chǔ)的尖端技術(shù)、機(jī)器人以及“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)”，還有生物技術(shù)以及其他劃時(shí)代的科技發(fā)明與應(yīng)用。8.人們信仰觀念的激進(jìn)傾向，如在那些伊斯蘭原教旨主義的國家；還有不太激進(jìn)但也很重大的價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變，這在西方社會(huì)中也會(huì)發(fā)生。9.社會(huì)根本基礎(chǔ)的變化，如已經(jīng)提到的人口數(shù)量及其年齡結(jié)構(gòu)。還有一些變化是緩慢的、長(zhǎng)期的，卻又是不可逆轉(zhuǎn)的，如地球氣候的變化，它既非人類行為所致，也非人力所能阻止。當(dāng)然，這一點(diǎn)與此處考察的現(xiàn)實(shí)政策問題幾乎無關(guān)。上述幾點(diǎn)只是概括了幾個(gè)政策問題轉(zhuǎn)變和躍變情況的部分實(shí)例，并在一些國家相繼得到了驗(yàn)證，其中部分問題在一些文獻(xiàn)中已予以探討，但是往往有些夸張之辭。我們所列的這些實(shí)例具體說明了構(gòu)成逆境的政策問題發(fā)生轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)。這種轉(zhuǎn)變使那些相對(duì)簡(jiǎn)單的政策制定模式，如片面的漸進(jìn)主義和相互割裂的調(diào)適越發(fā)行不通，由此也對(duì)政策制定提出了更高的要求。如果將所有現(xiàn)實(shí)中的轉(zhuǎn)變與躍變都視為政策“困境”。那是過于言重了。雖然現(xiàn)實(shí)中有許多突發(fā)的、劇烈的以及迅速的變化要求以超出漸進(jìn)的方式制定政策，并給政策制定造成了一定的緊張，但是，這類變化中也包含著積極的方面，對(duì)社會(huì)和統(tǒng)治管理都有利。例如，知識(shí)的進(jìn)步盡管有可能造成一些難題，但就總體而言，這并不符合“逆境”概念通常的意義和內(nèi)涵。較為復(fù)雜的是那種暴富的情況，如在石油生產(chǎn)國，意外的橫財(cái)也引發(fā)了不少嚴(yán)重的政策問題。但只有擴(kuò)展“逆境”一詞的含義，才能將這種情況歸人其名下。這里還有一個(gè)主觀評(píng)價(jià)的問題。例如，人口的迅速增加是將它視為一種“困境”，還是一件幸事，或者兩者兼而有之？更多的取決于人們對(duì)生育的基本態(tài)度——是鼓勵(lì)還是反對(duì)。這些態(tài)度問題尤其要受到文化和宗教因素的制約，相對(duì)而言，它不是冷靜的研究所能斷論的。在本書的大部分分析中，只要與論題無關(guān)，我們對(duì)于逆境及其細(xì)微的差別都沒有進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。在很大程度上，本書中的“逆境”泛指了一切政策緊張狀態(tài)，并不是嚴(yán)格意義上的“逆境”。一般來說，“逆”這一概念應(yīng)從廣義上理解，它包括了那些由具有積極特征的變化所引起的政策緊張狀態(tài)，也就是說，本書中的逆境概念在意義上已作了細(xì)微修正。政治基礎(chǔ)的侵蝕在政策制定面臨挑戰(zhàn)時(shí)，與以上討論的實(shí)質(zhì)性困境惡化相伴隨、并常常與之協(xié)同作用的是：政策制定本身的許多基礎(chǔ)已經(jīng)遭到侵蝕。有效的政策制定所必需的政治基礎(chǔ)變得薄弱，而且看不出有任何替代物可用以充實(shí)。在政治學(xué)以及一般文獻(xiàn)中，作者們用各種不同的術(shù)語對(duì)這種現(xiàn)象中的一部分作了論述，如不可統(tǒng)治性、負(fù)荷過重、統(tǒng)治能力的限制、民心渙散、合法性危機(jī)等等，乃至可能出現(xiàn)的新的階級(jí)斗爭(zhēng)。高質(zhì)量政策制定需要滿足的權(quán)力要素將留待后文考察，而對(duì)總體的統(tǒng)治無能問題的詳細(xì)論述也在他處另外進(jìn)行，在此，筆者選取了西方民主國家政策制定的政治基礎(chǔ)遭受侵蝕的一些特征予以著重論述。其他類型的社會(huì)制度也部分遭受相同現(xiàn)象的侵害，而且（或者）它們會(huì)飽嘗其他形式的政治基礎(chǔ)侵蝕之苦，或者（以及）依靠神秘的直覺指引的方向發(fā)展并四處尋找敵人。超驗(yàn)正當(dāng)性的消失當(dāng)前，在大多數(shù)民主國家以及許多非民主國家，政府的存在沒有任何超驗(yàn)的正當(dāng)理由。在高度發(fā)達(dá)的國家，不僅政府的宗教基礎(chǔ)幾乎已消失殆盡，而且“愛國主義”、“國家使命”以及支持政府存在的其他相似信條基礎(chǔ)也急劇減少（但第三世界的有些國家并非如此，因而其形勢(shì)也完全不同）。民主制度和集體行動(dòng)的功利主義、目標(biāo)一致以及其他類似的“理性”理由，它們的作用結(jié)果實(shí)際上是對(duì)政府的約束與限制，而不是支持政策制定的基礎(chǔ)。缺乏敵人從歷史事實(shí)和理性分析中，我們可以找出令人信服的根據(jù)提出以下命題：只要不走極端——將“敵人”置于政治與政府的中心，那么，在人們的觀念中存在活生生的敵人將構(gòu)成統(tǒng)治的一個(gè)堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一觀念可用以爭(zhēng)取支持、為不當(dāng)?shù)恼袨檗q護(hù)，以及壓制公眾的要求與期望。因此，在大多數(shù)西方民主國家中，缺少一致公認(rèn)的“敵人”也就失去了一個(gè)支持政策制定的歷史政治基礎(chǔ)。這充分地證明了以下兩個(gè)方面之間的矛盾：一方面是社會(huì)與個(gè)人的利益，另一方面是政治與政策制定的有利條件。沒有公認(rèn)的敵人（如果這符合現(xiàn)實(shí)情況的話），從人道主義角度來說是比較理想的，而且通常對(duì)整個(gè)社會(huì)有利。但是，從相對(duì)狹隘的政治和政策制定的角度來看，有一個(gè)既非弱小得可以不屑一顧、又非強(qiáng)大得令人生畏的敵人是十分可貴的。這種自相矛盾是所有已知的統(tǒng)治形式固有的缺陷，它造成了一些根本問題，不過這些問題已超出了本書的論述范圍。第5章政策困境(3)作為一種社會(huì)逆境的“敵人”，對(duì)于政府來說同時(shí)又是一個(gè)有利條件，這中間的矛盾證明了一個(gè)具有重大理論意義而且與政策制定相關(guān)的觀點(diǎn)，即在政策制定的逆境與社會(huì)逆境之間沒有必要完全等同，盡管這些情形往往會(huì)程度不同地相互重疊。民主制度的邏輯尤其旨在擴(kuò)大對(duì)社會(huì)（這本身是一個(gè)困難的概念）“有益”的條件與對(duì)政府（也是一個(gè)困難的概念，與第一個(gè)概念完全不同；這里我避免使用“國家”這個(gè)概念，因?yàn)楹笳邥?huì)使所用術(shù)語更為復(fù)雜，而不會(huì)使現(xiàn)在考察的問題明確）“有益”的條件之間的重疊部分。歷史上出現(xiàn)過的或現(xiàn)存的任何制度都遠(yuǎn)未完全成功地克服這種社會(huì)與政府間的差別和矛盾；而且要取得成功，似乎是現(xiàn)在能設(shè)想出來的任何統(tǒng)治形式所力所不及的，除非在遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)的烏托邦中。武力壟斷減少正如馬克斯·韋伯詳細(xì)論述以及其后一些類似的陳述反復(fù)說明的那樣，政府的一個(gè)主要特點(diǎn)是對(duì)武力的有效壟斷。這一條件的內(nèi)涵需要擴(kuò)展，以便包括政府在必要時(shí)運(yùn)用它對(duì)武力的壟斷來實(shí)施其決定的能力與意志。在滿足這一條件方面最近存在的重大缺陷包括：（1）西方民主政府動(dòng)用武力來充分實(shí)施已宣布決定的意志與能力減弱，因?yàn)樯鐣?huì)價(jià)值觀反對(duì)采取這樣的行動(dòng)；（2）即使得到民主制度中大多數(shù)人的支持，但如果所作決定的執(zhí)行可能需要武力威嚇或真正動(dòng)用武力，政府決策時(shí)就會(huì)更加廣泛但仍很明顯地表現(xiàn)出猶豫不決；（3）政府一反這些約束，日益將好戰(zhàn)的少數(shù)行動(dòng)看作是可以允許的一種政治行為方式而加以接受，甚至某些民主國家在一定程度上支持恐怖主義，如在種族沖突中。所有這些變化合在一起，就改變了政府的一個(gè)主要?dú)v史特征和基礎(chǔ)，而這種特征和基礎(chǔ)對(duì)于政策制定是十分重要的。信譽(yù)降低“政府會(huì)實(shí)現(xiàn)其諾言，能提供所期望的利益”的那種信譽(yù)正在降低，盡管偶爾也有回升（這里又需要一種歷史的考察。例如，對(duì)尤里烏斯一皚撒的信賴程度下降這一事實(shí)需要重新解釋，這會(huì)給關(guān)于對(duì)政府信賴的一般理論補(bǔ)充一個(gè)必需的方面）。其突出的原因有以下三個(gè)主要方面：1.民眾普遍十分擔(dān)心的一個(gè)問題是可能爆發(fā)核戰(zhàn)爭(zhēng)，而多數(shù)政府顯得與這個(gè)問題毫不相干，因?yàn)樗鼈儗?duì)于核戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)無能為力，這樣就導(dǎo)致政府的信譽(yù)下降。2.在大多數(shù)西方民主國家，政府不能有效地解決相對(duì)的經(jīng)濟(jì)衰退，同時(shí)又伴有非常明顯的失業(yè)現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致信譽(yù)下降的一個(gè)重要變量。由于缺少應(yīng)付這種局勢(shì)的公認(rèn)信條，因而使這個(gè)變量的作用進(jìn)一步惡化，因?yàn)槿狈J(rèn)的信條導(dǎo)致了大多數(shù)民主國家在政治上動(dòng)蕩不安，使政府更加不可相信。3.在另一個(gè)完全不同的層次上，由于要求公開化的立法以及大眾媒介的作用，政府最核心的過程也在公眾面前曝光，這就打破了那種認(rèn)為“那些高高在上者知道他們自己的所作所為”的神話。廣泛地抹去政府的神秘色彩，揭去政府的神話外殼，以及高層決策現(xiàn)實(shí)情況的有關(guān)信息向大眾的擴(kuò)散等，進(jìn)一步降低了政府的信譽(yù)。（一個(gè)突出的實(shí)例是英國播放的電視連續(xù)劇《好好大臣》，這在二十年甚至十年前還是不可想象的。）政治資源分裂政治學(xué)文獻(xiàn)中對(duì)政治分裂的探討相對(duì)比較充分。這些文獻(xiàn)探討的內(nèi)容涉及意見不一致、狹隘利益集團(tuán)、地方主義充斥、眾多的政治活動(dòng)家集團(tuán)、結(jié)盟減少和選民發(fā)表意見的能力越來越強(qiáng)、政治行動(dòng)委員會(huì)、種族政治的復(fù)興、各種形式的政治運(yùn)動(dòng)，等等。傳統(tǒng)黨派的崩潰及其內(nèi)在動(dòng)力的改變是政治分裂的一個(gè)重要原因。并非所有西方民主國家的政治分裂程度都相同。例如，奧地利仍具有相當(dāng)協(xié)調(diào)的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)，使政府在許多問題上（當(dāng)然不是在所有問題上，如核能問題就是一個(gè)重大例外）能進(jìn)行一致的政策制定?？傮w發(fā)展趨勢(shì)似乎是政治分裂會(huì)越來越加劇，這會(huì)給政策困境和政策制定質(zhì)量造成十分嚴(yán)重的后果。政治的變化對(duì)本書來說是一個(gè)十分突出的方面，它與政策制定緊密相關(guān)，是政策制定的一個(gè)基礎(chǔ)與資源，是對(duì)政策制定的一種約束力量，同時(shí)也是政策制定所瞄準(zhǔn)的一個(gè)目標(biāo)。本章的后面部分，將對(duì)一些政治變革的深層潛在原因進(jìn)行思考。這里，首先需要提到另外一些特征，尤其是下列發(fā)展趨勢(shì)值得注意：1.分歧越來越多，直至出現(xiàn)第二級(jí)分歧，即對(duì)彼此的分歧是什么而存在分歧，乃至所謂的第三級(jí)分歧，即對(duì)分歧怎樣努力達(dá)成一致而存在分歧。2.政治浪漫主義和政治神學(xué)的色彩加強(qiáng)。例如，唯物主義價(jià)值觀與后唯物主義價(jià)值觀（這是一個(gè)值得懷疑的名詞，尤其是它所包含的暫時(shí)性以及可說是“必然性”的內(nèi)涵）的沖突、圍繞能源與防務(wù)方面核政策的沖突都越來越帶有教義沖突的特色，而且這種情況出現(xiàn)在有著非常強(qiáng)大民主傳統(tǒng)的國家?，F(xiàn)在，空想和迷信重新開始復(fù)興。特別是它可能給未來的政治承受力造成可怕的后果，直至產(chǎn)生一種新的“文化絕望的政治”，在這樣一個(gè)時(shí)期，“迷信”心理學(xué)也許會(huì)變得越來越重要。3.向抗議以及表達(dá)意見和非難的政治發(fā)展趨勢(shì)越來越強(qiáng)，包括像瑞典這樣政治交流十分可靠的國家也有這種趨勢(shì)，甚至有“造反”的可能。在奧地利，關(guān)于核能問題進(jìn)行的公民投票；在挪威，關(guān)于是否加入歐共體進(jìn)行的公民投票，都將整個(gè)政治統(tǒng)治集團(tuán)打得大敗，這是意味深長(zhǎng)的。向“好打官司的社會(huì)”發(fā)展的趨勢(shì)也許與這種現(xiàn)象有所關(guān)聯(lián)。4.參與政治的民眾大量減少（例如在瑞士，參加投票表決與選舉的人數(shù)下降）與小團(tuán)體活動(dòng)加強(qiáng)這兩種趨勢(shì)也許會(huì)在所謂的“狂熱政體”方向上結(jié)合起來。5.與上述變量相關(guān)的還有下述變量：對(duì)政府的政治支持減少，公共權(quán)威越來越成問題，程序上的一致越來越不充分和遭到侵蝕，總之，政策制定的政治基礎(chǔ)正在減少。這些變化中有許多可總結(jié)為一句話，即在西方民主政體中，國家的權(quán)力正在縮小，這削弱了政策制定的一個(gè)必不可少的基礎(chǔ)。當(dāng)然，我認(rèn)識(shí)到了這句話引起的許多問題，如“國家”一詞的使用以及語言符號(hào)“權(quán)力”的多義性，然而這句話仍揭示了政府中樞決策系統(tǒng)在所處社會(huì)中面臨的主要逆境之一。為避免論述失之偏頗，有必要考慮到抵消上述變化后果的力量也同樣在起作用，有些分裂趨勢(shì)也許只是暫時(shí)性的。例如：各種運(yùn)動(dòng)可能自行精疲力竭而偃旗息鼓；抗稅活動(dòng)也許只是曇花一現(xiàn)，而且也不如想象的那么激進(jìn)；選舉行為也許會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，而且它受個(gè)人情況的影響比受全國觀點(diǎn)的影響要??；在主要的民主國家中，政治承受力仍然很強(qiáng)，盡管在某些方面已開始表現(xiàn)出緊張；溫和主義者以及非激進(jìn)的社會(huì)主義保守黨派在許多國家成績(jī)卓著；關(guān)于常規(guī)的政治參與的研究結(jié)果也許仍然是正確的，只偶爾有一些暫時(shí)性的起伏。此外，新型的政治結(jié)構(gòu)也變得更為重要，也許會(huì)對(duì)政治分裂起補(bǔ)償作用，如法人政治與三權(quán)分立結(jié)構(gòu)、商議制、庇蔭政治等等。在有些方面，政策活動(dòng)家人數(shù)的增多和政策渠道的擴(kuò)大，會(huì)提供更多的預(yù)備支持者，從而也能擴(kuò)大政策制定的靈活余地。即使在像愛爾蘭這樣分裂的社會(huì)中，也仍然存在合作。盡管如此，在西方民主國家中，政策制定的政治基礎(chǔ)出現(xiàn)分裂仍是一個(gè)主要的政策困境，它會(huì)導(dǎo)致完成主要政策任務(wù)所必需的政策制定的權(quán)力政治資源短缺，本書后面將對(duì)此作更為充分的探討。發(fā)展中國家往往因?yàn)闆]有持續(xù)的國家傳統(tǒng)，以及由于加速社會(huì)變革必然造成的社會(huì)大動(dòng)蕩，因而會(huì)遇到一些特殊的政治困境，共產(chǎn)主義國家目前也遇到一些特殊的困境。在此我們撇開這些特殊困境不談，需要提到的是代價(jià)越來越高、局勢(shì)不斷發(fā)展的全球性政治分裂。從整個(gè)世界看，盡管人們都希望政治資源的分裂勢(shì)頭逐漸減弱，盡管人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到日益需要全球性的政策制定，但是，政治資源的分裂勢(shì)頭仍然長(zhǎng)盛不衰。地區(qū)政治聯(lián)合方面取得的一些進(jìn)步（主要是在歐共體內(nèi)）雖有補(bǔ)益但作用有限，它不能充分補(bǔ)償整個(gè)分裂趨勢(shì)。民族主義情緒可能高漲，尤其是在第三世界，這完全可能使局勢(shì)更加惡化。一方面，存在著全球性的政治分裂和可能的全球性衰退，另一方面，各國之間越來越緊密地相互依賴，產(chǎn)生了一種“世界體系”，這兩方面之間日益尖銳的矛盾相對(duì)于其他時(shí)期來說，是當(dāng)代以及可預(yù)見的逆境所獨(dú)有的特征之一。政治經(jīng)濟(jì)綜合征這種綜合征后果嚴(yán)重，它揭示了造成日益惡化的政策困境的一部分動(dòng)因。其中的主要因素包括：1.利用經(jīng)濟(jì)手段來贏得支持，特別是在民主國家的選舉之前，政客們會(huì)采取這種行動(dòng)。它是形成政策一選舉循環(huán)的一個(gè)主要原因。地方一級(jí)政府發(fā)生的類似現(xiàn)象也頗為有趣。2.在更深的結(jié)構(gòu)層次上，資本主義、自由主義與大眾民主之間存在尖銳的矛盾。例如，資本主義允許甚至鼓勵(lì)和需要資本積累、經(jīng)濟(jì)權(quán)力集中以及巨大的收入差別；自由主義一方面支持經(jīng)濟(jì)自由，另一方面又支持公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序提出批評(píng)；而大眾民主則可能提出使經(jīng)濟(jì)崩潰、支持實(shí)行經(jīng)濟(jì)權(quán)力所不可接受的經(jīng)濟(jì)變革的要求與期望。在文化層次上，更為根本的矛盾也在起作用，如基本價(jià)值觀與基本社會(huì)制度之間的沖突，一種越來越強(qiáng)的“權(quán)利”意識(shí)與工作倫理之間的沖突。必須記住，沖突與矛盾是社會(huì)和歷史進(jìn)程所固有的，它們通過政治經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出來。其他社會(huì)制度也有其自身的矛盾與沖突，如所有第三世界國家普遍存在傳統(tǒng)主義與現(xiàn)代化之間的矛盾。在既定歷史條件下，什么類型的統(tǒng)治包含的矛盾與沖突帶來的利益或成本更大，這個(gè)問題具有重大的理論意義，也具有一定的實(shí)踐意義，盡管實(shí)際運(yùn)用會(huì)很困難。后文還將論述上述問題有限的幾個(gè)方面。在此，這段論述只是將對(duì)現(xiàn)代民主國家中存在的矛盾與沖突的考察置于一個(gè)比較框架中，我認(rèn)為這是十分必要的，可惜許多“關(guān)鍵性”文獻(xiàn)都忽視了這一點(diǎn)。3.在民主國家中，只要經(jīng)濟(jì)迅速而穩(wěn)定地增長(zhǎng)，能提供充足的新資源來滿足越來越多的以及相互對(duì)立的要求，那么，無需存在公認(rèn)的敵人也能應(yīng)付這些潛在的緊張與壓力。如果經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)衰退（無論其主要原因是外部因素，還是內(nèi)在的動(dòng)力與政策缺陷），則其直接后果就是，政策制定和政治的一個(gè)主要資源，即可供分配的利益遭到侵蝕。政治就從一種增益博弈，即沖突集中在誰得到的多和誰得到的更多這個(gè)問題，變成了一種零和和負(fù)增益博弈的情形，即有些人會(huì)什么也得不到，而有些人則必須放棄一些在某些國家被認(rèn)為是半神圣的利益。4.處理經(jīng)濟(jì)問題公認(rèn)的指南遭到懷疑，如凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)在經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用出現(xiàn)的問題以及經(jīng)濟(jì)學(xué)家在政策制定核心智囊團(tuán)中地位的升降（論述政府中經(jīng)濟(jì)建議的少量著作更多地著重于升的一面）便說明了這一點(diǎn)。這種政策指南的破碎反過來又進(jìn)一步降低了政策制定的質(zhì)量，削弱了權(quán)力政治對(duì)政策制定的支持力量，也使政府的信譽(yù)下降。上述四個(gè)因素與更為廣泛的社會(huì)過程，如經(jīng)濟(jì)富裕的長(zhǎng)期影響，為適應(yīng)變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整以及上文已提到的價(jià)值觀變化等等相互作用，從而導(dǎo)致一種綜合征，一旦這種綜合征變成惡性的，它就會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的后果。以一個(gè)盡管十分復(fù)雜但相對(duì)較為明確的問題為例，持久的大規(guī)模失業(yè)對(duì)社會(huì)和政府的影響是一個(gè)十分不祥的未知因素，它尤其需要重新考慮工作這一概念。希望經(jīng)濟(jì)衰退會(huì)在公眾的漠不關(guān)心與不斷增長(zhǎng)的自給自足中找到其最低點(diǎn)，是一個(gè)十分缺乏說服力的預(yù)言，在社會(huì)史和政治制度史中幾乎沒有任何根據(jù)。缺乏可靠的政策指南與政策問題的轉(zhuǎn)變有關(guān)，但又超出這些變化的是剛剛說明的缺乏可靠的政策指南問題。前面提到的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)以及其他經(jīng)濟(jì)學(xué)說的危機(jī)充分證明了新形勢(shì)對(duì)公認(rèn)的政策學(xué)說的效用與可靠性的破壞作用。由于大量貸款帶來的影響值得懷疑，建立世界經(jīng)濟(jì)新秩序以及其他現(xiàn)有的備選方案無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的假設(shè)方面，還是在可行性方面都沒有前途，因此對(duì)于如何處理填補(bǔ)各國之間差距的世界經(jīng)濟(jì)，目前尚無良策，這進(jìn)一步說明現(xiàn)在政策指南的缺乏。將現(xiàn)在這種情況與維多利亞時(shí)代的經(jīng)濟(jì)學(xué)在第一次世界大戰(zhàn)后的失敗以及在此之前許多英國經(jīng)濟(jì)思想對(duì)解決大英帝國面臨的迫切問題毫無效果等加以比較，是很有啟發(fā)意義的。工業(yè)政策方面所做的努力也提供了相關(guān)的證明：西方社會(huì)嘗試過的處理結(jié)構(gòu)性工業(yè)問題的所有方式都不妥當(dāng)，“抗丹稅”①這種福利國家思想作為一顆給政策指明方向的星辰已經(jīng)隕落，對(duì)采取什么措施來解決青年失業(yè)問題缺乏主張，等等。在許多第三世界國家，對(duì)于如何在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)有效地防止日益增大的勞動(dòng)力過剩，尚缺少備選方案，這說明了另一種形式的政策指南嚴(yán)重缺乏。經(jīng)濟(jì)滯脹只是一大堆政策難題中的一個(gè)突出實(shí)例。事實(shí)證明，解決這些難題的刀刃變得越來越鈍。我們無需走到簡(jiǎn)單化的平均主義這種極端，教育在減少大量社會(huì)不平等方面的失敗，又一次說明存在一種被人們廣為接受的、慢慢才能認(rèn)識(shí)其錯(cuò)誤導(dǎo)向的政策指南；至于許多日趨惡化的政策困境，不只是因?yàn)槿鄙儋Y金和沒有政治權(quán)力等妨礙了作出充分適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，而往往主要是因?yàn)槿狈α己玫恼咧鲝?。政策制定中必須承?dān)的“風(fēng)險(xiǎn)處理”這一繁重任務(wù)，提供了一個(gè)有趣但不同的實(shí)例說明。一方面，對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的文化態(tài)度不斷改變；另一方面，一些重大問題的政策制定必然在本質(zhì)上越來越需要進(jìn)行模糊的賭博，這兩方面造成的問題目前還沒有可用以指導(dǎo)政策的指南來加以解決，這個(gè)任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)上對(duì)危險(xiǎn)的處理。政策導(dǎo)向的系統(tǒng)思想剛剛才開始面對(duì)這類問題，更談不上涉及所需要的政治革新了。不妨再深入一步，考慮下述觀點(diǎn)是頗有意思的，即焦慮（比不安程度更深）表現(xiàn)出一種盡管分散模糊但卻十分重大的困境，而防止與避免焦慮，就成為政府的一個(gè)越來越重要的職能。但是，一旦經(jīng)濟(jì)安全網(wǎng)不夠充分，根本就沒有履行這一職能的良策，也許就會(huì)需要“心靈術(shù)”。再對(duì)全球性問題稍提一筆，目前提出的處理這些問題的大多數(shù)意見要么純屬空想，要么庸俗不堪，而且常常是兩者兼有。第6章政策困境(4)另外必須說明的是，突然而明顯地將人引入歧途的政策指南或缺乏任何政策制定模型的恰當(dāng)指南所產(chǎn)生的消極后果，如退縮到政策教條之中，尋求“強(qiáng)硬領(lǐng)導(dǎo)人”，以及有時(shí)最為危險(xiǎn)的是尋找替罪羊和敵人以便將罪責(zé)全推到他們頭上。在處理問題的能力日益下降，各種分歧越來越多，民眾的焦慮感與日俱增，對(duì)政策的相信程度越來越低以及上述方面的綜合結(jié)果——處理問題的能力進(jìn)一步降低之間發(fā)生的正反饋，很容易就能使困境逐步升級(jí)，使政策制定的質(zhì)量螺旋形地下降。歷史的獨(dú)特性如果以歷史的眼光來考察目前的政策困境，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)自相矛盾的兩面組合——一方面，人類的生活條件在物質(zhì)成就、人權(quán)以及知識(shí)方面都優(yōu)越于任何一個(gè)歷史時(shí)期（精神成就和“幸福”程度難以作有意義的比較；而“人類的需要”這一概念則過于捉摸不定和意識(shí)形態(tài)化，因而也不可能對(duì)比較性的“需要滿足程度”進(jìn)行有意義的探討）；而另一方面，無論在主觀上還是客觀上，當(dāng)代人類都處于嚴(yán)重的甚至是危險(xiǎn)的政策困境之中。用歷史的眼光來考察，能將現(xiàn)存的問題與人類的追求置入恰當(dāng)?shù)臍v史比較框架中，也揭示了人們對(duì)政策“成就”和“困境”的認(rèn)識(shí)與理解具有受到時(shí)代和文化限制的相對(duì)性。在更為具體的層次上，同過去形勢(shì)進(jìn)行的宏觀比較使目前以及可預(yù)見的逆境的下列獨(dú)特特征明顯地表現(xiàn)出來：1.一種“世界體系”的產(chǎn)生，它構(gòu)成了各個(gè)國家政策制定的一個(gè)相當(dāng)密集的環(huán)境（可同人類決策周圍具有廣闊空間的早期，以及后來世界的大部分都是霸權(quán)國家進(jìn)行國家政策制定的次級(jí)對(duì)象的時(shí)期相比較）。世界體系不僅是一種密集的政策制定環(huán)境，也是一種能動(dòng)的環(huán)境，它以多種方式影響著各國的政策制定，并且同作為占統(tǒng)治地位的、互不聯(lián)系的行動(dòng)者構(gòu)成的民族國家完全分離。2.下述宇宙論的公認(rèn)，即認(rèn)為逆境主要是由人類造成的，易受人類處理措施的影響，而不是必須以宿命論或祈禱式的反應(yīng)來默然接受的上帝的所作所為。3.與上述特點(diǎn)部分相關(guān)，但又超出這些特點(diǎn)的是：集體主義的興起，現(xiàn)代政府的規(guī)模與范圍前所未有（這同古代的官僚帝國相比較未必是事實(shí)），以及政府被期望能照顧到所有主要的困境。4.大眾對(duì)逆境形象作出的反應(yīng)帶有更大的政治分量，這些反應(yīng)本身就是政策制定困境的一個(gè)組成部分。這種現(xiàn)象現(xiàn)在的表現(xiàn)形式與羅馬以及古希臘等時(shí)期群眾發(fā)揮的作用不同。5.相對(duì)于歷史上任何國家組織使用的工具而言，現(xiàn)有政策工具的力量簡(jiǎn)直強(qiáng)大無比。這主要是科學(xué)技術(shù)發(fā)展的結(jié)果?，F(xiàn)代大眾國家的結(jié)構(gòu)以及認(rèn)為廣泛自覺的政策制定是影響未來面貌的一種方式的思想也幾乎同樣重要。所有這些將政策制定置于一種完全不同的情形中，使政策制定的潛力——無論是使局勢(shì)好轉(zhuǎn)的潛力還是使局勢(shì)惡化的潛力，都要大得多。6.知識(shí)的產(chǎn)生與應(yīng)用在形成政策問題以及制約對(duì)這些問題的處理方面發(fā)揮的作用比以前大得多。7.整個(gè)政策制定文化似乎完全不同，當(dāng)代的政府中樞神經(jīng)系統(tǒng)將從人類社會(huì)剛剛開始起就一直存在的決策成分與先進(jìn)的理性、科學(xué)成分結(jié)合起來，所有這些又受到一種獨(dú)特的“現(xiàn)代”世界觀的指導(dǎo)。盡管目前的逆境具有諸如此類明顯的特殊特征，但歷史比較可提供頗能說明問題的對(duì)應(yīng)物，也有助于通過證實(shí)和證偽推斷結(jié)果這一突出途徑來導(dǎo)出一般化的命題。特別是與各個(gè)超變化（即變化自身形式發(fā)生變化）時(shí)期進(jìn)行的比較十分富有啟發(fā)性。例如，從共和國末期的羅馬、帝國晚期的羅馬以及文藝復(fù)興時(shí)期的意大利城邦的歷史中，可以了解到許多關(guān)于政策逆境的性質(zhì)以及對(duì)逆境的反應(yīng)形式等方面的知識(shí)。1929年至1939年的大蕭條經(jīng)歷與目前的困境則直接相關(guān)。通過對(duì)歷史材料的重新加工，可能得出一些有益的結(jié)論，這一點(diǎn)本書后文將予以探討。這里不妨舉一個(gè)例子，例如社會(huì)和政府在本質(zhì)上正確地察覺根本的變化和正確地估計(jì)逆境出現(xiàn)的時(shí)間周期的無能，這就是通過歷史比較得出的一個(gè)主要結(jié)論，也可借助歷史材料得到更充分的說明。本書將不時(shí)地在適當(dāng)?shù)牡胤竭\(yùn)用歷史材料來揭示逆境的一些恒常不變和隨時(shí)間變化的主要特征及其處理方式。歷史給予我們的一個(gè)主要教訓(xùn)是，預(yù)測(cè)政策困境的做法是十分值得懷疑的，過去尤其是在變化不定的時(shí)期作出的預(yù)測(cè)很快就會(huì)被證明是完全錯(cuò)誤的。部分因?yàn)楝F(xiàn)在人們對(duì)歷史有更多的了解，所以現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)實(shí)的理解深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過羅馬時(shí)代，也超過意大利城邦時(shí)期。同時(shí)，人們也千方百計(jì)地努力優(yōu)化預(yù)測(cè)方法。盡管如此，對(duì)于人們超越現(xiàn)行文化觀念的能力與把握超變化能力的各種根本限制仍然十分頑固和有力。因此，在接受下面對(duì)逆境的未來狀態(tài)（即在未來可能呈現(xiàn)出的各種面貌）提出的看法時(shí)必須有很大的保留。但是，首先我們需要提出一些一般化的假設(shè)并作出一些解釋的嘗試，以此來重新加工那種對(duì)某些逆境特征進(jìn)行的片面考察。這類嘗試是任何關(guān)于未來思想的前提條件，它至少必須建立在對(duì)目前現(xiàn)實(shí)及其潛在的長(zhǎng)期過程的了解基礎(chǔ)上。一般化命題從上文對(duì)經(jīng)挑選的政策困境特征的零碎描述到一般化的概括，并運(yùn)用前面提出的那套概念，似乎可合理地提出下列關(guān)于現(xiàn)存逆境的命題：1.政策逆境十分復(fù)雜，也就是說，包括許多相互作用、無法明確地簡(jiǎn)化為幾個(gè)原因的能動(dòng)因素。2.根據(jù)現(xiàn)有的政策備選方案，大多數(shù)政策困境似乎都是難以擺脫的。這是不可避免的嗎？也就是說政策困境在本質(zhì)上就是“不可解決的”嗎？在多大程度上這是一個(gè)持久的還是暫時(shí)的政策制定缺陷問題？對(duì)此現(xiàn)在還沒有答案。3.部分政策困境是統(tǒng)治機(jī)制外生的，由社會(huì)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面的因素造成；另一部分政策困境是統(tǒng)治機(jī)制內(nèi)生的，例如與政治的主要特點(diǎn)相關(guān)；還有一部分政策困境是超社會(huì)的，其性質(zhì)具有多國性和全球性。4.目前對(duì)“困境”或“逆境”形勢(shì)的歸類受到當(dāng)代文化和世界觀的嚴(yán)格制約。例如，歷史上“貧困”時(shí)而被當(dāng)作政策問題，時(shí)而又被當(dāng)作非政策問題，這就是充分的證明。以歷史的眼光來看，現(xiàn)在人類在許多方面比以前好得多，只是政府使用的全新而強(qiáng)有力的政策工具在本質(zhì)上帶有更大的危險(xiǎn)。反過來，后代將如何看待我們這個(gè)時(shí)代也是我們無法預(yù)計(jì)的。此外，現(xiàn)在仍然存在關(guān)于逆境認(rèn)識(shí)的“客觀性”以及各種“主觀性”問題。在許多方面，逆境認(rèn)識(shí)的形成本身也是對(duì)逆境的一種重要反應(yīng)。對(duì)逆境的認(rèn)識(shí)，作為政府中樞決策系統(tǒng)對(duì)逆境的一種反應(yīng)，與政策制定反應(yīng)密切相關(guān)，因而，在下一章中考察這種逆境認(rèn)識(shí)的正確與歪曲問題將更為方便。理論假設(shè)關(guān)于造成目前和可預(yù)見的政策逆境的根本動(dòng)力與過程的理論假設(shè)，同形而上學(xué)和世界觀部分重疊。但是，對(duì)一些相關(guān)的思辨性假設(shè)作一番考察，可使人們?cè)谀撤N程度上意識(shí)到也許起作用的因素，即使這些假設(shè)難以概念化和不可能得到證明或反駁（因此，有些觀點(diǎn)認(rèn)為它們超出了“科學(xué)”的范圍）。要簡(jiǎn)要地考察這些值得懷疑的假設(shè)，首先需要提到一些關(guān)于一般困境躍變的思辨性觀點(diǎn)。然后，再考察那些關(guān)于政治困境的可能原因，即關(guān)于根本動(dòng)力和因素的更加具體的看法。關(guān)于一般的困境變化對(duì)困境變化進(jìn)行的最為抽象的探討，就是將歷史進(jìn)程看作按辯證的跳躍、“災(zāi)難”變化、S曲線、L曲線或U曲線、釘狀曲線以及波狀曲線發(fā)展。有些表面化的資料可以證明革新、全球政治、經(jīng)濟(jì)等各方面是以某些波浪或循環(huán)圖式發(fā)展，這些資料根據(jù)雖然有趣，但不應(yīng)被錯(cuò)誤地當(dāng)作可靠的經(jīng)驗(yàn)根據(jù)，來證明以現(xiàn)有的科學(xué)思維方式最多只是思辨性假設(shè)的種種觀點(diǎn)。這個(gè)警告同樣也適用于阿爾貝特。0.希施曼提成的一個(gè)有趣命題，即社會(huì)行為的主要方式周期性地在私人利益和公共行為之間相互轉(zhuǎn)換。由矛盾的累積導(dǎo)致的變化是以上這類解釋的一個(gè)子范疇。一種重要的情形是，有時(shí)對(duì)發(fā)展趨勢(shì)的推斷明確地表示即將會(huì)出現(xiàn)一