行政管理學(xué)第1章緒論

行政管理學(xué)

thepublicadministration主講岳澎Cellphonemail:ypeng812@126.com人間奇跡："阿波羅"登月1969年7月16日，美國(guó)佛羅里達(dá)州東海岸卡納維拉爾角的肯尼迪宇航中心發(fā)射場(chǎng)上氣氛異常緊張。一枚36層樓高的巨型火箭莊嚴(yán)地聳立云天，阿姆斯特朗、奧爾德林、柯林斯等3名宇航員早已在火箭頂部的"阿波羅"號(hào)飛船的指令艙內(nèi)落坐，正焦急地等待著那開始人類第一次登月飛行時(shí)刻的到來。

一切準(zhǔn)備就緒，電子計(jì)算機(jī)發(fā)出"點(diǎn)火"信號(hào)，"土星-V"第一級(jí)火箭的五臺(tái)發(fā)動(dòng)機(jī)發(fā)出隆隆的轟響，噴吐出了巨大的火焰，3000多噸重的龐然大物騰空而起，大約10秒之后，5公里外看臺(tái)上的人們感到有強(qiáng)烈的震波。12分鐘之后，第三級(jí)火箭把飛船送入地球軌道。當(dāng)飛船在地球軌道上運(yùn)行時(shí)，經(jīng)過對(duì)飛船作了檢查和調(diào)整之后，第三級(jí)火箭重新啟動(dòng)，將飛船加速到第二宇宙速度，"阿波羅"逸出地球軌道，奔向月球。1969年7月21日，格林威治時(shí)間3時(shí)51分，"阿波羅"號(hào)飛抵月球，指令長(zhǎng)阿姆斯特朗小心地爬出艙門，先在5米高的小平臺(tái)上停了幾分鐘，然后他伸出左腳，慢慢地走下扶梯：4時(shí)零7分，他用左腳疑慮地、小心翼翼地觸及月面，接著，他又挪動(dòng)右腳，終于站到了月球之上，他是有幸登上月球的第一個(gè)人類。據(jù)知，"阿波羅"登月計(jì)劃是美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪于1961的提出的。他請(qǐng)他的科學(xué)顧問就這樣一項(xiàng)計(jì)劃的可行性提供咨詢。經(jīng)過詳細(xì)地調(diào)查研究之后，科學(xué)的回答是：從設(shè)計(jì)、制造、發(fā)射到回收等階段看，在工程技術(shù)上是沒有問題的，都是已有的科學(xué)技術(shù)所能達(dá)到的，但是問題可能出在管理上。事實(shí)上，這種擔(dān)心不是沒有道理的，為實(shí)施這項(xiàng)人類史上空前宏大的計(jì)劃，須動(dòng)員2萬多家工廠，120所大學(xué)參加，參與此項(xiàng)計(jì)劃的人數(shù)多達(dá)400萬，要生產(chǎn)300多萬個(gè)零部件，共耗資250億美元，該計(jì)劃的每一個(gè)主要步驟都得經(jīng)過周密的計(jì)算，而每一個(gè)主要步驟又都需要次級(jí)計(jì)劃和第三級(jí)計(jì)劃的支持和配合，顯然，這些人力、物力、財(cái)力都需要周密地組織與協(xié)調(diào)，為按部就班地順利完成設(shè)計(jì)、制造、發(fā)射、回收等各個(gè)程序，必須進(jìn)行精確無誤的控制，倘有某一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)一個(gè)哪怕極微小的差錯(cuò)，都可能給整個(gè)計(jì)劃帶來無可挽回的后果，所有這一切，都需要有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。然而，無論人們是怎樣地?fù)?dān)心可能出現(xiàn)的可怕后果，計(jì)劃終究是實(shí)現(xiàn)了--月球上有了人類的足跡。討論思考題：1．據(jù)認(rèn)為，從技術(shù)實(shí)力來看，"阿波羅"計(jì)劃所需要的一切零部件，日本均能創(chuàng)造，那么為什么日本人沒有把人推上月球呢？2．您從"阿波羅"登月飛行計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)受到哪些啟示？案例分析參考要點(diǎn)

1、科技和管理是人類社會(huì)發(fā)展的兩大助推器。這兩大助推器就象鳥的兩翼，推動(dòng)著社會(huì)快速發(fā)展，推動(dòng)國(guó)家不斷創(chuàng)造奇跡。本案例中，日本的技術(shù)力量雖然達(dá)到了人類登月的水平，但日本的管理水平在當(dāng)時(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到組織這么宏大的高科技攻關(guān)和使之協(xié)調(diào)運(yùn)行的水平。而美國(guó)，不但技術(shù)水平達(dá)到了登月的水平，管理理論中的管理過程學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等較典型的管理學(xué)派都產(chǎn)生于美國(guó)，行政管理學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科也誕生于美國(guó)。美國(guó)的企業(yè)管理和行政管理水平都居世界領(lǐng)先地位，行政管理水平、企業(yè)管理水平和技術(shù)水平的有機(jī)結(jié)合，使美國(guó)創(chuàng)造了人類登上月球的奇跡。2．管理也是先進(jìn)的生產(chǎn)力。人類社會(huì)的重大創(chuàng)新和突破都離不開政府的作用。因此，必須重視政府對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)作用。主要參考書目1、毛澤東著《毛澤東選集》1-5卷人民出版社(北京)1991年再版2、鄧小平著《鄧小平文選》1-3卷人民出版社(北京)1989年再版3、李景鵬著《中國(guó)政治發(fā)展的理論研究綱要》黑龍江人民出版社2000年版4、俞可平著《權(quán)力政治與公益政治》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版5、孫哲著《全國(guó)人大制度研究：1979-2000》法律出版社（北京）2004年版6、胡偉著《政府過程》浙江人民出版社（杭州）1998年版7、曹沛霖著《政府與市場(chǎng)》浙江人民出版社(杭州)1998年版8、梁琴、鐘德濤著《中外政黨制度比較》商務(wù)印書館（北京）2000年版9、林尚立著《當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究》天津人民出版社（天津）2000年版10、陳紅太著《當(dāng)代中國(guó)政府體系》華文出版社（北京）2001年版11、[美]詹姆斯·湯森等著，顧速等譯《中國(guó)政治》江蘇人民出版社（南京）1995年版12、謝慶奎著《政府學(xué)概論》中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社（北京）2004年版13、何增科等著《中國(guó)政治體制改革研究》中央編譯出版社（北京）2004年版14、胡鞍鋼、王紹光、周建明主編《第二次轉(zhuǎn)型：國(guó)家制度建設(shè)》清華大學(xué)出版社2003年版15、馬俊著《中國(guó)公共預(yù)算改革——理性化與民主化》中央編譯出版社(北京)2005年版16、中科院公共政策研究中心等編《中國(guó)公共政策分析》（2005年卷）中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社(北京)2005年版17、黃宗智主編《中國(guó)研究的范式問題討論》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版18、亞當(dāng)普沃斯基《民主與市場(chǎng)：東歐與拉丁美洲的政治經(jīng)濟(jì)改革》北京大學(xué)出版社2005年版1、[美]尼古拉·享利《公共行政與公共事務(wù)》中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；2、[美]戴維·H·羅森布魯姆《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；3、[美]詹姆斯·W·費(fèi)斯勒、唐納德·F·凱特爾《行政過程中的政治：公共行政學(xué)新論》中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；4、[美]戴維·奧斯本特德·蓋布勒《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門》上海譯文出版社1996年版；5、[美]拉塞爾·林登《無縫隙政府：公共部門再造指南》中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；6、[美]史蒂文·科恩、威廉·埃米克《新有效公共管理者：在變革的政府中追求成功》中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版；7、[美]戴維·奧斯本彼得·普拉斯特里克《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；8、[美]E·S·薩瓦斯《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；9、[美]麥克爾·巴澤雷《突破官僚制：政府管理的新愿景》中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版；10、B·蓋伊·彼得斯《政府未來的治理模式》中國(guó)人民出版社2001年版；11、左然、周志忍、毛壽龍編譯《新興現(xiàn)代化國(guó)家行政改革研究》國(guó)家行政學(xué)院出版社1999年版；12、[美]埃莉諾·奧斯特羅姆《公共事物的治理之道》上海三聯(lián)書店2000年版；13、謝慶奎等《中國(guó)政府體制分析》中國(guó)廣播電視出版社1995年版；14、朱光磊《當(dāng)代中國(guó)政府過程》天津人民出版社1997年版建議擴(kuò)展閱讀書目1、《美國(guó)公共行政思想危機(jī)》文森特·奧斯特洛姆上海三聯(lián)出版社2、《復(fù)合共和制的政治理論》文森特·奧斯特洛姆上海三聯(lián)出版社3、《美國(guó)聯(lián)邦主義》同上4、《美國(guó)地方政府》同上5、《論美國(guó)的民主》脫殼維爾商務(wù)印書館6、《制高點(diǎn)－重建現(xiàn)代世界的政府與市場(chǎng)之爭(zhēng)》丹尼爾·耶金外交出版社7、《政治與市場(chǎng)》林德布羅姆8、《集體行動(dòng)的邏輯》奧爾森三聯(lián)出版社9、《中國(guó)歷代政治得失》錢穆三聯(lián)出版社10、《文明的沖突與世界秩序的重建》亨廷頓11、《市場(chǎng)或政府：權(quán)衡兩種不完善的選擇》沃爾夫，查爾斯中國(guó)發(fā)展出版社12、《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》科斯等13、《中國(guó)官僚政治研究》王亞南中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社第一章緒論行政學(xué)，在我國(guó)也稱之為行政管理學(xué)，在國(guó)外被稱之為公共行政學(xué)、公共管理學(xué)。盡管名稱不同，但它不論在國(guó)內(nèi)、國(guó)外都被認(rèn)為是一門探求政府科學(xué)管理社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)律的科學(xué)。它是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的特定歷史條件下形成的一門獨(dú)立學(xué)科。

對(duì)于行政，不同的國(guó)家有不同的理解。本章從分析國(guó)內(nèi)、國(guó)外行政學(xué)家對(duì)行政的理解入手，在進(jìn)行多方比較的基礎(chǔ)上，建立了對(duì)行政的理解與認(rèn)識(shí)。一門學(xué)科的成熟程度是以其學(xué)科體系的完善程度為標(biāo)志的。行政學(xué)學(xué)科體系的建構(gòu)問題，由于學(xué)派的不同及各國(guó)行政學(xué)體系建立的背景不同，至今尚未有統(tǒng)一定論。在我國(guó)關(guān)于行政學(xué)體系建構(gòu)問題仍處在探討之中。本章以系統(tǒng)論為指導(dǎo)思想，以行政主體為行政學(xué)研究的邏輯起點(diǎn)，以行政主體功能、行政主體行為、行政主體活動(dòng)保障、行政主體活動(dòng)目的為內(nèi)容，將行政主體的運(yùn)作看做為一個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行過程，展開對(duì)行政學(xué)體系的建構(gòu)，把行政學(xué)體系歸結(jié)為行政主體的運(yùn)行過程及其規(guī)律來加以研究。行政主體——政府行政職能行政組織行政領(lǐng)導(dǎo)行政決策人事行政財(cái)務(wù)行政機(jī)關(guān)管理行政監(jiān)督行政效率行政改革每個(gè)人的一生都與行政管理分不開，是從搖籃到墳?zāi)沟墓芾怼Ｃ绹?guó)學(xué)者米切爾·蒂茨1967年《關(guān)于城市公共設(shè)施定位的理論》描述到：“現(xiàn)代的人是在政府資助的醫(yī)院里出生的，是在公立的中小學(xué)、大學(xué)中接受教育的，他的很多旅行時(shí)間是在公共交通設(shè)施中度過的，他與外面的聯(lián)系則是通過郵局或半公共性質(zhì)的電話系統(tǒng)進(jìn)行的；他喝的是公共生產(chǎn)的飲用水，讀的是公共圖書館里的書；他用公共排污系統(tǒng)處置垃圾，他在公園中野餐，他受公共治安、消防、衛(wèi)生部門的保護(hù)，最終，他又在醫(yī)院里離開人世，甚至被埋葬在公共墓地?？傊还苋藗?cè)谝庾R(shí)形態(tài)上多么守舊，現(xiàn)代人的日常生活總是同政府關(guān)于提供上述和許多其他地方服務(wù)的決策聯(lián)在一起，這種聯(lián)系是掙不脫、割不斷的。第一節(jié)行政管理學(xué)的基本概念

一、行政管理的含義與特點(diǎn)１．行政管理的含義從政治的角度說明行政。這種政治行政觀又分為兩種傾向：一派注重從一定社會(huì)的政府組織的分工關(guān)系上確定行政的特性。另一派從政治權(quán)力的運(yùn)用上說明行政的特征。從管理的角度說明行政。持這種“管理”行政觀的人主要是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起以后的一些行政學(xué)者。管理角度的觀點(diǎn)側(cè)重從行政的技術(shù)、程序和方法看問題。從這些觀點(diǎn)中可以看出，他們是從科學(xué)管理的原則出發(fā)看待行政，將行政理解為一個(gè)實(shí)際而廣泛的操作過程。他們所注重的是行政實(shí)施過程中的方法及其有效性。后來人們稱這種觀點(diǎn)為廣義的行政概念。由于這派觀點(diǎn)完全撇開了行政活動(dòng)中的政治條件和政治因素來界定行政，因而不可能完全合理地說明社會(huì)總體的行政現(xiàn)象。從法制的角度說明行政。這種理論又后于第二種理論。在20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家在走出滯脹以后，加速了現(xiàn)代化的步伐，法制化已成為這一時(shí)代政府管理的根本特征。因此，一些學(xué)者從法制的角度來確定行政的涵義。如喬治·J·戈登認(rèn)為，“行政可定義為與執(zhí)行立法機(jī)關(guān)、行政部門和法院所采用或頒布的法律及其他規(guī)定相聯(lián)系的一切過程、組織和個(gè)人?！保╗美]喬治·J·戈登：《美國(guó)公共行政》，1978年。引自彭和平著《公共行政管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1995年版，第7頁。）“行政是運(yùn)用管理的、政治的、法律的理論和過程遵行立法、執(zhí)行和司法部門的政府命令，以履行對(duì)整個(gè)社會(huì)及其各個(gè)部分進(jìn)行法制管理和提供服務(wù)的職能自80年代以來，行政學(xué)的研究在我國(guó)掀起了熱潮，我國(guó)的一些行政學(xué)者對(duì)什么是行政也展開了熱烈的討論。行政是“行使國(guó)家權(quán)力，從事國(guó)家事務(wù)管理的活動(dòng)”。（田禾著：《中國(guó)社會(huì)主義行政管理學(xué)導(dǎo)論》，西南師范大學(xué)出版社1986年版，第2頁。）“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)，是行使國(guó)家權(quán)力，管理整個(gè)社會(huì)的活動(dòng)”。（王健剛等編者：《行政機(jī)關(guān)學(xué)》，上海交通大學(xué)出版社1987年版，第1頁。）行政“是指國(guó)家行政部門管理國(guó)家事務(wù)、政府事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)”。（譚健主編：《現(xiàn)代行政管理手冊(cè)》，遼寧人民出版社1987年版，第1頁）“（行政是）國(guó)家政務(wù)的管理活動(dòng)”。（黃達(dá)強(qiáng)、劉怡昌主編：《行政學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年版，第3頁。）“所謂行政管理是指國(guó)家依據(jù)憲法和有關(guān)法律，通過各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和政府事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)”。（蔣翰庭主編：《行政管理學(xué)基礎(chǔ)》，機(jī)械工業(yè)出版社1989年版，第6頁。）“所謂行政管理，是指國(guó)家產(chǎn)生以后，國(guó)家政府部門通過組織、領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)和全體工作人員的共同努力，以完成行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)的一種基本政府職能”。（李方、李福玉主編：《行政管理學(xué)基礎(chǔ)》，高等教育出版社1988年版，第10頁。）“行政管理是從社會(huì)管理中演化出來的一種特殊管理，隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，是一種高層次的管理。它的基本含義應(yīng)該理解為：是國(guó)家政府系統(tǒng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理”。（向美清主編：《現(xiàn)代中國(guó)行政管理學(xué)教程》，法律出版社，1990年版，第2頁。）“行政管理也即行政，主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家政務(wù)的管理活動(dòng)”。（許文惠主編：《行政管理學(xué)》，紅旗出版社，1992年版，第1頁。）“所謂行政，是指國(guó)家行政系統(tǒng)行使公共權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家意志，推行國(guó)家政務(wù)，管理社會(huì)公共事務(wù)的活動(dòng)”。（張德信、李兆光主編：《現(xiàn)代行政學(xué)》，紅旗出版社，1993年版，第3頁。）

行政是國(guó)家行政組織行政機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家法律和運(yùn)用國(guó)家法定的權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)和統(tǒng)治階級(jí)的利益，對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行的一系列組織和管理活動(dòng)。“誰管理”、“如何管理”、“管理什么”第一，明確了行政的主體。第二，明確了行政的行為方式和特點(diǎn)，即依法行政。第三，明確了行政的對(duì)象或客體為國(guó)家政務(wù)第四，行政是一個(gè)活動(dòng)過程。

2.行政管理的特點(diǎn)：執(zhí)行性政治性權(quán)威性二、幾個(gè)與行政相關(guān)的概念政治與行政：美國(guó)學(xué)者威爾遜和古德諾都有論述。威爾遜提出了政治與行政相分離的觀點(diǎn)；古德諾則進(jìn)一步提出政治是關(guān)于國(guó)家意志的制定，行政是關(guān)于國(guó)家意志的執(zhí)行。政治和行政都是社會(huì)歷史現(xiàn)象，都是建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、為一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。二者既緊密聯(lián)系又有區(qū)別：政治的實(shí)質(zhì)是階級(jí)之間的關(guān)系，其核心是國(guó)家政權(quán)；行政實(shí)質(zhì)是以國(guó)家政權(quán)為后盾、以維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)為根本任務(wù)的。因此，政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。行政的目標(biāo)、職能、行為和活動(dòng)，都在不同程度上體現(xiàn)了政治的目標(biāo)、職能。因此，政治與行政難以分開。

管理與行政：行政與管理在英文中也是兩個(gè)詞，行政(Administration)與管理(Management)在詞意上區(qū)別很明顯?！靶姓北旧砑窗泄芾淼囊馑?，但它主要是和政府或行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)有關(guān)，而“管理”除指一般性的管理外，主要和工商企業(yè)的活動(dòng)有關(guān)。所以，行政實(shí)質(zhì)上是管理，但它又有區(qū)別于一般管理活動(dòng)：（1）從出現(xiàn)和存在的時(shí)間上看：管理活動(dòng)是早在有人類群體活動(dòng)以來就出現(xiàn)了，并與人類社會(huì)相伴始終。而行政則是產(chǎn)生階級(jí)、國(guó)家之后才出現(xiàn)的，特別是在統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家形成后，國(guó)家對(duì)公共事務(wù)的管理有了長(zhǎng)足發(fā)展。（2）從活動(dòng)的外延上看：管理的外延要比行政更寬。從個(gè)人到家庭、從國(guó)家到世界、從地面到天空、從物質(zhì)到精神，只要有人跡涉足的地方都有管理，但并非所有管理都能納入行政范疇，行政是管理這個(gè)大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。（3）從活動(dòng)的性質(zhì)上看：一般管理活動(dòng)不具有政治性質(zhì)，而行政則是政治性與社會(huì)性的統(tǒng)一。從行政的運(yùn)行機(jī)制、方法技術(shù)看只具有社會(huì)性，從它以推行統(tǒng)治階級(jí)意志的目的角度看，它是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的工具，具有鮮明的政治性。立法、司法與行政：在承認(rèn)國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一性的前提下，立法、司法、行政是國(guó)家權(quán)力的三大系統(tǒng)，行政是有別于立法、司法的一種國(guó)家權(quán)力，行政活動(dòng)也有別于立法活動(dòng)和司法活動(dòng)。公共行政與新公共管理：“新公共管理”（NewPublicManagement，NPM）一般是指20世紀(jì)80年代以來在美國(guó)等國(guó)家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。公共管理學(xué)是行政管理學(xué)的一個(gè)分支，是公共行政中重視公共組織和非營(yíng)利組織實(shí)施公共管理的技術(shù)與方法、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效的管理、重視公共政策的執(zhí)行的理論派別。在實(shí)施公共管理的主體、公共活動(dòng)的內(nèi)容與范圍、公共管理的目標(biāo)等一些基本原則和管理理念方面，仍然與公共行政保持一致。在某種程度上，公共管理和公共行政可以相互代替，但是公共管理并不能替代公共行政的全部。差別：公共行政注重設(shè)計(jì)，公共管理重視實(shí)現(xiàn)公共行政目標(biāo)的具體過程；公共行政強(qiáng)調(diào)政治的、法律的和行政的手段，公共管理則更加強(qiáng)調(diào)管理的、經(jīng)濟(jì)的手段；公共行政關(guān)注過程、程序和遵照別人的指示和內(nèi)部取向，公共組織更關(guān)注結(jié)果、對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任和外部取向。公共管理和企業(yè)管理二者都必須履行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等在內(nèi)的一般的管理職能。但是由于管理的目標(biāo)不同、管理對(duì)象不同及內(nèi)容不同、管理行為的依據(jù)不同、，他們之間有存在差異。既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的兩類管理活動(dòng)?；顒?dòng)的目的不同;為社會(huì)所提供的服務(wù)不同；管理對(duì)象不同；活動(dòng)的依據(jù)不同。三、行政管理學(xué)的研究對(duì)象和內(nèi)容1、研究對(duì)象：從行政組織的主體地位來確定行政對(duì)象。如中國(guó)人民大學(xué)出版社1988年出版的《行政學(xué)》，認(rèn)為行政學(xué)的研究對(duì)象為國(guó)家行政組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律的科學(xué)。從行政活動(dòng)規(guī)律角度來確定行政對(duì)象。浙江大學(xué)出版社1989年出版的《行政管理學(xué)簡(jiǎn)明教程》認(rèn)為，行政學(xué)是研究國(guó)家如何運(yùn)用行政管理及其規(guī)律的科學(xué)，即研究國(guó)家如何通過行政管理機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、教育、衛(wèi)生等方面事務(wù)進(jìn)行管理，從中揭示其內(nèi)在的規(guī)律。從法律的角度來確定行政對(duì)象。如中山大學(xué)出版社1991年出版的《行政管理學(xué)》認(rèn)為，行政學(xué)的研究對(duì)象是關(guān)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的客觀規(guī)律的科學(xué)。從行政的不同層次角度來確定行政對(duì)象。如上海三聯(lián)書店1988年出版的《行政學(xué)導(dǎo)論》，認(rèn)為行政學(xué)的研究對(duì)象是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)為執(zhí)行公共權(quán)威而展開的活動(dòng)、形式和關(guān)系的規(guī)律。從行政現(xiàn)象與行政行為關(guān)系的角度來確定行政對(duì)象。如北京大學(xué)出版社1990年出版的《行政管理學(xué)概論》認(rèn)為，行政管理學(xué)是關(guān)于行政現(xiàn)象與行政行為的比較關(guān)系的理論、邏輯、知識(shí)和方法的體系。（上述資料引自《中國(guó)行政科學(xué)發(fā)展》，中國(guó)人事出版社1996年版，第24—28頁。）

從這點(diǎn)出發(fā)我們可以把行政學(xué)的研究對(duì)象表述為：行政學(xué)是一門研究國(guó)家行政組織依法對(duì)國(guó)家政務(wù)進(jìn)行有效管理的規(guī)律及其應(yīng)用的科學(xué)。這一概念須從以下幾個(gè)方面理解：第一，行政學(xué)研究的主體是國(guó)家行政組織；第二，行政活動(dòng)的前提是依法行政；第三，國(guó)家政務(wù)，包括國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)、行政機(jī)關(guān)自身事務(wù)是行政學(xué)研究的對(duì)象；第四，行政學(xué)研究的目的是提高行政效率；第五，行政學(xué)研究的實(shí)質(zhì)是探求和揭示行政活動(dòng)的規(guī)律，它的表現(xiàn)形式為行政管理的原理、原則、程序和方法；第六，行政學(xué)研究的出發(fā)點(diǎn)與歸宿點(diǎn)是理論與實(shí)際的結(jié)合并取得良好效果。

2、行政管理學(xué)研究的主要內(nèi)容POSDCORB的概括。POSDCORB是1937年由行政學(xué)者路德·古立克提出的。它是下列內(nèi)容的英文縮寫：①計(jì)劃(Planning)②組織(Organizing)③人事(Staffing)④領(lǐng)導(dǎo)(Directing)⑤協(xié)調(diào)(Coordinating)⑥報(bào)告(Reporting)⑦預(yù)算(Budgeting)15個(gè)M的概括。①目標(biāo)(Aim)②計(jì)劃(Program)③人員(Men)④經(jīng)費(fèi)(Money)⑤物資(Materials)⑥組織(Machinary)⑦方法(Method)⑧指揮(Command)⑨激勵(lì)(Motiration)10.溝通(Communication)11.士氣(Morale)12.和諧(Harmony)13.時(shí)間(Time)14.空間(Room)15.改進(jìn)(Improvement)行政活動(dòng)的依據(jù)和基礎(chǔ)：在現(xiàn)代民主憲政社會(huì)中，這種基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)慣合法認(rèn)定和授予的政府行政職能。其二，政府在名義上享有、在實(shí)際上行使的國(guó)家公共行政權(quán)力。公共行政權(quán)力的有效性主要取決于三個(gè)要素：合法、合理、實(shí)際運(yùn)用。(1)合法性是公共行政權(quán)力的第一要素。公共行政權(quán)力的合法性都表現(xiàn)為符合憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。(2)合理性是公共行政權(quán)力的第二要素，其基本涵義，是指公共行政權(quán)力的存在和運(yùn)用，必須要符合國(guó)家、民族、國(guó)民的利益和有利于社會(huì)的發(fā)展。(3)實(shí)際運(yùn)用作為公共行政權(quán)力的第三個(gè)要素，主要是指公共行政權(quán)力所特有的實(shí)際操作性質(zhì)。主體：政府即國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家，是這種行為的主體。政府通過實(shí)施公共行政管理，來履行國(guó)家的社會(huì)職能。國(guó)家行政管理的主體又可以分為四種：1、政府，包括中央政府和地方政府。2、政府行政機(jī)關(guān)。3、行政首長(zhǎng)。4、政府普通公務(wù)員。行政管理的客體1、經(jīng)濟(jì)性組織，包括制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、科技業(yè)和其他一切以盈利為目的的組織。政府與它們的公共行政管理關(guān)系，主要表現(xiàn)在利率、稅收、正當(dāng)開支、工業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、人身保障等方面。2、社會(huì)性組織，包括教會(huì)、社區(qū)團(tuán)體、群眾團(tuán)體等一切非以盈利為目的的組織。3、政治性組織，包括政黨和一切以政權(quán)或政治性權(quán)力為目的的組織。4、教科文組織，包括學(xué)校、科學(xué)研究單位和各種文化團(tuán)體。5、新聞性組織，包括報(bào)社、新聞社、電臺(tái)、電視臺(tái)等一切新聞傳播媒介組織。6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對(duì)象四、行政管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)行政管理學(xué)是一門綜合性學(xué)科行政管理學(xué)是一門實(shí)用性學(xué)科行政管理學(xué)是一門工具性學(xué)科行政管理學(xué)是一門系統(tǒng)性學(xué)科行政管理學(xué)是一門發(fā)展性學(xué)科第二節(jié)行政管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展一、西方行政管理學(xué)形成的原因及產(chǎn)生1、西方行政管理學(xué)形成的原因（板書）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展要求加強(qiáng)行政管理實(shí)踐和行政管理理論的獨(dú)立、深入研究。管理思想的突破性進(jìn)展為行政管理學(xué)的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。資產(chǎn)階級(jí)政治理論的發(fā)展為行政管理學(xué)產(chǎn)生奠定了最重要的理論基礎(chǔ)。政府職能的擴(kuò)張，行政效率的低下要求研究行政管理行政管理學(xué)對(duì)其它學(xué)科知識(shí)的兼容并蓄也為其產(chǎn)生創(chuàng)造了有利的條件。2、西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生①威爾遜是行政管理學(xué)的創(chuàng)始人“行政管理”一詞始于德國(guó)學(xué)者L.V史坦因于1865--1868年出版的行政學(xué)著作。但作為一門獨(dú)立的學(xué)科行政學(xué)誕生于美國(guó)。1887年威爾遜在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表《行政學(xué)研究》一文，此文被認(rèn)為是行政管理學(xué)發(fā)端的標(biāo)志。該文從行政學(xué)的角度研究政府管理，突破了以往的研究視角。該文研究了政治與行政關(guān)系的區(qū)別，力圖找出行政管理的規(guī)律。伍德羅·威爾遜(1856.12.28—1924.2.3)是美國(guó)第28任總統(tǒng)。父親約瑟夫·威爾遜是大學(xué)教授。1856年威爾遜出生在弗吉尼亞斯湯城，少年時(shí)代就醉心于政治，三度出任英國(guó)首相的威廉?格萊斯頓是他心目中崇拜的英雄。威爾遜16歲進(jìn)入戴維森學(xué)院，29歲獲博士學(xué)位，30歲開始在大學(xué)任教。1902年發(fā)表的《美國(guó)人民史》被認(rèn)為是其學(xué)術(shù)上的最高成就。同年威爾遜出任普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)。1909年當(dāng)選為新澤西州長(zhǎng)。1912年威爾遜作為民主黨候選人當(dāng)選為美國(guó)第二十八任總統(tǒng)并且在后來獲得連任。威爾遜被認(rèn)為是美國(guó)歷史上學(xué)術(shù)成就最高的一位總統(tǒng)，這不是因?yàn)樗簧嗖康膶Ｖ蛿?shù)十篇的論文，也不是因?yàn)樗?jīng)獲得普林斯頓大學(xué)校長(zhǎng)的頭銜，而在于他從學(xué)術(shù)和教育的角度正式確立了國(guó)際政治學(xué)作為一門獨(dú)立的政治學(xué)科的地位，并第一次提出了同西方列強(qiáng)崇尚的武力解決問題針鋒相對(duì)的理想主義政治理念，這種學(xué)說影響之大，是任何一位美國(guó)總統(tǒng)所不及的，即使今天仍被很多人奉為經(jīng)典。

②古德諾和懷特的貢獻(xiàn)1900年古德諾出版《政治與行政》一書，提出了著名的“政治與行政二分法”，為行政管理學(xué)成為一門獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)。1926年懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》的出版標(biāo)志著行政管理學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科正式誕生，該書是第一本行政管理學(xué)的教科書。這一時(shí)期行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科，從政治學(xué)分離出來的過程，主要受到傳統(tǒng)管理理論的影響。許多原理、原則是從傳統(tǒng)管理理論借用或移植過來的。弗蘭克．J．古德諾(Frank．J．Goodnow，1859～1939)是與威爾遜同時(shí)代的另一個(gè)著名行政理論學(xué)家。美國(guó)哥倫比亞大學(xué)的法學(xué)院院長(zhǎng)，美國(guó)政治學(xué)會(huì)的創(chuàng)議人，當(dāng)時(shí)世界政治學(xué)和行政學(xué)的權(quán)威，也是現(xiàn)代中國(guó)國(guó)際法的重要啟蒙導(dǎo)師之一的顧維鈞的博士生導(dǎo)師。古德諾對(duì)法學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)都有研究，是著名政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家，曾任美國(guó)政治學(xué)會(huì)的第一任主席。古德諾在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)主修法律。自1888年起，他在該校主講行政法學(xué)等課程，為時(shí)近20年，他的學(xué)術(shù)地位和聲譽(yù)也在這一時(shí)期得以建立。1913年至1914年兩年間，古德諾曾在北京擔(dān)任中國(guó)政府的政治顧問，因撰寫《共和與君主論》(1914年)從歷史、政治、法律、國(guó)際關(guān)系以及國(guó)民素質(zhì)等方面，論證、比較了君主制與共和制的長(zhǎng)短，明確表示，“中國(guó)如用君主制，較共和制為宜”而被罵為袁世凱的吹鼓手。1914年至1928年間，古德諾出任美國(guó)約翰·霍布金斯大學(xué)校長(zhǎng)，對(duì)該校的發(fā)展作出了杰出的貢獻(xiàn)。1900年，古德諾出版了其具有劃時(shí)代意義的名著《政治與行政》（《PoliticsAndAdministration，AStudyinGovernment》）一書，他的行政學(xué)思想也主要體現(xiàn)在這本書中。二、行政管理學(xué)發(fā)展的幾個(gè)階段1、科學(xué)管理時(shí)期①泰羅的“科學(xué)管理理論”：泰羅對(duì)管理的貢獻(xiàn)主要是它的“工效”研究和“科學(xué)管理原理原則”的提出《科學(xué)管理原理》。它由四組管理責(zé)任構(gòu)成：第一，管理者認(rèn)真收集工人所有的工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行記錄、列表、歸納為法規(guī)、規(guī)則或數(shù)學(xué)公式，即將工人的經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為“科學(xué)”。第二，科學(xué)地選拔和培養(yǎng)工人。管理者應(yīng)認(rèn)真研究每一位工人的品質(zhì)、性格和工作成績(jī)，發(fā)現(xiàn)其潛力，給以晉升機(jī)會(huì)，使他們從事自己所擅長(zhǎng)和滿意的工作。第三，科學(xué)地訓(xùn)練工人，保證工作規(guī)則的充分運(yùn)用。第四，合理分工，明確職責(zé)和工作范圍。

經(jīng)濟(jì)和效率作為行政管理的主要目標(biāo)，并將“科學(xué)”視為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。泰羅的思想對(duì)后來的行政學(xué)家懷特、古利克及厄威克等人的影響很大，有的學(xué)者認(rèn)為，20世紀(jì)30年代流行的“行政原理”運(yùn)動(dòng)和泰羅的科學(xué)原理運(yùn)動(dòng)有直接的聯(lián)系。②法約爾的“一般管理理論”（法國(guó)科學(xué)管理之父）管理由計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等五要素構(gòu)成。管理的14條原則法約爾認(rèn)為，“我所講的‘行政管理’一詞的意義，包括各種規(guī)模和種類的、各種形式和目的的企業(yè)。所有企業(yè)都要求計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制，為了適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮作用，都必須注意同樣的普遍原則。人們不再是面對(duì)幾種行政管理科學(xué)，而是一種。它能同樣應(yīng)用于公私事務(wù)”。法約爾的理論對(duì)行政學(xué)的發(fā)展有很深遠(yuǎn)的影響。德國(guó)社會(huì)學(xué)家韋伯(MaxWeber)是現(xiàn)代官僚制度理論的奠基人。在《論官僚制度》一文中，韋伯通過對(duì)埃及、古羅馬、中國(guó)及歐洲近現(xiàn)代官僚制度的考察，系統(tǒng)分析了官僚制度的特征、成因和作用。韋伯講的官僚制組織指的是一種層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確的理想的等級(jí)制組織模式，與現(xiàn)在人們對(duì)“官僚”一詞的貶意理解不同。典型官僚制度的主要特征是：專門化等級(jí)制規(guī)則化非人格化技術(shù)化公私分明管理制組織的基本精神與價(jià)值：理性（本尼斯指出：官僚制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命時(shí)期個(gè)人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的做法；韋伯也指出“體制官僚是"理性"性質(zhì)的：規(guī)則、目的、手段和‘求實(shí)的’非人格性控制著它的行為”弊端：第一，組織僵化、臃腫難以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化第二，理性主義的極端化和對(duì)人性的損害導(dǎo)致了人的異化第三，知識(shí)和專業(yè)技術(shù)的“精英”統(tǒng)治在民主政治中的危機(jī)第四，目的和手段的倒置使形式合理性步入誤區(qū)帕金森定律：英國(guó)行政理論家C·諾斯科特·帕金森(C·NorthcoteParkinson)于1957年在《帕金森定律與行政管理中其他問題的研究》一書中提出了有名的帕金森定律。這條定律可以用兩句話來說明：①一名官員想要增加的是下屬而不是對(duì)手；②官員們相互之間制造工作。其基本點(diǎn)在于說明行政人員數(shù)量的增加和工作數(shù)量沒有關(guān)系，并以此揭示官僚組織實(shí)際存在的弊端。②巴納德的系統(tǒng)行政組織學(xué)說（1）運(yùn)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)對(duì)正式組織進(jìn)行研究（2）非正式組織理論（3）權(quán)威接受理論（4）組織平衡理論③西蒙的行為決策理論西蒙的主要觀點(diǎn)包括：①管理就是決策。決策過程和決策行為存在于一切組織的行政管理過程之中?！叭魏螌?shí)踐活動(dòng)，無不包含著‘決策制定過程’和‘決策執(zhí)行過程’”。②研究了決策行為的心理環(huán)境，借助于心理學(xué)的研究成果對(duì)決策本身和決策過程及程序進(jìn)行了科學(xué)分析。③與“完全理性”、“尋求最優(yōu)”的經(jīng)濟(jì)人不同，“行政人”(或譯“管理人”)是在“有限理性”的范圍內(nèi)運(yùn)用相對(duì)簡(jiǎn)單的經(jīng)驗(yàn)方法按照“滿意原則”挑選決策方案并進(jìn)行決策的。④對(duì)程序化決策和非程序化決策進(jìn)行了區(qū)分和分析。⑤從決策的角度，對(duì)權(quán)威、信息溝通、效率、認(rèn)同、組織目標(biāo)和組織系統(tǒng)、信息處理技術(shù)等問題進(jìn)行了分析和研究。由于決策是一切政府組織和行政管理過程的重要活動(dòng)，西蒙的研究無疑對(duì)行政學(xué)的發(fā)展有十分重要的影響。2、行為科學(xué)時(shí)期（20世紀(jì)30—60年代）①霍桑實(shí)驗(yàn)這一時(shí)期以艾頓·梅奧1933年的《工業(yè)文明的人類問題》為標(biāo)志，到60年代系統(tǒng)管理學(xué)派起之前。它使用反傳統(tǒng)的研究方法，開拓了以人的行為和人際關(guān)系為中心的新的研究領(lǐng)域，所以有人稱之為“新社會(huì)科學(xué)”。行為科學(xué)發(fā)端于美國(guó)的“霍桑試驗(yàn)”。從1927年到1932年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國(guó)哈佛大學(xué)的教授在美國(guó)西方電氣公司的霍桑工廠連續(xù)五年進(jìn)行了新的試驗(yàn)，即著名的“霍桑試驗(yàn)”。通過對(duì)組織中人的行為的實(shí)證性研究，他們開創(chuàng)了行為科學(xué)-人際關(guān)系學(xué)說的理論先河。他們認(rèn)為，對(duì)人格的尊重、參與、情緒發(fā)泄、社會(huì)平衡、士氣、小團(tuán)體及其制約、非正式組織等，是組織管理過程中決定性的因素，而法律、制度、規(guī)章、紀(jì)律、精密性等則是次要的。這樣，他們就是根本上背棄了傳統(tǒng)的管理學(xué)的主要理論，開創(chuàng)了一種新的管理理念和研究視角，進(jìn)而奠定了行為科學(xué)的基礎(chǔ)。梅奧等人以實(shí)驗(yàn)的結(jié)果為依據(jù)，主要提出了三條原理：(1)工人是復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)的“社會(huì)人”，而不僅是“經(jīng)濟(jì)人”。所以，工人會(huì)追求金錢收入，但也會(huì)追求人與人之間的友情、安全感、歸屬感和受人尊重等，他們還有社會(huì)、心理方面的需求。因此，社會(huì)、心理因素是鼓勵(lì)工人提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的基本途徑。(2)企業(yè)中普遍存在著經(jīng)常表現(xiàn)為某種團(tuán)體的“非正式組織”。這些團(tuán)體有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范或慣例。并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對(duì)生產(chǎn)率存在直接的影響。(3)新型的領(lǐng)導(dǎo)能力在于，“要在正式組織的經(jīng)濟(jì)需求和工人的非正式組織的社會(huì)需求之間保持平衡”，即通過提高職工的滿足度而激勵(lì)職工的“士氣”，從而實(shí)現(xiàn)提高生產(chǎn)率的目標(biāo)。3、現(xiàn)代化管理時(shí)期①里格斯的行政生態(tài)學(xué)說

1961年出版《行政生態(tài)學(xué)》一書。認(rèn)為社會(huì)組織要素的、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政治權(quán)力結(jié)構(gòu)以及社會(huì)溝通網(wǎng)絡(luò)的變化，各個(gè)社會(huì)階段的行政管理有著不同的內(nèi)容和特點(diǎn)：融合型——農(nóng)業(yè)社會(huì)的管理模式特征：以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與行政結(jié)構(gòu)重疊，行政制度同時(shí)也是一種分配制度，土地的分配時(shí)政府的重大事務(wù)，君主時(shí)分配制度的中心；在社會(huì)結(jié)構(gòu)方面，以家庭主義為基礎(chǔ)，裙帶風(fēng)盛行，個(gè)人才能和社團(tuán)利益微不足道；在全力結(jié)構(gòu)