《垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行問(wèn)題研究16000字（論文）》

垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行困境分析——以北京為例北京市垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行困境分析報(bào)告TOC\o"1-2"\h\u30167一、緒論 131014（一）研究背景 132671（二）研究意義 129940（三）國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 23305（四）研究方法與內(nèi)容 426271二、相關(guān)概念及理論基礎(chǔ) 56254（一）相關(guān)概念界定 56942（二）理論基礎(chǔ) 63042三、北京市垃圾分類(lèi)政策實(shí)施現(xiàn)狀 819337（一）北京市垃圾分類(lèi)工作概況 88557（二）北京市垃圾分類(lèi)具體政策文件 816683（三）北京市西城區(qū)生活垃圾分類(lèi)管理制度 97648（四）北京市垃圾分類(lèi)政策落實(shí)難現(xiàn)狀 1013150四、北京市垃圾分類(lèi)政策落實(shí)難原因分析 134543（一）從政策制度角度分析 1329950（二）從執(zhí)行機(jī)構(gòu)角度分析 1332588（三）從目標(biāo)群體角度分析 1330387（四）從環(huán)境因素角度分析 1330265五、應(yīng)對(duì)北京市垃圾分類(lèi)政策落實(shí)難的幾點(diǎn)建議 153180（一）借鑒國(guó)外垃圾分類(lèi)的工作經(jīng)驗(yàn) 1531152（二）對(duì)北京市垃圾分類(lèi)政策落實(shí)的建議 176074參考文獻(xiàn) 2027598致謝 2227598附錄 23一、緒論（一）研究背景隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市人口的不斷增加，消費(fèi)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的多樣化，城市生活垃圾的產(chǎn)生迅速增加，垃圾成分迅速變化，造成環(huán)境污染。垃圾變得越來(lái)越嚴(yán)重，阻礙并限制了城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2019年11月，北京市出臺(tái)《北京市城區(qū)生活垃圾處理辦法規(guī)定》，這一法規(guī)具有特殊的歷史性意義，它是全國(guó)范圍內(nèi)首個(gè)有關(guān)生活垃圾分類(lèi)的地方法規(guī)，表明了北京推行生活垃圾分類(lèi)管理的決心。然而從整體看來(lái)，北京市生活垃圾分類(lèi)管理還只是停留在“喊喊口號(hào)”的表面功夫，部分試點(diǎn)工作持久性不足，總體收效并不明顯，生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行仍然舉步維艱、困難重重。生活垃圾分類(lèi)政策推行為何如此之難，從公共政策角度看，是因?yàn)楸本┦猩罾诸?lèi)管理政策在執(zhí)行過(guò)程中存在很多問(wèn)題。本文選擇將北京市生活垃圾分類(lèi)管理政策作為研究對(duì)象，主要運(yùn)用文獻(xiàn)研究、調(diào)查問(wèn)卷和訪談等方法，以史密斯政策模型為研究框架，調(diào)查北京市生活垃圾分類(lèi)管理政策的執(zhí)行效果，分析政策執(zhí)行存在哪些問(wèn)題及背后原因，最終結(jié)合國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出針對(duì)性完善建議，為今后進(jìn)一步優(yōu)化北京市生活垃圾分類(lèi)管理工作提供重要支撐。研究意義1.理論意義目前，學(xué)術(shù)界對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理進(jìn)行了大量研究，其結(jié)果主要集中在微觀居民分類(lèi)行為的研究和宏觀垃圾分類(lèi)管理系統(tǒng)的研究。在推廣生活垃圾管理政策的過(guò)程中，受地理和文化等綜合因素的影響，北京的相關(guān)政策，實(shí)施主題，目標(biāo)人群和執(zhí)行環(huán)境各有其特殊性，盡管上述兩種研究成果可以說(shuō)是北京。城市廢物分類(lèi)管理提供了一些參考，但可能并不完全適合北京的具體情況。從理論上講，政策實(shí)施過(guò)程可以將最初由政策設(shè)定的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，因此政策實(shí)施也是政策本身是否正確的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)。政策實(shí)施在政策周期中起著至關(guān)重要的作用?？傮w而言，公共政策實(shí)施過(guò)程中面臨的問(wèn)題是多方面的，復(fù)雜的。經(jīng)典的史密斯政策模型指出，政策本身，執(zhí)行主體，目標(biāo)群體和政策環(huán)境是影響政策實(shí)施有效性的最重要變量。因此，該模型可以為實(shí)施北京市生活垃圾分類(lèi)管理政策提供科學(xué)合理的研究框架，有助于分析北京市生活垃圾分類(lèi)管理政策的實(shí)際情況。本文結(jié)合公共管理的相關(guān)理論，并以史密斯政策模型為基礎(chǔ)，分析了北京實(shí)施生活垃圾分類(lèi)管理政策的現(xiàn)狀，問(wèn)題，原因和建議。而公共管理相關(guān)理論的應(yīng)用領(lǐng)域具有一定的理論意義?，F(xiàn)實(shí)意義生活垃圾分類(lèi)管理是城市環(huán)境實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，也是推動(dòng)城市生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，順應(yīng)了環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展的潮流趨勢(shì)。然而，從整體來(lái)看，北京市生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行成效不明顯，沒(méi)有能夠有效地突破瓶頸。伴隨北京市經(jīng)濟(jì)飛速增長(zhǎng)，其城市化進(jìn)程加速推進(jìn)，城市的人口規(guī)模及垃圾排放量不斷擴(kuò)大，垃圾圍城矛盾日益凸顯。在中央及地方政府的部署下，北京己經(jīng)將生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)管理這一任務(wù)提上了未來(lái)工作計(jì)劃。因此，有必要基于政策執(zhí)行角度開(kāi)展實(shí)際調(diào)查，分析目前北京生活垃圾分類(lèi)管理政策執(zhí)行的成效、問(wèn)題及原因，預(yù)估下一階段北京實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)管理欠缺哪些條件，這對(duì)北京實(shí)現(xiàn)垃圾科學(xué)管理、解決垃圾圍城問(wèn)題有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀隨著國(guó)內(nèi)垃圾分類(lèi)工作的進(jìn)展，研究人員開(kāi)始進(jìn)行更深入的研究以便根據(jù)外部分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)對(duì)內(nèi)部垃圾分類(lèi)收集情況進(jìn)行具體的分析和研究。國(guó)內(nèi)的研究主要有以下幾個(gè)方面：生活垃圾源頭分類(lèi)模式研究。張銳玲（2013）張銳玲.從改變?cè)O(shè)計(jì)到改變行為[D].中央美術(shù)學(xué)院,2013.從設(shè)計(jì)學(xué)的角度剖析垃圾分類(lèi)中遇到的問(wèn)題，試圖提出垃圾分類(lèi)系統(tǒng)的再設(shè)計(jì)，并重構(gòu)“設(shè)計(jì)一一行為一一環(huán)境”之間的關(guān)系。李莎（2013）李莎.基于環(huán)保優(yōu)先理念的居民區(qū)垃圾分類(lèi)收集模式研究[D].華中科技大學(xué),2013.從“環(huán)保優(yōu)先”理念的角度對(duì)垃圾分類(lèi)模式進(jìn)行研究，得出結(jié)論目前應(yīng)以“干濕分類(lèi)張銳玲.從改變?cè)O(shè)計(jì)到改變行為[D].中央美術(shù)學(xué)院,2013.李莎.基于環(huán)保優(yōu)先理念的居民區(qū)垃圾分類(lèi)收集模式研究[D].華中科技大學(xué),2013.垃圾分類(lèi)對(duì)策研究：孫其昂（2014）等孫其昂,孫旭友,張虎彪.為何不能與何以可能:城市生活垃圾分類(lèi)難以實(shí)施的“結(jié)”與“解”[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(6):63-67.認(rèn)為只有將“生活垃圾”分類(lèi)與“生活垃圾分類(lèi)”區(qū)別開(kāi)，明晰垃圾分類(lèi)治理對(duì)象及其關(guān)系，達(dá)成公共行動(dòng)規(guī)則與私人生活邏輯的治理機(jī)制融合，才能真正解決垃圾分類(lèi)的困境[3]。孫其昂,孫旭友,張虎彪.為何不能與何以可能:城市生活垃圾分類(lèi)難以實(shí)施的“結(jié)”與“解”[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2014(6):63-67.社區(qū)角度切入垃圾分類(lèi)研究。徐薇（2013）從顯性維度和隱形維度兩個(gè)角度分析了社區(qū)參與對(duì)社區(qū)社會(huì)資本的建構(gòu)和累積的作用，以垃圾分類(lèi)回收為例驗(yàn)證。韓洪云，張志堅(jiān)，朋文歡（2013）認(rèn)為生活垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)公共事務(wù)，應(yīng)從社區(qū)治理角度切入垃圾分類(lèi)問(wèn)題，利用垃圾分類(lèi)活動(dòng)促進(jìn)恢復(fù)流失的社會(huì)資本。居民的主體行為研究。鄧?。?013）鄧俊.城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式:多元供給模型和市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊2013鄧俊.城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式:多元供給模型和市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建[J].科技創(chuàng)業(yè)月刊2013(3):40-42.國(guó)外研究現(xiàn)狀國(guó)外很早開(kāi)始對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)研究，期間進(jìn)行了三個(gè)階段的研究：垃圾處理法一一垃圾排放法——循環(huán)經(jīng)濟(jì)垃圾法。三個(gè)階段積累了豐富的理論研究成果。外國(guó)學(xué)者從不同角度對(duì)垃圾分類(lèi)進(jìn)行了研究。從垃圾分類(lèi)主體方面：有關(guān)研究共同指出居民環(huán)境意識(shí)和環(huán)境態(tài)度對(duì)于垃圾分類(lèi)有直接的影響。從生活垃圾特性和垃圾分類(lèi)回收系統(tǒng)方面：H.Slagstadl（2013）HeleneSlagstad,HelgeBratteb.InfluenceofassumptionsabouthouseholdwastecompositioninwastemanagementLCAs[J].WasteManagement,HeleneSlagstad,HelgeBratteb.InfluenceofassumptionsabouthouseholdwastecompositioninwastemanagementLCAs[J].WasteManagement,2013(1):212219.OzkayaU,SeyfiL（2016）Ozkaya,Umut,Seyfi,Levent.Fine-TuningModelsComparisonsonGarbageClassificationforRecyclability[J].2016（3）:342-346.采用TPB模型對(duì)己西大中型城市居民的電子垃圾分類(lèi)行為及意向的差異性進(jìn)行研究，從也理視角闡述了分類(lèi)行為的主要制約因子。Siu,H.S（2013）Ozkaya,Umut,Seyfi,Levent.Fine-TuningModelsComparisonsonGarbageClassificationforRecyclability[J].2016（3）:342-346.Li-YunSun,IreneHauSiuChow,RandyK.Chiu,等.Outcomefavorabilityinthelinkbetweenleader-memberexchangeandorganizationalcitizenshipbehavior:Proceduralfairnessclimatematters[J].LeadershipQuarterly,24(1):215-226.SuopengZhang（2016）Zhang,Suopeng,Zhang,Mingli,Yu,Xueying,等.WhatkeepsChinesefromrecycling:Accessibilityofrecyclingfacilitiesandthebehavior[J].ResourcesConservation&Recycling,2016(3):176-186.Zhang,Suopeng,Zhang,Mingli,Yu,Xueying,等.WhatkeepsChinesefromrecycling:Accessibilityofrecyclingfacilitiesandthebehavior[J].ResourcesConservation&Recycling,2016(3):176-186.綜上所述，由于資源稀缺和環(huán)境污染問(wèn)題凸顯，我國(guó)城市生活垃圾分類(lèi)管理己經(jīng)引起各領(lǐng)域?qū)W者們的高度重視，且取得了很多可觀的成果。同時(shí)，筆者通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)者在關(guān)于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)方面的研究還存在不足，因此，筆者從完善政策執(zhí)行的角度進(jìn)行研究分析，具有一定的理論及現(xiàn)實(shí)意義。研究方法與內(nèi)容1.研究方法在本論文的研究工作中，采用了文獻(xiàn)歸納法、比較分析法、定量和定性分析法、前后對(duì)比法、實(shí)證分析法等。（1）文獻(xiàn)歸納法在閱讀大量文獻(xiàn)之后，借鑒前人對(duì)城市生活垃圾治理對(duì)策的基礎(chǔ)上，就改善治理效果明顯的政策進(jìn)行具體地分析。（2）定性分析與定量分析相結(jié)合在對(duì)所構(gòu)建的模型進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，首先從理論意義上對(duì)效應(yīng)進(jìn)行了分析，其次通過(guò)環(huán)境效果、經(jīng)濟(jì)效益、可行性三個(gè)方面，分析政策實(shí)行的可行性，通過(guò)對(duì)性質(zhì)和數(shù)量的結(jié)合分析對(duì)模型進(jìn)行評(píng)價(jià)。2.研究?jī)?nèi)容首先本文采用文獻(xiàn)研究法、訪談法、問(wèn)卷調(diào)查等多種研究方法，以北京市生活垃圾分類(lèi)管理政策為研究對(duì)象，結(jié)合經(jīng)典的史密斯政策執(zhí)行模型，探究了北京市生活垃圾分類(lèi)管理政策發(fā)展過(guò)程、執(zhí)行效果、執(zhí)行問(wèn)題與原因。其次，介紹了生活垃圾分類(lèi)管理在發(fā)達(dá)國(guó)家日本及德國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并在此基礎(chǔ)上提出了針對(duì)性完善建議。最后，結(jié)合實(shí)地走訪和調(diào)查資料，認(rèn)為當(dāng)前北京市生活垃圾分類(lèi)管理政策執(zhí)行存在居民分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知不足、中間環(huán)節(jié)混合收運(yùn)、垃圾處理收費(fèi)遇瓶頸、垃圾處理缺乏監(jiān)督、相關(guān)企業(yè)運(yùn)營(yíng)陷入困境、懲罰機(jī)制形同虛設(shè)等問(wèn)題，并提出應(yīng)該合理制定政策及完善相關(guān)立法、改革垃圾處理收費(fèi)制度、促進(jìn)各執(zhí)行主體之間責(zé)任明晰及相互溝通、加強(qiáng)宣傳教育及公眾參與、維持良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)文化環(huán)境等優(yōu)化政策執(zhí)行的建議。

二、相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)（一）相關(guān)概念界定1.垃圾分類(lèi)概念生活垃圾顧名思義就是人們?cè)谌粘＿M(jìn)行學(xué)習(xí)生活中形成的一些沒(méi)有過(guò)多利用價(jià)值的附著品，由于現(xiàn)當(dāng)代人生活的多樣化與豐富化，生活垃圾也可謂是琳瑯滿目，為了更準(zhǔn)確的對(duì)垃圾進(jìn)行正確的分類(lèi)，本文在對(duì)生活垃圾分類(lèi)進(jìn)行界定時(shí)，主要參考我國(guó)《城市生活垃圾分類(lèi)及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T102-2004），將生活垃圾分為可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾、其他垃圾六類(lèi)，具體分類(lèi)情況詳見(jiàn)表1:表1垃圾分類(lèi)信息表分類(lèi)類(lèi)別內(nèi)容可回收垃圾主要包括廢紙、金屬、塑料等可循環(huán)使用的資源大件垃圾主要包括舊家電等體積較大需要拆分的垃圾可堆肥垃圾主要包括廚余垃圾等易發(fā)酵腐蝕可堆肥的垃圾可燃垃圾主要包括農(nóng)田秸稈等能夠燃燒的垃圾有害垃圾主要包括廢棄電池、農(nóng)藥等會(huì)對(duì)人體產(chǎn)生危害的垃圾其他垃圾在要求的垃圾分類(lèi)范疇中，未列明的其他垃圾然而在我國(guó)對(duì)于城市垃圾的分類(lèi)在不同地區(qū)也有一定的差別，因此影響了垃圾的處理方式處理，如表2所示:表2我國(guó)部分城市垃圾分類(lèi)情況地區(qū)垃圾分類(lèi)上海干垃圾、濕垃圾、有害垃圾廈門(mén)可再生垃圾、不可再生垃圾杭州可回收垃圾、不可回收垃圾、有毒有害垃圾北京可回收垃圾、不可回收垃圾2.政策執(zhí)行的內(nèi)涵威爾達(dá)夫斯基（A.Wildavsky）與普雷斯曼（J.Pressman）認(rèn)為，公共政策是目標(biāo)的確立和適應(yīng)于取得這些目標(biāo)的行動(dòng)之間的一種相互作用過(guò)程。陳振民、丁煌、張金馬則認(rèn)為，政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過(guò)建立組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、實(shí)施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控既定政策目標(biāo)的活動(dòng)過(guò)程。政策執(zhí)行的研究大概始于上世紀(jì)60年代末，經(jīng)歷了“自上而下”、“自下而下”、“整合式模型”三個(gè)研究階段，隨后美國(guó)著名學(xué)者托馬斯·史密斯據(jù)此提出的政策實(shí)施過(guò)程模型，俗稱(chēng)“史密斯模型”，總結(jié)出政策執(zhí)行過(guò)程的四個(gè)主要因素：理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素。3.政策執(zhí)行的過(guò)程執(zhí)行機(jī)構(gòu)即政策執(zhí)行過(guò)程中的執(zhí)行主體，簡(jiǎn)而言之就是各政府部門(mén)——市政府、城管部門(mén)、街道辦等。由于政策是在多面的、關(guān)系復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)社會(huì)中執(zhí)行，很容易出現(xiàn)“政令不行”、“上有政策、下有對(duì)策”等“選擇性執(zhí)行”行為。因此，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分析主要是針對(duì)執(zhí)行者對(duì)政策內(nèi)容、政策支持（包括財(cái)政、人力、上級(jí)單位等）、輿論等因素的態(tài)度的分析。此外，各種利益群體不斷涌現(xiàn)和相互制約、執(zhí)行者個(gè)人素質(zhì)和工作能力等因素也會(huì)影響政策執(zhí)行的效果。（二）理論基礎(chǔ)1.政策執(zhí)行阻滯理論金太軍等人認(rèn)為政策執(zhí)行之所以發(fā)生梗阻，或多或少受到了政策質(zhì)量、要解決的政策問(wèn)題、政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行權(quán)力配置、政策執(zhí)行監(jiān)督以及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影響。李宜釗通過(guò)對(duì)城管執(zhí)法的研究，認(rèn)為社會(huì)、群體等因素相互的復(fù)雜性作用在一定程度上影響著政策的有效執(zhí)行，表示“當(dāng)前的執(zhí)行研究忽略了一種極其重要的執(zhí)行困境，即由于復(fù)雜性所導(dǎo)致的執(zhí)行困境”。②丁煌則以人的利益追逐為切入點(diǎn)，對(duì)政策執(zhí)行阻滯的正式制度因素、非正式制度因素、政策質(zhì)量因素以及政策執(zhí)行主體的行為進(jìn)行分析，總結(jié)導(dǎo)致政策執(zhí)行阻滯的主要原因。2.組織理論垃圾分類(lèi)政策的執(zhí)行主體主要是行政組織，即上海市綠化市容管理局，因此，垃圾處置過(guò)程體現(xiàn)了組織理論的相關(guān)原則，如目標(biāo)導(dǎo)向，追求效率，講求職責(zé)，注重結(jié)果，以及遵循執(zhí)行和監(jiān)督相分離。城市生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行體現(xiàn)組織理論的相關(guān)原則。作為行政組織的上海市綠化市容管理局是上海市生活垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行的主要責(zé)任主體，遵循目標(biāo)導(dǎo)向原則，即促進(jìn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化。上海市垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行研究涉及垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行目標(biāo)組織、各個(gè)部門(mén)權(quán)責(zé)分工、組織效率，以及遵循執(zhí)行和監(jiān)督相分離，因此，組織理論是上海市垃圾分類(lèi)政策執(zhí)行研究的重要研宄理論基礎(chǔ)政策執(zhí)行綜合模型理論美國(guó)學(xué)者薩巴蒂爾與梅茲曼尼安（Sabatier&Mazmanian,1980），建構(gòu)了一個(gè)相對(duì)完整的的政策執(zhí)行模型，在學(xué)術(shù)界得到廣泛認(rèn)可，后來(lái)稱(chēng)作薩巴蒂爾與梅茲曼尼安政策執(zhí)行綜合模型，該理論模型適用政府試圖轉(zhuǎn)變公民這類(lèi)目標(biāo)群體的行為的監(jiān)管型政策，該模型主要?dú)w納分析影響政策執(zhí)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要因素，主要涉及政策解決的難易程度、政策目標(biāo)群體等。

三、北京市垃圾分類(lèi)政策實(shí)施現(xiàn)狀（一）北京市垃圾分類(lèi)工作概況垃圾分類(lèi)在北京市經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。從1957到2017的60年來(lái)，北京在城市生活垃圾的分類(lèi)處理上一直走在國(guó)內(nèi)的前端，在生活垃圾分類(lèi)領(lǐng)域的探索已經(jīng)走過(guò)了三個(gè)階段。第一個(gè)階段是建國(guó)前后到2000年的摸索時(shí)期。北京市政府對(duì)垃圾分類(lèi)有一個(gè)大致的認(rèn)識(shí)，但是當(dāng)時(shí)困擾政府的問(wèn)題是垃圾如何處理。1957年10月《北京日?qǐng)?bào)》刊登了實(shí)行垃圾分類(lèi)的新聞，主張廢品回收再利用。隨著2000年開(kāi)始申請(qǐng)奧運(yùn)會(huì)主辦城市，為達(dá)到奧委會(huì)的要求，北京市開(kāi)始垃圾分類(lèi)試點(diǎn)，這也開(kāi)啟了垃圾分類(lèi)在北京發(fā)展的第二個(gè)階段。2000年《北京2008》奧運(yùn)申辦報(bào)告的承諾實(shí)踐生活垃圾分類(lèi)。自此每年北京市政府都將垃圾分類(lèi)列為市政府為民辦的重要實(shí)事之一。2009年，在生活垃圾分類(lèi)的實(shí)踐中北京市政府意識(shí)到了垃圾分類(lèi)的重要性，開(kāi)始進(jìn)行下一階段垃圾分類(lèi)試點(diǎn)工作。2009年出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》明確生活垃圾處理工作的定位是“關(guān)系民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)”。2009年至今，北京市垃圾分類(lèi)工作處于到全面推廣、政策試行的階段。在總結(jié)之前工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，北京市相應(yīng)出臺(tái)了一系列的垃圾分類(lèi)政策，也取得了一定的成就，試點(diǎn)小區(qū)全面開(kāi)花，分類(lèi)意識(shí)深入人心，多種方式的垃圾處理廠逐一投入使用，都為垃圾分類(lèi)執(zhí)行打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但是垃圾分類(lèi)執(zhí)行仍舊存在很大的問(wèn)題。（二）北京市垃圾分類(lèi)具體政策文件我國(guó)在垃圾分類(lèi)領(lǐng)域仍舊處于一個(gè)前期的探索階段，并沒(méi)有垃圾分類(lèi)的專(zhuān)門(mén)法律僅有兩部法律中包含了生活垃圾分類(lèi)的法條——《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。在兩部法律中，垃圾分類(lèi)只占了很小的一部分，只是從法律層面強(qiáng)調(diào)了垃圾分類(lèi)的重要性和必要性。即使在內(nèi)容相對(duì)詳細(xì)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中，也僅僅強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)以上人民政府在垃圾分類(lèi)中應(yīng)該發(fā)揮的作用，但是對(duì)于垃圾分類(lèi)的具體執(zhí)行、配套設(shè)施或配套政策等等方面都沒(méi)有涉及。因此，北京市垃圾分類(lèi)的規(guī)范性文件更多是由市政市管理委員會(huì)牽頭，其他部門(mén)按照本部門(mén)在垃圾分類(lèi)領(lǐng)域的相應(yīng)職責(zé)出臺(tái)相應(yīng)的文件，從而建立起相應(yīng)的制度。由于相關(guān)政策較多，筆者將具體政策內(nèi)容見(jiàn)附錄一。（三）北京市西城區(qū)生活垃圾分類(lèi)管理制度北京市垃圾處理秉持減量化、資源化、無(wú)害化的方針，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、綜合利用的原則，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)先進(jìn)、能力充足的生活垃圾處理體系，以及政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市級(jí)統(tǒng)籌、屬地負(fù)責(zé)的生活垃圾管理體系。1.西城區(qū)生活垃圾分類(lèi)作業(yè)管理體系生活垃圾分類(lèi)作業(yè)體系的構(gòu)成并沒(méi)有明確的規(guī)定，從垃圾處理的流程劃分，可以將責(zé)任歸為居住小區(qū)和區(qū)環(huán)衛(wèi)中心。小區(qū)承擔(dān)生活垃圾投放環(huán)節(jié)的責(zé)任；區(qū)環(huán)衛(wèi)中心是收集運(yùn)輸和處理工作的作業(yè)部門(mén)，負(fù)責(zé)垃圾分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸和分類(lèi)處理。對(duì)居住小區(qū)生活垃圾分類(lèi)工作進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查的是街道辦事處，對(duì)生活垃圾分類(lèi)和搜集、運(yùn)輸和處理進(jìn)行管理的是西城區(qū)生活垃圾分類(lèi)綜合利用領(lǐng)導(dǎo)小組和區(qū)市政市容管理委員會(huì)。生活垃圾分類(lèi)作業(yè)體系的構(gòu)成相對(duì)簡(jiǎn)單，不同環(huán)節(jié)的責(zé)任清晰、管理主體明確，在監(jiān)管過(guò)程中很少出現(xiàn)推i}的現(xiàn)象。街道辦事處的情況較為特殊，有監(jiān)管權(quán)而無(wú)處罰權(quán)，因此西城區(qū)大力推進(jìn)“兩個(gè)機(jī)制”一一垃圾分類(lèi)管理案件移送城管機(jī)制、街道與城管分隊(duì)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。通過(guò)與城管分隊(duì)的通力合作，促進(jìn)落實(shí)生活垃圾分類(lèi)。2.北京市生活垃圾管理體系《條例》及配套的法律文件在生活垃圾分類(lèi)領(lǐng)域建構(gòu)了市級(jí)市政市容管理委員會(huì)、區(qū)縣市政市容管理委員會(huì)和街道辦事處三級(jí)的政府管理體系。《條例》中明確規(guī)定了各級(jí)人民政府的工作職責(zé)。市級(jí)部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確定管理目標(biāo)、統(tǒng)籌規(guī)劃全局、制定相應(yīng)措施，保障資金投入。區(qū)、縣人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的管理工作，保障區(qū)內(nèi)資金的投入、落實(shí)市政府制定的工作目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)日常管理工作，指導(dǎo)和組織轄區(qū)內(nèi)單位和個(gè)人參與生活垃圾分類(lèi)。具體部門(mén)與責(zé)任分布見(jiàn)附錄。北京市生活垃圾處理相關(guān)的責(zé)任主要由市政市容行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，其他部門(mén)按照規(guī)定相互協(xié)調(diào)配合落實(shí)生活垃圾分類(lèi)相關(guān)工作。市政市容管理委員會(huì)的主要工作內(nèi)容包括制定工作規(guī)劃、簡(jiǎn)歷配套制度、系統(tǒng)執(zhí)法部門(mén)配合執(zhí)法、對(duì)垃圾處理的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管、對(duì)從事生活垃圾經(jīng)營(yíng)性處理服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行管理?！稐l例》中涉及垃圾分類(lèi)相關(guān)內(nèi)容的其他部門(mén)只有教育行政主管部門(mén)和商務(wù)行政主管部門(mén)，教育部門(mén)應(yīng)將生活垃圾分類(lèi)的知識(shí)納入中小學(xué)校培養(yǎng)內(nèi)容；商務(wù)部對(duì)本轄區(qū)的再生資源回收經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行備案及監(jiān)管。（四）北京市垃圾分類(lèi)政策落實(shí)難現(xiàn)狀1.政策與法律制度方面（1）法律制度不完善且效力低在生活垃圾分類(lèi)管理過(guò)程中，缺乏強(qiáng)有力的法律保障，一定程度上造成了執(zhí)行過(guò)程中的“無(wú)法可依”。法律保障缺失主要體現(xiàn)在法律制度不完善和法律效力低兩個(gè)方面。一方面我們沒(méi)有建立起完善的生活垃圾分類(lèi)法律制度，在法律層面有一定空白；另一方面現(xiàn)有法律法規(guī)的法律效力存在一定局限性，缺乏時(shí)效性和強(qiáng)制性。法律制度不完善體現(xiàn)在垃圾分類(lèi)法律體系建設(shè)不完善和垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不完善。生活垃圾分類(lèi)的執(zhí)行缺乏相關(guān)的法律支持。我國(guó)沒(méi)有針對(duì)垃圾分類(lèi)的專(zhuān)門(mén)法，涉及垃圾分類(lèi)的兩部法律中，關(guān)于垃圾分類(lèi)的內(nèi)容較少，內(nèi)容也是強(qiáng)調(diào)垃圾分類(lèi)的重要性和必要性，不具備強(qiáng)制性。雖然北京有地方性法規(guī)，但是法規(guī)中對(duì)生活垃圾分類(lèi)管理的內(nèi)容較少。在生活垃圾分類(lèi)管理領(lǐng)域，部門(mén)規(guī)章和行政法規(guī)是缺失的。城市生活垃圾分類(lèi)的基礎(chǔ)是詳細(xì)而完善的垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)狀是，不論是國(guó)家層面還是地區(qū)的城市生活垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)都是缺失的。不論國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還是《條例》中的敘述，只是對(duì)垃圾進(jìn)行了大類(lèi)的劃分、不同類(lèi)別的標(biāo)志及顏色、相應(yīng)的計(jì)算方式。而八個(gè)大類(lèi)十四個(gè)小類(lèi)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)比較粗放，對(duì)生活中實(shí)際涉及的垃圾缺乏全面的覆蓋。北京市生活垃圾分類(lèi)相關(guān)的配套制度是由規(guī)范性法律文件組成的，規(guī)范性文件的法律效力最低。規(guī)范性法律文件廢止程序相對(duì)簡(jiǎn)單，強(qiáng)制性不強(qiáng)，而北京市以及西城區(qū)大部分的配套制度都是“試行”和“暫行辦法”效力較低，更加缺乏強(qiáng)制性。西城區(qū)有關(guān)生活垃圾分類(lèi)的只有五分文件，僅有一份是正式的規(guī)范性文件，兩份都是試行辦法、兩份是只有一年效力的年度工作方案，西城區(qū)在生活垃圾分類(lèi)領(lǐng)域的政策文件法律效力都偏低。（2）缺乏政策目標(biāo)和預(yù)期不論是國(guó)家、市級(jí)政府還是區(qū)級(jí)政府，都沒(méi)有設(shè)定在生活垃圾分類(lèi)工作中明確的政策目標(biāo)、預(yù)期或規(guī)劃。北京市人民政府在《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》中對(duì)生活垃圾分類(lèi)工作的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定，而考核的標(biāo)準(zhǔn)是生活垃圾產(chǎn)生量增長(zhǎng)率和生活垃圾分類(lèi)達(dá)標(biāo)率。從時(shí)間上看，我們沒(méi)有對(duì)生活垃圾分類(lèi)設(shè)立長(zhǎng)期的規(guī)劃和階段性目標(biāo)。在北京市的五年、十年等階段性規(guī)劃中，只是粗略提到要進(jìn)行垃圾分類(lèi)，而相關(guān)部門(mén)的部門(mén)規(guī)劃中，也沒(méi)有對(duì)生活垃圾分類(lèi)進(jìn)行時(shí)間規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)布局。從發(fā)展程度上看，我們沒(méi)有對(duì)生活垃圾發(fā)展階段、層次、深度、廣度等問(wèn)題有長(zhǎng)遠(yuǎn)思考，僅僅是針對(duì)實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題在下一階段進(jìn)行解決，而非提出戰(zhàn)略性的規(guī)劃。從考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，對(duì)生活垃圾分類(lèi)工作的考核標(biāo)準(zhǔn)不明確，垃圾分類(lèi)達(dá)標(biāo)率也是一個(gè)寬泛的范疇，并沒(méi)有相關(guān)文件對(duì)“達(dá)標(biāo)率”的具體內(nèi)涵進(jìn)行界定，在執(zhí)行過(guò)程中地方根據(jù)自己的理解執(zhí)行政策，就會(huì)導(dǎo)致區(qū)域執(zhí)行情況不一致、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。（3）政策缺乏限制性和傾向性縱觀關(guān)于生活垃圾分類(lèi)的相關(guān)政策，或者通過(guò)政策建立起來(lái)的生活垃圾處理體系，主要以制度建設(shè)為主，傾向性和限制性并不明確，這就直接導(dǎo)致了執(zhí)行難。生活垃圾的分類(lèi)處理，涉及到政府、市場(chǎng)、非政府組織、企業(yè)、社區(qū)以及公民個(gè)人協(xié)同實(shí)施，單靠政府有限的投入是根本不夠的。對(duì)于市場(chǎng)、非政府組織和企業(yè)等缺乏政策引導(dǎo)和鼓勵(lì)，《條例》中雖然提到要鼓勵(lì)企業(yè)從事生活垃圾分類(lèi)相關(guān)的工作，但是缺乏具體的鼓勵(lì)細(xì)則。對(duì)涉及城市生活垃圾分類(lèi)的企業(yè)沒(méi)有政策優(yōu)惠和政策傾向，或者激勵(lì)過(guò)于“針對(duì)”，無(wú)法鼓勵(lì)綠色生產(chǎn)行業(yè)升級(jí)；對(duì)非政府組織沒(méi)有有效的鼓勵(lì)、引導(dǎo)和監(jiān)管，如缺乏對(duì)相關(guān)調(diào)研的激勵(lì)等。另一方面，缺乏對(duì)社區(qū)和居民的限制性措施。居民是城市生活垃圾的直接制造者，也是“垃圾圍城”的直接受害者；是良好環(huán)境的享受者，也是維護(hù)者；居民有享受綠水青山的權(quán)力，也就有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。作為居民生活的集群、地方性法規(guī)規(guī)定的責(zé)任人，社區(qū)有管理和協(xié)助居民維護(hù)環(huán)境的責(zé)任。而北京市的相關(guān)政策文件中，對(duì)居民的描述是“單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)...減少生活垃圾產(chǎn)生，分類(lèi)投放生活垃圾”顯然，這樣的表述是不具備強(qiáng)制性的。除此之外，其他的法律條文中，并沒(méi)有針對(duì)居民或者社區(qū)設(shè)置生活垃圾分類(lèi)的法律義務(wù)。2.執(zhí)行環(huán)節(jié)部分北京市及西城區(qū)通過(guò)一系列的政策文件建立起了層級(jí)清晰、權(quán)責(zé)分明的管理制度，從生活垃圾分類(lèi)作業(yè)體系和生活垃圾分類(lèi)管理體系兩個(gè)層面，構(gòu)建了對(duì)生活垃圾分類(lèi)的全過(guò)程進(jìn)行了較為全面的管理體系。但是在龐大的管理體系下，仍舊存在一定程度上的空白。管理空白一方面表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)缺失上。法規(guī)中對(duì)各個(gè)部門(mén)的責(zé)任作了劃分，但是沒(méi)有配套政策，或者在實(shí)際執(zhí)行中部門(mén)沒(méi)有相關(guān)的權(quán)力?！稐l例》中對(duì)生活垃圾處理的管理相關(guān)責(zé)任有較為簡(jiǎn)略的規(guī)定，涉及到了較多的職能部門(mén)，但是通過(guò)對(duì)北京市權(quán)力清單的梳理，發(fā)現(xiàn)關(guān)于垃圾處理尤其垃圾分類(lèi)的內(nèi)容與規(guī)定相比是存在一定偏差的。在北京市政府權(quán)力清單中，以“垃圾”或“資源”為關(guān)鍵字篩選出關(guān)于城市生活垃圾管理的權(quán)力，有且僅有11條，而其中以垃圾分類(lèi)為關(guān)鍵詞的為0。同時(shí)，通過(guò)梳理北京市市政市容管理委員會(huì)的相關(guān)政策文件，我們可以發(fā)現(xiàn)，《條例》中的引導(dǎo)性規(guī)定，并沒(méi)有完全落地。在垃圾分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理的過(guò)程中，培訓(xùn)、宣傳、激勵(lì)、懲罰制度方面都沒(méi)有詳細(xì)的條文或者強(qiáng)制性規(guī)定。具體執(zhí)行制度見(jiàn)附錄。另一方面，管理的空白是由于政策文件內(nèi)容沖突造成的。西城區(qū)現(xiàn)有的兩個(gè)考評(píng)辦法在內(nèi)容上存在一定差異，而兩者都是有效的規(guī)范性文件，重復(fù)性的文件造成了執(zhí)行困難。從規(guī)范性文件有效期的角度分析，我國(guó)對(duì)于規(guī)范性文件的有效期、廢止程序沒(méi)有明確的規(guī)定，北京市也沒(méi)有相應(yīng)文件對(duì)其進(jìn)行規(guī)定；而西城區(qū)政府以及市政市容管理委員會(huì)沒(méi)有文件廢止2012年的試行辦法，因而兩份都屬于有效的文件，。《西城區(qū)垃圾分類(lèi)日常運(yùn)行管理檢查考評(píng)辦法》與《西城區(qū)垃圾分類(lèi)工作檢查考評(píng)辦法（試行）》相比，考評(píng)對(duì)象刪去了實(shí)施生活垃圾分類(lèi)的物業(yè)小區(qū)和社會(huì)單位、具有資質(zhì)從事環(huán)衛(wèi)專(zhuān)業(yè)作業(yè)分類(lèi)運(yùn)輸單位；考評(píng)內(nèi)容也刪去了涉及兩者的內(nèi)容。在實(shí)際執(zhí)行中，《城區(qū)垃圾分類(lèi)日常運(yùn)行管理檢查考評(píng)辦法》將對(duì)實(shí)施生活垃圾分類(lèi)物業(yè)小區(qū)和社會(huì)單位的管理責(zé)任下放給了街道辦事處，街道辦事處聯(lián)合具有執(zhí)法權(quán)的城管協(xié)同管理。這樣在實(shí)際的工作中更加靈活，但是缺乏相應(yīng)的法律文件進(jìn)行規(guī)范與管理，對(duì)具有資質(zhì)從事環(huán)衛(wèi)作業(yè)專(zhuān)業(yè)分類(lèi)運(yùn)輸單位的管理在某些程度上也造成了空白。

四、北京市垃圾分類(lèi)政策落實(shí)難原因分析（一）從政策制度角度分析作為首個(gè)關(guān)于垃圾分類(lèi)的地方性法規(guī)，《條例》必然充滿了建設(shè)性和倡導(dǎo)性，其法律語(yǔ)言都是“應(yīng)該”“應(yīng)將”“應(yīng)要”等原則性詞匯?！侗本┦猩罾芾?xiàng)l例》顯示了北京市政府要在北京建設(shè)一個(gè)生活垃圾分類(lèi)處理體系的決心，也擬定了大致的發(fā)展方向，但是這個(gè)充滿了規(guī)劃性的文件，顯然嚴(yán)重缺乏執(zhí)行中需要的指導(dǎo)性。（二）從執(zhí)行機(jī)構(gòu)角度分析在2013年的垃圾分類(lèi)處理會(huì)議上，市城管委透露，垃圾分類(lèi)知識(shí)將列入省、市兩級(jí)干部培訓(xùn)必修課程，并將參與垃圾分類(lèi)情況納入公務(wù)人員年終考核指標(biāo)。目前，鑒于公務(wù)員隊(duì)伍人員數(shù)量的限制，許多政府部門(mén)，尤其是基層部門(mén)都大量地招收非編人員協(xié)助開(kāi)展工作，而無(wú)論從工資待遇、考核要求都與公務(wù)員有一定的差異。從這里就可以看出，相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員考核、編制、待遇問(wèn)題都存在一定問(wèn)題。（三）從目標(biāo)群體角度分析由于垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)涉及民生的政策工作，因此必然需要廣大市民共同參與。如果我們把所有市民看作是一個(gè)群體，利用群體學(xué)的相關(guān)觀點(diǎn)來(lái)分析，市民群體并不會(huì)因?yàn)楫?dāng)中的小部分人的垃圾分類(lèi)行為而在短時(shí)間內(nèi)對(duì)所有市民產(chǎn)生積極的效果，反而會(huì)因?yàn)樾〔糠秩瞬贿M(jìn)行垃圾分類(lèi)的影響而形成持續(xù)的行為習(xí)慣。家人是對(duì)市民個(gè)體影響首要因素，一個(gè)家庭成員的思想行為就足以影響改變整個(gè)家庭的行為。因此，如果家庭中某一位成員對(duì)于垃圾分類(lèi)持消極態(tài)度，很容易會(huì)蔓延到家庭的其他成員，影響他們的垃圾分類(lèi)行為。（四）從環(huán)境因素角度分析北京市政府在垃圾分類(lèi)政策推行過(guò)程中，由于政府更傾向于委托具有足夠?qū)嵙Α⒔?jīng)驗(yàn)豐富且具備相關(guān)資質(zhì)的大型企業(yè)進(jìn)行垃圾收運(yùn)和可回收物的回收處理工作，促進(jìn)相關(guān)環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，但這就限制了一些規(guī)模相對(duì)較小的民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈。此外，當(dāng)前北京市垃圾處理市場(chǎng)，除了政府主導(dǎo)的熱力資源廠（即垃圾焚燒廠），其他的可循環(huán)企業(yè)寥寥可數(shù)，而且其業(yè)務(wù)基本上都只是集中服務(wù)于市內(nèi)某幾個(gè)街道甚至某幾個(gè)社區(qū)，覆蓋率較低，大部分的垃圾處理企業(yè)都需要政府補(bǔ)助才能維持日常運(yùn)作，無(wú)法通過(guò)垃圾回收處理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的自給自足，盈利更是無(wú)從談起。

五、應(yīng)對(duì)北京市垃圾分類(lèi)政策落實(shí)難的幾點(diǎn)建議（一）借鑒國(guó)外垃圾分類(lèi)的工作經(jīng)驗(yàn)雖然近幾年，北京市政府在垃圾分類(lèi)制度、回收硬件設(shè)施、終端處理等環(huán)節(jié)做出了巨大的努力以及投入了大量的人力物力，但是實(shí)際的效果卻遠(yuǎn)沒(méi)有相關(guān)報(bào)道以及政府報(bào)告中所描述的那么好，僅僅對(duì)一兩個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)對(duì)于垃圾分類(lèi)的整體發(fā)展是沒(méi)有實(shí)質(zhì)效果的，法律、市民、企業(yè)、社會(huì)等各方各面都需要政府出臺(tái)相應(yīng)的政策措施進(jìn)行引導(dǎo)。在學(xué)術(shù)界有很多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了長(zhǎng)時(shí)間的研究工作，并提出了很多完善工作的建議；也有學(xué)者主張政府全面學(xué)習(xí)及套用國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的垃圾分類(lèi)處理工作的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。1.構(gòu)建法律體系目前垃圾分類(lèi)處理開(kāi)展較好的發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)工作均建立在夯實(shí)的法律體系基礎(chǔ)上展開(kāi)。美國(guó)聯(lián)邦政府先后頒布了《固體廢棄物處置發(fā)》、《資源回收法》、《資源保育暨回收法》，聯(lián)邦政府環(huán)保署制定《污染預(yù)防法》，將生活垃圾管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)?產(chǎn)源減量、再利用、回收利用、焚化、填埋。各州政府以聯(lián)邦法律為基礎(chǔ)，根據(jù)本地實(shí)際情況制定相關(guān)規(guī)范和管理制度，推進(jìn)垃圾分類(lèi)回收。德國(guó)的垃圾分類(lèi)處理法律體系同樣以“中央-地方”兩級(jí)體系構(gòu)建。德國(guó)政府于1972年頒布實(shí)施《廢棄物處理法》，生活垃圾的管理思路開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨苊馍a(chǎn)一循環(huán)利用一末端處理”，并在此基礎(chǔ)上相繼頒布實(shí)施了《包裝條例》、《促進(jìn)廢棄物閉合循環(huán)管理及確保環(huán)境相容的處置廢物法》等專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)；各級(jí)政府根據(jù)本地區(qū)情況分別制定垃圾分類(lèi)回收管理制度。2.產(chǎn)業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)在美國(guó)，垃圾分類(lèi)回收處理依靠商業(yè)模式運(yùn)作，在“產(chǎn)源減量一再利用一回收利用一焚化一填埋”的管理方式下，形成一個(gè)集收集、回收、處理、加工、銷(xiāo)售為一體的商業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。成立于1921年的Norcal廢棄物處理中心，是美國(guó)目前最大的固體廢棄物處理公司之一，總部設(shè)立在舊金山市，承接垃圾收集、回收、運(yùn)輸、加工業(yè)務(wù)以及垃圾填埋場(chǎng)運(yùn)作。Norcal公司一方面與政府簽訂服務(wù)合同承包生活垃圾的收集和處理，另一方面通過(guò)銷(xiāo)售再生產(chǎn)品及其副產(chǎn)品獲取利潤(rùn)，從而實(shí)現(xiàn)商業(yè)盈利，同時(shí)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐难h(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。德國(guó)的垃圾分類(lèi)處理產(chǎn)業(yè)，一方面通過(guò)在高校開(kāi)設(shè)垃圾管理專(zhuān)業(yè)，培養(yǎng)垃圾管理人才，完善垃圾處理產(chǎn)業(yè)的人才儲(chǔ)備；另一方面充分利用市場(chǎng)，私營(yíng)企業(yè)完成從垃圾回收到循環(huán)利用的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)閉合的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。通過(guò)一系列措施，德國(guó)成為眾多歐盟國(guó)家中城市生活垃圾管理最為成功的國(guó)家之一，首都柏林也是歐盟中城市垃圾處理效率最高的城市之3.開(kāi)展垃圾計(jì)量收費(fèi)和分類(lèi)獎(jiǎng)懲國(guó)際上垃圾分類(lèi)處理工作較好的國(guó)家的垃圾處理費(fèi)收取均采用計(jì)量收費(fèi)和按袋收費(fèi)方式，同時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的違規(guī)懲罰，鞏固落實(shí)垃圾分類(lèi)工作。在美國(guó)，政府根據(jù)居民產(chǎn)生的垃圾量及分類(lèi)程度進(jìn)行收費(fèi)，例如舊金山市就是采取兩種方法區(qū)別垃圾費(fèi)收取金額:按垃圾丟棄量和分類(lèi)的精細(xì)程度。如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)投放生活垃圾的，該市民將視情節(jié)輕重處以高額罰款；如果市民積極開(kāi)展垃圾分類(lèi)，政府同樣向相關(guān)市民發(fā)放代金券，可在指定的商店和餐廳使用。在德國(guó)的大部分城市中，通過(guò)回收“二元系統(tǒng)”，在居民家中設(shè)置分類(lèi)回收垃圾桶進(jìn)行不同類(lèi)型的垃圾回收；此外，對(duì)違反垃圾分類(lèi)制度的市民進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，包括警告和罰款，如市民仍舊違規(guī)，垃圾回收企業(yè)將換上一種容納種類(lèi)更多、容量更大的垃圾箱，并提高垃圾處理費(fèi)，增加的費(fèi)用由住戶分?jǐn)偝袚?dān)。而韓國(guó)在1995年起實(shí)施垃圾袋收費(fèi)制度，按照垃圾的種類(lèi)，居民向政府購(gòu)買(mǎi)不同規(guī)格的垃圾袋，如果發(fā)現(xiàn)居民沒(méi)有按規(guī)定正確進(jìn)行垃圾分類(lèi)和投放，會(huì)被處以最高100萬(wàn)韓元的處罰。日本采取“隨袋收費(fèi)”的方式，對(duì)可燃燒垃圾和不可燃燒垃圾按體積進(jìn)行收費(fèi)，粗大類(lèi)垃圾需要付費(fèi)處理，廢棄家電要收取循環(huán)費(fèi)和搬運(yùn)費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定期發(fā)放到各家庭，同時(shí)對(duì)不遵守垃圾分類(lèi)的市民將進(jìn)行罰款，甚至?xí)肪科涿袷仑?zé)任。4.開(kāi)展宣傳教育和依托NGO力量各國(guó)政府除了通過(guò)法律手段規(guī)范國(guó)民的垃圾分類(lèi)行為，同時(shí)也采取了一系列軟措施鞏固垃圾分類(lèi)成效。日本政府率先使用再生品，向國(guó)民做出表率，同時(shí)大力宣傳垃圾分類(lèi)，通過(guò)派發(fā)月歷、年歷、手冊(cè)等方式宣傳調(diào)動(dòng)民眾參與積極性，并把垃圾問(wèn)題納入課本，對(duì)中、小學(xué)生進(jìn)行環(huán)保教育，鼓勵(lì)學(xué)生將家中用過(guò)的飲料瓶罐帶到學(xué)校集中收集。在德國(guó)的垃圾分類(lèi)推行工作中，非政府組織（NGO）發(fā)揮了重要作用，各種行業(yè)協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)等都在落實(shí)垃圾分類(lèi)減量化、資源化以及宣傳監(jiān)督等領(lǐng)域開(kāi)展著大量工作，其中德國(guó)包裝協(xié)會(huì)根據(jù)《廢棄物分類(lèi)包裝條例》，建立“綠點(diǎn)系統(tǒng)”，負(fù)責(zé)收集、分揀、循環(huán)利用會(huì)員企業(yè)生產(chǎn)的“綠點(diǎn)”包裝，解決生產(chǎn)廠家各自回收廢棄包裝的困難。（二）對(duì)北京市垃圾分類(lèi)政策落實(shí)的建議筆者認(rèn)為，先進(jìn)國(guó)家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但是不可以照搬。不同的國(guó)家和地區(qū)都有其獨(dú)特性，這種獨(dú)特性體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、人文等領(lǐng)域，而這種獨(dú)特性決定其政策的效果。在西方國(guó)家的垃圾分類(lèi)工作中，有的依靠完善的產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)循環(huán)，有的依靠國(guó)民的高素質(zhì)實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)，有的通過(guò)嚴(yán)苛的懲罰制度達(dá)到分類(lèi)目的，但是無(wú)一不是根據(jù)該區(qū)域?qū)嶋H情況制定的政策制度。因此，我們的政府所出臺(tái)的政策和制度應(yīng)該是適用于本地區(qū)的，而非生搬硬套其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)不應(yīng)該操之過(guò)急，要針對(duì)當(dāng)前的核心問(wèn)題進(jìn)行優(yōu)先解決，再推進(jìn)開(kāi)展后續(xù)工作。1.完善法律制度，填補(bǔ)制度漏洞鑒于北京市先后出臺(tái)的多項(xiàng)法律法規(guī)由于缺乏可操作性以及工作細(xì)節(jié)，同時(shí)在部分工作環(huán)節(jié)存在制度漏洞，因此北京市政府應(yīng)該以實(shí)際出發(fā)，改變以往理想化的政策制定思路，立足于實(shí)際，盡可能多地面向市民開(kāi)展調(diào)研，了解市民的實(shí)際生活習(xí)慣，制定符合市民生活習(xí)性的垃圾分類(lèi)方式和管理規(guī)定，配置相應(yīng)的垃圾收集設(shè)施；同時(shí)通過(guò)暗訪監(jiān)督、市民舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政策落實(shí)過(guò)程中存在的制度漏洞并制定有針對(duì)性的管理制度以及考核獎(jiǎng)懲制度。2.轉(zhuǎn)移工作重心雖然北京市通過(guò)垃圾焚燒確實(shí)緩解了當(dāng)前固體垃圾圍城的困局，染氣體圍城的危機(jī)，大力推行源頭減量，而這種危機(jī)在有些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市中己經(jīng)發(fā)生，但是有可能將導(dǎo)致污因此很多先進(jìn)國(guó)家都減少進(jìn)入焚燒爐的垃圾量。因此，筆者建議政府從解決“垃圾圍城”問(wèn)題的策略思路上做出改變。首先，政府必須要清楚地認(rèn)識(shí)到不能過(guò)分依賴(lài)?yán)贌?，改變?dāng)前工作固有思路，將工作重心從建設(shè)終端處理設(shè)備轉(zhuǎn)移到開(kāi)展源頭減量上，通過(guò)各級(jí)政府的共同努力，做好“打持久戰(zhàn)”的思想準(zhǔn)備。這將會(huì)帶來(lái)以下幾個(gè)好處:一是通過(guò)源頭減量，提高了垃圾分類(lèi)的效果，減輕了環(huán)衛(wèi)工人進(jìn)行二次分揀的負(fù)擔(dān)，提高了垃圾收運(yùn)的效果和效率；二是隨著垃圾分類(lèi)效果的提高，可回收資源總量上升，企業(yè)可收購(gòu)的再生資源增加，從而降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本，刺激垃圾分類(lèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是由于廚余垃圾和其它垃圾分類(lèi)更加精細(xì)，進(jìn)入焚燒爐的垃圾的含水量降低，從而降低了焚燒成本，減輕了了財(cái)政負(fù)擔(dān)；四是提高進(jìn)入焚燒爐的垃圾成分可控率，對(duì)于完善垃圾焚燒技術(shù)、減輕焚燒產(chǎn)生氣體的有害成分有很大的幫助。3.建立完善的獎(jiǎng)懲制度德國(guó)、美國(guó)、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都針對(duì)垃圾分類(lèi)工作建立健全的獎(jiǎng)懲制度，以此鼓勵(lì)和監(jiān)督市民進(jìn)行準(zhǔn)確的垃圾分類(lèi)和投放。在《管理規(guī)定》中，對(duì)于垃圾分類(lèi)的獎(jiǎng)懲建立了相應(yīng)的制度，但卻由于執(zhí)行條件不足導(dǎo)致相關(guān)制度無(wú)法有效執(zhí)行。為此，政府首先應(yīng)該鼓勵(lì)更多的企業(yè)進(jìn)入垃圾分類(lèi)市場(chǎng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓企業(yè)“有利可圖”，再通過(guò)政企合作引導(dǎo)企業(yè)對(duì)相關(guān)人員和家庭進(jìn)行物資獎(jiǎng)勵(lì)和物品購(gòu)買(mǎi)優(yōu)惠；其次，在產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)得到發(fā)展的前提下，擴(kuò)大激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施范圍，惠及全民；最后，制定合理、公開(kāi)、透明的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，接受市民、媒體的廣泛監(jiān)督。對(duì)于違規(guī)執(zhí)法，政府需要進(jìn)一步完善執(zhí)法環(huán)境，一方面試針對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法條件，包括完善生活垃圾收集和處理設(shè)施，規(guī)范垃圾收運(yùn)行為及流程，研發(fā)丟棄垃圾來(lái)源追蹤技術(shù)，讓市民分類(lèi)的垃圾有處可棄，執(zhí)法有理有據(jù)；另一方面規(guī)范城管執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法行為，完善配套的管理、監(jiān)督、投訴、復(fù)核等制度，重塑其執(zhí)法權(quán)威。此外，考慮到目前的懲罰規(guī)定對(duì)于部分群體的震懾作用不大，政府可以建立多元化的懲罰制度對(duì)違反垃圾分類(lèi)規(guī)定的個(gè)人進(jìn)行處罰，參考香港、泰國(guó)、新加坡等國(guó)家和地區(qū)的做法，對(duì)于違反管理規(guī)定的市民處以執(zhí)行社會(huì)服務(wù)的方式進(jìn)行處罰，如協(xié)助進(jìn)行垃圾分揀、垃圾分類(lèi)督導(dǎo)等公共服務(wù)行為。4.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先，政府要進(jìn)一步放寬企業(yè)進(jìn)入垃圾分類(lèi)回收產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的門(mén)檻。目前，區(qū)接受回收玻璃、舊布料等這些以往不回收這類(lèi)垃圾。這些垃圾數(shù)量很大“收買(mǎi)佬”不回收的垃圾外，大部分街道除了少數(shù)社、社區(qū)依舊許多企業(yè)為了減低生產(chǎn)成本都愿意回收這類(lèi)垃圾但是卻由于無(wú)法取得環(huán)衛(wèi)單位批發(fā)的清運(yùn)指標(biāo)，導(dǎo)致需要支出額外的費(fèi)用向其它公司購(gòu)買(mǎi)。因此，政府應(yīng)該降低準(zhǔn)入門(mén)檻，放寬準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，讓更多有需求的企業(yè)進(jìn)入垃圾分類(lèi)回收市場(chǎng)。其次，規(guī)范市場(chǎng)管理，預(yù)防二次污染。大量企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈，豐富了市場(chǎng)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是也要預(yù)防少數(shù)企業(yè)的“小動(dòng)作”，最近出現(xiàn)的“毒跑道”、“黑心棉”等都是由于污染物非法再循環(huán)而導(dǎo)致的。因此政府必須要完善相關(guān)監(jiān)管制度，加強(qiáng)各類(lèi)垃圾處理鏈條的監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)行為，出臺(tái)有效的監(jiān)管法律，嚴(yán)格執(zhí)法。5.豐富宣傳方式，加強(qiáng)宣傳力度“傳播媒介的綜合運(yùn)用是推動(dòng)公共政策有效傳播的重要途徑”，①北京市政府應(yīng)該深化現(xiàn)行的垃圾分類(lèi)宣傳工作，一是堅(jiān)持開(kāi)展垃圾分類(lèi)工作的日常宣傳，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)宣傳廣告、宣傳標(biāo)語(yǔ)的管理，及時(shí)更新宣傳信息；二是加強(qiáng)與市民的雙向溝通，增加并持續(xù)開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)和校園活動(dòng)，通過(guò)互動(dòng)式宣傳向市民傳播垃圾分類(lèi)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，提供分類(lèi)方法指導(dǎo)，培養(yǎng)分類(lèi)習(xí)慣，介紹終端處理技術(shù)，提高市民對(duì)于垃圾分類(lèi)政策的信心；三是豐富宣傳方式，增加宣傳頻率，利用各大門(mén)戶網(wǎng)站及手機(jī)APP大范圍宣傳垃圾分類(lèi)的工作，利用微信公眾號(hào)、政府官方微博等時(shí)下流行的信息傳播途徑開(kāi)展相關(guān)工作信息宣傳，讓垃圾分類(lèi)逐漸深入人心；四是增加宣傳經(jīng)費(fèi)投入，一方面增加各單位的宣傳工作經(jīng)費(fèi)，另一方面開(kāi)展有獎(jiǎng)活動(dòng)吸引市民的關(guān)注，進(jìn)而引導(dǎo)大眾進(jìn)行垃圾分類(lèi)。6.加強(qiáng)垃圾分類(lèi)執(zhí)法和管理隊(duì)伍的建設(shè)針對(duì)城管對(duì)垃圾分類(lèi)的管理和執(zhí)法困難的問(wèn)題，建議政府首先進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城管部門(mén)的執(zhí)法行為的管理，提高城管部門(mén)執(zhí)法的權(quán)威性；其次，規(guī)范城管部門(mén)尤其是執(zhí)法隊(duì)伍人員的招聘要求和崗前培訓(xùn)，針對(duì)不同項(xiàng)目執(zhí)法人員設(shè)置培訓(xùn)課程，建立一套有效提高城管執(zhí)法水平的培訓(xùn)體系，提供執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)水平和法律水平；再次，完善現(xiàn)有的城管執(zhí)法規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為的管理，優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，完善市民、媒體對(duì)于城管執(zhí)法違規(guī)行為的舉報(bào)途徑，提升城管執(zhí)法隊(duì)伍在市民中的良好印象；最后，保障城管執(zhí)法隊(duì)員的合法權(quán)益以及人身安全，爭(zhēng)取更多高學(xué)歷、高素質(zhì)的人員加入城管隊(duì)伍。此外，由于許多垃圾分類(lèi)工作的落地都是從各街道辦和居委會(huì)開(kāi)始，但是由于缺少各方面的支持，工作開(kāi)展難度增加，熱情逐漸被消磨，所以市政府應(yīng)該重視基層單位在垃圾分類(lèi)工作中間所發(fā)揮的重要作用，加大支持力度，加強(qiáng)對(duì)基層工作人員的培訓(xùn)工作，提升其業(yè)務(wù)能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，增加財(cái)政支持，建立有效可行的績(jī)效考核制度以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，調(diào)動(dòng)其工作積極性。

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