2023年淺談我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的立法完善

淺談我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的立法完善一、我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的歷史的發(fā)展（一)1９7９年以前的環(huán)境法1９７2年６月5日,人類歷史上第一次關(guān)于環(huán)境問題的全球性國(guó)際會(huì)議——聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議在位于斯堪的納維亞半島的瑞典首都斯德哥爾摩召開。在斯德哥爾摩“人類環(huán)境會(huì)議”的影響下，197３年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》。這一法規(guī)文獻(xiàn)是入國(guó)后來于1９７９年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》的雛形。文獻(xiàn)中規(guī)定了“全面規(guī)劃，合理布局,綜合運(yùn)用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手,保護(hù)環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護(hù)工作方針,并就全面規(guī)劃、工業(yè)的合理布局、改善老城市的環(huán)境、綜合運(yùn)用、土壤和植物的保護(hù)、水系和海域的管理、植樹造林、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境科學(xué)研究和宣傳教育、環(huán)境保護(hù)投資和設(shè)備等十個(gè)方面的問題,作了較全面的規(guī)定。１974年，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)防治沿海水域污染暫行規(guī)定》。這是我國(guó)第一個(gè)防治沿海海域污染的法規(guī)。該法對(duì)我國(guó)沿海水域的污染防治特別是對(duì)油船和非油船的壓艙水、洗艙水、生活廢棄物等廢物的排放，作了較具體的規(guī)定。這一時(shí)期，我國(guó)還頒布了一批新的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，使國(guó)家的環(huán)境管理有了定量指標(biāo)。這些標(biāo)準(zhǔn)重要有:《工業(yè)三廢排放試行標(biāo)準(zhǔn)》、《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》、《食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等。１９７８年修訂的《中華人民共和國(guó)憲法》第一次對(duì)環(huán)境保護(hù)作了規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。這就為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作和以后的環(huán)境立法提供了憲法依據(jù)。［1］總之,在這一階段我國(guó)現(xiàn)代意義上的環(huán)境法開始起步，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定的行政法規(guī)和部門規(guī)章在保護(hù)環(huán)境與資源的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用,并為七十年代末期以后我國(guó)環(huán)境法的迅速發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)。(二)1９7９年以后的環(huán)境法1979年9月1３日第五屆全國(guó)人大常委會(huì)通過了我國(guó)第一部環(huán)境保護(hù)法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,該法依據(jù)１９78年憲法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，并借鑒了國(guó)外環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的原則、基本制度和管理措施,還把環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染者的責(zé)任、征收排污費(fèi)、對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目衽“三同時(shí)”等,作為強(qiáng)制性的法律制度擬定下來?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行）》的頒布這對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有非常重要的意義,它標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入法制軌道奠定了基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有力的法律保障。為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)重比例失調(diào)，1982年國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》。這是一個(gè)環(huán)境保護(hù)的綜合性法規(guī),也是對(duì)1９7９年《環(huán)境保護(hù)法（試行)》的補(bǔ)充和具體化。其重要內(nèi)容有：防止新污染源的發(fā)展;解決突出的環(huán)境問題;重點(diǎn)解決位于生活居住區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景瀏覽區(qū)的工廠公司的嚴(yán)懲污染問題;制止對(duì)自然環(huán)境的破壞,特別是水土資源的破壞；重點(diǎn)搞好北京、杭州、蘇州、桂林的環(huán)境保護(hù);加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)[2］。通過十年的實(shí)際應(yīng)用，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吸取教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,１98９年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了修改后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，它是我國(guó)環(huán)境立法和實(shí)踐工作的又一座里程碑?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要成果，它為環(huán)境法律關(guān)系的調(diào)整設(shè)定了一系列制度，也曾經(jīng)解決了一定的環(huán)境法律問題，在保護(hù)環(huán)境特別是控制污染方面發(fā)揮了積極作用，它作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一項(xiàng)基本法律，指導(dǎo)著我國(guó)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)工作,具有不可磨滅的歷史功績(jī)。第一,它界定了“環(huán)境”的定義、范圍，明確了環(huán)境法的調(diào)整對(duì)象,確立了我國(guó)環(huán)境保護(hù)觀是“大環(huán)境”觀的基本思想,明確了環(huán)境法調(diào)整的對(duì)象是們?cè)诒Ｗo(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、合理運(yùn)用資源、防治污染及公害中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。第二,《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了污染者的責(zé)任,將污染者的責(zé)任納入了環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，有助于促進(jìn)合理運(yùn)用環(huán)境和自然資源、減輕環(huán)境損害，公平承擔(dān)。第三，《環(huán)境保護(hù)法》推動(dòng)了環(huán)境單行法律、法規(guī)的創(chuàng)建，為我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》法律體系的完善奠定了基礎(chǔ)，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入法律化階段?！董h(huán)境保護(hù)法》從環(huán)境保護(hù)的目的、基本原則、基本制度和違法責(zé)任等做出了原則性和指導(dǎo)性的規(guī)定,對(duì)后續(xù)單行的頒布實(shí)行和修改完善起到了指導(dǎo)作用。第四,《環(huán)境保護(hù)法》確立了一系列行之有效環(huán)境管理制度的法律地位，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)行政與管理提供了重要手段[3]。但是，歷史的局限性，自身法律規(guī)定不完善和管理體制不順等問題，也影響了《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)行效果,合其在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中的地位和作用不斷削弱,應(yīng)做進(jìn)一步的修改和完善。二、《環(huán)境保護(hù)法》的局限性和存在的缺陷(一)立法目的和指導(dǎo)思想亟待定位《環(huán)境保護(hù)法》第1條將“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展“作為一項(xiàng)立法目的。就工業(yè)現(xiàn)代化而言,通過資源高投入、高消耗及環(huán)境高污染的粗放型增長(zhǎng)方式也能實(shí)現(xiàn)。工業(yè)現(xiàn)代化限度較高的美國(guó)、日本從前走的就是這條路。我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)保立法觀念是污染——治理,這種因素關(guān)系的單向線形模式,它受傳統(tǒng)的工業(yè)社會(huì)高能耗、高排放的線性經(jīng)濟(jì)的影響。美國(guó)生態(tài)學(xué)家哈丁認(rèn)為:傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)如同一個(gè)加以由牧羊肆意放牧的草場(chǎng),是一種“自然資源——產(chǎn)品和用品——廢物排放單通道組成的線性經(jīng)濟(jì)，在這種線性經(jīng)濟(jì)中,人們通過生產(chǎn)和消費(fèi)把地球上的物質(zhì)和能源大量的攫取,然后又把污染的廢物大量排棄到空氣、水系、土壤、植被等這類被當(dāng)做地球“垃圾箱”的地方[4]。這種“污染——治理”的立法觀念,遠(yuǎn)未達(dá)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和粗放型增長(zhǎng)方式的層面上，達(dá)成優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),可連續(xù)發(fā)展的高度。(二)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定過于籠統(tǒng)在我國(guó),盡管已有環(huán)境公益訴訟的案例,但其訴訟過程的艱辛和法律合用的尷尬無(wú)不表白我國(guó)有關(guān)環(huán)境公益訴訟法律的缺失?！董h(huán)境保護(hù)法》第6規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染環(huán)境和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”此規(guī)定與環(huán)境公益訴訟有關(guān)，但由于規(guī)定過于抽象，缺少可操作性,使這些零星的與環(huán)境訴訟公益相關(guān)的規(guī)定在實(shí)踐中無(wú)法充足發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！盁o(wú)極劇組”對(duì)云南香格里拉碧沽天池自然景觀積土成山破壞的事實(shí)雖已被公之于眾，由于我國(guó)法律制度的不完善,該事件依照現(xiàn)行法律規(guī)定并不具有可訴性。民眾在義憤填膺痛斥大腕失德之余的束手無(wú)策再次例證：沒有公民權(quán)利制度化的保障的違法者承受得不償失的嚴(yán)厲處罰,利益和權(quán)勢(shì)的勾結(jié)就不能得到有效遏制，環(huán)境保護(hù)也會(huì)變得舉步維艱。因此,要破解“無(wú)極事件”的法律尷尬,須盡快進(jìn)行環(huán)境公益訴訟立法，充足發(fā)揮利益激勵(lì)作用,實(shí)現(xiàn)政府、公司和公民三種力量的協(xié)同。此外我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》僅規(guī)定排除妨礙,消除危險(xiǎn),賠禮道歉等責(zé)任承擔(dān)方式。筆者認(rèn)為在環(huán)境民事公益訴訟中合用補(bǔ)償損失和恢復(fù)原狀這兩種責(zé)任承擔(dān)方式是有問題的。補(bǔ)償損失以補(bǔ)償當(dāng)事人遭受的所有損害為原則，既涉及直接損失又涉及間接損失，事實(shí)上沒有幾個(gè)環(huán)境侵害者能承受如此大的補(bǔ)償數(shù)額，并且環(huán)境問題上對(duì)間接損失的認(rèn)定也是很困難的;此外,在環(huán)境問題上，對(duì)恢復(fù)原狀也是也是令人懷疑的，以民法上恢復(fù)恢復(fù)是指當(dāng)時(shí)雙方之間的利益關(guān)系回復(fù)到物理狀態(tài)下的原判或者回復(fù)到價(jià)值層面上的原狀的含義。試想對(duì)河流的污染多是眾多污染者導(dǎo)致的，由誰(shuí)負(fù)責(zé)恢復(fù)原狀?如何才干恢復(fù)原狀呢?《無(wú)極》劇組對(duì)珍貴樹木的砍伐,就責(zé)令其種植幼樹,又需要多長(zhǎng)時(shí)間才干恢復(fù)原狀呢?所以,《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)環(huán)境公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式尚有待進(jìn)一步完善。（三)當(dāng)代社會(huì)出現(xiàn)的新環(huán)境問題無(wú)法可依中國(guó)自２0２３年正式成為WTＯ成員后，帶來了機(jī)遇也帶來了挑戰(zhàn)。就環(huán)境方面而言，中國(guó)面臨著來自于他國(guó)單邊環(huán)境措施對(duì)中國(guó)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入的潛在或現(xiàn)實(shí)的威脅。據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩滞嘎?全世界數(shù)量驚人的電子垃圾中，有80%出口亞洲，這其中又有９0％進(jìn)入中國(guó),中國(guó)已成為世界最大的電子垃圾傾倒場(chǎng)。除些之外，更值得關(guān)注的是，以直接貿(mào)易形式向中國(guó)輸出在西方國(guó)家嚴(yán)禁生產(chǎn)的高污染產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目。中國(guó)一直是危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移受害者。但是我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》卻沒相關(guān)規(guī)定來約束“洋垃圾”的侵入。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,環(huán)境污染也越來越嚴(yán)重。近年來,重大環(huán)境污染事故日益增多。江河水污染、城市污染、噪聲污染等等事故層出不窮。20２３年１1月2２日哈爾濱市政府發(fā)布公告說因市區(qū)市政供水管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)行全面檢修,將停止供水4天。這一消息在哈爾濱市公眾中引起了極大反響,在業(yè)內(nèi)了引起普遍關(guān)注。據(jù)中國(guó)水網(wǎng)的了解并確認(rèn)，這次停水的真實(shí)因素是石油吉化公司雙苯廠胺苯國(guó)間發(fā)生爆炸導(dǎo)致江水污染[5]。各有關(guān)主管機(jī)關(guān)迅速組織力量進(jìn)行水污染的整治。雖然現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境污染的防治作出了相關(guān)規(guī)定，如第二十九條：“對(duì)環(huán)境導(dǎo)致嚴(yán)重污染的公司事業(yè)單位,限期治理?！钡沁@種“出現(xiàn)一個(gè)，治理一個(gè)”的方法卻不能從主線上解決問題。(四)《環(huán)境保護(hù)法》中的基本制度面臨重大變革與創(chuàng)新1、公眾參與制度。由于環(huán)境問題的公益性與廣泛性,因此環(huán)境保護(hù)也具有相同特點(diǎn)。廣大公眾與環(huán)境保護(hù)有著密切的利益關(guān)系，使得公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)具有極大的熱情。目前，公眾參與制度成為許多發(fā)大客車家在環(huán)境法中普遍采用的一種民主法律制度，但我國(guó)環(huán)境法有關(guān)公眾參與的現(xiàn)行規(guī)定過于原則和抽象、內(nèi)容少、涉及面窄、形式過于單一,更缺少鼓勵(lì)參與的激勵(lì)性規(guī)定,沒有關(guān)于環(huán)境權(quán)益、參與環(huán)境保護(hù)渠道及信息公開化的有關(guān)法律規(guī)定和配套的實(shí)行機(jī)制,公眾參與的實(shí)際效果并不抱負(fù),公眾參與制度難以貫徹［６]。２02３年3月22日,蘭州大學(xué)生命科學(xué)院客座專家張正春參觀圓明園,發(fā)現(xiàn)園內(nèi)正在進(jìn)行大規(guī)模鋪設(shè)防滲膜的工程,由于緊張鋪設(shè)防滲將破壞圓明園的整體生態(tài)系統(tǒng)和古典園林風(fēng)格,張正春立即將此事告知媒體，經(jīng)媒體報(bào)道生,圓明園防滲工程事件引發(fā)極大的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議聲中,環(huán)保部門隨即介入調(diào)查,結(jié)果發(fā)現(xiàn)，圓明園湖鋪設(shè)防滲膜工程未按國(guó)家規(guī)定作任何環(huán)評(píng)報(bào)告、沒有向社會(huì)公示、沒有征求公眾意見。3月30日,已近竣工的工程被緊急叫停。環(huán)境決策應(yīng)聽取公眾意見。而由于《環(huán)境保護(hù)法》僅對(duì)公眾參與制度做了籠統(tǒng)的規(guī)定,而使公眾參與難以落到實(shí)處。有關(guān)專家說:“希望圓明園事件能推動(dòng)公眾參與環(huán)境治理,促進(jìn)環(huán)境事件的科學(xué)決策?！保?、限期治理制度?！董h(huán)境保護(hù)法》第２９條規(guī)定：“中央或省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管轄個(gè)的企事業(yè)單位的限期治理,由市、縣人民政府決定。這種政府包攬一切決定權(quán)的管理形式，往往給環(huán)境保護(hù)帶來不利影響。在實(shí)際操作過程中,經(jīng)常是環(huán)保部門根據(jù)對(duì)各單位的排放污染物的情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)的結(jié)果來評(píng)價(jià)各單位的防治狀況并對(duì)嚴(yán)重污染環(huán)境的單位向政府提出責(zé)令該單位限期治理的建議,而政府部門則往往因緊張影響國(guó)計(jì)民生而遲遲不做出限期治理決定，從而使那些嚴(yán)重污染環(huán)境的公司難以得到及時(shí)治理而危害社會(huì)?！董h(huán)境保護(hù)法》的該項(xiàng)制度形同虛設(shè)［7]。再者,政府工作千頭萬(wàn)緒，沒有足夠的精力行使決定權(quán)，這也是導(dǎo)致限期治理制度流于形式或因時(shí)間過長(zhǎng)而加劇了環(huán)境污染的重要因素。3、排污收費(fèi)制度。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法規(guī)基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,雖然通過多次修改但從總體上看仍未擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，未能充足發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段作用。如80年代開始實(shí)行的排污收費(fèi)制度,屬于經(jīng)濟(jì)手段,其目的是促進(jìn)公司減少排污、積極治理污染，但原有的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定僅僅略高于治理污染設(shè)施的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)，收費(fèi)額偏低。一方面這種運(yùn)轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)不能具體到各行業(yè)各單位,因而未能體現(xiàn)出價(jià)值規(guī)律,發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的功能;另一方面，80年代初規(guī)定的基數(shù)并未隨著物價(jià)、原材料價(jià)格的上漲而合理改變,致使收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)今運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)的實(shí)際價(jià)格。這種低收費(fèi)一方面給國(guó)家財(cái)政帶來了嚴(yán)重的承擔(dān),另一方面直接危害了環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致多數(shù)公司寧愿繳排污費(fèi)而不愿開動(dòng)治污設(shè)施的畸形現(xiàn)象[8］。因此，應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的規(guī)定，并參與公司的承受能力,制定出合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)既高于現(xiàn)行的,但又不能脫離公司的實(shí)際能力。此外,《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于超標(biāo)排污行為規(guī)定：“經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)擅自拆除或者閑置防治污染的措施，污染物排放超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的由環(huán)境保護(hù)行政主觀部門責(zé)令安裝使用,并處以罰款?！笨梢?，排污單位假如沒有設(shè)有擅自拆除或者閑置防治污染的設(shè)施,其超標(biāo)排污行為并非違法行為，僅需依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第28條規(guī)定交納超標(biāo)排污費(fèi),然而依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)論法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)行條例》的規(guī)定,環(huán)境保護(hù)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)“屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行。因此，超標(biāo)排污行為無(wú)疑應(yīng)當(dāng)又視為違法行為。上述立法上的沖突,的確讓人無(wú)所適從。(五)關(guān)于法律責(zé)任《環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的法律責(zé)任中有些提法過于原則，有些表述模糊其辭，尚有的規(guī)定只有上文沒有下文,這給執(zhí)法者的監(jiān)督帶來困難,也使一些違法者有機(jī)可乘。此外，環(huán)境保護(hù)法規(guī)處罰力度不夠，罰款數(shù)額太低。例如:我國(guó)《森林法實(shí)行細(xì)則》第二十二條規(guī)定，對(duì)偽造證件砍伐樹木或倒賣樹木采伐許可證、木材運(yùn)送證的,處5０元到１００元罰款。這顯然太低,又如對(duì)進(jìn)口引進(jìn)設(shè)施的污染問題,我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第３５條規(guī)定，嚴(yán)禁進(jìn)口有污染危害的設(shè)施，違者罰款。但卻沒有規(guī)定罰款數(shù)額。這顯然對(duì)引進(jìn)設(shè)施的污染物的危害限度結(jié)識(shí)局限性,亦起不到遏制作用。據(jù)《中國(guó)環(huán)境報(bào)》報(bào)道:江西共青酒廠每年生產(chǎn)廢水１０多萬(wàn)噸,未經(jīng)解決,直接排放污染水體，影響漁業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。德安縣環(huán)保部門為嚴(yán)厲法紀(jì),根據(jù)《水污染防治法》有關(guān)規(guī)定，作出決定,責(zé)成該廠補(bǔ)報(bào)污染物排放登記表,同時(shí)對(duì)該廠處以３０00元罰款。此條件說明環(huán)保法規(guī)處罰力度太輕,罰款數(shù)額明顯低于排污污染損失數(shù)額。而這類事件卻在全國(guó)各地比比皆是。無(wú)處罰或處罰力度過輕的缺陷,致使違法者不痛不癢、為所欲為,主線無(wú)法達(dá)成促進(jìn)其防治污染的作用[9]。再者，行政處分手段解決違法公司已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》第38條規(guī)定，這難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制變化的需求。另一方面,《環(huán)境保護(hù)法》缺少對(duì)行政管理者的法律責(zé)任。由于缺少對(duì)行政管理部門管理者不履行其職責(zé)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定,使得一碰到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)沖突，往往是環(huán)保讓位于發(fā)展，這一法律制度缺少所帶來的問題已越來越引人注目,領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績(jī)考核及責(zé)任追究制度成為立法討論的焦點(diǎn)。三、進(jìn)一步完善《環(huán)境保護(hù)法》隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益增多并日趨復(fù)雜,其解決方式和解決手段也就是多方位、多層次的。這種多方位、多層次的對(duì)策措施，一方面需要擬定一個(gè)統(tǒng)一的綜合性政策目的。這個(gè)綜合性政策目的體現(xiàn)在法上就是環(huán)境保護(hù)的基本法?！董h(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)目前環(huán)境保護(hù)的基本法律，應(yīng)從綜合性法律的角度進(jìn)一步完善。（一)轉(zhuǎn)變立法思想、提高效力等級(jí)立法思想是立法者的意識(shí)在立法上的集中體現(xiàn)，是進(jìn)行立法活動(dòng)的重要理論依據(jù)，立法思想應(yīng)具有一定的時(shí)代性和前瞻性，才干發(fā)揮在社會(huì)中的作用?！董h(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)的基本法,應(yīng)體現(xiàn)出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),建立循環(huán)型社會(huì),實(shí)行可連續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。在新戰(zhàn)略指導(dǎo)下,《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)產(chǎn)生新理念,從單純的防治污染和其他公害，以保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行牡淖匀弧鐣?huì)——經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)模式，即以連續(xù)的方式使用資源，提高效益節(jié)約能源,減少?gòu)U物，改善傳統(tǒng)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式，控制環(huán)境污染和改善環(huán)境質(zhì)量,使人的發(fā)展保持在地球的承載能力之內(nèi)。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種以資源的高效運(yùn)用和循環(huán)運(yùn)用為核心,以“減量化、再運(yùn)用、資源化”為原則,以低排放、高效率為基本特性，符合可連續(xù)發(fā)展理念的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，是對(duì)“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式的主線變革。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是以盡也許少的資源消耗、盡也許小的環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，力求把經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)自然資源的需求和生態(tài)環(huán)境的影響減少到最小限度。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)在宏觀層面上，規(guī)定對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行調(diào)整，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)，建立全社會(huì)的資源循環(huán)運(yùn)用體系,在減量化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源的高效運(yùn)用和循環(huán)運(yùn)用。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)微觀層面上,規(guī)定公司節(jié)約減少、提高資源運(yùn)用效率;對(duì)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物進(jìn)行綜合運(yùn)用;根據(jù)資源條件和產(chǎn)為布局，合理延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈,促進(jìn)產(chǎn)為間的共生組合。這是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)和規(guī)定[１０]。此外，《環(huán)境保護(hù)法》是19８9年由第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議修訂通過的,與其他污染防治與自然資源的單項(xiàng)法律處在同一立法層次,具有同等法律效力。這就使得《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)基本法的統(tǒng)領(lǐng)作用。與此同時(shí),《環(huán)境保護(hù)法》的重要條文已被后來制定七修改制定的新法重申或修改，環(huán)境單行法律的內(nèi)容越來越完善，規(guī)定越來越具體，在效力上與《環(huán)境保護(hù)法》沒有明顯的區(qū)別,并且在現(xiàn)實(shí)案例中，也多合用的是單行法律。《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)頒布,提高法律效力等級(jí)，使其成為一部協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境關(guān)系、確立國(guó)家環(huán)境政策、目的原則與方法的國(guó)家基本法律。體現(xiàn)其作為環(huán)境保護(hù)基本法的重要地位,同時(shí)也體現(xiàn)憲法所規(guī)定的“環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策”。(二)完善《環(huán)境保護(hù)法》中公益訴訟立法我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法的必要性毋庸質(zhì)疑,通過改革開放以來的法律實(shí)踐和近幾年理論界的研究,環(huán)境公益訴訟法立法恥是可行的。環(huán)境公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)的組織和個(gè)人作為公共利益的代表人，在環(huán)境受到也許受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，對(duì)行為人提起民事、行政訴訟的訴訟活動(dòng)［１0］。筆者認(rèn)為，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中具體規(guī)定公益訴訟內(nèi)容，以保障訴權(quán)的行使。同時(shí)，也要對(duì)環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行進(jìn)一步修改完善。筆者建議在環(huán)境民事公益訴訟中,補(bǔ)償損失應(yīng)置換為承擔(dān)損失，且以承擔(dān)直接損失為限;恢復(fù)原狀應(yīng)置換為恢復(fù)原態(tài)且以恢復(fù)到破壞前的初步生態(tài)為限，這并不意味著損害者的責(zé)任將會(huì)減輕，由于各種承擔(dān)方式是可以合并合用。(三)擬定和完善環(huán)境管理制度１、限制廢物進(jìn)口制度。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,近年來,進(jìn)口“洋垃圾”導(dǎo)致的污染事件時(shí)有發(fā)生,倒賣限制進(jìn)口用作原料的廢物及進(jìn)口廢物批文的現(xiàn)象較嚴(yán)重。部分省市進(jìn)口廢物的實(shí)際量大大超過批準(zhǔn)量。我國(guó)電子垃圾的數(shù)量還將以每年５%至10%的速度迅速增長(zhǎng)[5]。所有這些電子廢棄物。假如回收解決不妥，都將是未來環(huán)境的重要污染物將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。因此,筆者建議應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定限制廢物進(jìn)口制度。加強(qiáng)進(jìn)口廢物的環(huán)境管理,規(guī)范進(jìn)口廢物的審批,并對(duì)一些嚴(yán)重污染環(huán)境的廢物嚴(yán)禁進(jìn)口，同時(shí)應(yīng)將未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)口廢物的行為規(guī)定為違法行為,并處以罰款。2、污染源普查制度。如前所述，現(xiàn)在許多排放的污染物嚴(yán)重污染了環(huán)境，給人類的生存帶來了威脅，必須急切制定相應(yīng)的政策來治理環(huán)境問題。有關(guān)專家說:“查找污染源,從源頭上保護(hù)環(huán)境?！眹?guó)家環(huán)境保護(hù)總局局長(zhǎng)周生賢在202３年１月２日召開的第一次全國(guó)環(huán)境政策法制工作會(huì)議上表達(dá)，我國(guó)將于2023年初啟動(dòng)第一次全國(guó)污染源普查,計(jì)劃用3年左右的時(shí)間，準(zhǔn)確了解全國(guó)污染物的排放情況[5］。筆者建議在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中,應(yīng)規(guī)定第5年進(jìn)行一次污染源普查,了解全國(guó)污染物排放情況,發(fā)現(xiàn)存在的問題及時(shí)解決，從源頭上保護(hù)環(huán)境，也更有助于國(guó)家家制定環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策法律法規(guī)。3、公眾參與制度。當(dāng)前,我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法中并沒有成熟的公眾參與制度，現(xiàn)行立法中關(guān)于公眾參與的規(guī)定一方面非常零散，另一方面過于原則和抽象，缺少可操作性。此外，有關(guān)調(diào)查結(jié)果表白，目前我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)還比較低,公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的限度和效率也不高,有些地區(qū)的公眾參與還相稱落后[1１]。要改善這種狀況，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：一方面,在立法中明確公民環(huán)境權(quán),環(huán)境權(quán)是公眾參與原則的理論基礎(chǔ)和人權(quán)基石，是公民在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的醋酸權(quán)利，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。雖然我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》可以推定出享有環(huán)境權(quán),但沒有明確的環(huán)境權(quán)的規(guī)定，筆者建議在《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)，應(yīng)明確確立公民享有環(huán)境權(quán),使我國(guó)公民的環(huán)境權(quán)真正落到實(shí)處。另一方面,完善公眾參與的程序。前已論述，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》只籠統(tǒng)地規(guī)定公眾有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),有對(duì)不法行為進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利,而缺少具體的程序和方式。在一定意義上講,實(shí)體性的權(quán)利只有得到程序性權(quán)利的強(qiáng)有力支撐才也許實(shí)現(xiàn)，程序被虛置和忽略，實(shí)體權(quán)利就難以得到有效保障。所以我國(guó)的環(huán)境保護(hù)急需完善公眾參與程序的規(guī)定。再次,政府在環(huán)境管理工作中應(yīng)召開多種形式的環(huán)境論證會(huì)、聽證會(huì)、保證公眾對(duì)有關(guān)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的參與權(quán)。例如，對(duì)生態(tài)和居民生活有重大影響的環(huán)境計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)頒布以前,都應(yīng)召開公眾意見聽證會(huì)，廣泛接受公眾的質(zhì)詢,以取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。這是公眾參與的最直接方式。４、限期治理制度?，F(xiàn)行的政府獨(dú)攬限期治理決定權(quán)的做法，重要弊端有二:一是政府工作日理萬(wàn)機(jī)、十分繁雜,使得環(huán)境保護(hù)決策流于形式或遲遲不決,而環(huán)保部門無(wú)權(quán)決策,難以及時(shí)治理環(huán)境污染現(xiàn)象；二是地方政府往往片面追求本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)治理污染的問題一拖再拖。況且如何才算完畢了治理任務(wù),目前并沒有嚴(yán)格的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)。這樣,也會(huì)滋長(zhǎng)地方保護(hù)主義或?qū)е赂星橛檬碌谋锥?。因此，必須改革現(xiàn)行的限期治理權(quán)限。在實(shí)踐中,筆者認(rèn)為可按如下兩種方案，把政府部分權(quán)力下放給環(huán)境保護(hù)部門。一是按公司生產(chǎn)規(guī)模大小分權(quán)管理，大中型公司治理決定權(quán)歸政府，小型公司歸環(huán)保部門;二是按排污種類或污染限度分權(quán)。將高污染物或污染限度高、危害大的公司限期治理決定權(quán)歸政府，其余歸各級(jí)環(huán)保部門。這樣既能減輕政府的負(fù)荷,使之集中精力管住管好大的方面和重要問題，又能調(diào)動(dòng)地方各級(jí)環(huán)保部門的積極性[１2]。這種分權(quán)負(fù)責(zé)抽對(duì)克服決策形式化或遲而不決等弊端以及提高環(huán)境保護(hù)質(zhì)量無(wú)疑具有積極意義。5、排污收費(fèi)制度?！董h(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的排污收費(fèi)制度在執(zhí)行以來也取得了較好的成效，對(duì)促進(jìn)公司治理污染排放起到了促進(jìn)作用,但它也存在著許多的局限性。重要表現(xiàn)在:一是排污收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)過低，激勵(lì)作用有限;二是排污收費(fèi)的資金使用改革引發(fā)了環(huán)保管理資金局限性的問題;三是排污收費(fèi)制度不完善，難以適應(yīng)新需求。建議修改為:一是將超標(biāo)排污行為規(guī)定為違法行為;二是按照略高于治理費(fèi)用的原則提高