第四章公共事業(yè)管理中的組織

第四章公共事業(yè)管理中的組織學(xué)習(xí)要點(diǎn)：政府與公共事業(yè)管理非政府組織與公共事業(yè)管理事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

第一節(jié)政府與公共事業(yè)管理

一、政府概述

1、政府的涵義所謂政府，就是國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，實(shí)際上是國家代理組織和官吏的總稱。廣義上的政府：立法、行政和司法機(jī)關(guān)狹義上的政府：國家行政機(jī)關(guān)2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院3歷史上關(guān)于政府產(chǎn)生的主張和理論：

(1)“止?fàn)幷摗保喉n非、墨子等；認(rèn)為國家和政府的產(chǎn)生在于止?fàn)?，刑和政的產(chǎn)生是為了使人趨利避害，而設(shè)置君王則是為了設(shè)曹斷曲。(2)自然論：亞里士多德，人是天然的政治動物，政府起源于人類傾向于過社會生活的本性和維護(hù)秩序、控制社會的需要。歷史上關(guān)于政府產(chǎn)生的主張和理論：

（3）社會分工論，代表人物是摩爾根，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府起源于社會分工，政府是公共事務(wù)的管理從一般社會活動中分離出來并逐步制度化的結(jié)果，是人類政治分工的開始。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院42013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院5歷史上關(guān)于政府產(chǎn)生的主張和理論：

（4）馬克思主義認(rèn)為：原始社會后期，生產(chǎn)力提高，產(chǎn)品有了剩余，隨著私有制、私有觀念的出現(xiàn)，產(chǎn)生階級；氏族部落的公共組織逐漸變?yōu)榕`主的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，從而產(chǎn)生國家，即維護(hù)階級統(tǒng)治、實(shí)施階級壓迫和社會管理的機(jī)器。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院6政府的含義所謂政府，就是國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，實(shí)際上是國家代理組織和官吏的總稱。廣義政府是指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)；狹義的政府是指國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即行政機(jī)關(guān)。公共事業(yè)管理中的政府，主要是行政機(jī)關(guān)；在一定范圍內(nèi)（公共事業(yè)立法、司法行政等），也涉及立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。

2、政府的基本屬性政府的屬性是指政府的本質(zhì)特性。由于政府是國家的代表，是國家機(jī)器的主要組成部分，因而國家的性質(zhì)決定了政府的性質(zhì)，國家的屬性決定了政府的屬性。國家是實(shí)施階級統(tǒng)治和壓迫、進(jìn)行社會控制和管理的機(jī)器，任何國家都具有階級壓迫和社會管理的功能，也都具有階級性和社會性。政府是表示和實(shí)施國家意志的代理機(jī)關(guān)，政府也就具有階級性和社會性。這是政府的基本屬性。政府的階級性政府的階級性，是指政府實(shí)施國家階級壓迫功能，即指政府通過暴力機(jī)器消滅敵對階級和敵對勢力，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級和敵對分子的反抗，鞏固和保衛(wèi)國家政權(quán)。政府的階級性主要是體現(xiàn)在政治事務(wù)中，集中的體現(xiàn)為對政權(quán)的鞏固，即消滅敵對階級和敵對勢力，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級和敵對分子的反抗?，F(xiàn)代社會，雖然并不是所有的公共事務(wù)都帶有階級性，但由于在任何國家，政府對社會公共事務(wù)的管理根本上是憑借公共權(quán)力（具體是其中的政治權(quán)力），依靠的是國家機(jī)器的權(quán)威并在一些公共事務(wù)管理上也是通過國家機(jī)器進(jìn)行的，而國家機(jī)器作為暴力機(jī)器首先表現(xiàn)的正是階級性，因而政府對社會公共事務(wù)的管理也體現(xiàn)著統(tǒng)治階級的意志。政府的社會性是指政府對非階級性的即社會經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)事務(wù)進(jìn)行的管理。管理這些社會公共事務(wù)的任務(wù)，在階級產(chǎn)生政府出現(xiàn)之前就存在，階級產(chǎn)生后，國家和政府借著管理社會公共事務(wù)而發(fā)展為特殊機(jī)構(gòu)，因而國家和政府建立之后，并沒有取消對社會公共事務(wù)的管理，管理這些社會公共事務(wù)的任務(wù)就伴隨著政府的存在而長期存在，其存在的基本趨勢，是隨著社會的發(fā)展，管理社會公共事務(wù)的任務(wù)越來越多，政府的社會管理職能和規(guī)模也越來越大。而且，由于只要有社會，就會有這些公共事務(wù)，有這些公共事務(wù)，就需要管理，因此，在政府消亡之后管理這些公共事務(wù)的任務(wù)也依然存在。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院9

3、政府的基本職能和特性政府職能，是政府依法對社會生活諸領(lǐng)域進(jìn)行管理的職責(zé)和功能，通俗地說，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要內(nèi)容。政府職能作為國家基本職能的一個(gè)重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)國家通過憲法和法律賦予的行政權(quán)力來實(shí)現(xiàn)的政府的基本職能，由政府的基本屬性所決定。階級性和社會性是政府的基本屬性。階級性規(guī)定了政府必須用政治暴力消滅敵對階級和敵對勢力，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級和敵對分子的反抗，鞏固和保衛(wèi)國家政權(quán)，社會性則規(guī)定政府必須完成對社會經(jīng)濟(jì)文化的管理。因此，政府的基本職能是階級統(tǒng)治和社會管理。

政府基本職能的特性第一，整體性。政府的階級統(tǒng)治職能和社會管理職能是性質(zhì)不同的兩種職能，但兩者卻相互滲透，相互支撐，構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體。這具體表現(xiàn)在，一方面，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和文化管理需要首先依靠階級統(tǒng)治職能確立一個(gè)必須的環(huán)境，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)和文化方面的管理根本上體現(xiàn)的是統(tǒng)治階級的意志；另一方面，隨著社會的發(fā)展，管理社會經(jīng)濟(jì)文化的任務(wù)就會越來越多，政府的負(fù)擔(dān)也就越來越重，政府必須加強(qiáng)對社會的管理，否則就無法維護(hù)政治統(tǒng)治

政府基本職能的特性第二，適應(yīng)性。政府的基本職能的具體內(nèi)涵，以及職能的重點(diǎn)、管理的強(qiáng)度和實(shí)現(xiàn)的方式要隨著社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展而發(fā)展，隨著國家形勢和任務(wù)的變化而變化，隨著政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程而不斷作出調(diào)整，以保持與外部環(huán)境條件相適應(yīng)，滿足社會公眾對政府管理提出的需要。政府基本職能的適應(yīng)性是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會生產(chǎn)力發(fā)展這一歷史唯物主義基本原理的具體體現(xiàn)。

政府基本職能的特性第三，差異性。首先，在階級社會中，不同性質(zhì)的政府所具有的階級統(tǒng)治職能的具體性質(zhì)。以及通過社會管理職能所體現(xiàn)出來的階級性是不同的，或說不同性質(zhì)的政府要執(zhí)行不同的階級統(tǒng)治職能，體現(xiàn)不同的階級實(shí)質(zhì)。其次，對不同國家的同一性質(zhì)的政府，如均為資本主義國家的政府，或者同為社會主義國家的政府，但由于各自的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情的區(qū)別，兩項(xiàng)基本職能的具體內(nèi)涵、重點(diǎn)、管理方式等也不會完全相同；其三，即使是一個(gè)國家的同一性質(zhì)的政府，在不同的歷史時(shí)期和不同的發(fā)展階段上，其基本職能的先后位置和輕重比例等也不會完全相同。

政府基本職能的特性第四，統(tǒng)一性。主要是指行使政府基本職能的方式必須同基本職能的屬性相一致，即進(jìn)行階級統(tǒng)治依靠階級統(tǒng)治的必要手段，而進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)和文化管理時(shí)，必須以管理經(jīng)濟(jì)和文化的應(yīng)有方式進(jìn)行管理。這一基本職能行使方式與基本屬性相一致，根本上是由職能所針對的對象所決定的。在確定政府管理手段、方式時(shí)，不能搞一個(gè)模式。如以往我們曾經(jīng)用政治職能的手段管理經(jīng)濟(jì)、管理社會事務(wù)，用政治標(biāo)準(zhǔn)、政府行為方式對待政府管理的其他領(lǐng)域，使經(jīng)濟(jì)和社會管理受到損害。同樣的道理，現(xiàn)在我們也不能把管理經(jīng)濟(jì)的方式運(yùn)用于所有的政府職能。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院151、政府與市場的基本關(guān)系政府與市場的基本關(guān)系是由政府與市場各自不同的性質(zhì)決定的。政府與市場是性質(zhì)完全不同的兩種體系，政府是一個(gè)人為設(shè)計(jì)、集中決策、分層管理的組織體系，而市場是一個(gè)自發(fā)形成，分散決策、自由競爭的組織體系。是兩種不同的對社會資源進(jìn)行配置和對利益進(jìn)行調(diào)節(jié)的方式。市場方式即市場經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)就是以市場機(jī)制即供求、價(jià)格、競爭等，在資源配置和利益調(diào)節(jié)過程中起基礎(chǔ)性作用。政府方式比較典型的例子就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，系指政府依靠行政部門，通過行政層次，運(yùn)用行政手段，直接組織生產(chǎn)流通分配，從而以行政機(jī)制替代市場機(jī)制分配資源和調(diào)節(jié)利益關(guān)系。二、政府與市場的關(guān)系及現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院16市場與計(jì)劃各有所長所短，認(rèn)為必須在市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上把市場機(jī)制和政府作用結(jié)合起來，在市場能夠起作用的資源配置及利益調(diào)節(jié)領(lǐng)域，政府不要介入，以利于充分發(fā)揮市場作用；而在市場缺陷或市場失靈的地方，應(yīng)發(fā)揮政府的干預(yù)作用。一般來說，在政府與市場關(guān)系中界定政府職能的主要依據(jù)是市場失靈或缺陷。1、政府與市場的基本關(guān)系2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院17市場失靈或缺陷的主要表現(xiàn)壟斷導(dǎo)致效率損失和降低商品服務(wù)質(zhì)量；公共產(chǎn)品無法按定價(jià)收費(fèi)或交易成本過高；經(jīng)濟(jì)活動的外部性使等價(jià)交換原則不能貫徹；市場機(jī)制和競爭會產(chǎn)生收入上的不公平；市場機(jī)制難以全面實(shí)現(xiàn)社會的共同利益。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院181、政府與市場的基本關(guān)系“市場失靈”可以靠政府去彌補(bǔ)、糾正，但政府不能夠完全有效地彌補(bǔ)和糾正所有的市場缺陷或功能失靈。市場機(jī)制解決不了的問題，政府也不一定能解決，即使能解決也不一定比市場解決更有效率。無論在理論上，還是實(shí)踐中，都不存在一種政府替代市場、解決市場缺陷的簡單規(guī)則。應(yīng)確立政府與市場的良性互動的基本觀念，即一方面，政府能夠通過立法和行政手段以及各種經(jīng)濟(jì)政策，改善和擴(kuò)大市場的作用，如建立和維護(hù)市場競爭秩序、規(guī)則，保持幣值穩(wěn)定、總量均衡等等，另一方面，市場力量在改善政府功能上有其重要作用，在國家控制的公共領(lǐng)域引入市場競爭，有利于改變其低效率運(yùn)行狀態(tài)。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院192、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件政府必做的四件事：一是提供公共物品；二是消除外部效應(yīng)。三是調(diào)節(jié)收入及財(cái)產(chǎn)的再分配四是維護(hù)社會與市場秩序。扮演“守夜人”角色。（1）政務(wù)管理職能。即政府進(jìn)行政治事務(wù)的管理?；緝?nèi)容是涉及國家政權(quán)的鞏固、社會的安定以及民族的團(tuán)結(jié)、國家利益等各項(xiàng)事務(wù)，主要包括國防、外交、社會治安等關(guān)系到國家安全和主權(quán)的事務(wù)，以及涉及對公民權(quán)利的保護(hù)、處理公民之間關(guān)系的事務(wù)。

4、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能（2）經(jīng)濟(jì)管理職能。指政府對社會公共事務(wù)層面上的經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行管理。這一職能有兩個(gè)基本內(nèi)容。一是政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段，對社會供求總量及其構(gòu)成等主要經(jīng)濟(jì)行動實(shí)施調(diào)節(jié)和控制，使總供給與總需求趨于平衡，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的平穩(wěn)健康發(fā)展。二是以政府機(jī)構(gòu)為行為主體，對國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面進(jìn)行具體的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督。管理主要針對經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，基本內(nèi)容包括制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進(jìn)行行業(yè)管理，引導(dǎo)行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，維護(hù)行業(yè)平等競爭秩序，維護(hù)市場秩序等

4、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能（3）社會事務(wù)管理職能。指政府對狹義的社會公共事務(wù)進(jìn)行管理。這一管理具體包括三方面內(nèi)容，即處理公共關(guān)系，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共利益，具體涉及處理好公眾之間的關(guān)系，處理包括種族之間、民族之間、地域之間的關(guān)系，以及社團(tuán)、利益共同體、家庭與外部的關(guān)系。提供公共服務(wù)，提供必須的作為公共產(chǎn)品的教育、文化、科技等。維護(hù)公共利益

4、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能二、政府在公共事業(yè)管理中的地位

（一）政府是公共事業(yè)管理的主體

1、政府的基本屬性和基本職能，從根本上決定了政府是公共事業(yè)管理的當(dāng)然主體?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府所承擔(dān)和負(fù)責(zé)管理政治性的公共事務(wù)外，更主要的是公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)，以及狹義的社會事務(wù)和公共服務(wù)，這其中的狹義的社會事務(wù)和公共服務(wù)，即是我們所說的公共事業(yè)的基本內(nèi)容。這不僅從政府職能這一特定角度展示了社會公共事業(yè)的基本范圍，而且顯示了統(tǒng)籌管理社會公共事業(yè)根本上是市場經(jīng)濟(jì)對政府的要求，換言之，政府的基本屬性的根本要求、以及政府基本職能在市場經(jīng)濟(jì)條件下的具體化，即市場經(jīng)濟(jì)條件下政府作為管理社會事務(wù)和提供公共服務(wù)的角色定位和相應(yīng)職能的確立，從根本上決定了公共事業(yè)管理的主體必須是政府。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院23第一，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下非政治性公共事務(wù)的擴(kuò)大對管理的需求，決定了公共事業(yè)管理的主體首先必須是政府

由于社會經(jīng)濟(jì)活動的日趨復(fù)雜和公眾生活水平的提高和多樣化的要求，使原先許多屬于個(gè)人的、市場的事務(wù)具有了公共的性質(zhì)，進(jìn)入了社會公共事務(wù)的領(lǐng)域，隨著和平和發(fā)展成為世界發(fā)展的主題，以及在諸多國家中階級對抗的相對減弱，政治性公共事務(wù)相對減少，當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共事務(wù)呈現(xiàn)了非政治性公共事務(wù)不斷擴(kuò)大的發(fā)展勢頭。公共事務(wù)根本上必須由社會公共組織來進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理，而政府正是社會中基于管理公共事務(wù)而產(chǎn)生的最基本的公共機(jī)構(gòu)，因此，伴隨著非政治性公共事務(wù)的增加，統(tǒng)籌管理這些公共事務(wù)的職能也必然并首先進(jìn)入政府領(lǐng)域，使政府職能的內(nèi)容和范圍來越增進(jìn)新的具體的內(nèi)容。為適應(yīng)非政治性公共事務(wù)日益擴(kuò)大的趨勢，首先需要社會從總體上對公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)和對由社會事務(wù)和公共服務(wù)構(gòu)成的公共事業(yè)的發(fā)展，確立基本的管理體制和規(guī)范，這一重要管理任務(wù)，非公共組織中最權(quán)權(quán)威性的政府非屬。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院24第二，市場經(jīng)濟(jì)條件下公共事務(wù)管理的法律化、規(guī)范化趨勢，決定了公共事業(yè)管理的主體首先必須是政府

市場經(jīng)濟(jì)條件下非政治性公共事務(wù)日益擴(kuò)大的趨勢，其基本動因是社會經(jīng)濟(jì)生活的日益復(fù)雜和公眾生活多樣化的需求，這也正是當(dāng)代民主化發(fā)展的一個(gè)具體表現(xiàn)。如何協(xié)調(diào)好這一民主化浪潮下的市場經(jīng)濟(jì)中復(fù)雜的多元的利益和需求？任何民主都是在一定法律范圍內(nèi)的民主，因而民主化的一個(gè)基本要求就是行為的法律化，而市場經(jīng)濟(jì)根本就是一種民主在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的體現(xiàn)，是法制經(jīng)濟(jì)，因而當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)條件下公共事務(wù)管理發(fā)展的又一個(gè)基本趨勢，就是管理的法律化和規(guī)范化。所謂法律化，就是通過具體的法律法規(guī)開展公共事務(wù)管理活動，即一方面把公共事務(wù)的內(nèi)容納入法律之中，明確其作用的范圍和程序，另一方面對公共事務(wù)管理的過程，以及公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限予以具體的規(guī)定，使整個(gè)管理活動依法進(jìn)行。所謂規(guī)范化，就是公共事務(wù)管理部門依據(jù)公共管理的總體目標(biāo)和具體目標(biāo)的要求，確定公共事務(wù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院25（二）、政府是公共事業(yè)管理的核心

1.政府在一定的公共事業(yè)管理形成模式中起關(guān)鍵的作用2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院262.政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向公共事業(yè)管理是管理主體在對公共事業(yè)客觀實(shí)際認(rèn)識的基礎(chǔ)上，針對一定社會的條件和需求作出的協(xié)調(diào)和控制。公共事業(yè)管理的范圍，即哪些事務(wù)可以以公共事業(yè)管理的方式方法進(jìn)行管理、管理的基本性質(zhì)和基本方向，即通過制定的基本政策而確立的管理目標(biāo)，是為社會的哪一個(gè)階級或階層服務(wù)，或說涉及并滿足到多大范圍群體的共同利益，則是由公共組織中的政府決定的。雖然政府不可能在根本上違反公共事業(yè)發(fā)展客觀要求，但在多大程度上反映這一客觀要求則取決于政府的認(rèn)識，以及政府所代表的利益制約。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院273.政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的體制和運(yùn)行公共事業(yè)管理體制，是指為實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，由一定管理主體按一定原則組成、并相應(yīng)具有各自的職責(zé)權(quán)限和分工的多層次的管理系統(tǒng)。在法律化規(guī)范化的現(xiàn)代公共事業(yè)管理中，哪些組織可以作為管理的主體，各管理主體的基本地位和職責(zé)權(quán)限以及相互間的關(guān)系，整個(gè)管理體制的運(yùn)行規(guī)則，都是由相關(guān)法律法規(guī)決定的，是由必須的政策確定的。政府雖然也屬于整個(gè)公共事業(yè)管理體制的一部分，但政府在社會中的特定地位，決定了在關(guān)整個(gè)管理體制的構(gòu)成的法律法規(guī)等，以及整個(gè)管理運(yùn)行的規(guī)則，是由政府制定的，因而，政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理體制和運(yùn)行。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院284.政府是公共事業(yè)管理中其他管理主體的管理者在現(xiàn)代社會的公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)中，政府居于主導(dǎo)地位，即除了有關(guān)公共事業(yè)管理的基本規(guī)則由政府制訂，其他主體主要是實(shí)施外，政府還負(fù)有對其他主體執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)要求對公共事業(yè)管理實(shí)施管理和服務(wù)的行為進(jìn)行管理之責(zé)。這種管理既可以是直接的行政監(jiān)督，也可以是通過司法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律手段的制約。正因?yàn)槿绱耍彩聵I(yè)管理主體系統(tǒng)中的非政府組織等是一身二任，即作為管理者，與政府一起在自己的職責(zé)范圍內(nèi)對公共事業(yè)進(jìn)行管理，為公眾提供公共服務(wù)，作為被管理者，接受政府的業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和監(jiān)管，受制于法律制定者和執(zhí)行者的政府2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院29公共事業(yè)管理主體示意圖非營利組織政府事業(yè)單位一定的企業(yè)

三、公共事業(yè)管理與當(dāng)代中國政府社會管理改革

所謂政府的社會管理，其基本內(nèi)涵是指政府以社會公平和公正為首要目標(biāo)，通過制定系統(tǒng)的專門的社會政策和法規(guī)，對社會進(jìn)行必要干預(yù)和控制的過程。這里的社會，主要是指與國家（政府）相對的一個(gè)領(lǐng)域，即通常所說的公民社會。

（一）社會管理改革是當(dāng)前我國政府管理改革的重點(diǎn)和急需

一是原來由企業(yè)等單位自行管理的社會公共事務(wù)（如廠辦學(xué)校、醫(yī)院、幼托組織、社會保險(xiǎn)等）被逐步剝離出來，需要政府管理；二是生活水平的普遍提高和城市人口的成倍增長，公眾需求日益多樣化和個(gè)性化，社會公共事務(wù)呈全方位膨脹擴(kuò)張趨勢，需要提高政府公共事務(wù)管理水平以滿足這些日益復(fù)雜多樣的需求2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院32（二）公共事業(yè)管理體制的建立與公共事業(yè)的發(fā)展直接推動政府社會管理改革的深入2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院33我國政府的社會管理改革應(yīng)當(dāng)注意

第一，確立改革目標(biāo)。第二，樹立市場和服務(wù)觀念，轉(zhuǎn)變管理者的指導(dǎo)思想第三，進(jìn)行社會管理方式的轉(zhuǎn)變，即應(yīng)以公共事務(wù)管理社會化和市場化為方向，引入競爭機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量。第四，積極推行“政事分開”，進(jìn)行事業(yè)單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進(jìn)社會發(fā)育，為政府社會管理方式改革和構(gòu)建以政府為核心的公共事業(yè)管理體制提高保證。第六，加快社會公共事務(wù)管理的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法進(jìn)行公共事業(yè)體制的建構(gòu)和管理。

第二節(jié)非政府組織與公共事業(yè)管理

一、非政府組織概述非政府組織即非營利的以增進(jìn)社會公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。由于政府是國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，代表著國家，因而國家與社會的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中最直接的表現(xiàn)為政府與社會的關(guān)系，所以，國家與社會的關(guān)系通常也稱為政府與社會的關(guān)系。（一）國家與社會的關(guān)系

1.國家與社會關(guān)系思想中的國家、社會的基本內(nèi)涵

政府是國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，代表著國家，因而國家與社會的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中最直接的表現(xiàn)為政府與社會的關(guān)系，所以，國家與社會的關(guān)系通常也稱為政府與社會的關(guān)系。

2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院362013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院371、國家與社會關(guān)系思想中的社會及其基本內(nèi)涵

廣義的社會，是指以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人們的總體，即一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體，它包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等人類活動的全部領(lǐng)域。狹義的社會，是一個(gè)與國家相對的概念，是作為國家的對應(yīng)物而存在的。這一狹義的社會概念及其相關(guān)理論資源來自西方，在英語中以civilsociety表示,市民社會、公民社會、民間社會公民社會，是指介于國家和家庭或個(gè)人之間的一個(gè)社會相互作用領(lǐng)域及與之相關(guān)的價(jià)值或原則。1、國家與社會關(guān)系思想中的社會及其基本內(nèi)涵國家與社會的關(guān)系，指的是國家與公民社會的關(guān)系。這一特定指向源于公民社會這一概念的形成過程及其基本內(nèi)涵：在西方，由于其特定的政治文化傳統(tǒng)，在中世紀(jì)早期就逐步形成了政治權(quán)力機(jī)構(gòu)只是社會中眾多機(jī)構(gòu)之一，社會并不等同于政治組織的思想。這一思想的基本內(nèi)容是：社會是一個(gè)先于政治，外在于政治的獨(dú)立領(lǐng)域，它由許多相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)、交易、消費(fèi)行為和私域構(gòu)成，它有自己的內(nèi)在規(guī)則，不受外界影響。這一思想的基本指向，一是捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利，二是社會可以不需要國家權(quán)威干預(yù)自己管理自己。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院382013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院392、國家與社會關(guān)系的基本思想內(nèi)涵在西方，由于其特定的政治文化傳統(tǒng)，在中世紀(jì)早期就逐步形成了政治權(quán)力機(jī)構(gòu)只是社會中眾多機(jī)構(gòu)之一，社會并不等同于政治組織的思想。因此，當(dāng)政府通過行政權(quán)力對整個(gè)社會的全面的直接的控制，首先在西方與伴隨工業(yè)革命而發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)，特別是其中的經(jīng)濟(jì)自由和個(gè)人權(quán)利等產(chǎn)生了激烈的沖突之時(shí)，以洛克等為代表的市民階級關(guān)于國家與社會關(guān)系的思想隨之產(chǎn)生。這一思想的基本內(nèi)容是：社會是一個(gè)先于政治，外在于政治的獨(dú)立領(lǐng)域，它由許多相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)、交易、消費(fèi)行為和私域構(gòu)成，它有自己的內(nèi)在規(guī)則，不受外界影響。這一思想的基本指向，一是捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利，二是社會可以不需要國家權(quán)威干預(yù)自己管理自己。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院402、國家與社會關(guān)系的基本思想內(nèi)涵國家與社會關(guān)系的基本內(nèi)涵一是在強(qiáng)調(diào)社會自我管理，不受國家干預(yù)或侵犯，即有消極自由的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)公民社會有參與國家事務(wù)、影響國家政策的權(quán)利，即有積極的自由。二是不少人認(rèn)為公民社會與國家是一種合作互補(bǔ)的關(guān)系：首先，現(xiàn)代公民社會的活動空間是由法律確定并受法律保護(hù)的，公民社會與國家也有依賴的一面；其次，由于一個(gè)社會中，市場失效、政府失效和公民社會失效同時(shí)存在，因此，在提供公共產(chǎn)品和對集體需要作出反應(yīng)等方面，公民社會與國家可以相互補(bǔ)充。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院413、社會自我管理及其國家與社會的良性互動從公共事務(wù)管理的角度看，國家與社會關(guān)系思想在明確區(qū)分不同的社會活動領(lǐng)域基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了公民社會憑借社會權(quán)力的自我管理。在國家與社會關(guān)系的視野中，公民社會是一個(gè)包含著各種非政治的關(guān)系和活動的領(lǐng)域?，F(xiàn)代社會是一個(gè)組織的社會，公民社會的實(shí)體形式，就是政府以外的各種組織，即公民社會是由公民的自組組織構(gòu)成的領(lǐng)域。因此，公民社會的自我管理，實(shí)際上也就是公民社會的各部分通過市場互動自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系和自我整合，形成一個(gè)有組織的公共體系，一個(gè)制度化的社會自治領(lǐng)域2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院423、社會自我管理及其國家與社會的良性互動有組織的公共體系中包括直接從事生產(chǎn)的以盈利為目的的企業(yè)性組織，也包括主要從事中介、服務(wù)的盈利性和非盈利性組織，即社會中介組織，正是這些組織共同的基于市場經(jīng)濟(jì)的活動，構(gòu)成了公民社會這一特定領(lǐng)域，因而都直接或間接地承擔(dān)著管理的職能，但如果從組織的活動主要是為這一體系的存在和運(yùn)行提供支持和服務(wù)來看，直接承擔(dān)協(xié)調(diào)、服務(wù)職能的只是社會中介組織。在涉及國家（政府）與社會關(guān)系時(shí)，人們認(rèn)為公民社會主要由非政府的社會中介組織所構(gòu)成，公民社會是國家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成以保護(hù)或增進(jìn)他們的利益或價(jià)值社會中介組織對公民社會的自我管理，主要是通過向上（即國家）表達(dá)公眾要求，維護(hù)公眾的權(quán)益，又向下通過經(jīng)營盈利性事務(wù)，或承擔(dān)公益性事務(wù)服務(wù)于公眾的需求，同時(shí)，還向社會轉(zhuǎn)達(dá)信息，溝通政府與社會各方面的聯(lián)系。這樣，這些中介組織構(gòu)成了政府與公民之間的一個(gè)社會自我管理層，它通過自身的力促進(jìn)了社會的正常運(yùn)行，增大了社會不斷發(fā)展的可能。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院43社會自我管理層在整個(gè)社會發(fā)展中的意義社會中介組織的存在并構(gòu)成社會自我管理層在整個(gè)社會發(fā)展中具有極為重要的意義。政府與社會的關(guān)系即與公民社會的關(guān)系，實(shí)際上就是與這一社會自我管理層的關(guān)系。實(shí)踐表明，如果一個(gè)國家的社會結(jié)構(gòu)是社會個(gè)體與政府之間存在一個(gè)健全的社會自我管理層，就能既溝通政府與社會各方面的聯(lián)系，也能保證政府與社會各司其職、各負(fù)其責(zé)，避免政府管不該管的事務(wù)。這樣，一方面降低政府成本，使政府高效率地集中在宏觀決策和政治管理方面，另方面也能發(fā)揮社會自身的積極作用，使社會管理得更好。這一政府與社會的良性互動，將極大地促進(jìn)社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的發(fā)展。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院44

政府與社會的關(guān)系表明，社會中介組織是公民社會內(nèi)部事務(wù)管理的承擔(dān)者。社會中介組織對公民社會的自我管理，主要是通過向上（即國家）表達(dá)公眾要求，維護(hù)公眾的權(quán)益，又向下通過經(jīng)營盈利性事務(wù)，或承擔(dān)公益性事務(wù)服務(wù)于公眾的需求，同時(shí)，還向社會轉(zhuǎn)達(dá)信息，溝通政府與社會各方面的聯(lián)系。社會中介組織以盈利與否為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為盈利性中介組織和非盈利性中介組織.

4、社會自我管理的事務(wù)類別劃分及其與公共事業(yè)管理的關(guān)系★盈利性社會中介組織的含義所謂盈利性社會中介組織，是指以盈利為目標(biāo)從事社會管理或服務(wù)工作的中介組織，如職業(yè)介紹所、證券交易所、律師事務(wù)所、會計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等?！锓怯陨鐣薪榻M織的含義所謂非盈利性社會中介組織，即不以盈利為目的從事社會管理或服務(wù)的中介組織，如各種志愿者組織、失業(yè)救濟(jì)基金會、環(huán)保協(xié)會，以及非營利的教育、衛(wèi)生、科學(xué)、文化機(jī)構(gòu)等，另外，非營利的律師事務(wù)所等也屬于這一中介組織類別。

（二）非政府組織的概念及其特征1、非政府組織的概念所謂非政府組織，就是依靠社會權(quán)力，以增進(jìn)社會公共利益為組織目標(biāo)的非官方的非營利的社會組織，顯然，社會組織中從事社會公共事務(wù)管理和服務(wù)的非營利的社會中介組織，就是非政府組織。2、非政府組織的特征一是組織性，也稱正規(guī)性。指必須具有正式注冊的合法身份，有法人資格，即民事責(zé)任能力，而在組織內(nèi)部，則有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員等

二是民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨(dú)立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會領(lǐng)導(dǎo)。

三是非營利性。指組織不以營利為目的，不進(jìn)行利潤分配。四是自治性。指有獨(dú)立的決策與行使能力，既不受制于政府，也不受制于企業(yè)及其他非政府組織。同時(shí)，能夠進(jìn)行組織的自我管理。五是自愿性。指成員參與組織，以及組織的資源集中不是強(qiáng)制性的，而是自愿和志愿性的。

六是非政治性。指組織的目標(biāo)和手段在服務(wù)社會上高度統(tǒng)一，不參加競選等政治活動，即不是政黨組織，社會領(lǐng)域是其活動范圍。七是非宗教性。指不開展傳教等宗教活動，在組織目標(biāo)和活動中都不具有宗教色彩，是非宗教組織，從而區(qū)別于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教組織。

二、非政府組織在公共事業(yè)管理中的

地位和作用

（一）非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位和作用

1、非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必要的組成部分且是公共事業(yè)管理的主體。非政府組織是公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供過程中的必然參與者。

2、非政府組織在公共事業(yè)管理中的作用

第一，非政府組織是微觀的社會服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者，也就是公共事業(yè)管理的必然主體。公共事業(yè)作為涉及公眾基本生活質(zhì)量和公同利益的事務(wù)，本身就是產(chǎn)生于社會，這些事務(wù)的解決或公眾需求的滿足，也最終必然通過為公眾提高服務(wù)，落實(shí)到社會。在現(xiàn)實(shí)中，面對廣大公眾的豐富多樣的需求，不僅諸多的具體服務(wù)，如社區(qū)服務(wù)等等應(yīng)該交由非政府組織向公眾提供，而且在許多公共領(lǐng)域或?qū)υS多社會公共事務(wù)，如藝術(shù)院團(tuán)、出版物、影視節(jié)目及各類體育活動等，如果根據(jù)政策法規(guī)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，交由社會中介組織辦理，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，管理效果往往要好于政府組織。因此，在現(xiàn)代社會，公共事業(yè)管理的最終實(shí)現(xiàn)離不開非政府組織。非政府組織承擔(dān)微觀的社會服務(wù)和管理職能，既是社會自我管理的本質(zhì)反映，也是政府進(jìn)行社會管理的內(nèi)在需求。

第二，非政府組織能提高公共物品的供給效率政府管理公共事業(yè)基本目的，就是提高關(guān)系公眾基本生活質(zhì)量的公共物品的供給效率。政府往往受到各種勢力的制約，以及政府龐大的科層機(jī)構(gòu)所帶來的的對新的社會需求和發(fā)展機(jī)會反應(yīng)不夠靈敏，以及提供公共服務(wù)成本過高等不足，因而在現(xiàn)實(shí)中，許多國家不得不進(jìn)行了公共物品的供給向民間轉(zhuǎn)移的改革，諸多過去由政府直接提供的公共物品，變成了由政府資助的非政府組織提供，即將具體的公共事業(yè)的管理服務(wù)責(zé)任由非政府組織承擔(dān)，而非政府組織在市場基礎(chǔ)上的活動及其相互間的競爭，提高了公共物品的供給和質(zhì)量，取得了很好的效果第三，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，能較好地滿足社會多元化的需求在現(xiàn)代社會，政府社會管理日益豐富、復(fù)雜，政府又必須對社會全體成員負(fù)責(zé)，要求自己的服務(wù)應(yīng)該在所有的地方都一樣，行為應(yīng)該具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?，其結(jié)果是既便不斷擴(kuò)張機(jī)構(gòu)，也很難對社會的多元需求做出及時(shí)、恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。政府的弱點(diǎn)就是非政府組織的優(yōu)勢。一般來說，純公共物品具有鮮明的公益性、不可分割性、規(guī)模性等特點(diǎn)，通常只能由政府提供.準(zhǔn)公共物品是在市場的基礎(chǔ)上，以現(xiàn)代的付費(fèi)制度為基礎(chǔ)的滿足特定利益群體要求的產(chǎn)品，實(shí)際上，現(xiàn)代社會公眾要求多元化主要集中在這些產(chǎn)品方面，而非政府組織產(chǎn)生發(fā)展本身就是社會需求放利益格局多元化的結(jié)果，它所追求的也正是滿足特定群體的利益要求。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院54第三，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，能較好地滿足社會多元化的需求從整個(gè)社會管理的角度看，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，正能使社會自己組織起來，生產(chǎn)一定社區(qū)內(nèi)的公眾所需要的產(chǎn)品或提供所要求的服務(wù)，及時(shí)回應(yīng)社會多元化的需求，從而緩解社會不同群體對政府不同要求的壓力，使政府可以專心于提供純公共物品。這種政府與非政府組織的有機(jī)配合，為社會公共事業(yè)的發(fā)展提供了可能和保障。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院55第四，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，是當(dāng)代社會包括公共事業(yè)在內(nèi)的整個(gè)公共管理社會化和市場化的必然要求公共管理的社會化和市場化的主要內(nèi)容：一是明確政府的核心職能就是公共政策和相當(dāng)法律的制定，將政府原有的執(zhí)行性和服務(wù)性的職能分離出去，相應(yīng)的，改變政府直接辦公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的做法，參照經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中“政企分離”的做法，重構(gòu)政府與下屬服務(wù)機(jī)關(guān)的關(guān)系，擴(kuò)大服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營自主權(quán)；二是將公共服務(wù)盡可能交由社會組織，以擴(kuò)大公共服務(wù)的總供給量，滿足人們的需求；三是將能夠進(jìn)行經(jīng)營性投資、開展市場競爭的領(lǐng)域，通過相關(guān)法律并建立“使用者付費(fèi)”制度，交給私營部門經(jīng)營。概言之，公共管理的社會化和市場化，就是發(fā)揮社會力量在公共服務(wù)和管理中的作用，社會事業(yè)社會辦。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院56從整個(gè)現(xiàn)代社會運(yùn)行來看，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，還具有擴(kuò)大就業(yè)渠道，增強(qiáng)社會保障制度能力，以及提高公民民主意識，增加社會公民化程度等作用?？傊诂F(xiàn)代社會，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，是公共事業(yè)本身發(fā)展的內(nèi)在要求，也是社會發(fā)展的必然要求。非政府組組織在與政府一起致力于公共事業(yè)服務(wù)和管理，促進(jìn)社會公共事業(yè)發(fā)展，增進(jìn)社會公共利益的同時(shí)，也與其他社會中介組織一起，促進(jìn)社會本身即公民社會的發(fā)育和發(fā)展，形成良好的國家與社會的互動，提高整個(gè)社會的運(yùn)行質(zhì)量和水平。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院57三、當(dāng)代中國公共事業(yè)管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的興起

中國漫長的封建社會中不存在非政府組織，而建國后直到改革開放之前，我國在高度集權(quán)的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，個(gè)人隸屬于單位，單位隸屬于國家，單位是國家權(quán)威的末梢，國家通過單位實(shí)現(xiàn)對社會的全面控制和管理，因而并不存在一個(gè)相對于國家權(quán)威的自治社會，也即不存在真正的非政府組織。三、當(dāng)代中國公共事業(yè)管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的興起

建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革從兩個(gè)方面催生著非政府組織的出現(xiàn)，即一方面，公民社會所要求的私有產(chǎn)權(quán)、平等自治的契約性關(guān)系、法治原則、尊重和保護(hù)社會成員的基本權(quán)利、自治性質(zhì)、個(gè)人的選擇自由等基本特性，也正是市場經(jīng)濟(jì)的基本特性，因而公民社會與市場經(jīng)濟(jì)是相生相伴的，甚至在一定程度上市場經(jīng)濟(jì)也就是公民社會本身。而且，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，中國公民的個(gè)人權(quán)利，如遷徙與就業(yè)的權(quán)利，消費(fèi)與福利的權(quán)利，思想、交往、隱私等權(quán)利、個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，也得到了前所未有的發(fā)展。這一切，表明市場經(jīng)濟(jì)在中國的出現(xiàn)和發(fā)展，為非政府組織的成長打下了必須的基礎(chǔ)。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制的逐步建立和完善，也對非政府組織的建立提出了需求，開拓了發(fā)展空間。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，伴隨著“單位人”向“經(jīng)濟(jì)人”和“社會人”的轉(zhuǎn)變，以往屬于單位管理但實(shí)際上應(yīng)由社會管理的事務(wù)從單位中逐步剝離，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，公民的生活需求也日益提高并多樣化，這就大大增加了社會管理的任務(wù)。傳統(tǒng)的政府以行政方式對社會的全面管理方式已不適合新型公共事業(yè)的發(fā)展，而政府讓出的空間也難以全部轉(zhuǎn)交給營利性企業(yè)，因?yàn)橛行┦聦?shí)際上是政府和企業(yè)“不愿做、做不好，或不常做”的，市場缺陷不能全部通過政府來彌補(bǔ)，而政府缺陷同樣也不能全部通過市場來解決，在這一個(gè)政府和企業(yè)之外的屬于社會自己的領(lǐng)域中的事務(wù)，需要社會自己的自組組織來承擔(dān)。

2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院60第一、非政府組織自身存在的問題方面：一是身份不清。二是非政府組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩(wěn)定因素。第二、與非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面：一是在對非政府組織的基本政策的實(shí)施一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象。二是與包括非政府組織在內(nèi)的整個(gè)民間組織相關(guān)的法律過于簡略、薄弱。（二）當(dāng)前我國非政府組織的不足：第一、非政府組織自身存在的問題方面：一是身份不清。這集中的表現(xiàn)在不少非政府組織具有亦官亦民或以非營利的身份從事營利活動。與民間性和自治性是非政府組織的兩個(gè)基本特點(diǎn)相矛盾二是非政府組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性。開展公益活動所需的經(jīng)費(fèi)開支同組織的資金能力之間有很大缺口。在組織內(nèi)部，其組織結(jié)構(gòu)、管理體制、決策程序、財(cái)務(wù)制度、監(jiān)督機(jī)制、自律機(jī)制等都不健全，人員老化、財(cái)務(wù)混亂是比較普遍。組織較難集中、綜合、表達(dá)、捍衛(wèi)所代表的群體的利益，得不到成員和一定社區(qū)內(nèi)公眾的支持和擁護(hù)，組織行為缺乏代表性，在參與公共決策的能力上比較薄弱，也不能很好地提供公共服務(wù)和進(jìn)行必須的公共事業(yè)管理。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩(wěn)定因素。（二）當(dāng)前我國非政府組織的不足：第二、與非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面一是在對非政府組織的基本政策的實(shí)施一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象。首先是一些地方政府十分必要的在登記上嚴(yán)格管理，但對如何積極地對非政府組織進(jìn)行培育還著力不多；其次是在非政府組織注冊登記后，由于相關(guān)的以法律不明確不具體，往往只能憑行政手段進(jìn)行管理，而這種管理又常常只是在年終進(jìn)行審查，而對非政府組織的整個(gè)活動過程缺乏必要的監(jiān)督管理手段。2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院63第二、與非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面二是與包括非政府組織在內(nèi)的整個(gè)民間組織相關(guān)的法律過于簡略、薄弱。

首先是有關(guān)民間組織的法律規(guī)章過于簡略，而各種相關(guān)的行政規(guī)定內(nèi)容又較龐雜，且透明度較低。目前我國有關(guān)非政府組織的法律規(guī)章實(shí)際中是以民政部及其他相關(guān)部委的行政規(guī)定作為管理的依據(jù)，相當(dāng)程度上是以這些行政規(guī)定代替更為基本而透明的法律和行政法規(guī)的發(fā)揮著作用。而且，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部文件是上級對下級機(jī)關(guān)工作的指示。這些規(guī)定目前進(jìn)行制度化的公布渠道還不完善，從而使得行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中有太多的隨意性。

2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院64其次是有關(guān)非政府組織的民事關(guān)系調(diào)整的法律薄弱非政府組織內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等是關(guān)系其發(fā)展的關(guān)鍵性因素，由于非政府組織是民間組織，這些至為關(guān)鍵的關(guān)系是民間的契約無法調(diào)整的，因而必須有政府必要的干預(yù)，即通過完善的民事實(shí)體法加以規(guī)定和制約。正因?yàn)槿绱耍钦M織的民事關(guān)系歷來是各國相關(guān)法律中一個(gè)極為重要的部分。但目前，我國在這方面是行政管理的規(guī)定占據(jù)了相關(guān)法律的大部分，而少有直接針對非政府組織內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等的規(guī)定。這顯然不利于非政府組織形成一個(gè)穩(wěn)定的組織框架并盡量減少內(nèi)部糾紛，從而達(dá)到組織目標(biāo)。

2013/02廣東藥學(xué)院醫(yī)藥商學(xué)院65（三）我國非政府組織改革發(fā)展的基本取向一是在社會領(lǐng)域推進(jìn)“政社分開”革命；二是重點(diǎn)在資金方面進(jìn)行必要的資助。

第一，從培育非政府組織來看，現(xiàn)階段政府有兩項(xiàng)主要的工作：

第二，從加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督管理看，現(xiàn)階段政府要重點(diǎn)抓好兩方面的工作：一方面，是逐步完善有關(guān)非政府組織的尤其是其活動的民事法律法規(guī)。另一方面，是在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程中,通過依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，將監(jiān)督管理的重點(diǎn)放在過程管理上，對非政府組織運(yùn)行的規(guī)范化及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

第三節(jié)事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

一、事業(yè)單位及事業(yè)單位管理體制概述（一）事業(yè)單位的基本界定、類別和特征

1、事業(yè)單位的規(guī)范性定義國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。

（1）教育事業(yè)單位（2）衛(wèi)生事業(yè)單位（3）農(nóng)業(yè)事業(yè)單位（4）科技事業(yè)單位（5）文化事業(yè)單位（6）體育事業(yè)單位2、事業(yè)單位的類別：

（7）城市公用事業(yè)單位（8）交通事業(yè)單位（9）社會福利事業(yè)單位（10）機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位（11）社會中介事業(yè)單位

外，還有氣象、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管、電力監(jiān)管等各類獨(dú)立監(jiān)管單位。

第一，服務(wù)性第二，公益性第三，實(shí)體性第四，公有性3.事業(yè)單位的主要特性：4.新的事業(yè)單位供給方式新的事業(yè)單位資金供給方式全額撥款差額撥款經(jīng)費(fèi)自理其他（二）事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵與特點(diǎn)

1、事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵事業(yè)單位管理體制，是為了有效地對事業(yè)單位進(jìn)行管理，使之更好地提供事業(yè)產(chǎn)品即必須的公共服務(wù)，保障和發(fā)展公共利益，國家通過相關(guān)的法律法規(guī)等而形成的一整套有關(guān)政府對事業(yè)單位進(jìn)行管理的各種制度和行為規(guī)范的總和。

2、事業(yè)單位管理體制的特點(diǎn)這里所說的事業(yè)單位管理體制，主要是指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成，并且目前雖經(jīng)一定