政府促進(jìn)教育公平發(fā)展面臨的問題及對策探析

促進(jìn)教育公平發(fā)展面臨的問題及對策探析中圖分類號：G52文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408〔2014〕-07-0103-04作者簡介：王珊〔1968-〕，女，河南潢川人，信陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政教研部講師，研究方向：中國化。公平作為公平評價系統(tǒng)中的一個重要考核子元素，其實現(xiàn)程度不僅僅是檢驗文明進(jìn)步的重要標(biāo)尺，也是助推社會和諧發(fā)展的重要途徑。實施公平的制度和政策，不僅對發(fā)展和科技進(jìn)步具有“加速器〞和“孵化器〞的作用，對社會階層分化和有序流動具有“篩選器〞的作用，同時，也對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有“穩(wěn)定器〞和“平衡器〞之功能。被稱為美國“公立學(xué)校之父〞的賀拉斯?曼便這樣宣稱：“教育是實現(xiàn)人類平等的偉大工具，它的作用比任何其它人類的發(fā)明都偉大得多。〞[1]因此，現(xiàn)代各國都高度重視教育公平的發(fā)展，各國在制定教育制度和政策時都將公平理念作為首要的價值取向。接受教育是現(xiàn)代民主法治國家每一個公民的權(quán)利。2012年11月，-的十八大報告明確提出了努力辦好讓人民滿意的教育的奮斗目標(biāo)，指出：“要堅持教育優(yōu)先發(fā)展……大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點向、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜，支持特殊教育，提高家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助水平，積極推動農(nóng)民工子女平等接受教育……〞[2]因此，探尋我們國家現(xiàn)前階段教育存在不公平的深層原因，找出解決問題思路，研究初級階段在穩(wěn)步推進(jìn)教育公平發(fā)展中的責(zé)任，乃是當(dāng)下助推我們國家經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展的重要任務(wù)。一、積極促進(jìn)教育公平發(fā)展的現(xiàn)實意義全面建成小康社會，實現(xiàn)教育公平發(fā)展，是中國化的理論創(chuàng)新。早在、恩格斯創(chuàng)立唯物主義的過程中，就提出：“實行普通的免費的國民教育〞，[3]將教育公平問題作為一個重要的理論范疇加以論述。從的“教育要為工農(nóng)大眾服務(wù)〞，的“辦教育一要普及二要提高〞，到江澤民的“努力提高絕大多數(shù)人的教育水準(zhǔn)〞，再到胡錦濤的“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)〞，-的歷代領(lǐng)導(dǎo)人均對教育公平發(fā)展高度重視，并在不同時期作出不同論述。首先，積極促進(jìn)教育公平發(fā)展，是提高國民整體素質(zhì)的客觀要求?，F(xiàn)代確保公民享有平等的教育機(jī)會，這不僅僅是履行、法律所規(guī)定的義務(wù)，也是促進(jìn)教育公平發(fā)展的重要指導(dǎo)思想。市場經(jīng)濟(jì)的確立，使我們國家經(jīng)濟(jì)保持了高速增長的態(tài)勢，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在不平衡性，廣大中西部地區(qū)還有數(shù)量較多的家庭和未脫貧。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性體現(xiàn)在教育上，就是教育的不公平。積極促進(jìn)教育公平發(fā)展，讓貧困地區(qū)、貧困家庭的孩子能夠有書讀，對每一個孩子來說，就有了成人成才的機(jī)會；對每一個家庭來說，則寄托了全部的未來和希望；對于整個社會來說，就是提高國民的整體素質(zhì)，提高整個民族的素質(zhì)，這對于我們?nèi)娼ǔ尚】瞪鐣崿F(xiàn)我們國家的現(xiàn)代化具有非常重要的意義。其次，積極促進(jìn)教育公平發(fā)展，是全面建成小康社會的重要前提和基礎(chǔ)。2013年11月，-的十八屆三中全會〔關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕指出：“大力促進(jìn)教育公平，……，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置……〞[4]是針對現(xiàn)前階段破解我們國家教育不均衡發(fā)展問題而提出的改革目標(biāo)，是從有利于全面深化改革的高度作出的戰(zhàn)略決策。我們-的教育最終目標(biāo)和共--義對人的教育目標(biāo)是一致的，即實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。在社會，每一個公民享有平等的自由全面發(fā)展的權(quán)利，在權(quán)利享有上，不允許少數(shù)人享有特權(quán)。當(dāng)下，我們國家教育在資源配置上還存在不均衡現(xiàn)象，不利于我們國家公民實現(xiàn)自由全面發(fā)展，也不利于各種社會關(guān)系的協(xié)調(diào)，更不利于社會的和諧穩(wěn)定。因此，-在全面深化改革的決定中審時度勢作出促進(jìn)教育均衡發(fā)展的決定，不僅關(guān)乎到全面深化改革的推進(jìn)，更關(guān)乎到全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。最后，積極促進(jìn)教育公平發(fā)展，是解決當(dāng)下我們國家教育領(lǐng)域存在的諸多現(xiàn)實問題的必要舉措。當(dāng)下我們國家教育存在許多問題，最為主要的有三個方面：第一，一些地區(qū)中小學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)上海教育科學(xué)院的有關(guān)專家推算：我們國家近年來每年大約有500萬適齡兒童未完成初中教育，其中近200萬人未完成6年小學(xué)教育。嚴(yán)重的“輟學(xué)〞現(xiàn)象看似輟學(xué)者對于接受義務(wù)教育的權(quán)利的“自動放棄〞，但本質(zhì)上是對“失學(xué)者〞應(yīng)享權(quán)利的剝奪。第二，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工子女上學(xué)困難。當(dāng)前，全國各種流動近1.5億，大批來自的流動孩子在求學(xué)的路途中遇到了困境，處于學(xué)齡階段的農(nóng)民工子女有240萬到360萬人，他們中間只有一小部分人有幸走進(jìn)課堂，多數(shù)人處于失學(xué)或輟學(xué)狀態(tài)。第三，城市困難家庭難以維持子女上學(xué)。這些問題的存在和加劇，嚴(yán)重阻礙了我們國家教育事業(yè)的發(fā)展。解決這些問題最為有效的途徑和辦法，就是積極促進(jìn)教育公平發(fā)展。二、促進(jìn)教育公平發(fā)展面臨的問題及原因〔一〕促進(jìn)教育公平發(fā)展面臨的問題1.區(qū)域教育發(fā)展不公平。按照教育學(xué)界主流觀點的理解，當(dāng)下我們國家區(qū)域教育發(fā)展不公平主要表現(xiàn)在三個方面：貧困地區(qū)與富裕地區(qū)教育發(fā)展的不公平、西部地區(qū)與東部地區(qū)教育發(fā)展的不公平、中心省市與邊緣省市教育發(fā)展的不公平。[5]這樣的歸納符合主義“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層〞的判斷。但區(qū)域教育發(fā)展不公平的問題和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡并不能簡單劃等號，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于教育而言只是一個必要條件而非充分條件。事實上，教育更多與傳統(tǒng)、社區(qū)觀念、人文氛圍及歷史習(xí)慣有關(guān)。2.城鄉(xiāng)教育發(fā)展不公平。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題作為我們國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的突出問題，被稱為“三農(nóng)〞問題，是關(guān)系到改革開放和社--義建設(shè)事業(yè)全局的重大問題，其中，農(nóng)村教育公平的問題又在“三農(nóng)〞問題中占據(jù)重要地位。如果說區(qū)域教育發(fā)展不公平的問題主要呈現(xiàn)在層面，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不公平的問題則主要體現(xiàn)在的層面。當(dāng)下我們國家城鄉(xiāng)教育發(fā)展的不公平主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)教育經(jīng)費差距過大和城鄉(xiāng)教師水平差異顯著。3.身份教育發(fā)展不公平。身份是一個人區(qū)別于其他社會主體的自我標(biāo)志，是一個人認(rèn)識自我并獲得歸屬的價值憑借。身份包括兩種：自然身份和社會身份。在教育公平層面基于自然身份的不公平特指的是性別教育發(fā)展的不公平。就我們國家而言，無論在農(nóng)村還是城市，對待子女的受教育權(quán)問題，始終存在重男輕女的問題。在同等條件下，男性的受教育權(quán)往往被更多強(qiáng)調(diào)，而女性的受教育權(quán)則被有意無意地忽視了，這在農(nóng)村表現(xiàn)得尤為明顯。社會身份教育發(fā)展不公平主要是指由于所處不同社會階層和身份歸屬而導(dǎo)致的教育不公平。社會身份教育發(fā)展的不公平在我們國家主要體現(xiàn)在城市農(nóng)民工子女的教育問題上。4.教育結(jié)構(gòu)發(fā)展不公平。教育結(jié)構(gòu)發(fā)展不公平是指受教育者享受教育種類的不公平。隨著改革的全面深化，我們國家教育體制結(jié)構(gòu)也由主導(dǎo)的一元辦學(xué)結(jié)構(gòu)向多元或混合型辦學(xué)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，由此，也為我們國家公民享有平等的教育機(jī)會帶來了一定的負(fù)面影響。因為教育結(jié)構(gòu)的變遷，與之相適應(yīng)的公平教育制度頂層設(shè)計并未出來。例如，在不公平的制度和政策下，民辦教育舉步維艱，其興辦者、教師和學(xué)生都訴求教育公平；公辦的義務(wù)教育學(xué)校存在“名校辦民校〞，中存在“獨立學(xué)院〞，這些混合型辦學(xué)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，因為缺乏科學(xué)的制度設(shè)計和公平的政策保障，導(dǎo)致辦學(xué)主體為了利益而損害受教育者的教育權(quán)益?！捕炒龠M(jìn)教育公平發(fā)展問題之原因分析1.國民收入和社會利益分配不均衡是教育不公產(chǎn)生的外因。上個世紀(jì)80年代中期，我們國家開始經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遵循的是“效率優(yōu)先，兼顧公平〞的原則。這一原則實際上是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在一切工作的首位，其他一切工作都要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路和服務(wù)，與此同時，也不能放棄社會公平，但是，社會公平是處于從屬的地位、次要的地位，甚至在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會公平發(fā)生沖突時，為了不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必要時以犧牲社會公平來保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！靶蕛?yōu)先，兼顧公平〞的提法和做法忽略了社會全面發(fā)展的重要性，它以經(jīng)濟(jì)發(fā)展代替了社會發(fā)展。而事實上，社會發(fā)展是一個全方位、全面的發(fā)展，包括教育在內(nèi)各個方面和領(lǐng)域的發(fā)展。只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，教育與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，才是真正的發(fā)展，才是后勁十足潛力巨大的發(fā)展。無數(shù)事實證明，教育公平有利于發(fā)展，特別是有利于健康的、可持續(xù)的發(fā)展，并且只有教育公平才會帶來這樣的發(fā)展，才能成為這樣發(fā)展的動力。2.城鄉(xiāng)有別的公共物品供給制度是教育不公產(chǎn)生的內(nèi)因。公共物品的性質(zhì)決定了它的供給主體和供給方式。由于私人資本的尋利性，決定了通過市場提供的可能性和限度。而教育，就其本質(zhì)而言，基本上應(yīng)該屬于純的公共物品，其供給主體必然是。同時，教育的公共性又要求受教育個體對公共資源占有的平等。以義務(wù)教育為例，我們國家對義務(wù)教育這樣一種公共物品的提供是城鄉(xiāng)有別的。新中國成立后的“兩條腿走路〞方針和上個世紀(jì)80年代的“分級辦學(xué)〞體制形成了“城市教育國家辦〞和“農(nóng)村教育農(nóng)民辦〞的格局。它使城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展進(jìn)入了兩個不同的軌道。與城市學(xué)校發(fā)展形成良性循環(huán)相反的是，農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)了資源貧困的“馬太效應(yīng)〞，城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距越來越大，城鄉(xiāng)適齡兒童和少年受教育機(jī)會不平等程度日益加深。3.教育政策制定的認(rèn)知缺陷是教育不公產(chǎn)生的重要因素。2003年10月，-的十六屆三中全會號召全-要堅持“以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展〞?！耙匀藶楸鲸曌鳛榭茖W(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，這一理念的提出，既是-和國家政策的靈魂所在，更是教育公平的目標(biāo)追求?！耙匀藶楸鲸曮w現(xiàn)在教育領(lǐng)域就是以人的發(fā)展，特別是作為教育對象的具體的個人的和諧發(fā)展為根本價值取向，將塑造教育對象積極、健康、向上的人格和品質(zhì)作為根本追求。從這個意義上說，教育的“以人為本〞是相對于以“物〞為本的。在我們國家封建社會，占主導(dǎo)地位的官方教育是以功名利祿為本，這種“物本〞的教育價值觀不絕如縷，綿延至今。正是這種“見物不見人〞的短視教育觀念造成了當(dāng)下實現(xiàn)教育公平的認(rèn)知障礙。其表現(xiàn)在：在理念上，將教育的價值核心與市場經(jīng)濟(jì)的效益取向等量齊觀，效率優(yōu)先從中不加分析地全盤移入教育領(lǐng)域，教育的市場化、經(jīng)濟(jì)效益化曾經(jīng)一度甚囂塵上、大行其道；在邏輯上，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育發(fā)展是一種簡單的因果關(guān)系，只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度時才能發(fā)展教育，致使經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公民無法獲得公平的教育機(jī)會，更談不上公平分享教育發(fā)展的成果；在方式上，認(rèn)為教育發(fā)展應(yīng)當(dāng)采用市場經(jīng)濟(jì)所特有的方式來進(jìn)行資源分配，僅僅以市場效益為導(dǎo)向來分配教育資源，必然帶來教育的不公。我們國家現(xiàn)行教育政策取向的偏差，歸根結(jié)底，正是以“物〞而非以“人〞為本的發(fā)展觀所致。4.教育法規(guī)體系不完善是教育不公產(chǎn)生的又一重要因素。健全完善的教育法律法規(guī)體系是教育公平發(fā)展的法治保障，但縱觀我們國家，在義務(wù)教育法律法規(guī)體系上還需進(jìn)一步健全完善。如我們國家于2006年對〔中國義務(wù)教育法〕進(jìn)行修訂，首次明確促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是各級的職責(zé)，但作為〔中國義務(wù)教育法〕的上位法〔中國教育法〕至今仍未進(jìn)行相應(yīng)修訂，導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律保障體系不完善。[6]同時，與〔中國義務(wù)教育法〕配套的〔學(xué)校法〕仍是立法空白，以至于部分教育機(jī)構(gòu)以及教育改革過程中新出現(xiàn)的問題都游離于具體的教育法規(guī)之外。三、促進(jìn)教育公平發(fā)展的制度設(shè)計和政策構(gòu)想域外他國促進(jìn)教育公平發(fā)展的實踐告訴我們，無論是在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家，一個共同特征就是承擔(dān)了教育公平的主要責(zé)任，這不僅僅是因為教育屬于公共物品，市場、社會以及其他任何團(tuán)體或組織不會，也不可能承擔(dān)公共物品的提供，而且也是由的本質(zhì)和職能所決定的。那么，在全面深化改革的中國，在市場經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)深入、幾乎觸及社會生活的每個角落的背景下，縮小社會階層教育差距，促進(jìn)教育公平將是一項艱巨而浩繁的系統(tǒng)工程，有待在具體的政策設(shè)計和制度安排中作全面的改進(jìn)?！惨弧硠?chuàng)造公平的社會，促進(jìn)教育公平發(fā)展1.教育公平通過對公民教育權(quán)利的平等保護(hù)得以實現(xiàn)。在現(xiàn)代社會，不僅國內(nèi)法，而且許多國際組織的文件也對人的教育權(quán)利作出了明確的規(guī)定。例如，1990年3月，聯(lián)合國教科文組織、兒童基金會、開發(fā)計劃署和世界發(fā)展聯(lián)合發(fā)起和贊助召開的“世界全民教育大會〞，討論并通過了〔世界全民教育宣言：滿足基本學(xué)習(xí)需要〕。該宣言指出：“每一個人――兒童、青年和成人，都應(yīng)能獲得旨在滿足其基本學(xué)習(xí)需要的受教育機(jī)會。〞[7]一個國家的經(jīng)濟(jì)增長所帶來的社會財富的增加應(yīng)該惠及全體人民，否則不僅發(fā)展難以持續(xù)，甚至連經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長都是不可能的。特別是傳統(tǒng)意義上人們只要談到公平似乎僅僅指收入公平，事實上教育權(quán)利的公平對于就業(yè)、擺脫貧困更具有決定性的意義。2.教育公平通過社會保障制度的制定和實施得以實現(xiàn)。社會聯(lián)合是指人們聯(lián)合起來組成一種抵御各種社會風(fēng)險的聯(lián)盟，使絕大多數(shù)人都能夠生活在經(jīng)濟(jì)安全之中，由此形成平等、公正、和諧的社會氛圍。其作為一種理念，貫徹在教育公平中就表現(xiàn)為對社會資源的調(diào)劑。進(jìn)行社會資源調(diào)劑不是“劫富濟(jì)貧〞，更不是搞“平均主義〞。通過累進(jìn)稅制從富人那里籌措資金，通過教育救濟(jì)的方式提供給那些需要得到救濟(jì)和補(bǔ)償?shù)娜?，使他們能夠平等地享受教育?quán)，由此體現(xiàn)教育公平。在我們國家，社會資源調(diào)劑不應(yīng)僅僅限于個人與個人之間的調(diào)劑，還包括區(qū)域之間的調(diào)劑。在“發(fā)展到一定程度的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是大局。那時沿海也要服從這個大局〞。[8]全面深化改革之際，東部沿海許多省市已進(jìn)入了小康水平，帶動和幫助西部地區(qū)教育發(fā)展的時機(jī)已經(jīng)來臨，條件也已具備，我們國家教育區(qū)域公平發(fā)展問題提上議事日程，東部為西部提供教育資源調(diào)劑責(zé)無旁貸。教育公平正是通過這種個人之間、區(qū)域之間的調(diào)劑得到實現(xiàn)的。3.教育公平通過城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解得以實現(xiàn)。-和一直致力解決城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)難題。早在2001年12月，江澤民同志就指出：“我們國家二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的問題，要在工業(yè)化、信息化的進(jìn)程中逐步加以解決。〞城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在良性狀態(tài)下不斷被弱化直至最終消除是中華特點社--義的本質(zhì)要求。如果固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得不到改善，就無法達(dá)到城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展，從而也終將制約我們國家促進(jìn)教育公平發(fā)展，影響到中華特點社--義的完善與發(fā)展。不斷解決我們國家城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題，就需要解決教育不公平問題。教育不公與城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)存在互為因果關(guān)系，教育不公是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的一個顯著特征，同時，教育不公又對城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)進(jìn)一步固化。只有通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展逐漸弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，才能真正實現(xiàn)農(nóng)村的良性發(fā)展和城鄉(xiāng)教育的公平?！捕掣母铿F(xiàn)行教育制度和政策，促進(jìn)教育公平發(fā)展1.落實促進(jìn)教育公平的制度。盡快出臺國家層面的教育保障制度，規(guī)范各級各類學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是師資配備標(biāo)準(zhǔn)、工資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校硬件標(biāo)準(zhǔn)、生均經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，并隨著國家綜合實力的提升而適時作出相應(yīng)調(diào)整。因為，學(xué)校隸屬的級別不同，它的財力保障程度亦不相同。筆者建議，義務(wù)教育要做到省級統(tǒng)籌，各級人民在年初的人代會工作報告中應(yīng)明確義務(wù)教育經(jīng)費投入目標(biāo)，尤其應(yīng)將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費單列，納入財政預(yù)算，按照標(biāo)準(zhǔn)撥付經(jīng)費，確保學(xué)校正常運轉(zhuǎn)和校舍安全，確保教職工工資按照規(guī)定發(fā)放。高等教育要做到和省級共同統(tǒng)籌，同時引入市場競爭機(jī)制，對辦學(xué)實力雄厚的高校，可以通過項目招標(biāo)的方式，支持重點建設(shè)。2.實施促進(jìn)教育公平的人事政策。從現(xiàn)有義務(wù)教師編制指標(biāo)上看，城鄉(xiāng)義務(wù)教師總規(guī)模能滿足義務(wù)教育需求，能夠保證國家義務(wù)教育目標(biāo)的實現(xiàn)。但義務(wù)教育教師在城鄉(xiāng)配置中嚴(yán)重失衡，在區(qū)域配置中嚴(yán)重失衡，老少邊窮地區(qū)的農(nóng)村義務(wù)教師奇缺。義務(wù)教育師資是制約義務(wù)教育均