檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體觀點的駁論,民事訴訟法論文

檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟主體觀點的駁論,民事訴訟法論文公益訴訟自從引入我們國家民事訴訟法以來,行政法學(xué)者隨即提出了行政公益訴訟的概念。近年來,在行政訴訟法修改的大背景下,讓行政公益訴訟入法的呼聲更是一浪高過一浪,華而不實有些學(xué)者主張檢察機(jī)關(guān)能夠代表國家利益和公共利益作為適格原告提起公益訴訟,他們多從法理基礎(chǔ)、憲法根據(jù)、國外先例及現(xiàn)實需要的角度進(jìn)行多方論證,以此提出檢察機(jī)關(guān)作為我們國家行政公益訴訟原告的必要性、可行性和緊迫性。無論從他們所述的域外經(jīng)歷體驗還是國內(nèi)現(xiàn)實來看,似乎檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟適格主體已毫無懸念,但深切進(jìn)入理性討論之后,此種提法雖不至于漏洞百出,但仍有多處觀點有待商榷。一、行政公益訴訟的概念界定1.公益概念的界定行政公益訴訟自進(jìn)入國人視野以來,對其概念的界定一直采取舶來主義,整體意見較為統(tǒng)一,但是對于該概念中的公益含義一直爭論不休,尚無定論。對于公益本文關(guān)鍵詞語的范圍仍然處在大概念的模糊界定中,當(dāng)前理論界和實務(wù)界均以為公益包括兩大方面,即國家利益和公共利益,但是何為國家利益和公共利益,假如從政治學(xué)的角度能夠明確界定國家利益的話,那么公共利益又該怎樣確立?(辭源〕曰:公共,謂公眾共同也。公眾這一概念本身是不確定的。由于人們不好斷定究竟多少私人之集合方能稱為公眾,公眾與私人的概念是相對的,不是由數(shù)量關(guān)系所能界定。因而公眾與私人無法清楚明晰區(qū)分,那么公益與私益自然混沌不清。在訴訟利益大前提尚未確立的情況下,就徑行進(jìn)入原告為何確實立似乎缺少基礎(chǔ)原理支撐。檢察機(jī)關(guān)代表國家利益無可非議,這在我們國家刑事訴訟法中檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公訴的職能中也得以印證,但是其代表概念尚存爭議的公共利益顯然讓人無法信服。因公共利益中群眾利益與私人利益混淆不清,無法界定,那么在訴訟的實踐中,檢察院可能名義上代表公共利益實而為私人利益代言。這樣的訴訟即產(chǎn)生了如下效果:一是本來普通的行政訴訟轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟;二是檢察院不再是司法機(jī)關(guān)而是行政相對人的代理人;三是檢察院不是公益代表而是私益代表。2.行政公益訴訟含義為了解決這一哥德巴赫式的猜測,各路學(xué)者紛紛獻(xiàn)言進(jìn)策,傾其精神,研習(xí)推論,但終究沒有能畢其功于一役。固然諸多學(xué)者們發(fā)表了大量研究成果,但仍然停留在眾講紛紜的驚訝之中,公共利益的界定難題仍然存在,不增不減。面對這一概念窘境,喜歡腦筋急轉(zhuǎn)彎的學(xué)者提出一條破解方案,即與其挖空心思地界定公共利益概念,不如將視線轉(zhuǎn)移到對公共概念使用時所應(yīng)當(dāng)遵循的一些規(guī)則進(jìn)行研究。[1]回避矛盾有時候也是處理問題的一個辦法,固然沒有解決問題,但畢竟繞開了它。公共利益的問題被方式方法論破解了,那么行政公益訴訟的概念問題也便迎刃而解。當(dāng)下學(xué)界對于行政公益訴訟的概念最具代表性的三種觀點如下:(1)檢察機(jī)關(guān)主體論。也即一元主體論,確定對于損害國家利益和公共利益的行為,提起訴訟的原告只能是檢察機(jī)關(guān)。(2)無直接利害關(guān)系主體論。也即排除利害關(guān)系人主體論,以為對于損害公共利益的行為,除了具有直接利害關(guān)系人外的其別人能夠提起公益訴訟,包括檢察機(jī)關(guān)。(3)民事主體論。也即多元主體論,以為對于損害國家利益、社會公共利益或者別人利益的行為,公民、法人或者其他組織均能夠提起公益訴訟。上述三種觀點中,前一種是一元主體論,后兩種均是多元主體論,前者提起訴訟的原告只能是檢察機(jī)關(guān),后兩種觀點均成認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的適格原告。第二種觀點中排除了利害關(guān)系人作為原告的主體資格不甚妥當(dāng),直接利害關(guān)系人面對行政機(jī)關(guān)即損害自個又損害其他眾人的損害行為是提起私益訴訟還是公益訴訟,應(yīng)該是當(dāng)事人自個選擇的結(jié)果,我們不應(yīng)該硬性排除。在實踐中詳細(xì)由誰提起公益訴訟,還需要本國法律的詳細(xì)規(guī)定。同時,因其是公益訴訟,因而行政機(jī)關(guān)損害的對象是國家利益和公共利益,上述第二種觀點中缺少了國家利益,而第三種觀點中多了別人利益,別人利益能夠由別人通過私益訴訟解決。根據(jù)以上分析,因而對于我們國家的行政公益訴訟定義如下,行政公益訴訟是指法律規(guī)定的有權(quán)主體對于行政主體已經(jīng)損害或即將損害國家利益或公共利益的行為,依法向法院提起訴訟的制度。二、當(dāng)下學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟適格原告的論證當(dāng)下學(xué)者對于檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟適格原告的論證,主要集中在理論根據(jù)、憲法基礎(chǔ)、國外先例及現(xiàn)實需要等四個角度,以此認(rèn)定檢察機(jī)關(guān)是我們國家公益訴訟的當(dāng)然主體。1.理論根據(jù)從訴訟主體資格理論的發(fā)展來論證檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告資格的可行性,當(dāng)今世界,訴訟主體資格在不斷地放寬。關(guān)于原告資格的標(biāo)準(zhǔn),英美國家由法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向了利益范圍標(biāo)準(zhǔn),這一轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)了原告資格和請求范圍的擴(kuò)大,使原告由基于私益起訴的直接利害關(guān)系人轉(zhuǎn)向了基于公益起訴的間接利害關(guān)系人乃至任何人。法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn),意指只要當(dāng)事人能積極證明其權(quán)利遭到損害時,才有起訴資格:否則,即便由于行政機(jī)關(guān)的行為遭受重大損害,這種損害也被以為是沒有法律錯誤的損害。[2]換句話講,法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)是指本人的法定權(quán)利遭到損害時才有起訴資格,一是行政機(jī)關(guān)損害的是本人而非別人;二是該種損害是法律所規(guī)定的情形,法無規(guī)定,不得起訴;三是該種損害是直接損害而非間接損害。上述三項條件缺一不可,共同構(gòu)成了法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)的條件。利益范圍標(biāo)準(zhǔn)的含義是,當(dāng)事人針對某項行政決定提起訴訟時,并不要求其利益屬法律十分規(guī)定的利益,只要申述人有可能主張受損害的利受益之處于法律規(guī)定或調(diào)整的利益范圍之內(nèi),就可請求司法審查。[3]換句話講,當(dāng)國家利益、公共利益遭到損害時,即便是非直接利害關(guān)系人也具有起訴的主體資格。英美國家實現(xiàn)原告資格從法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向了利益范圍標(biāo)準(zhǔn),解決了沒有利害關(guān)系的或者沒有直接利益關(guān)系當(dāng)事人的行政公益訴訟原告資格問題,但是根據(jù)利益范圍標(biāo)準(zhǔn)提起公益訴訟的理論根據(jù)何在呢?西方諸多學(xué)者將其歸依于公共信托理論,公共信托產(chǎn)生于羅馬法,根據(jù)這一理論,非屬私人的水、空氣、河流等自然資源和財政稅收等是國民的共同財產(chǎn),為了公共利益和公眾利用之目的,國民通過委托方式由管理這些財產(chǎn)。[4]公共信托理論引申出行政公益訴訟信托,當(dāng)國民委托給國家的財產(chǎn)遭受損害時,國家有義務(wù)布置公共利益代表通過司法的途徑來維護(hù)國民集體利益,實現(xiàn)了實體權(quán)利和程序權(quán)利分離的情形。英美國家基于信托理論由此產(chǎn)生了私人檢察官理論,繼而提出檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表,有權(quán)提出行政公益訴訟。2.憲法基礎(chǔ)國內(nèi)有些學(xué)者細(xì)查憲法規(guī)定,努力從憲法條文中尋找檢察機(jī)關(guān)作為我們國家行政公益訴訟適格原告的憲法基礎(chǔ),華而不實最具代表性的觀點,當(dāng)屬姜明安所言:憲法確立的檢察機(jī)關(guān)的法律地位為建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度提供了憲法根據(jù)。[5]他所講的憲法根據(jù),即我們國家(憲法〕第129條規(guī)定:中國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。(憲法〕第131條規(guī)定:人民檢察院按照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人干預(yù)。首先檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),具有保障法律的正確行使,對違法行為進(jìn)行及時糾正的職能,華而不實的法律包括民法、刑法和行政法及相應(yīng)的訴訟法,對于行政機(jī)關(guān)違背法律損害國家利益和公共利益的情形時,檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即可通過行政公益訴訟的方式來有效地行使法律監(jiān)督權(quán)。其次檢察機(jī)關(guān)具有獨立的檢察權(quán),其獨立的地位更能有效地對抗行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位,另一方面能夠保證法院公平公正地審理行政公益案件,對于當(dāng)前我們國家弱勢的個人及大量具有官方背景的團(tuán)體而言,檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告的優(yōu)勢較為明顯。3.國外先例無論是普通法系國家還是大陸法系國家,都有檢察院作為行政訴訟參加人的立法規(guī)定及成功經(jīng)歷體驗。(1)英美國家私人檢察長理論,除了檢察長能夠代表公益直接提起訴訟外,個人及團(tuán)體為了公共利益之需,能夠借用檢察總長的名義向法院提起行政公益訴訟;(2)法國的越權(quán)理論,越權(quán)之訴是當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而遭到損害,請求行政法院審查該行政決定的合法性,并撤銷違法的行政決定的救濟(jì)手段。越權(quán)之訴著眼于公共利益,主要目的在于保證行政行為的合法性,是行政法治原則的重要保障,是對事不對人的客觀訴訟。[6]客觀訴訟即指公益訴訟,相對的主觀訴訟即指私益訴訟。(3)德國的公益代表人理論,聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官能夠參加人的身份分別介入各級行政法院的行政訴訟。4.現(xiàn)實需要隨著我們國家經(jīng)濟(jì)社會的日益發(fā)展,一些侵權(quán)行為層出不窮,且有擴(kuò)大蔓延之勢,像國有資產(chǎn)流失、自然資源開發(fā)、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)管、政策性行政壟斷、公共工程建設(shè)等問題日益凸顯,行政機(jī)關(guān)不作為亂作為,甚至與第三人串通一氣、狼狽為奸的現(xiàn)象也時有發(fā)生,同時,行政相對人基于種種原因不愿、不敢放棄訴權(quán)或沒有詳細(xì)受害行政相對人的情況下,致使國家利益和公共利受益之處在被肆意損害而無人問津的窘境之中,因而檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告就彌補(bǔ)了這方面的盲區(qū)。三、對上述學(xué)者以為檢察機(jī)關(guān)能夠作為公益訴訟主體觀點的駁論1.理論根據(jù)缺少唯一性,公益訴訟主體并非當(dāng)然指向檢察機(jī)關(guān)一是英美國家由法律權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向了利益范圍標(biāo)準(zhǔn),原告主體理論擴(kuò)大,為檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人打開了大門,即檢察機(jī)關(guān)擁有了訴訟原告資格。但是利益范圍標(biāo)準(zhǔn)要求公民、組織、法人均能夠提起公益訴訟,原告資格并沒有為檢察機(jī)關(guān)量身定做,也就是講提起公益訴訟的主體并非只要檢察機(jī)關(guān)能夠,其他組織、法人或公民均可。二是信托訴訟理論要求能有代表國家利益和公共利益的機(jī)關(guān)組織為維護(hù)公益而訴,但是能夠代表國家利益和公共利益的代表并非僅為檢察機(jī)關(guān),各級公益性組織及人民團(tuán)體均能夠代表國家利益和公共利益,詳細(xì)由誰代表公益,還需要根據(jù)本國的歷史傳統(tǒng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、文化風(fēng)俗等而定,因而我們國家的檢察機(jī)關(guān)并非最佳選擇。三是我們國家原告理論資格發(fā)展可在相關(guān)行政法條中窺見一斑,我們國家行政訴訟法規(guī)定,公民、法人或其他組織只能對行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員侵犯其合法權(quán)益的詳細(xì)行政行為提起訴訟。也就是講,法院只受理具有直接利害關(guān)系人提起的行政訴訟,這是直接利害關(guān)系講。其后最高人民法院在行政訴訟法若干問題的解釋中,對原告資格進(jìn)行擴(kuò)大,即與詳細(xì)行政行為在法律上有利害關(guān)系的,能夠提起行政訴訟,這是法律利害關(guān)系講。有人以為法律利害關(guān)系講就是西方國家的利益范圍標(biāo)準(zhǔn),為我們國家行政公益訴訟打開了大門,其實不然,法律利害關(guān)系的原告仍然是與行政機(jī)關(guān)損害行為有直接關(guān)系的本人而非第三者,法律利害關(guān)系只是拓寬了直接利害關(guān)系的起訴范圍,而非原告主體資格的擴(kuò)展。2.對憲法規(guī)定理解偏差,致使檢察機(jī)關(guān)角色混謠雷同學(xué)者們力圖從憲法規(guī)定中尋求檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟適格原告的受權(quán)根據(jù),憲法也明確予以規(guī)定,中國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),他們由此推論檢察院作為我們國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即可通過訴訟的方式實現(xiàn)對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán),但是這也由此帶來了一系列的問題。一是對于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)理解有偏差,從立法本意而言,我們國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)重點在于對司法權(quán)分衡而言,即在對法院庭審的監(jiān)督及庭后的抗訴方面,這在我們國家的刑事訴訟法、民事訴訟法及行政訴訟法中均有所具體表現(xiàn)出,例如,我們國家行政訴訟法第10條規(guī)定:人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督。至于監(jiān)督的范圍或者界線在哪兒,我們國家行政訴訟法64條予以明確規(guī)定:人民檢察院對人民法院已經(jīng)發(fā)生的法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違背法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)根據(jù)審訊監(jiān)督程序提出抗訴。至于對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法的監(jiān)督也僅限于重大違法犯罪時的刑事偵查公訴職能。假如在行政案件中允許檢察院作為原告進(jìn)行起訴,一方面背離了行政訴訟中檢察機(jī)關(guān)角色定位的立法本意,另一方面使行政公益與刑事公訴產(chǎn)生性質(zhì)混謠雷同,由于行政機(jī)關(guān)公益中的損害僅僅是違法而非犯罪。二是檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告導(dǎo)致角色沖突。檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者又是訴訟的原告,這是既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)發(fā)動的典型表現(xiàn),檢察院是法院的監(jiān)督機(jī)關(guān),法院在做出判決時將在無形中照顧檢察院一方的強(qiáng)勢地位,即便其做出不利于檢察院的判決,檢察院將通過上訴和抗訴的職能,致使訴訟無休止地進(jìn)行,人為增加了訴訟成本。三是與行政訴訟的主體特征相差甚遠(yuǎn)。行政案件中,一方是行政主體,另一方是行政相對人,前者管理后者,后者服從于前者,地位上處于管理與被管理的不平等的關(guān)系。在檢察機(jī)關(guān)作為原告的公益訴訟中,卻完全相反,檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān),前者是監(jiān)督方,后者是被監(jiān)督方,也就是講行政相對人地位高于行政機(jī)關(guān)的地位,這與行政訴訟的主體特征完全相異。同時本質(zhì)地位的不平等,往往導(dǎo)致審訊形式的一邊倒,行政機(jī)關(guān)本質(zhì)上損害了公益尚有情可原,如未損害,檢察機(jī)關(guān)如若獲勝,卻有以損害公益之訴之名,損害行政機(jī)關(guān)行政權(quán)之實。四是檢察監(jiān)督職能因提起公益訴訟而弱化。檢察監(jiān)督通過行政訴訟的方式實現(xiàn),不是對檢察職能的強(qiáng)化,相反,是職能退化,由于監(jiān)督職能是處理監(jiān)督與被監(jiān)督不平等的主體之間的關(guān)系,而在行政公益訴訟程序中,兩邊卻是平等的訴訟主體,由監(jiān)督高位淪落到對抗平等,本身就是監(jiān)督內(nèi)部體制乏力造就的后果,因而檢察機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)的糾錯及維護(hù)公益的行為完全能夠通過檢察監(jiān)督職能內(nèi)部機(jī)制體制的完善來實現(xiàn)。3.西方檢察官公益訴訟與我們國家法治環(huán)境相異,直接引進(jìn)導(dǎo)致水土不服西方國家引進(jìn)檢察官介入行政公益訴訟的制度,由其特定的國家機(jī)構(gòu)設(shè)置、歷史傳統(tǒng)、檢察官本身性質(zhì)及法治時空所決定的。西方國家是三權(quán)分立的機(jī)構(gòu)設(shè)置,即立法、行政、司法三大機(jī)構(gòu)互相制約,以此到達(dá)權(quán)利平衡,而檢察機(jī)關(guān)基本上附屬于行政機(jī)關(guān)或設(shè)置在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部,檢察機(jī)關(guān)不具有獨立的地位,也不具有獨立的法律監(jiān)督職能,因而在行政公益訴訟中作為原告不存在角色沖突及監(jiān)督職能弱化之講,同時檢察官作為國家利益和公共利益的代表人是其歷史傳統(tǒng),因而西方把檢察院作為行政公益訴訟的適格原告與其本身特色互相匹配。而我們國家的檢察機(jī)關(guān),是一府兩院體制下獨立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),有其獨立的職能和主體權(quán)利,是重點分衡司法權(quán)而存在的機(jī)關(guān),與西方國家檢察機(jī)關(guān)具有本質(zhì)上的區(qū)別。同時引進(jìn)國外先進(jìn)經(jīng)歷體驗,要考慮法治時空問題,當(dāng)今西方國家是法治文明的后當(dāng)代化時期,檢察官公益訴訟制度與當(dāng)今西方發(fā)達(dá)的法治時空互相匹配。而我們國家當(dāng)前尚處于法治化的進(jìn)程中,剛剛理順的行政法律主體關(guān)系,不應(yīng)因檢察院的介入而使其陷入混亂,致使相關(guān)概念與法條產(chǎn)生顛覆性的修訂與重整。筆者以為應(yīng)結(jié)合我們國家當(dāng)下的法治進(jìn)程,在現(xiàn)有的行政訴訟法律框架下,從與行政主體地位不對等的行政相對人角度適當(dāng)確定行政公益訴訟的原告主體。當(dāng)下,國內(nèi)學(xué)者所闡述的我們國家行政公益訴訟,主要是為了解決當(dāng)下國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、行政價格政策性壟斷中行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為的問題,亟需一個代表國家利益和公共利益的主體提出訴訟。而英美國家的私人檢察官制度原告仍需要與行政機(jī)關(guān)損害行為具有關(guān)聯(lián);法國的越權(quán)之訴從申述人提起越權(quán)之訴要求撤銷行政決定的利益來看,既包括集體利益和公共利益,也包括個人利益;德國的公益代表人制度中設(shè)在聯(lián)邦行政法院的檢察官作為公益代表人只能介入訴訟,但不能提起訴訟。由上觀之,西方國家的行政公益訴訟制度與我們國家僅僅為了公共利益需要的行政公益訴訟并不等同,因而借鑒意義并不大。4.當(dāng)下機(jī)制能夠調(diào)節(jié)公益窘境,檢察機(jī)關(guān)參與導(dǎo)致職能重疊對于當(dāng)前行政機(jī)關(guān)的亂作為與不作為的問題,通過現(xiàn)有的行政監(jiān)督機(jī)制,完全能夠解決當(dāng)下問題。至于當(dāng)下行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)損害公益而追查不力問題,關(guān)鍵不是我們監(jiān)督機(jī)制內(nèi)容上缺失,而是監(jiān)督力度上乏力所致。因而,拋開現(xiàn)有的行政監(jiān)督機(jī)制而再行引進(jìn)檢察院提起公益訴訟的制度,實有狗尾續(xù)貂之嫌,是行政監(jiān)督內(nèi)容上的重復(fù)且不具有現(xiàn)實意義。同時,我們國家當(dāng)下的行政訴訟亟需解決的問題是公民私益保衛(wèi)問題,公民私益保衛(wèi)處于三大訴訟法中最劣勢狀態(tài),對于行政案件,由于法院在人、財、物上均受制于行政機(jī)關(guān),因此在現(xiàn)實的行政審訊活動中就往往遭到來自行政機(jī)關(guān)的非法干涉,甚至還發(fā)生數(shù)起被告當(dāng)庭抓原告法官庭外向被告匯報的鬧劇。在現(xiàn)實之中,作為行政相對人權(quán)利保衛(wèi)神的律師也會以種種原因拒絕代理行政案件,一方面是擔(dān)憂遭到行政機(jī)關(guān)的打壓,另一方面是我們國家行政訴訟案件基本上都是以原告敗訴而告終。因而,當(dāng)下我們國家的行政訴訟亟需解決的應(yīng)是進(jìn)