《京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制設(shè)計(jì)》的結(jié)論與對(duì)策反思

《京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制設(shè)計(jì)》的結(jié)論與對(duì)策反思

一結(jié)論建立京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)三地之間的經(jīng)濟(jì)利益。本書(shū)站在政府的層面，僅研究三地之間的經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)。如無(wú)特殊說(shuō)明，本書(shū)所涉及的區(qū)際利益均指區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益。本章將結(jié)論分為定性結(jié)論與定量結(jié)論兩部分。其中定量部分得出的結(jié)論是動(dòng)態(tài)化的；換言之，由于經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)每年都會(huì)發(fā)生變化以及空間權(quán)重矩陣設(shè)定方法的不同，區(qū)位邊際貢獻(xiàn)率和基礎(chǔ)設(shè)施外部性彈性系數(shù)也會(huì)發(fā)生變化。（一）定性結(jié)論區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益非均衡是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨的核心矛盾，具體表現(xiàn)在京津冀產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與惡性競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)際市場(chǎng)分割與地方保護(hù)、區(qū)際公共物品供給不足、貧富分化與生態(tài)惡化、政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)與重復(fù)建設(shè)等方面。造成區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益非均衡的直接原因是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的客觀要求同行政邊界剛性約束的矛盾，根本原因是地方政府的有限理性和市場(chǎng)的不完全性。本書(shū)的理論意義旨在突破行政邊界剛性約束的羈絆，沖破地方政府利益固化的藩籬，以經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系設(shè)計(jì)京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制，達(dá)到區(qū)際納什均衡。2004年，京津冀地區(qū)明顯的經(jīng)濟(jì)空間集聚現(xiàn)象僅發(fā)生在西城區(qū)、海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、濱海新區(qū)、唐山、廊坊等個(gè)別區(qū)域，而到了2012年，經(jīng)濟(jì)的空間集聚發(fā)生在海淀、朝陽(yáng)、東城、西城、豐臺(tái)、石景山、昌平、順義、通州、大興、固安、廊坊、武清、北辰、河?xùn)|、河西、河北、和平、南開(kāi)、紅橋、東麗、西青、津南、寶坻、濱海新區(qū)、唐山、遵化、遷西、遷安、秦皇島、承德、石家莊、保定等多個(gè)區(qū)域。八年的時(shí)間，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)空間溢出效應(yīng)明顯。京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)空間溢出效應(yīng)已經(jīng)突破了行政邊界，如果再基于行政邊界研究區(qū)際利益分配與協(xié)調(diào)，可能并不十分合理，而是亟須建立能夠突破行政邊界剛性約束的協(xié)調(diào)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)的空間溢出是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律。它說(shuō)明了區(qū)際協(xié)調(diào)需要突破行政邊界羈絆的必要性。京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的目標(biāo)是縮小區(qū)際差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，加速區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的落實(shí)。這里的區(qū)際差距包括區(qū)域間收入差距、就業(yè)差距、社會(huì)保障水平差距、誘發(fā)科技創(chuàng)新能力差距和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡等。區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益強(qiáng)調(diào)區(qū)際關(guān)系，它側(cè)重于經(jīng)濟(jì)利益的再分配。區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益是指特定的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）從其他省（自治區(qū)、直轄市）或國(guó)家獲得的排他性收益，屬于社會(huì)福利再分配范疇；是生產(chǎn)要素不完全流動(dòng)性，市場(chǎng)不完全競(jìng)爭(zhēng)性，地方政府不完全理性所表現(xiàn)出的空間優(yōu)勢(shì)。區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移稅收分享、區(qū)際基礎(chǔ)設(shè)施共建成本分?jǐn)?、區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。區(qū)域考核指標(biāo)一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制突破行政邊界羈絆的前提條件。區(qū)域考核指標(biāo)一體化包含雙層含義：除了同一都市圈內(nèi)不同區(qū)域的考核指標(biāo)一體化外，還包括都市圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源考核指標(biāo)一體化。京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制是以專(zhuān)門(mén)聯(lián)合委員會(huì)制度為協(xié)調(diào)形式的一種區(qū)際利益讓度與分配的長(zhǎng)效機(jī)制，是解決區(qū)際利益爭(zhēng)端的規(guī)則，是地方政府間的合同，是一類(lèi)利益分配函數(shù)，是一個(gè)區(qū)際利益再分配的過(guò)程；在此過(guò)程中，區(qū)際利益協(xié)調(diào)權(quán)威機(jī)構(gòu)被國(guó)家授權(quán)對(duì)各個(gè)利益主體的立場(chǎng)加以評(píng)定，并作出對(duì)各方在執(zhí)行過(guò)程中具有法律約束力的量化仲裁決定。區(qū)際利益協(xié)調(diào)屬于社會(huì)福利再分配范疇，所以區(qū)際利益均衡也是區(qū)際利益再分配均衡。區(qū)際利益協(xié)調(diào)是一場(chǎng)博弈，博弈的主體是地方政府。京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制不需要每個(gè)利益博弈主體所采取的策略在任何情況下均是最優(yōu)的，只要博弈主體的策略是在對(duì)手采取策略基礎(chǔ)上的最優(yōu)策略，則區(qū)際納什均衡是京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制突破行政邊界羈絆的理論基礎(chǔ)。區(qū)際納什均衡是指區(qū)際利益分配中每個(gè)博弈主體都不能也不想單方面改變自己的策略而增加收益；每個(gè)博弈主體所選策略均是對(duì)其他博弈對(duì)手所選策略的最佳利益分配。換言之，要想突破行政邊界剛性約束的羈絆，沖破地方政府利益固化的藩籬，在不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益協(xié)調(diào)，就要找到區(qū)際納什均衡點(diǎn)。區(qū)際納什均衡是一個(gè)“對(duì)大家都好的”多贏策略。區(qū)際納什均衡是各省（自治區(qū)、直轄市）間相互讓渡利益的結(jié)果；區(qū)域考核指標(biāo)一體化是區(qū)際納什均衡達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)的前提條件；當(dāng)且僅當(dāng)區(qū)域考核指標(biāo)一體化時(shí)，區(qū)際納什均衡則達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)分為五個(gè)分機(jī)制，包括：協(xié)商機(jī)制、仲裁機(jī)制、分享機(jī)制、分?jǐn)倷C(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，如圖8-1所示。圖8-1京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制五個(gè)分機(jī)制五個(gè)分機(jī)制中，協(xié)商機(jī)制、仲裁機(jī)制體現(xiàn)協(xié)調(diào)的形式和程序，而分享機(jī)制、分?jǐn)倷C(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制則體現(xiàn)協(xié)調(diào)的具體內(nèi)容。協(xié)商機(jī)制屬于橫向協(xié)調(diào)，保證了協(xié)調(diào)的效率；仲裁機(jī)制屬于縱向協(xié)調(diào)，保證了協(xié)調(diào)的公平。京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制的路徑選擇是縱橫結(jié)合。五個(gè)分機(jī)制共同作用發(fā)揮合力，才能突破行政邊界羈絆，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。既然京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)的空間溢出效應(yīng)要求突破行政邊界剛性約束的羈絆，那么就需要地方政府通過(guò)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行跨界橫向協(xié)調(diào)，即協(xié)商機(jī)制。協(xié)商機(jī)制對(duì)應(yīng)的具體內(nèi)容是“京津冀市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制”。由于地方政府的有限理性和市場(chǎng)的不完全性，當(dāng)?shù)胤秸越M織式的協(xié)調(diào)無(wú)法達(dá)到區(qū)際納什均衡時(shí)，中央政府可以通過(guò)設(shè)立超越行政區(qū)劃的權(quán)威仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行縱向協(xié)調(diào)以達(dá)到區(qū)際納什均衡，即仲裁機(jī)制。仲裁機(jī)制對(duì)應(yīng)的主要內(nèi)容是“國(guó)家區(qū)域管理和協(xié)調(diào)委員會(huì)”的設(shè)立。分享機(jī)制對(duì)應(yīng)的主要內(nèi)容是產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移橫向分稅制。在擬定產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移合同時(shí)，京津冀三地政府應(yīng)以三地對(duì)產(chǎn)業(yè)的區(qū)位邊際貢獻(xiàn)率比例為權(quán)重，進(jìn)行稅收分享。分?jǐn)倷C(jī)制對(duì)應(yīng)的主要內(nèi)容是區(qū)際（跨界）基礎(chǔ)設(shè)施共建中橫向成本分?jǐn)傊?。京津冀三地政府在擬定區(qū)際基礎(chǔ)設(shè)施共建合同時(shí)，應(yīng)以基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的外部性彈性系數(shù)比例為權(quán)重，進(jìn)行建設(shè)成本分?jǐn)偛⒊袚?dān)建設(shè)責(zé)任或依據(jù)該比例發(fā)起設(shè)立“京津冀基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展基金”。補(bǔ)償機(jī)制對(duì)應(yīng)的主要內(nèi)容是區(qū)際生態(tài)聯(lián)防聯(lián)控中的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制。本書(shū)以官?gòu)d水庫(kù)上游流域洋河的生態(tài)聯(lián)防聯(lián)控為例闡述補(bǔ)償機(jī)制。京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是：北京市通過(guò)財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付建立生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)基金，根據(jù)觀測(cè)到的上游水質(zhì)級(jí)別θ判斷河北的治污努力程度x，對(duì)河北進(jìn)行獎(jiǎng)懲，帕累托最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可以實(shí)現(xiàn)。換言之，契約合同可以建立在行動(dòng)上，從而激勵(lì)相容約束是多余的，因?yàn)楸本┛梢栽O(shè)計(jì)任意的“強(qiáng)制合同”：如果河北選擇治污努力程度x*使水質(zhì)符合北京要求的標(biāo)準(zhǔn)θ*，北京將付河北s=s*；否則，北京將付河北s＜s*，即：只要s足夠小，河北絕不會(huì)選擇θ＜θ*。s足夠小，意味著s可以為負(fù)，為負(fù)則是一種懲罰機(jī)制，以一種罰款的形式出現(xiàn)。換言之，當(dāng)北京上游水質(zhì)在合同規(guī)定的級(jí)別以上時(shí)，北京補(bǔ)償河北；當(dāng)水質(zhì)在合同規(guī)定的級(jí)別以下時(shí)，北京對(duì)河北進(jìn)行懲罰，即京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是雙向的。當(dāng)北京對(duì)河北的補(bǔ)償力度大于河北治污的機(jī)會(huì)成本時(shí)，河北會(huì)愿意與北京簽訂合同。合同一旦簽訂便具備法律效力、剛性約束和可強(qiáng)制執(zhí)行性。天津可以類(lèi)比北京。（二）定量結(jié)論京津冀三地政府在產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移時(shí)，橫向分稅的比例是，北京∶天津∶河北=3∶3∶1。北京的企業(yè)轉(zhuǎn)移到河北時(shí)，北京與河北的稅收分享比例是3∶1；天津的企業(yè)轉(zhuǎn)移到河北時(shí)，天津與河北的稅收分享比例是3∶1；北京的企業(yè)轉(zhuǎn)移到天津時(shí)，北京與天津的稅收分享比例是1∶1。在橫向分稅制的基礎(chǔ)上，中央政府運(yùn)用市場(chǎng)化手段建立區(qū)域統(tǒng)一的集中撮合匹配中心和第三方平臺(tái)，通過(guò)北京轉(zhuǎn)出企業(yè)與津冀承接開(kāi)發(fā)區(qū)雙邊匹配的機(jī)制設(shè)計(jì)，助力京津冀產(chǎn)業(yè)區(qū)際有序轉(zhuǎn)移。京津冀三地的基礎(chǔ)設(shè)施外部性彈性系數(shù)分別為：1.029、1.002、1.041（見(jiàn)表8-1）。表8-1京津冀三地區(qū)位邊際貢獻(xiàn)率與基礎(chǔ)設(shè)施外部性彈性系數(shù)對(duì)比二對(duì)策反思（一）縱向協(xié)調(diào)與橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制應(yīng)采取縱向協(xié)調(diào)與橫向協(xié)調(diào)相結(jié)合的方式，以橫向協(xié)調(diào)為主，縱向協(xié)調(diào)為輔，充分調(diào)動(dòng)地方政府的自主性、積極性，兼顧效率與公平，理順市場(chǎng)與政府的關(guān)系。區(qū)際利益的橫向協(xié)調(diào)形式是市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議調(diào)動(dòng)地方政府的積極性、主動(dòng)性，體現(xiàn)區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益屬于社會(huì)福利再分配范疇。京津冀三地政府應(yīng)建立常態(tài)化的“京津冀市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度”。京津冀市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議成員單位由京津冀地區(qū)各市市長(zhǎng)組成，不刻制印章，定期召開(kāi)高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議，落實(shí)首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃，探討各城市之間發(fā)展對(duì)接的思路，協(xié)調(diào)解決跨界基礎(chǔ)設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控、人才跨區(qū)域自由流動(dòng)、社會(huì)保障對(duì)接等重大問(wèn)題，對(duì)區(qū)際重大項(xiàng)目進(jìn)行表決，制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化章程，形成規(guī)范的對(duì)話與協(xié)商機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議主席可由北京、天津、河北各市市長(zhǎng)輪流擔(dān)任。聯(lián)席會(huì)議由區(qū)管委牽頭負(fù)責(zé)，區(qū)管委主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任召集人。聯(lián)席會(huì)議下設(shè)辦公室，為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)聯(lián)席會(huì)議所作出的各項(xiàng)決策并承擔(dān)日常工作。辦公室設(shè)在區(qū)管委，便于和中央及時(shí)溝通。聯(lián)席會(huì)議以會(huì)議紀(jì)要形式明確會(huì)議議定事項(xiàng)，經(jīng)與會(huì)單位同意后印發(fā)有關(guān)部門(mén)。重大事項(xiàng)要及時(shí)向國(guó)務(wù)院報(bào)告。各市的發(fā)展改革部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、科技主管部門(mén)、民政部門(mén)、司法部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、住建部門(mén)以及公安部門(mén)是市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議各項(xiàng)決策的具體執(zhí)行部門(mén)。區(qū)際利益的縱向協(xié)調(diào)涵蓋兩個(gè)層面。一方面是建立中央政府層面的區(qū)際仲裁機(jī)構(gòu)；另一方面是建立立法機(jī)關(guān)層面的立法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在中央政府層面，可以由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中華人民共和國(guó)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部和中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部聯(lián)合成立區(qū)際仲裁機(jī)構(gòu)——國(guó)家區(qū)域管理和協(xié)調(diào)委員會(huì)，作為區(qū)際矛盾協(xié)調(diào)的超級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，以減少部門(mén)職責(zé)的交叉并提升機(jī)構(gòu)權(quán)威性，該機(jī)構(gòu)由一名國(guó)務(wù)院副總理兼任主任，下設(shè)區(qū)域規(guī)劃司、環(huán)境保護(hù)司、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)管理司、京津冀協(xié)調(diào)管理司、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)管理司、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)管理司、法規(guī)司、市場(chǎng)監(jiān)管司、住房保障司、土地利用管理司、耕地保護(hù)司、執(zhí)法監(jiān)察局等。區(qū)管委的主要職能是區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)、區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益矛盾仲裁、區(qū)域規(guī)劃、預(yù)算的編制以及區(qū)域規(guī)劃落實(shí)監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)管等。區(qū)管委的設(shè)立能夠通過(guò)一種自上而下的控制方式最大限度地克服行政邊界導(dǎo)致的地方政府有限理性。中央權(quán)威協(xié)調(diào)仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可以重構(gòu)不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，降低區(qū)際利益協(xié)調(diào)費(fèi)用，從而有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，區(qū)管委要被賦予足夠的權(quán)威，可以駕馭地方政府；否則，一個(gè)乏權(quán)無(wú)術(shù)的區(qū)管委將導(dǎo)致“囚徒困境”繼續(xù)上演。國(guó)家區(qū)域管理和協(xié)調(diào)委員會(huì)作為區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益沖突的仲裁機(jī)構(gòu)，仲裁結(jié)果具備法律效力。區(qū)管委的權(quán)威性還體現(xiàn)在可以協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部委開(kāi)展工作。值得注意的是，國(guó)家區(qū)域管理和協(xié)調(diào)委員會(huì)并不是要干涉地方政府轄內(nèi)事務(wù)，它只是區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益矛盾的仲裁和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它的職能邊界只發(fā)生在區(qū)際矛盾產(chǎn)生的地方。立法機(jī)關(guān)層面的立法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以在全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)置專(zhuān)門(mén)委員會(huì)——區(qū)域發(fā)展委員會(huì)，作為最高區(qū)域權(quán)力機(jī)關(guān)，在區(qū)域發(fā)展委員會(huì)下設(shè)立京津冀發(fā)展小組，其成員由京津冀三省市的全國(guó)人大委員組成。區(qū)域發(fā)展委員會(huì)承擔(dān)區(qū)域法律制定、修改和監(jiān)督實(shí)施，區(qū)域預(yù)算審批、監(jiān)督等方面的職能，在加快區(qū)域規(guī)劃立法，保持區(qū)域規(guī)劃連續(xù)性、穩(wěn)定性方面起到?jīng)Q定性作用。建議國(guó)家盡快出臺(tái)《區(qū)域規(guī)劃法》。國(guó)家區(qū)域管理和協(xié)調(diào)委員會(huì)是區(qū)際利益協(xié)調(diào)和區(qū)域規(guī)劃落實(shí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全國(guó)人大區(qū)域發(fā)展委員會(huì)是區(qū)域預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。既然二者擁有監(jiān)督職能，那么懲罰職能也必須包含其中；否則，當(dāng)違約、違規(guī)、不合作收益大于協(xié)調(diào)收益時(shí)，地方政府就有可能發(fā)生逆向選擇或道德風(fēng)險(xiǎn)，仲裁結(jié)果也將失去效力。未來(lái)具體的區(qū)際利益仲裁與協(xié)調(diào)程序應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)以立法的形式確定。（二）地方政府考核機(jī)制改革1.區(qū)域考核指標(biāo)一體化本書(shū)第三章已經(jīng)證明區(qū)域考核指標(biāo)一體化是區(qū)際納什均衡達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)的前提條件；當(dāng)且僅當(dāng)區(qū)域考核指標(biāo)一體化時(shí)，區(qū)際納什均衡達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。不同區(qū)域只有擁有共同利益，才可能擁有共同目標(biāo)，只有擁有共同目標(biāo)，才可能行動(dòng)一致，突破行政邊界剛性約束，打破地方政府利益固化的藩籬，所以區(qū)際利益協(xié)調(diào)的前提是中央政府改變地方政府考核機(jī)制，由“各自為政”變?yōu)楣餐?。這樣不僅有助于促進(jìn)京津冀地區(qū)成為一個(gè)“命運(yùn)共同體”，還能加快落實(shí)我國(guó)主體功能區(qū)戰(zhàn)略。區(qū)域考核指標(biāo)一體化包含雙層含義：除了同一都市圈內(nèi)不同區(qū)域的考核指標(biāo)一體化外，還包括都市圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源考核指標(biāo)一體化。2.地方政府GDP與GEP雙軌考核制新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度安排決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效；有效率的制度變遷和經(jīng)濟(jì)組織是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素。同理，制度變遷包括了制度創(chuàng)新。中央政府創(chuàng)新推出更加有效率的地方政府考核機(jī)制，可以形成改革的內(nèi)生動(dòng)力，重構(gòu)不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，降低區(qū)際利益協(xié)調(diào)費(fèi)用，從而有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。京津冀轄內(nèi)各地方政府之所以難以協(xié)調(diào)，是因?yàn)榇蠹摇案髯詾檎?，單一追求本轄區(qū)的GDP目標(biāo)。現(xiàn)行的地方政府考核機(jī)制也不能激勵(lì)各區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益主體充分考慮環(huán)境外溢、基礎(chǔ)設(shè)施外溢所產(chǎn)生的外部性效應(yīng)，造成區(qū)域帕累托最優(yōu)狀態(tài)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，即便存在區(qū)際納什均衡點(diǎn)，博弈主體也不愿意執(zhí)行，致使區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)步履維艱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變。中央政府應(yīng)改革地方政府政績(jī)考核機(jī)制，變單一以GDP為中心的考核機(jī)制為GDP與GEP雙軌考核機(jī)制。這樣才能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時(shí)使區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益變得更加一致，利于協(xié)調(diào)。黨的十八大明確提出，要把資源、環(huán)境、生態(tài)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP-GrossEcosystemProduct）由世界自然保護(hù)聯(lián)盟IUCN提出并倡導(dǎo)，旨在建立一套與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）相對(duì)應(yīng)、能夠衡量生態(tài)的統(tǒng)計(jì)與核算體系。通過(guò)計(jì)算森林、荒漠、濕地等生態(tài)系統(tǒng)及農(nóng)田、牧場(chǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)等人工生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)總值，來(lái)衡量和展示生態(tài)系統(tǒng)狀況。如果一個(gè)區(qū)域的地方政府只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境保護(hù)，那么該地區(qū)在取得正GDP數(shù)據(jù)的同時(shí)也獲得了負(fù)的GEP數(shù)據(jù)，沖抵了GDP數(shù)據(jù)，該地方政府的政績(jī)考核同樣是不合格的，倒逼地方政府注重外部性問(wèn)題。1960年科斯發(fā)表了著名的《社會(huì)成本問(wèn)題》一文。他認(rèn)為外部性往往不是單向的一方傷害另一方的問(wèn)題，而是雙向的。例如，在同一水域內(nèi)，為了保護(hù)下游企業(yè)的利益而限制上游企業(yè)排污，實(shí)際上這也是對(duì)上游企業(yè)的損害。GDP與GEP雙軌考核制，實(shí)際上等于清晰界定了地方政府“產(chǎn)權(quán)”，明確了區(qū)域功能定位，有助于不同地方政府在交易費(fèi)用為零的前提下自愿達(dá)成區(qū)際經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)契約或合同，使區(qū)際利益邊際替代率相等，從而排除了導(dǎo)致外部性的根源。另外，本書(shū)建議中央政府對(duì)地方政府政績(jī)考核采取“平衡積分卡”制度，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平、誘發(fā)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施等指標(biāo)全部納入平衡積分卡。本書(shū)建議黨的全國(guó)代表大會(huì)修改黨章中部分章程，將“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，修改為“以經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為中心”。（三）以確權(quán)登記為抓手、合同契約為形式設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立基于國(guó)家對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。為保證協(xié)調(diào)機(jī)制切實(shí)發(fā)揮效用，應(yīng)以合同契約為形式設(shè)計(jì)補(bǔ)償機(jī)制，賦予機(jī)制法律效力，保證機(jī)制的可執(zhí)行性和剛性約束力。京津冀區(qū)際流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在具體執(zhí)行過(guò)程中，可以由水利部合理測(cè)算水域流量，由環(huán)境保護(hù)部作為跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由國(guó)家區(qū)域管理和協(xié)調(diào)委員會(huì)作為第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同的水質(zhì)類(lèi)別對(duì)應(yīng)制定級(jí)差補(bǔ)償價(jià)格，在流域水資源產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的前提下，監(jiān)督補(bǔ)償合同的履行。此外，國(guó)家還可以建立全國(guó)統(tǒng)一的水權(quán)交易所，作為京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具體執(zhí)行的平臺(tái)。補(bǔ)償合同模板如下：委托方：北京市人民政府代理方：河北省人民政府一、委托內(nèi)容北京市人民政府委托河北省人民政府對(duì)官?gòu)d水庫(kù)上游洋河流域進(jìn)行生態(tài)治理，以每季末最后一日為觀測(cè)時(shí)點(diǎn)，以洋河跨界斷面水質(zhì)為計(jì)量標(biāo)的，按照當(dāng)季洋河流入官?gòu)d水庫(kù)流量為計(jì)量單位，以京發(fā)改〔2004〕1517號(hào)規(guī)定的居民用水污水處理價(jià)格為參考價(jià)格，于每季末最后一日向河北省人民政府支付補(bǔ)償金或收繳罰金。當(dāng)洋河的水質(zhì)級(jí)別達(dá)到Ⅰ類(lèi)時(shí)，北京市按照1.04元/每立方米補(bǔ)償河北??；當(dāng)洋河的水質(zhì)級(jí)別達(dá)到Ⅱ類(lèi)，北京市按照0.5元/每立方米補(bǔ)償河北省；當(dāng)洋河的水質(zhì)級(jí)別達(dá)到Ⅲ類(lèi)，北京市不補(bǔ)償河北省；當(dāng)洋河的水質(zhì)級(jí)別達(dá)到Ⅳ類(lèi)，河北省按照0.5元/每立方米向北京市繳納罰款；當(dāng)洋河的水質(zhì)級(jí)別達(dá)到Ⅴ類(lèi)，河北省按照1.04元/每立方米向北京市繳納罰款。二、合同的執(zhí)行與監(jiān)督中華人民共和國(guó)水利部作為水域流量測(cè)算機(jī)構(gòu)，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部作為跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，國(guó)家區(qū)域管理和協(xié)調(diào)委員會(huì)作為第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督補(bǔ)償金或罰金實(shí)際支付情況。本合同未盡事宜由