中國(guó)在電影拍攝方面施行的行政許可制

中國(guó)在電影拍攝方面施行的行政許可制

雖然電影制作應(yīng)該是一個(gè)版權(quán)問(wèn)題。但是在中國(guó)，這同時(shí)也是一個(gè)電影制作監(jiān)管問(wèn)題。中國(guó)的電影業(yè)需要擺脫國(guó)有及國(guó)家計(jì)劃體制。雖然經(jīng)濟(jì)改革對(duì)整個(gè)電影領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，并賦予電影人更多的自主權(quán)，但電影監(jiān)管者背著沉重的歷史包袱，或者猶豫不決，或者行事方式方面略顯僵硬，這都仍在阻礙著中國(guó)電影業(yè)的發(fā)展。（一）中國(guó)電影業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管架構(gòu)中國(guó)電影業(yè)在1949～1953年對(duì)之前的私營(yíng)電影公司進(jìn)行了國(guó)有化。[1]私營(yíng)公司經(jīng)國(guó)有化后，和新組建的國(guó)家電影制片廠一起成為中國(guó)電影業(yè)的主體。從1949年到1985年這將近四十年期間，文化部電影局就是電影業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。[2]在實(shí)踐中，文化部電影局負(fù)責(zé)對(duì)電影劇本進(jìn)行審查及對(duì)電影攝制、發(fā)行的計(jì)劃與指導(dǎo)。[2]影視合流、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、統(tǒng)一管理是影視發(fā)展的趨勢(shì)，也是多數(shù)國(guó)家通行的做法，為此，1985年，中共中央決定將文化部電影局整建制劃歸廣播電視部，并將廣播電視部改名為廣播電影電視部。[3]該機(jī)構(gòu)變動(dòng)獲得全國(guó)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)。[4]原廣播電影電視部在1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)改為國(guó)家廣播電影電視總局（以下簡(jiǎn)稱“廣電總局”）。廣電總局承繼了文化部電影局發(fā)放電影拍攝許可證及履行其他監(jiān)管職能的權(quán)力。2013年廣電總局改為國(guó)家新聞廣電總局。1996年6月19日，國(guó)務(wù)院頒布了《電影管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《電影條例》”），該條例涵蓋了電影業(yè)的全部三個(gè)部分——電影制作、發(fā)行及放映，行政色彩濃厚。2001年12月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了修改后的《電影條例》，分為如下幾部分：總則、電影制作、電影審查制度、電影進(jìn)出口、電影發(fā)行和放映、罰則。雖然由此產(chǎn)生的電影監(jiān)管體制賦予了電影業(yè)更多的自主權(quán)，但其著眼點(diǎn)仍然在于監(jiān)管者對(duì)電影業(yè)的管理，這構(gòu)成了中國(guó)電影法律制度的核心。除了《電影條例》，原國(guó)家廣電總局也會(huì)根據(jù)電影市場(chǎng)的實(shí)際發(fā)展情況頒發(fā)規(guī)定和通知，這也構(gòu)成了電影監(jiān)管體制的重要組成部分。這樣，我國(guó)電影法律制度整體架構(gòu)依靠一部行政條例建立。為了進(jìn)一步完善中國(guó)電影法制，2004年春，原國(guó)家廣播電影電視總局（以下簡(jiǎn)稱“廣電總局”）建議制定《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》。報(bào)道稱《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》將在2004年5月完成第一稿的起草并將在2004年10月提交公眾征求意見(jiàn)。[5]但是，直到2011年12月，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的草案才得以向公眾征求意見(jiàn)，目前，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》尚待通過(guò)。（二）劇本審查制度——在電影攝制前由監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)劇本進(jìn)行的審查和批準(zhǔn)在新中國(guó)成立前，中共中央宣傳部根據(jù)袁牧之前后兩份同名的《關(guān)于電影事業(yè)報(bào)告》，于1948年10月向東北局宣傳部發(fā)出《關(guān)于電影工作的指示》，對(duì)電影劇本審查方針和電影劇本故事的范圍提出了具體的要求。[6]其中，對(duì)電影劇本審查，規(guī)定政治上是反帝、反封建、反官僚資本的，并拒絕不合理的批評(píng)；對(duì)電影劇本故事，“主要的應(yīng)是解放區(qū)的，現(xiàn)代的，中國(guó)的，但同時(shí)亦可采取國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)的，外國(guó)的，古代的?！逼渲羞€提出“關(guān)于電影劇本的審查，必須建立制度，請(qǐng)東北局宣傳部組織一個(gè)三個(gè)人的委員會(huì)負(fù)責(zé)，指定一個(gè)為主任，作為審查電影劇本的最高機(jī)關(guān)，凡是電影劇本經(jīng)過(guò)它的準(zhǔn)許后，即可攝制，以免議論紛紛，莫衷一是，同時(shí)責(zé)有攸歸，便于集中群眾意見(jiàn)檢查和改進(jìn)工作”。[7]這就是中國(guó)電影業(yè)在1949年之后所確立的審查制度雛形。根據(jù)原政務(wù)院于1954年1月12日發(fā)布并實(shí)施的《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)電影制片工作的決定》，這種審查制度又得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，“……必須切實(shí)建立統(tǒng)一集中、層層負(fù)責(zé)的審查制度。故事片劇本、大型紀(jì)錄片拍攝提綱和完成片等均應(yīng)由中央文化部電影局認(rèn)真地完成初審，然后由中央文化部審查批準(zhǔn)。故事片劇本批準(zhǔn)后，電影局應(yīng)認(rèn)真審查分鏡頭劇本，盡量避免影片攝成后作重大修改。其他片種的劇本或拍攝提綱和完成片，除特殊情形外，一般由電影局審查批準(zhǔn)。在進(jìn)行對(duì)大型故事片、大型紀(jì)錄片及某些有特殊意義的短片的劇本和完成片的審查時(shí)，必須取得有關(guān)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)者的密切合作，并在審查意見(jiàn)上求得基本上的一致。全年電影劇本題材計(jì)劃及有重大政治性的劇本或拍攝提綱，應(yīng)送請(qǐng)中共中央宣傳部審查。”[8]這里可以看出，從1954年開(kāi)始，中國(guó)政府就已經(jīng)建立了劇本和完成片的雙重審查機(jī)制。文化部于1974年12月15日發(fā)布并實(shí)施的《電影劇本、影片審查試行辦法》共兩條，重申了在攝制影片前的劇本審查及完成片的影片審查這種雙重機(jī)制：首先，由各電影制片廠負(fù)責(zé)審定準(zhǔn)備投入攝制的電影劇本，審查通過(guò)后，均應(yīng)于開(kāi)拍前報(bào)送文化部電影事業(yè)管理局備案，并同時(shí)報(bào)送所在省、直轄市、自治區(qū)有關(guān)主管部門備案。[9]其次，各類國(guó)產(chǎn)影片攝制完成后，由電影制片廠進(jìn)行初步審定。經(jīng)電影制片廠初審?fù)ㄟ^(guò)后，報(bào)送文化部電影局審定。[10]最后，凡經(jīng)文化部電影局審查通過(guò)全國(guó)發(fā)行或部分省、直轄市、自治區(qū)發(fā)行的國(guó)產(chǎn)影片、譯制的外國(guó)影片和香港影片，由電影局發(fā)給上映許可證。[11]根據(jù)《電影條例》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家實(shí)行電影審查制度。未經(jīng)電影審查機(jī)構(gòu)審查通過(guò)的影片，不得發(fā)行、放映、進(jìn)口、出口。[12]電影制片單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《電影條例》中有關(guān)禁止電影片載有內(nèi)容的規(guī)定，負(fù)責(zé)電影劇本投拍和影片出廠前的審查。電影制片單位依規(guī)定對(duì)其準(zhǔn)備投拍的電影劇本審查后，應(yīng)當(dāng)報(bào)電影審查機(jī)構(gòu)備案；電影審查機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)備案的電影劇本進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)有《電影條例》所禁止內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知電影制片單位不得投拍。[13]在實(shí)踐中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)在審查電影劇本后最終決定該電影是否可以進(jìn)入攝制階段。如果制片廠無(wú)視監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，在有爭(zhēng)議劇本基礎(chǔ)上拍攝的影片最終不會(huì)被允許在影院放映。由于這種劇本審查機(jī)制，或者是實(shí)踐中進(jìn)行逐片審查的電影攝制許可證體系，有關(guān)法規(guī)中沒(méi)有明確的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在作出審查決定時(shí)就享有廣泛的自由裁量權(quán)。另外，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查的是整個(gè)劇本，在電影攝制過(guò)程中對(duì)劇本進(jìn)行的處理及修改也須報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，這也使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)在制片方報(bào)備時(shí)有拒絕的權(quán)利。這種情形延緩了電影攝制的進(jìn)度，并且限制了電影創(chuàng)作人員的自由發(fā)揮，客觀上對(duì)國(guó)產(chǎn)片的發(fā)展構(gòu)成了一定的阻礙。2004年7月6日，在中國(guó)加入世貿(mào)組織后，為了迎接來(lái)自好萊塢的競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)，原國(guó)家廣電總局發(fā)布了《電影劇本（梗概）立項(xiàng)、電影片審查暫行規(guī)定》，明確地規(guī)定了劇本審查機(jī)制，并對(duì)已攝制完成的電影的審查程序作出了詳細(xì)規(guī)定。但是，根據(jù)新規(guī)則，并非敏感的主題，劇本審查可以僅審查劇本梗概即可。[14]另外，原國(guó)家廣電總局也將其審查權(quán)力下放給廣電系統(tǒng)的地方機(jī)構(gòu)。[15]電影攝制團(tuán)隊(duì)在攝制一部影片時(shí)取得了顯著的自主權(quán)。這種轉(zhuǎn)變也使得公映影片的審查變得寬松。但在同時(shí)，原廣播電影電視部于1997年1月發(fā)布的《電影審查規(guī)定》仍然適用，該規(guī)定主要是對(duì)電影完成片進(jìn)行審查的程序進(jìn)行了明確。這樣，在整個(gè)電影審查體系中，電影片和電影劇本的審查雖然密切相關(guān)，但在法律淵源上被分成了兩個(gè)互有重疊的領(lǐng)域，這對(duì)電影審查制度的規(guī)范構(gòu)成了阻礙，并客觀上使電影審查保持了更多的不可確定性。2006年5月22日，原國(guó)家廣電總局發(fā)布了《電影劇本（梗概）備案、電影片管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《劇本及影片管理規(guī)定》”），取代了之前的《電影審查規(guī)定》及《電影劇本（梗概）立項(xiàng)、電影片審查暫行規(guī)定》?！秳”炯坝捌芾硪?guī)定》將之前的劇本審查和電影片審查制度作了界定，并首次提出了電影劇本（梗概）備案制度和電影片審查制度：“國(guó)家實(shí)行電影劇本（梗概）備案和電影片審查制度。未經(jīng)備案的電影劇本（梗概）不得拍攝，未經(jīng)審查通過(guò)的電影片不得發(fā)行、放映、進(jìn)口、出口。”[16]其次，《劇本及影片管理規(guī)定》將劇本審查制度改為劇本梗概備案制度。雖然在以前的規(guī)章中出現(xiàn)了劇本梗概備案的渠道，但在《劇本及影片管理規(guī)定》出臺(tái)之前，都沒(méi)有將之明確為制度。這方便了創(chuàng)作人員的電影創(chuàng)作活動(dòng)，但是，所謂備案實(shí)際上是一種審查制度：在制片公司審查完畢后，制片單位向原國(guó)家廣電總局或?qū)嵭袑俚貙彶榈氖〖?jí)廣電部門提出備案，后者按照《行政許可法》規(guī)定的期限向制片單位發(fā)出《電影劇本（梗概）備案回執(zhí)單》。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)在備案后的二十個(gè)工作日內(nèi)沒(méi)有提出意見(jiàn)的，制片單位可按備案的電影劇本（梗概）進(jìn)行拍攝；如電影劇本需另請(qǐng)相關(guān)主管部門和專家評(píng)審的，需延長(zhǎng)二十個(gè)工作日，并書面告知制片單位。[17]實(shí)行屬地審查的省級(jí)廣電部門，應(yīng)將電影劇本（梗概）備案情況抄報(bào)原國(guó)家廣電總局；原國(guó)家廣電總局將定期在相關(guān)媒體公布電影劇本（梗概）備案情況。[18]這里，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的異議和評(píng)審，就是對(duì)電影劇本梗概的審查。同時(shí)，對(duì)于重大革命和重大歷史題材影片、重大文獻(xiàn)紀(jì)錄影片及中外合作攝制影片，依舊保留了劇本立項(xiàng)審查的規(guī)定。[19]由此可以看出，《劇本及影片管理規(guī)定》雖然保留了劇本立項(xiàng)審查的規(guī)定，但基本上確立了電影劇本梗概備案制度，并且借助屬地審查制放寬了對(duì)電影劇本的審查，且所謂劇本立項(xiàng)審查僅僅是例外。以上規(guī)定僅僅適用于持有《攝制電影許可證》的電影制片單位。未取得《攝制電影許可證》的境內(nèi)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織（不包括外商投資企業(yè)），首次拍攝電影片時(shí)需設(shè)立影視文化公司，由影視文化公司申請(qǐng)領(lǐng)取《攝制電影片許可證（單片）》。而地（市）級(jí)以上工商行政管理部門注冊(cè)的影視文化公司，才有資格申領(lǐng)《攝制電影片許可證（單片）》，[20]需要向原國(guó)家廣電總局提供本單位營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本及填報(bào)《攝制電影片許可證（單片）》申請(qǐng)書。根據(jù)原國(guó)家廣電總局與商務(wù)部于2004年10月10日聯(lián)合發(fā)布的《電影企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《準(zhǔn)入規(guī)定》”），原國(guó)家廣電總局在20個(gè)工作日內(nèi)對(duì)申報(bào)的攝制資格及電影文學(xué)劇本（故事梗概）進(jìn)行審查。審查合格的，發(fā)給《攝制電影片許可證（單片）》；不批準(zhǔn)的，書面回復(fù)理由。[20]對(duì)影視文化公司的攝制資格予以強(qiáng)調(diào)，究其性質(zhì)，還是對(duì)影片劇本梗概的審查。根據(jù)《準(zhǔn)入規(guī)定》第5條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，《攝制電影片許可證（單片）》實(shí)行一片一報(bào)制度。同時(shí)，根據(jù)規(guī)定，取得《攝制電影片許可證（單片）》的單位，享有影片一次性出品權(quán)。出品人可獨(dú)立出品，也可與其他制片單位（含影視文化單位）聯(lián)合出品，這就意味著，如果影視文化公司拍第二部影片，還得再次申請(qǐng)《攝制電影片許可證（單片）》。這也符合《電影條例》中對(duì)《攝制電影片許可證（單片）》的定位。[21]《電影條例》規(guī)定，非制片單位在申請(qǐng)取得《攝制電影片許可證（單片）》之外，尚須取得廣電總局的批準(zhǔn)，并持批準(zhǔn)文件到工商行政管理部門辦理相應(yīng)的登記手續(xù)。[22]而這項(xiàng)規(guī)定，已經(jīng)被《準(zhǔn)入規(guī)定》和《劇本和影片管理規(guī)定》虛化了。非制片單位首次拍片時(shí)須成立在地（市）級(jí)以上工商行政管理部門注冊(cè)的影視文化公司，后者在拍片時(shí)由監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行劇本審查，通過(guò)后予以核發(fā)一次性的《攝制電影片許可證（單片）》。雖然在《準(zhǔn)入規(guī)定》中還規(guī)定取得《攝制電影片許可證（單片）》后據(jù)此向工商行政管理部門辦理相關(guān)登記手續(xù)，但根據(jù)工商行政管理部門對(duì)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍記載的要求，此處的登記手續(xù)是否必要就成了疑問(wèn)?？傊瑢?duì)于不持有《攝制電影許可證》的單位，即使成立了影視文化公司，攝制每一部影片時(shí)也需要取得《攝制電影片許可證（單片）》，劇本審查的力度極大。（三）電影片審查如果說(shuō)劇本梗概備案是中國(guó)監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)電影制作的事前審查，那么電影制作的另一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是電影影片審查，也稱完成片審查。原政務(wù)院于1954年12月1日發(fā)布并實(shí)施的《政務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)電影制片工作的決定》就已經(jīng)確定了對(duì)電影完成片進(jìn)行審查的制度。[23]文化部于1974年12月15日發(fā)布并實(shí)施的《電影劇本、影片審查試行辦法》規(guī)定了電影劇本審查和電影片審查的雙重審查制度。在電影片審查部分，各類國(guó)產(chǎn)影片攝制完成后，由電影制片廠進(jìn)行初步審定。經(jīng)電影制片廠初審?fù)ㄟ^(guò)后，報(bào)送文化部電影局審定。[24]原廣播電影電視部于1993年6月4日發(fā)布《電影審查暫行規(guī)定》，對(duì)電影完成片進(jìn)行審查的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，但是并沒(méi)有明確確立電影審查制度，且該審查僅集中于電影成片的審查。1996年通過(guò)的《電影管理?xiàng)l例》正式確立了電影審查制度，未經(jīng)國(guó)務(wù)院廣播電影電視行政部門的電影審查機(jī)構(gòu)審查通過(guò)的電影片，不得發(fā)行、放映、進(jìn)口、出口。[25]按照這種電影審查制，除電影制片單位對(duì)劇本的審查并報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案外，電影制片單位應(yīng)當(dāng)在電影片攝制完成后，報(bào)請(qǐng)電影審查機(jī)構(gòu)審查。電影進(jìn)口經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)在辦理電影片暫時(shí)進(jìn)口手續(xù)后，報(bào)請(qǐng)電影審查機(jī)構(gòu)審查。電影審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到報(bào)送審查的電影片之日起30日內(nèi)，將審查決定書面通知送審單位；審查合格的，發(fā)放該電影片的《電影片公映許可證》。電影制片單位和電影進(jìn)口經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)將《電影片公映許可證》證號(hào)印制在該電影片拷貝第一本片頭處。[26]1996年確立的電影審查制規(guī)定了審查的基本原則，并規(guī)定了基本的審查程序和操作方法，這是以后電影審查制發(fā)展的基礎(chǔ)。1997年1月16日，原廣播電影電視部發(fā)布了《電影審查規(guī)定》，對(duì)1996年《電影管理?xiàng)l例》確定的電影審查制的影片審查部分作了細(xì)化，規(guī)定電影審查包括電影片內(nèi)容審查和電影片藝術(shù)、技術(shù)質(zhì)量審查。[27]并且，原廣播電影電視部設(shè)立電影審查委員會(huì)和電影復(fù)審委員會(huì)，負(fù)責(zé)電影片的審查和復(fù)審工作。[28]同時(shí)，《電影審查規(guī)定》對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)和程序作了進(jìn)一步的細(xì)化。2001年12月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了修改后的《電影管理?xiàng)l例》。該條例于2002年2月1日起施行。在電影片的審查制度方面，修訂后的《電影條例》對(duì)之并未做實(shí)質(zhì)性修改。2003年9月28日，原國(guó)家廣電總局下發(fā)的《電影劇本（梗概）立項(xiàng)、電影片審查暫行規(guī)定》對(duì)已攝制完成的電影的審查程序作了詳細(xì)規(guī)定。該規(guī)定除了電影劇本（梗概）立項(xiàng)的規(guī)定外，還對(duì)電影片審查及公映許可證的發(fā)放作了一些規(guī)定，與尚在生效的《電影審查規(guī)定》互有重疊。原國(guó)家廣電總局2004年7月6日發(fā)布并于同年8月10日實(shí)施的、修改后的《電影劇本（梗概）立項(xiàng)、電影片審查暫行規(guī)定》對(duì)電影片審查確立了屬地審查制。具有屬地審查職能的省級(jí)廣播影視行政部門應(yīng)成立電影審查機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的電影審查制度，對(duì)本省、直轄市、自治區(qū)持有《攝制電影許可證》并依法設(shè)立的電影制片單位制作的部分電影片進(jìn)行審查。[29]除此之外，該規(guī)定對(duì)電影片送審的程序又作了進(jìn)一步的規(guī)定。2006年5月22日，原國(guó)家廣電總局發(fā)布了《劇本及影片管理規(guī)定》，取代了之前的《電影審查規(guī)定》及《電影劇本（梗概）立項(xiàng)、電影片審查暫行規(guī)定》。對(duì)于電影片審查部分，《劇本及影片管理規(guī)定》將電影片審查標(biāo)準(zhǔn)加入其中，除此之外，對(duì)2004年發(fā)布的《電影劇本（梗概）立項(xiàng)、電影片審查暫行規(guī)定》并無(wú)重大變更。2010年2月4日，原國(guó)家廣電總局下發(fā)了廣發(fā)［2010］19號(hào)《廣電總局關(guān)于改進(jìn)和完善電影劇本（梗概）備案、電影片審查工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《改進(jìn)審查通知》”），認(rèn)為電影劇本（梗概）的備案、影片的審查，是確保電影創(chuàng)作繁榮和導(dǎo)向正確的關(guān)鍵，是電影管理工作中基礎(chǔ)而又重要的環(huán)節(jié)。該通知對(duì)電影審查提出了“一備二審”制，在這整套電影審查體系中，一部影片的攝制需要在開(kāi)拍前進(jìn)行劇本（梗概）的備案，影片成片后則需要進(jìn)行初審和終審。具體而言，原國(guó)家廣電總局負(fù)責(zé)全國(guó)電影劇本（梗概）備案、影片審查的管理工作，原國(guó)家廣電總局電影審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)影片的終審；同時(shí)，各省級(jí)廣電部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)電影劇本（梗概）備案、影片初審的管理工作，并成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和電影審查機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)電影劇本（梗概）備案的上報(bào)、批復(fù)和影片的初審、上報(bào)。實(shí)行屬地審查（吉林、廣東、浙江、陜西、湖北和北京市）的省級(jí)廣電部門和電影審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)電影劇本（梗概）備案的上報(bào)、批復(fù)和影片的初審、部分影片的終審。[30]對(duì)于《劇本及影片管理規(guī)定》中確立的屬地審查制度，《改進(jìn)審查通知》作了進(jìn)一步細(xì)化，其中規(guī)定：除對(duì)所屬電影制片單位攝制的重大革命和重大歷史題材影片、重大文獻(xiàn)紀(jì)錄影片、中外合作影片進(jìn)行初審并報(bào)原國(guó)家廣電總局電影審查機(jī)構(gòu)終審?fù)猓瑢?duì)其他各類影片進(jìn)行終審（特殊題材影片須有省級(jí)相關(guān)主管部門的意見(jiàn)），審查合格的，由省級(jí)廣電部門頒發(fā)《影片審查決定書》和《送審標(biāo)準(zhǔn)拷貝技術(shù)鑒定書》，制片單位持此文件并備齊相關(guān)材料到原國(guó)家廣電總局領(lǐng)取《電影片公映許可證》；需要修改或?qū)彶椴缓细竦?，?yīng)說(shuō)明理由并書面通知制片單位；省級(jí)廣電部門對(duì)個(gè)別難以作出審查決定或制片單位對(duì)審查決定不服的影片，可以提交原國(guó)家廣電總局電影審查機(jī)構(gòu)審查，但需提供書面意見(jiàn)和理由。[31]這種屬地審查制度實(shí)際上簡(jiǎn)化了電影審查程序，在一定程度擴(kuò)大了電影主創(chuàng)人員的自主權(quán)，方便了電影制作的發(fā)展。2010年5月10日，原國(guó)家廣電總局電影局發(fā)布《關(guān)于電影全面實(shí)行“一備二審制”的公告》，從當(dāng)年7月1日起，“一備二審制”全面實(shí)施；該公告對(duì)屬地審查制作了進(jìn)一步明確：試行屬地審查的吉林、廣東、浙江、陜西、湖北的省級(jí)廣電部門，負(fù)責(zé)對(duì)所屬電影制片單位攝制的重大革命和重大歷史題材影片、重大理論文獻(xiàn)影片和中外合作影片進(jìn)行初審，對(duì)除上述影片以外的其他影片進(jìn)行終審；試行屬地審查的北京市廣電局，負(fù)責(zé)對(duì)所屬電影制片單位攝制的重大革命和重大歷史題材影片、重大理論文獻(xiàn)影片和中外合作影片，以及其他影片中的膠片電影進(jìn)行初審，對(duì)其他影片中的數(shù)字電影進(jìn)行終審。[32]這樣，從劇本審查到影片成片審查，從電影審查到“一備二審制”，電影審查制在為實(shí)現(xiàn)電影宣傳功能而對(duì)內(nèi)容進(jìn)行控制的同時(shí)，也一步步在適應(yīng)電影產(chǎn)業(yè)及電影主創(chuàng)人員的創(chuàng)作需要。盡管目前施行的電影審查制在一定程度上束縛著電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但電影審查制給電影行業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)并非特定于電影行業(yè)，而是我國(guó)目前在文化產(chǎn)業(yè)、甚至是文化事業(yè)監(jiān)管中都存在的普遍現(xiàn)象。在這個(gè)意義上，本書研究電影審查的目的并非從言論自由的角度來(lái)論述電影審查制度的合理性或合法性，而是希望著眼于這種電影審查制度對(duì)中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)的影響，試圖在現(xiàn)階段為電影審查制度的重塑提供某種角度，從而為中國(guó)整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管架構(gòu)的完善和發(fā)展提供一種思路。2012年2月18日，中美就實(shí)施世貿(mào)組織出版物裁決達(dá)成協(xié)議，按照該協(xié)議，美方同意中方保留影片進(jìn)出口的國(guó)有壟斷安排，但作為交換，中國(guó)承諾將在今后五年增加分賬影片14部，但該增加進(jìn)口的14部影片須為特種影片，即所謂的3D或IMAX影片；同時(shí)，進(jìn)口分賬大片的分賬比例也相應(yīng)提高。鑒于美國(guó)電影工業(yè)在特種影片領(lǐng)域中的統(tǒng)治地位，該增加的分賬影片配額實(shí)際上有利于美國(guó)好萊塢電影對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的滲透。同時(shí)，基于電影進(jìn)口主要是來(lái)自于中國(guó)電影發(fā)行業(yè)及放映業(yè)的需求，而電影制作并不期待進(jìn)口影片數(shù)量及市場(chǎng)占有率的增長(zhǎng)。這樣，電影制作業(yè)與電影發(fā)行業(yè)、電影放映業(yè)之間存在利益沖突：本土電影制作業(yè)希望對(duì)電影進(jìn)口進(jìn)行限制，以使其制作的影片能享有最多的市場(chǎng)空間；而對(duì)于電影發(fā)行商和放映商而言，其利益所在就是發(fā)行和放映具有最大市場(chǎng)潛力的影片，以在市場(chǎng)上賺取最多的利益；此時(shí)，發(fā)行商和放映商并不在乎在對(duì)進(jìn)口完全不加規(guī)制的情形下，電影進(jìn)口不可能考慮電影制作業(yè)的利益訴求。這樣，電影進(jìn)口就有贏家通吃的危險(xiǎn)。目前，中國(guó)有關(guān)電影的法律、條例及部門規(guī)章并沒(méi)有對(duì)進(jìn)口影片或者電影市場(chǎng)發(fā)行或放映的多元化作出規(guī)定。因此，在落實(shí)該規(guī)定時(shí)，需要確立電影市場(chǎng)或電影進(jìn)口市場(chǎng)的多元化原則，以便在尊重電影市場(chǎng)規(guī)律的同時(shí)，充分考慮其文化屬性，在市場(chǎng)與文化中取得平衡。從過(guò)去三年中國(guó)電影進(jìn)口市場(chǎng)來(lái)看，文化多元性這個(gè)原則正或多或少地被電影進(jìn)口單位所考慮。2009年，中國(guó)進(jìn)口61部境外影片，其中美國(guó)影片是27部；2010年，中國(guó)進(jìn)口45部境外影片，其中美國(guó)影片是25部；而2011年共進(jìn)口影片68部，其中美國(guó)影片是35部。這樣，美國(guó)影片占全部進(jìn)口影片的比例在2009、2010及2011年分別是41.5%、55.6%及51.5%。雖然美國(guó)影片引進(jìn)數(shù)量及比例均居高不下，但不考慮票房因素的情況下，在中國(guó)發(fā)行和放映的境外影片還是體現(xiàn)了某種多元化的原則。此時(shí)，電影市場(chǎng)雖然在某種意義上能夠體現(xiàn)進(jìn)口影片反映世界電影市場(chǎng)的多樣性，滿足進(jìn)口影片的多國(guó)別、多題材和多樣式這種文化多元性原則的要求，但這并沒(méi)有落實(shí)到法律層面。從觀眾培養(yǎng)、電影市場(chǎng)建設(shè)的角度出發(fā)，如果能把電影市場(chǎng)中電影片的文化多元性確定在法律中，更有益于構(gòu)建一個(gè)健康的電影市場(chǎng)法律體制，并能夠滿足世貿(mào)組織的相關(guān)要求。（四）電影審查制度的重塑——WTO裁決2007年4月及7月，美國(guó)先后向我國(guó)政府提出就有關(guān)我國(guó)涉及讀物（例如圖書、報(bào)紙、期刊、電子出版物）、以供放映的電影進(jìn)口、家庭音像娛樂(lè)制品（例如錄像帶、VCD、DVD）、錄音制品（例如錄像帶）的（以下簡(jiǎn)稱“出版物及音像制品”）進(jìn)口、發(fā)行、市場(chǎng)準(zhǔn)入及國(guó)民待遇諸議題的措施（以下簡(jiǎn)稱“出版物及音像制品措施”）進(jìn)行磋商。同年7月，我國(guó)同美國(guó)就相關(guān)議題進(jìn)行了磋商，但無(wú)果而終。美國(guó)隨即于2007年10月向世界貿(mào)易組織提出設(shè)立專家組的要求。2009年6月23日，世貿(mào)組織專家組向中美兩國(guó)發(fā)布了最終報(bào)告（WT/DS363/R）China-MeasuresAffectingTradingRightsandDistributionServicesforCertainPublicationsandAudiovisualEntertainmentProducts。2009年8月12日，該最終報(bào)告向世貿(mào)組織各成員公開(kāi)。2009年9月22日，中國(guó)向世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)就專家組報(bào)告提起上訴，2009年10月5日，美國(guó)也就一項(xiàng)中間性質(zhì)的論斷向世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)提起上訴。2009年12月21日，世貿(mào)組織公布了其上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告（DSBReport）。引人矚目的是，該專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“出版物及音像制品裁決”）首次就視聽(tīng)產(chǎn)品及相關(guān)文化產(chǎn)業(yè)中的內(nèi)容審查制度對(duì)國(guó)際貿(mào)易的影響作了結(jié)論，該結(jié)論涉及我國(guó)相關(guān)文化法律體系建設(shè)中對(duì)外商的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，更涉及審查制度在我國(guó)文化法律體系中的地位和功能問(wèn)題。2010年7月12日，世貿(mào)組織美國(guó)代表團(tuán)和中國(guó)代表團(tuán)向世貿(mào)組織發(fā)出通告，稱愿意按照有關(guān)條約文件的規(guī)定，在2011年3月19日之前履行出版物及音像制品裁決。1.我國(guó)內(nèi)容審查制度的基本規(guī)定對(duì)于文化領(lǐng)域的內(nèi)容審查，我國(guó)并無(wú)統(tǒng)一的法律制度加以規(guī)制，而是散見(jiàn)于各種文化領(lǐng)域出臺(tái)的行政法規(guī)中。比如，在出版、電影及音像制品管理領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院于2001年12月25日分別頒布了《中華人民共和國(guó)出版管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《出版條例》”）、《電影條例》及《中華人民共和國(guó)音像制品管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱“《音像制品條例》”）。其中《電影條例》規(guī)定，電影片禁止載有下列內(nèi)容，即：不得包含（一）反對(duì)憲法確定的基本原則的；（二）危害國(guó)家統(tǒng)一、主權(quán)和領(lǐng)土完整的；（三）泄露國(guó)家秘密、危害國(guó)家安全或者損害國(guó)家榮譽(yù)和利益的；（四）煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)，或者侵害民族風(fēng)俗、習(xí)慣的；（五）宣揚(yáng)邪教、迷信的；（六）擾亂社會(huì)秩序，破壞社會(huì)穩(wěn)定的；（七）宣揚(yáng)淫穢、賭博、暴力或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者誹謗他人，侵害他人合法權(quán)益的；（九）危害社會(huì)公德或者民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的；（十）有法律、行政法規(guī)和國(guó)家規(guī)定禁止的其他內(nèi)容的。[33]俗稱“十不準(zhǔn)”。而在同日頒布的《出版條例》及《音像制品條例》中也有相同的十不準(zhǔn)規(guī)定。[34]由此，在出版、電影及音像制品內(nèi)容中避免出現(xiàn)“十不準(zhǔn)”就成為有關(guān)主管部門進(jìn)行內(nèi)容審查的依據(jù)。在電影審查方面，除了“十不準(zhǔn)”這項(xiàng)規(guī)定外，根據(jù)《劇本與影片管理規(guī)定》，如果影片有涉及九大事項(xiàng)，還需要對(duì)影片進(jìn)行刪剪。[35]九大刪剪事項(xiàng)規(guī)定相當(dāng)廣泛：同時(shí)，九大刪剪事項(xiàng)與“十不準(zhǔn)”的關(guān)系也比較模糊?！秳”九c影片管理規(guī)定》是原國(guó)家廣電總局的部門規(guī)章，比《電影條例》低一個(gè)位階，因此，在某種程度上，九大刪剪事項(xiàng)是在電影審查領(lǐng)域具體實(shí)施“十不準(zhǔn)”的標(biāo)準(zhǔn)。例如，九大刪剪事項(xiàng)之第（六）項(xiàng)：“鼓吹宗教極端主義，挑起各宗教、教派之間，信教與不信教群眾之間的矛盾和沖突，傷害群眾感情的?！边@實(shí)際上是對(duì)“十不準(zhǔn)”之第（四）項(xiàng)中“煽動(dòng)民族仇恨、民族歧視，破壞民族團(tuán)結(jié)”的進(jìn)一步闡釋。九大刪剪事項(xiàng)似乎存在著過(guò)嚴(yán)解釋“十不準(zhǔn)”的傾向。例如，九大刪剪事項(xiàng)之第（六）項(xiàng)規(guī)定了“宣揚(yáng)消極、頹廢的人生觀、世界觀和價(jià)值觀，刻意渲染、夸大民族愚昧落后或社會(huì)陰暗面的”內(nèi)容，這似乎不屬于“十不準(zhǔn)”之中的任何一項(xiàng)。而且，九大刪剪事項(xiàng)中的兜底條款將“違背相關(guān)法律、法規(guī)精神的”內(nèi)容作為刪剪事項(xiàng)，所謂“法律、法規(guī)精神”本身就是法理學(xué)一個(gè)宏大的題目，用這個(gè)概念賦予廣電總局審查權(quán)力，其自由裁量權(quán)委實(shí)很大。究其原因，就是中國(guó)的電影審查制度和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度結(jié)合在一起，并且，電影審查制度的核心就是廣電部對(duì)劇本和電影片的審查管理，審查合格后才會(huì)給影片發(fā)放《電影片公映許可證》。對(duì)于這種電影審查制度的目的，原國(guó)家廣電總局于2008年3月3日下發(fā)《關(guān)于重申電影審查標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在第1條將之概括為：“國(guó)家提倡創(chuàng)作思想性、藝術(shù)性、觀賞性統(tǒng)一，貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾，有利于保護(hù)未成年人健康成長(zhǎng)的優(yōu)秀電影，大力發(fā)展先進(jìn)文化，支持健康有益文化，努力改造落后文化，堅(jiān)決抵制腐朽文化。”[36]如果秉持這樣的目的，依靠原國(guó)家廣電總局這樣的國(guó)家行政機(jī)構(gòu)以法律的方式去審查，力有不逮。因此，就出現(xiàn)了基于“十不準(zhǔn)”的九大刪剪事項(xiàng)解釋過(guò)嚴(yán)、內(nèi)涵過(guò)寬的趨向，并缺乏一定的預(yù)見(jiàn)性，不利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如：2008年1月3日，原國(guó)家廣電總局下發(fā)了《關(guān)于處理影片〈蘋果〉違規(guī)問(wèn)題的情況通報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱“《蘋果通報(bào)》”）。依照《蘋果通報(bào)》，由于《蘋果》在發(fā)行放映中進(jìn)行不健康、不正當(dāng)?shù)膹V告宣傳，且其自將未經(jīng)審查通過(guò)的含有色情內(nèi)容的影片在互聯(lián)網(wǎng)上傳播及制作音像制品，并將未經(jīng)審查通過(guò)的電影版本送第57屆柏林電影節(jié)參賽，因此，廣電總局吊銷該片的《電影片公映許可證》，停止該片在影院發(fā)行、放映；停止其網(wǎng)絡(luò)傳播；建議有關(guān)行政部門停止其音像制品的發(fā)行。但是，《蘋果通報(bào)》中所列舉的《蘋果》在發(fā)行、放映的違規(guī)行為與其在影院發(fā)行、放映的影片版本沒(méi)有關(guān)聯(lián)，如此，吊銷該片《電影片公映許可證》及停止《蘋果》在影院發(fā)行、放映的類似處罰措施與《蘋果通報(bào)》上列舉的違規(guī)行為并不對(duì)應(yīng)，不符合比例原則。2.我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的基本規(guī)定在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，我國(guó)在市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制措施嚴(yán)格而又復(fù)雜。如《電影條例》第5條規(guī)定：國(guó)家對(duì)電影攝制、進(jìn)口、出口、發(fā)行、放映和電影片公映實(shí)行許可制度。未經(jīng)許可，任何單位和個(gè)人不得從事電影片的攝制、進(jìn)口、發(fā)行、放映活動(dòng)，不得進(jìn)口、出口、發(fā)行、放映未取得許可證的電影片?！兑粝裰破窏l例》和《互聯(lián)網(wǎng)管理辦法》也有相似的規(guī)定。[37]而在《出版條例》及《廣播電視條例》中，雖然沒(méi)有條款概括地確定市場(chǎng)準(zhǔn)入許可制度，但是規(guī)定了復(fù)雜的審批條件和審批機(jī)關(guān)。在涉外文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，我國(guó)在產(chǎn)品進(jìn)口及流通領(lǐng)域施行了法定壟斷制度或者存在著壟斷情形，由法律規(guī)定或政府制定的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，而不對(duì)其他所有制形式的企業(yè)開(kāi)放。根據(jù)《電影條例》第30條的規(guī)定，電影進(jìn)口業(yè)務(wù)由國(guó)務(wù)院廣播電影電視行政部門指定電影進(jìn)口經(jīng)營(yíng)單位經(jīng)營(yíng)；未經(jīng)指定，任何單位或者個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)電影進(jìn)口業(yè)務(wù)。由商務(wù)部和廣電總局于2004年10月10日發(fā)布的準(zhǔn)入規(guī)定重申了這一限制，聲明電影進(jìn)口經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)由廣電總局批準(zhǔn)的電影進(jìn)口經(jīng)營(yíng)企業(yè)專營(yíng)。進(jìn)口影片全國(guó)發(fā)行業(yè)務(wù)由廣電總局批準(zhǔn)的具有進(jìn)口影片全國(guó)發(fā)行權(quán)的發(fā)行公司發(fā)行。目前，中國(guó)電影集團(tuán)公司（以下簡(jiǎn)稱“中影集團(tuán)”）是國(guó)家唯一授權(quán)經(jīng)營(yíng)電影進(jìn)口業(yè)務(wù)的公司。根據(jù)1981年文化部和海關(guān)總署發(fā)布單已經(jīng)在1991年廢止的《進(jìn)口影片管理辦法》第二條的規(guī)定，進(jìn)口發(fā)行影片業(yè)務(wù)統(tǒng)由中國(guó)電影發(fā)行放映公司（即中影集團(tuán)電影發(fā)行放映分公司及進(jìn)出口分公司的前身）經(jīng)營(yíng)管理。2003年8月1日，華夏電影發(fā)行有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“華夏”）成立，從而出現(xiàn)了在進(jìn)口影片發(fā)行市場(chǎng)的雙寡頭壟斷局面。根據(jù)《音像制品條例》第27條的規(guī)定，音像制品成品進(jìn)口業(yè)務(wù)由國(guó)務(wù)院文化行政部門指定音像制品成品進(jìn)口經(jīng)營(yíng)單位經(jīng)營(yíng)；未經(jīng)指定，任何單位或者個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)音像制品成品進(jìn)口業(yè)務(wù)。目前，中國(guó)圖書進(jìn)出口（集團(tuán)）總公司（以下簡(jiǎn)稱“中圖”）是唯一被指定的經(jīng)營(yíng)音像制品成品進(jìn)口業(yè)務(wù)的公司?；ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)領(lǐng)域一項(xiàng)屬于電信增值服務(wù)[38]。依照國(guó)務(wù)院于2001年12月11日發(fā)布并于2008年9月10日修改的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》中第六條第二款的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)（包括基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的無(wú)線尋呼業(yè)務(wù)）的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過(guò)50%。這條規(guī)定與我國(guó)在加入世貿(mào)組織的議定書相符。而根據(jù)國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部于2007年12月7日聯(lián)合頒布的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（以下簡(jiǎn)稱“《產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》”）中“禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄”中第十條第（7）項(xiàng)規(guī)定，“新聞網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)”禁止外商投資。在出版物及音像制品裁決中，主要涉及“網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)”及“互聯(lián)網(wǎng)文化經(jīng)營(yíng)”。在某種意義上，這可以被解釋為：外商不能利用網(wǎng)絡(luò)從事視聽(tīng)節(jié)目的進(jìn)口與分銷。3.審查制度在WTO中的法律基礎(chǔ)將我國(guó)現(xiàn)有的市場(chǎng)準(zhǔn)入與審查制度聯(lián)系在一起，是我國(guó)在出版物和音像制品裁決中的立足點(diǎn)。這是我國(guó)在公開(kāi)文件中首次將進(jìn)口的國(guó)有壟斷與內(nèi)容審查制度結(jié)合在一起，主張國(guó)有壟斷是為了進(jìn)行內(nèi)容審查而設(shè)立內(nèi)容審查目的是為了保護(hù)我國(guó)公共道德，而國(guó)有壟斷是有效實(shí)施內(nèi)容審查的唯一方式。同時(shí)，從我國(guó)的抗辯主張可以看出，這是一種擴(kuò)張了的審查制度，其依據(jù)就是世貿(mào)組織條約所采用的“保護(hù)公共道德”這一概念。這個(gè)概念不單單涉及對(duì)出版物、影像制品的內(nèi)容審查，而且也將具體的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制及安排納入其中，成為“保護(hù)公共道德”的一部分。4.中美在出版物及音像制品裁決中就所涉審查制度的交鋒根據(jù)已公開(kāi)的最終報(bào)告，專家組對(duì)我國(guó)有關(guān)17項(xiàng)法規(guī)和部門規(guī)章的某些具體條款作出了審查，認(rèn)可了美國(guó)對(duì)我國(guó)出版物及音像制品的措施提出的許多要求；另一方面，由于程序的瑕疵和實(shí)質(zhì)主張的不足，專家組也駁回了美國(guó)的一部分要求。具體如下：第一，美國(guó)提出，由于中國(guó)將出版物、家庭音像制品、錄音產(chǎn)品及電影的進(jìn)口限定于中國(guó)國(guó)有公司，外國(guó)企業(yè)、個(gè)人及中國(guó)其他企業(yè)和個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的進(jìn)口權(quán)被限制。對(duì)此，美國(guó)羅列了一系列法規(guī)、政府規(guī)章，認(rèn)為中國(guó)出版物及音像制品措施中的有關(guān)規(guī)定違背了加入世貿(mào)組織的對(duì)開(kāi)放貨物貿(mào)易權(quán)的承諾，因此不符合《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的規(guī)定。而中國(guó)認(rèn)為：（1）中國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾并不影響中國(guó)政府對(duì)貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，之所以對(duì)該產(chǎn)品的進(jìn)口進(jìn)行國(guó)有公司壟斷式的操作，主要是為了進(jìn)行有效而又全面的內(nèi)容審查，這是保護(hù)中國(guó)的公共道德不受傷害的唯一可行方式；（2）對(duì)于為了在中國(guó)境內(nèi)以數(shù)碼形式發(fā)行而進(jìn)口的錄音制品，對(duì)于為了在中國(guó)境內(nèi)放映而進(jìn)口的電影，均因其是提供服務(wù)的附屬物品，不能視為貨物，而應(yīng)該是服務(wù)的一部分，所以不適用《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的規(guī)定。專家組認(rèn)為，美國(guó)提出的大多數(shù)主張符合《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）的規(guī)定，履行了舉證責(zé)任；而對(duì)中國(guó)的兩項(xiàng)主要抗辯進(jìn)行分析時(shí)，專家組認(rèn)為：（1）雖然公共道德需要進(jìn)行內(nèi)容審查，但內(nèi)容審查是可以在盡量不限制貿(mào)易的條件下進(jìn)行，所以中國(guó)的做法限制了貨物貿(mào)易權(quán)，構(gòu)成了對(duì)其貿(mào)易權(quán)承諾的違反；（2）根據(jù)海關(guān)分類規(guī)則和世貿(mào)組織推薦的分類做法，電影和為了在境內(nèi)進(jìn)行數(shù)碼發(fā)行而進(jìn)口的錄音制品是貨物。在最終做出決定時(shí)，專家組卻認(rèn)為無(wú)論電影是否是貨物，中國(guó)電影進(jìn)口有關(guān)的措施會(huì)影響到電影以貨物形態(tài)進(jìn)行的進(jìn)口。據(jù)此，專家組認(rèn)為中國(guó)出版物及音像制品的措施中有關(guān)規(guī)定違背了《1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》及中國(guó)開(kāi)放貨物貿(mào)易權(quán)的承諾。第二，針對(duì)出版物的發(fā)行、家庭音像制品和錄音產(chǎn)品的發(fā)行服務(wù)，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)有以下規(guī)定違背承諾：（1）禁止外商投資企業(yè)涉足出版物和電子出版物的總發(fā)行、電子出版物的批發(fā)及進(jìn)口出版物的發(fā)行；（2）對(duì)外商投資企業(yè)從事出版物及家庭音像制品的分銷附加了比國(guó)內(nèi)企業(yè)更為繁重的限制（如合營(yíng)期等要求）；（3）對(duì)從事家庭音像制品發(fā)行的中外合作企業(yè)增加了最大持股比例的限制；（4）禁止外商投資企業(yè)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)及移動(dòng)通訊網(wǎng)絡(luò)從事錄音產(chǎn)品的數(shù)碼發(fā)行。對(duì)此，中國(guó)認(rèn)為，中國(guó)并沒(méi)有在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中的承諾部分對(duì)出版物的總發(fā)行做出承諾，并沒(méi)有對(duì)音像制品的數(shù)碼發(fā)行作出承諾，其對(duì)中外合作企業(yè)最大持股比例的限制基礎(chǔ)是合作方之間的協(xié)議，并非基于股權(quán)。專家組在認(rèn)同美國(guó)大部分主張的同時(shí)，并不同意中國(guó)的辯護(hù)。但是，因?yàn)橥ㄟ^(guò)被認(rèn)可的有效措施禁止外商投資企業(yè)通過(guò)移動(dòng)通訊網(wǎng)絡(luò)從事錄音產(chǎn)品的數(shù)碼發(fā)行，所以，美國(guó)在該部分中最后一條主張并不能得到完全的支持。第三，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)沒(méi)有對(duì)進(jìn)口出版物、意圖以數(shù)碼形式發(fā)行的進(jìn)口錄音制品及進(jìn)口電影提供國(guó)民待遇，具體而言，系指：（1）對(duì)進(jìn)口出版物進(jìn)行分類，并據(jù)此限制了進(jìn)口出版物的發(fā)行渠道，僅得通過(guò)國(guó)有公司或者中資全資公司進(jìn)行發(fā)行，不得通過(guò)外商投資企業(yè)進(jìn)行發(fā)行，而在國(guó)內(nèi)出版的出版物沒(méi)有此類限制；（2）對(duì)進(jìn)口意圖以數(shù)碼形式發(fā)行的錄音制品實(shí)施了比國(guó)內(nèi)錄音制品更為嚴(yán)格、繁瑣的內(nèi)容審查程序；（3）進(jìn)口影片僅得通過(guò)兩家國(guó)有公司進(jìn)行發(fā)行，而對(duì)國(guó)內(nèi)影片則無(wú)此限制。中國(guó)則認(rèn)為，對(duì)進(jìn)口出版物進(jìn)行分類并對(duì)該出版物的渠道進(jìn)行限制并非違反國(guó)民待遇，而是因?yàn)橐獙?duì)進(jìn)口出版物進(jìn)行有效的內(nèi)容審查并進(jìn)行進(jìn)口監(jiān)管；同時(shí)，中國(guó)指出，中國(guó)并沒(méi)有對(duì)進(jìn)口意圖以數(shù)碼形式發(fā)行的錄音制品實(shí)施了比國(guó)內(nèi)錄音制品更為嚴(yán)格、繁瑣的內(nèi)容審查程序，而是對(duì)數(shù)碼形式發(fā)行的錄音產(chǎn)品進(jìn)行了審查；最后，中國(guó)認(rèn)為，兩家國(guó)有公司發(fā)行進(jìn)口影片的局面并非中國(guó)相關(guān)措施的要求，而是市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀，這不在專家組審議的范圍之內(nèi)?；谠诘谝稽c(diǎn)中對(duì)進(jìn)口審查的看法，專家組首先支持了美國(guó)的看法，即對(duì)進(jìn)口出版物進(jìn)行分類并對(duì)該出版物的渠道進(jìn)行限制違反了對(duì)進(jìn)口貨物予以國(guó)民待遇的義務(wù)；而對(duì)于美國(guó)后面的兩個(gè)要求，專家組支持了中國(guó)的辯護(hù)，認(rèn)為美國(guó)的主張不成立。對(duì)于美國(guó)提起上訴的一項(xiàng)中間結(jié)論，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專家組的結(jié)論，認(rèn)定中國(guó)關(guān)于綜合平衡的外商投資企業(yè)許可要件違反了世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定；除此之外，專家組的結(jié)論悉數(shù)得到了上訴機(jī)構(gòu)的支持。這是世貿(mào)組織第一次就貿(mào)易權(quán)發(fā)表專家組和上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告，其本身的意義不言而喻。針對(duì)中國(guó)貿(mào)易權(quán)抗辯的重要理由——內(nèi)容審查，雖然專家組承認(rèn)內(nèi)容審查所維護(hù)的公共道德具有至高的地位，但是，對(duì)于中國(guó)的內(nèi)容審查方式，專家組卻予以否定。這里，專家組一方面宣稱內(nèi)容審查對(duì)一國(guó)文化生活、認(rèn)同以及政治生活至關(guān)重要，擁有至高的地位；另一方面，專家組仍堅(jiān)持理論上有對(duì)貿(mào)易影響較小的選擇，從而對(duì)這種內(nèi)容審查予以否定。這種看法實(shí)際上已經(jīng)對(duì)內(nèi)容審查制度在貿(mào)易層面作了審查，并由此認(rèn)為這種內(nèi)容審查不符合世貿(mào)組織相關(guān)條約和我國(guó)做出的承諾。這將對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)乃至與市場(chǎng)鄰接的相關(guān)制度都產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。專家組認(rèn)為，為了保護(hù)公共道德而進(jìn)行內(nèi)容審查并不違反《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的規(guī)定。在《產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》之“禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄”中第10條第2項(xiàng)列入“圖書、報(bào)紙、期刊的出版、總發(fā)行和進(jìn)口業(yè)務(wù)”；同時(shí)，依據(jù)《出版條例》第41條第2款的規(guī)定，“未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得從事出版物進(jìn)口業(yè)務(wù)；未經(jīng)指定，任何單位和個(gè)人不得從事報(bào)紙、期刊進(jìn)口業(yè)務(wù)?！薄冻霭鏃l例》第42條又進(jìn)一步規(guī)定：從事出版物進(jìn)口業(yè)務(wù)的單位須“是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)并有符合國(guó)務(wù)院出版行政部門認(rèn)定的主辦單位及其主管機(jī)關(guān)”。這些規(guī)定排除了外國(guó)企業(yè)、外商投資企業(yè)乃至民營(yíng)企業(yè)從事出版物進(jìn)口經(jīng)營(yíng)的可能性，違反我國(guó)《加入世貿(mào)組織之協(xié)定》及《工作組報(bào)告》中有關(guān)貿(mào)易權(quán)的承諾。[39]對(duì)此，我國(guó)主張，該措施是為了“保護(hù)公共道德之必須”。專家組并沒(méi)有對(duì)之提出異議，而是先假定這種抗辯存在，對(duì)是否構(gòu)成“必須”進(jìn)行了審查。這也成為專家組審查我國(guó)其他措施抗辯主張的方式。雖然這種思路回避了我國(guó)的抗辯是否符合《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條（a）項(xiàng)的規(guī)定，但在認(rèn)為我國(guó)相關(guān)措施為保護(hù)公共道德所“必須”的情況下，并不違反《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條（a）項(xiàng)。[40]這種倒推的方式表明：雖然可能出于某種考慮，專家組不愿意對(duì)此作出明確判定，但為保護(hù)公共道德的內(nèi)容審查制度的確有其正當(dāng)性。內(nèi)容審查為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共道德的保護(hù)，需要符合一定的條件。在假定我國(guó)可以采用《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條（a）項(xiàng)來(lái)為保護(hù)公共道德的內(nèi)容審查制度進(jìn)行抗辯后，專家組接著就審查有關(guān)措施對(duì)保護(hù)公共道德這一目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，并考察這些措施對(duì)貿(mào)易的限制性影響。以《出版條例》第42條為例，專家組認(rèn)為我國(guó)并沒(méi)有能夠證明將外國(guó)企業(yè)和外商投資企業(yè)排除在經(jīng)營(yíng)出版物進(jìn)口業(yè)務(wù)的企業(yè)之外有助于保護(hù)公共道德；同時(shí)，我國(guó)也沒(méi)有能夠證明美國(guó)提出的替代措施可以保護(hù)我國(guó)的公共道德，而該替代措施對(duì)貿(mào)易的限制要小于我國(guó)目前所采取的措施。[41]在這里，專家組采用比例原則對(duì)內(nèi)容審查制度進(jìn)行了審查。一方面，比例原則的使用使得裁決更有針對(duì)性，有利于世貿(mào)組織法律制度的發(fā)展；另一方面，比例原則賦予了專家組比較大的自由裁量權(quán)，對(duì)專家組的獨(dú)立性和裁判水平提出了更高的要求。在出版物與音像制品裁決中，比例原則實(shí)際上是對(duì)審查制度的審查，是對(duì)審查制度對(duì)貿(mào)易的影響進(jìn)行審查，這種模式可能會(huì)擴(kuò)張世貿(mào)組織作為一個(gè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織的職權(quán)。而不單單在本案涉及的內(nèi)容審查制度上有這個(gè)問(wèn)題。帕斯卡爾·拉米于2009年11月2日在加拿大渥太華Carleton大學(xué)發(fā)表了題為《環(huán)境第一，貿(mào)易第二，關(guān)貿(mào)總協(xié)定怪物已遠(yuǎn)去》的演講，該演講對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家“碳泄漏”的擔(dān)心予以正面回應(yīng)，表示環(huán)境問(wèn)題對(duì)于各國(guó)貿(mào)易之間的公平貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境尤為重要。[42]這表明，隨著全球化的發(fā)展，貿(mào)易問(wèn)題和其他問(wèn)題交織在一起，而世貿(mào)組織傾向于將有關(guān)問(wèn)題通盤考慮。在經(jīng)過(guò)多邊談判之后，這種方式是可以接受的。但是，如果未經(jīng)多邊談判，適用比例原則有可能使裁決涉及的國(guó)家被迫接受其所不愿意認(rèn)同的東西，而這些東西往往是屬于貿(mào)易之外的領(lǐng)域，這對(duì)于發(fā)展中國(guó)家并不有利。如前所述，出版物及音像制品裁決對(duì)內(nèi)容審查制度的認(rèn)定不單涉及審查本身，也涵蓋為實(shí)現(xiàn)內(nèi)容審查而構(gòu)筑的市場(chǎng)準(zhǔn)入體系。我國(guó)在該案中試圖證明內(nèi)容審查和市場(chǎng)準(zhǔn)入體系都是審查制度的一部分，是為了保護(hù)“公共道德”的需要。雖然專家組不反對(duì)我國(guó)提出的抗辯依據(jù)——《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第20條（a）項(xiàng)，但通過(guò)比例原則對(duì)我國(guó)審查制度進(jìn)行審查，認(rèn)為我國(guó)在文化產(chǎn)品進(jìn)口領(lǐng)域的法定壟斷制度違反了我國(guó)加入世貿(mào)組織的承諾，要求我國(guó)修改相關(guān)的法律制度，以使該領(lǐng)域向外資開(kāi)放。至此，內(nèi)容審查制度就不單是一個(gè)審查問(wèn)題，而更是一個(gè)產(chǎn)業(yè)問(wèn)題。如果說(shuō)我國(guó)出版物及音像制品的進(jìn)口及發(fā)行以國(guó)有壟斷的形式進(jìn)行是為了內(nèi)容審查的需要，那么出版物及音像制品裁決的生效就需要我國(guó)重新定位我國(guó)的內(nèi)容審查體制。而重新定位要解決兩個(gè)問(wèn)題：第一，需不需要內(nèi)容審查制度？第二，重新定位的方式方法是什么？從我國(guó)在該案的主張、美國(guó)的訴求及專家組的裁決來(lái)看，內(nèi)容審查是保護(hù)“公共道德”的一種方式，體現(xiàn)在審查和市場(chǎng)準(zhǔn)入兩個(gè)方面。換言之，內(nèi)容審查即有文化的意義，也有產(chǎn)業(yè)的意義。內(nèi)容審查在文化上維持了一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家的文化認(rèn)同，在產(chǎn)業(yè)上保護(hù)了相關(guān)的文化產(chǎn)業(yè)。出版物及音像制品裁決首先承認(rèn)保護(hù)公共道德是一個(gè)極具優(yōu)先價(jià)值的政策目標(biāo)，世貿(mào)組織無(wú)意對(duì)我國(guó)內(nèi)容審查的權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。但是，內(nèi)容審查為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共道德的保護(hù)，需要符合一定的條件。其中，條件之一就是：不得對(duì)貿(mào)易造成不當(dāng)限制。在對(duì)爭(zhēng)議所涉的每個(gè)措施進(jìn)行分析后，世貿(mào)組織推翻了文化產(chǎn)品進(jìn)口及其流通領(lǐng)域的法定壟斷制度（電影業(yè)除外）。因此，即使在自由貿(mào)易的前提下，內(nèi)容審查還是具有一定的正當(dāng)性。為此，在遵守出版物與音像制品裁決的同時(shí)，需要對(duì)內(nèi)容審查的形式進(jìn)行變革，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)容審查目的，并向國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本開(kāi)放有關(guān)市場(chǎng)，促進(jìn)文化的市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化。對(duì)于出版物與音像制品裁決，美國(guó)在輿論上雖然大獲全勝，但并沒(méi)有獲得實(shí)質(zhì)的利益。美國(guó)在答辯的時(shí)候提出由獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)容審查的選擇方式，使得中國(guó)的內(nèi)容審查方式仍然可以壟斷的方式存在。[43]盡管世貿(mào)組織這次出臺(tái)的專家組報(bào)告和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告對(duì)內(nèi)容審查制度的判定不無(wú)爭(zhēng)議，但其對(duì)審查制度造成市場(chǎng)扭曲的擔(dān)憂不無(wú)道理。其實(shí)，在貨物乃至服務(wù)進(jìn)出口方面，審查制度乃至與其相關(guān)的內(nèi)容分級(jí)制度都會(huì)對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生重要的影響。我國(guó)現(xiàn)在的內(nèi)容審查制度和進(jìn)口操作合二為一，在不能對(duì)跨國(guó)網(wǎng)購(gòu)進(jìn)行限制的前提下，未必能起到保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的作用；同時(shí)，缺乏分級(jí)制度，意味著我國(guó)目前的內(nèi)容審查制度缺乏縱深，對(duì)于一些并不違反目前審查制度的音像制品，缺乏有效而必要的監(jiān)管。既然世貿(mào)組織要求我國(guó)將內(nèi)容審查制度和進(jìn)口分開(kāi)，另一方面又沒(méi)有否認(rèn)內(nèi)容審查制度本身，我國(guó)可以借此構(gòu)造獨(dú)立的內(nèi)容審查機(jī)制，同時(shí)實(shí)施內(nèi)容分級(jí)制審查，在保證內(nèi)容審查權(quán)的同時(shí)，對(duì)進(jìn)口圖書、音像制品及電影對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊起到一定的緩沖作用。出版與音像制品裁決將重塑我國(guó)的內(nèi)容審查體系，對(duì)我國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。內(nèi)容審查機(jī)制不僅在于內(nèi)容審查本身，更在于與之相配合的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。這將促使我國(guó)在履行世貿(mào)組織相關(guān)義務(wù)的同時(shí)，檢視我國(guó)出版與音像制品的內(nèi)容審查機(jī)制，以建立一個(gè)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、充滿活力的文化和傳媒市場(chǎng)。（五）電影攝制壟斷的淡化在電影審查機(jī)制之外，中國(guó)的公司須在取得監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒發(fā)的資格許可證書后方可成為一家電影攝制單位。在新中國(guó)成立之初，中共中央和電影界第一線人員都主張?jiān)O(shè)立國(guó)營(yíng)制片廠。在這種情形下，截至1949年底，先后建立了東北電影制片廠、北平電影制片廠、上海電影制片廠這三大國(guó)營(yíng)電影制片廠。[44]同時(shí)，尚有8家私營(yíng)影業(yè)公司。但是在1953年2月，隨著由各私營(yíng)影業(yè)公司合并組建的上海聯(lián)合電影制片廠并入上海電影制片廠，中國(guó)電影業(yè)近半個(gè)世紀(jì)的私營(yíng)歷史宣告終止。[45]在20世紀(jì)50年代，中國(guó)只有三家電影制片廠。[46]在1995年之前，已經(jīng)有16家制片廠獲得拍攝故事片的許可。[47]1993年，原國(guó)家廣電部下發(fā)了廣發(fā)影字［1993］3號(hào)《關(guān)于當(dāng)前深化電影行業(yè)機(jī)制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《三號(hào)文件》”），其內(nèi)容之一就是明確規(guī)定了電影的拍攝須以市場(chǎng)為導(dǎo)向：“電影制片、發(fā)行、放映等企業(yè)必須適應(yīng)黨的十四大確立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；電影作為精神產(chǎn)品，市場(chǎng)就在觀眾（包括影院、農(nóng)村放映隊(duì)及電影、錄像播放電影的觀眾）；檢驗(yàn)電影市場(chǎng)發(fā)育如何，要看社會(huì)、經(jīng)濟(jì)兩個(gè)效益?！盵48]除此之外，《三號(hào)文件》破除了中影公司對(duì)國(guó)產(chǎn)故事片的發(fā)行壟斷權(quán)，規(guī)定“制片單位可同地方發(fā)行公司通過(guò)出售地區(qū)發(fā)行權(quán)、單片承包、票房收分成及代理發(fā)行等方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)算”[49]，確立了制片方可以自主發(fā)行故事片的原則。1995年1月5日，原國(guó)家廣電部發(fā)布了《關(guān)于改革故事電影片攝制工作的規(guī)定》，決定從1995年1月1日起，除原由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)擁有故事片出品權(quán)的制片廠外，其它各省、自治區(qū)、直轄市原有國(guó)有電影制片廠可拍攝出品故事片，拍攝前劇本由各省、自治區(qū)、直轄市的黨委宣傳部審查批準(zhǔn)后報(bào)原廣電部電影局申請(qǐng)調(diào)控指標(biāo)，經(jīng)批準(zhǔn)后投拍。[50]據(jù)此，又有13家省級(jí)電影制片廠獲得了電影拍攝許可證。[51]另外，沒(méi)有電影拍攝許可證的其它社會(huì)法人組織向具有出品權(quán)的電影制片廠投資拍攝故事片，其投資額達(dá)70%以上，并能遵守電影藝術(shù)創(chuàng)作的有關(guān)規(guī)定和制片管理規(guī)定的，經(jīng)原廣電部電影局批準(zhǔn)，可就該部片與電影制片廠簽訂合同，共同署名“聯(lián)合攝制”字樣，影片由有出品權(quán)的電影制片廠出品。[52]此后，不僅省辦廠的積極性被調(diào)動(dòng)起來(lái)，而且大批社會(huì)資金也涌入電影制片業(yè)，使得一度由于資金短缺問(wèn)題在1993年、1994年陷入困境的中國(guó)制片業(yè)，在1995年迎來(lái)了希望的曙光，各制片廠均在這一年保持了良好的投產(chǎn)勢(shì)頭及取得較為理想的市場(chǎng)回報(bào)。僅以北影廠為例，該廠在1995年就創(chuàng)紀(jì)錄地投拍了30余部影片，吸收了社會(huì)資金近2億元。另外，從1995年起，影視合流政策的實(shí)施（在電視臺(tái)開(kāi)設(shè)電影頻道，所獲收益的一部分返還電影制片業(yè)）也有力地促進(jìn)了制片業(yè)的發(fā)展。[53]這些措施連同所建立的利潤(rùn)分配的靈活體制都使得電影市場(chǎng)在1995年出現(xiàn)了繁榮的局面。1995年，電影形勢(shì)非常好，拍出了像《陽(yáng)光燦爛的日子》、《長(zhǎng)大成人》、《紅粉》、《紅櫻桃》等叫好又叫座的國(guó)產(chǎn)片，而且電影市場(chǎng)中75%的制作資金是社會(huì)資金的投入。[54]在這種情形下，出現(xiàn)了國(guó)有電影制片廠對(duì)市場(chǎng)化適應(yīng)力不夠而行業(yè)外資金追逐電影市場(chǎng)利潤(rùn)的現(xiàn)象。為此，1996年3月，全國(guó)電影工作會(huì)議在長(zhǎng)沙召開(kāi)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)了電影的精神價(jià)值，實(shí)施精品戰(zhàn)略。要實(shí)施“九五五○工程”，就是在“九五”計(jì)劃期間，拍出50部精品，每年10部。同時(shí)，實(shí)施精品戰(zhàn)略還包括：“（1）辦好重點(diǎn)制片廠。首先把長(zhǎng)影、北影、上影和八一廠建設(shè)好，在電影精品生產(chǎn)中發(fā)揮主力軍作用。其它制片廠，也要充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，在實(shí)施精品戰(zhàn)略中作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。（2）抓好劇本創(chuàng)作。劇本是一劇之本，要精雕細(xì)琢。要認(rèn)真組織好創(chuàng)作隊(duì)伍，建立劇本創(chuàng)作中心，組織創(chuàng)作交流。要增加劇本創(chuàng)作費(fèi)用在電影生產(chǎn)成本中的比重。（3）優(yōu)化生產(chǎn)要素組合。電影的編、導(dǎo)、演，攝、錄、美，服、化、道，剪輯、合成、洗印，哪一行弱了都會(huì)影響影片質(zhì)量。要充分調(diào)動(dòng)優(yōu)秀人才參加精品創(chuàng)作的積極性，不斷推出明星。精品出明星，明星出精品，讓精品和明星相映生輝。（4）提供資金保證和政策扶持。國(guó)家電影資金主要用于支持精品生產(chǎn)。對(duì)拍出精品的制片廠和主創(chuàng)人員，給予重獎(jiǎng)，給予榮譽(yù)，激勵(lì)精品生產(chǎn)。（5）加強(qiáng)對(duì)精品的宣傳。電影精品一經(jīng)推出，新聞媒體要大力開(kāi)展報(bào)道和評(píng)介，在社會(huì)上產(chǎn)生廣泛影響。”[55]但是，在推出精品戰(zhàn)略的同時(shí)，長(zhǎng)沙會(huì)議也繼續(xù)主張改革。而會(huì)議指出的改革重點(diǎn)是：第一，要推進(jìn)影視一體化。第二，建立制片基地。第三，拓展電影資金渠道。第四，進(jìn)一步深化發(fā)行、放映機(jī)制改革。第五，積極開(kāi)展電影的國(guó)際交流合作。這種政策轉(zhuǎn)向在以后的幾年時(shí)間導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)電影拍攝數(shù)量的下滑，并中斷了電影業(yè)的改革進(jìn)程。2001年，中辦發(fā)〔2001〕17號(hào)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中央宣傳部、國(guó)家廣電總局、新聞出版總署關(guān)于深化新聞出版廣播影視業(yè)改革的若干意見(jiàn)〉的通知》（以下簡(jiǎn)稱“17號(hào)文件”）下發(fā)。17號(hào)文件總結(jié)了多年來(lái)文化體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，集中反映當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)和思考。17號(hào)文件提出文化體制改革要以發(fā)展為主題，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以集團(tuán)化建設(shè)為重點(diǎn)和突破口，著重在宏觀管理體制、微觀運(yùn)行機(jī)制、政策法律體系、市場(chǎng)環(huán)境、開(kāi)放格局5個(gè)方面積極進(jìn)行探索創(chuàng)新，以進(jìn)一步壯大實(shí)力，增強(qiáng)活力，提高競(jìng)爭(zhēng)力。17號(hào)文件進(jìn)一步明確了要積極推進(jìn)媒體集團(tuán)化改革，組建跨地區(qū)、多媒體大型傳媒集團(tuán)的目標(biāo)，對(duì)比較敏感的傳媒業(yè)融資問(wèn)題、媒體與外資合作、跨媒體發(fā)展等問(wèn)題都做了積極、具體的回應(yīng)。這說(shuō)明，文化主管部門在對(duì)電影產(chǎn)業(yè)中文化元素的強(qiáng)調(diào)并沒(méi)有偏離對(duì)電影市場(chǎng)的培育和建設(shè)，并試圖從中實(shí)現(xiàn)平衡。2001年12月20日，原廣電部發(fā)布了廣發(fā)辦字〔2001〕1483號(hào)《關(guān)于取得〈攝制電影許可證（單片）〉資格認(rèn)證制度的實(shí)施細(xì)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《單片細(xì)則》”）。《單片細(xì)則》進(jìn)一步明確境內(nèi)地（市）級(jí)以上電影單位和電視臺(tái)、電視劇制作單位，以及在地（市）級(jí)以上工商部門注冊(cè)的各類文化影視法人單位（不含外資的獨(dú)資企業(yè)）可申請(qǐng)領(lǐng)取《攝制電影許可證（單片）》，從事攝制電影業(yè)務(wù)，一片一報(bào)。[56]2002年3月20日，徐靜蕾自編自導(dǎo)自演的《我和爸爸》（溢念文化發(fā)展有限公司出品）領(lǐng)取《攝制電影許可證（單片）》，成為民營(yíng)公司自《單片細(xì)則》發(fā)布以來(lái)第一部獲得《攝制電影許可證（單片）》的電影。2002年，共有5家民營(yíng)公司或其他非制片單位辦理了58部影片的《攝制電影許可證（單片）》。當(dāng)年中國(guó)共出品電影100部，其中社會(huì)單位制作已經(jīng)達(dá)到32部。[57]自此，攝制電影的準(zhǔn)入門檻放寬，這使得電影創(chuàng)作數(shù)量開(kāi)始逐年上升，質(zhì)量也有所提高。2003年10月29日，為了履行入世協(xié)定中的承諾，原國(guó)家廣電總局發(fā)布了廣電總局令第20號(hào)《電影制片、發(fā)行、放映經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“第20號(hào)令”），確立了國(guó)內(nèi)私人資本和國(guó)外資本進(jìn)入電影市場(chǎng)（電影發(fā)行除外）的法律渠道，這將促使市場(chǎng)更加開(kāi)放，并且意味著在電影拍攝及發(fā)行領(lǐng)域，國(guó)有資本的壟斷將告終結(jié)。首先，第20號(hào)令鼓勵(lì)境內(nèi)國(guó)有、非國(guó)有單位（不含外資）與現(xiàn)有國(guó)有電影制片單位合資、合作成立電影制片公司或單獨(dú)成立制片公司；允許外資參股與境內(nèi)現(xiàn)有國(guó)有電影制片單位合資、合作成立電影制片公司。[58]其次，第20號(hào)令鼓勵(lì)國(guó)有、非國(guó)有單位（不含外資）控股或單獨(dú)成立電影技術(shù)公司，改造電影制片、放映基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)設(shè)備；允許外資公司參股經(jīng)營(yíng)此項(xiàng)業(yè)務(wù)，外資公司在經(jīng)批準(zhǔn)的省市可以控股經(jīng)營(yíng)此項(xiàng)業(yè)務(wù)。[59]最后，第20號(hào)令鼓勵(lì)國(guó)有、非國(guó)有影視文化單位成立專營(yíng)國(guó)產(chǎn)影片發(fā)行公司，該國(guó)產(chǎn)電影發(fā)行公司享有與省級(jí)電影發(fā)行公司同等的權(quán)利和義務(wù)。[60]2004年1月8日，原國(guó)家廣電總局下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)廣播影視產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，規(guī)定：“鼓勵(lì)符合條件的電影系統(tǒng)外國(guó)有、非國(guó)有資本（外資除外）合資或獨(dú)資拍攝影片、發(fā)行銷售國(guó)產(chǎn)影片、加入院線或獨(dú)資組建院線、改建電影院。允許境外制片機(jī)構(gòu)同境內(nèi)國(guó)有電影制片單位經(jīng)批準(zhǔn)成立由中方控股的影片制作公司……”[61]2004年10月10日，原國(guó)家廣電總局和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《電影企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格準(zhǔn)入暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》”），取代了第20號(hào)令及《單片細(xì)則》，對(duì)電影市場(chǎng)的準(zhǔn)入做出了進(jìn)一步規(guī)定?！稖?zhǔn)入暫行規(guī)定》是在第20號(hào)令基礎(chǔ)上修訂的，在原來(lái)放開(kāi)電影制作、發(fā)行、放映領(lǐng)域主體準(zhǔn)入資格的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大了投融資主體開(kāi)放的范圍，用法規(guī)形式鞏固了電影產(chǎn)業(yè)改革的成果?！稖?zhǔn)入暫行規(guī)定》主要在四個(gè)方面對(duì)電影準(zhǔn)入市場(chǎng)進(jìn)行了進(jìn)一步的松綁：允許境內(nèi)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織合資或獨(dú)資拍攝電影片、設(shè)立電影制片公司、發(fā)行銷售國(guó)產(chǎn)影片，加入院線或獨(dú)資組建院線、改建電影院；允許境外制片機(jī)構(gòu)同境內(nèi)國(guó)有電影制片單位經(jīng)批準(zhǔn)成立由中方控股的電影制片公司；允許境外公司經(jīng)批準(zhǔn)以合資形式成立影院建設(shè)公司或改建電影院；允許境內(nèi)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立電影技術(shù)公司，或與境外公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織合資、合作設(shè)立電影技術(shù)公司，改造電影制片、放映基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)設(shè)備。2004年11月30日，國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2004年修訂）》，將“電影制作”列為限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄之中，并規(guī)定中方需在“電影制作”企業(yè)中擁有控股地位。[62]從而為外商投資中國(guó)電影制作業(yè)提供了法律渠道?！稖?zhǔn)入暫行規(guī)定》允許國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)以下方式建立電影制片公司：[63]—和已取得《攝制電影許可證》的境內(nèi)公司、企業(yè)聯(lián)合設(shè)立電影制片公司。合資企業(yè)的注冊(cè)資本應(yīng)不少于人民幣1000000元。[64]—設(shè)立一家100%持有的合資格的電影制片公司，[65]其注冊(cè)資本也不應(yīng)少于人民幣1000000元。但是，在獲得電影攝制許可證之前，該制片公司須在獲得《攝制電影片許可證（單片）》的基礎(chǔ)上至少已經(jīng)拍攝了兩部影片。[66]這樣，《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》除明確規(guī)定國(guó)家允許境內(nèi)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織（不包括外商投資企業(yè)）可以設(shè)立電影制片公司外，還進(jìn)一步明確規(guī)定了設(shè)立電影制片公司的申報(bào)條件和程序，并按照《行政行可法》的要求簡(jiǎn)化了審批程序，縮短了審批時(shí)間?！稖?zhǔn)入暫行規(guī)定》僅允許海外投資者與有一定資格的現(xiàn)有制片單位[67]以設(shè)立合資企業(yè)或者合作企業(yè)的方式設(shè)立制片公司。并且，海外投資者持有該制片公司的股權(quán)份額不得超過(guò)49%，該制片公司的全部注冊(cè)資本總額不得少于人民幣5000000元。[68]這是中國(guó)電影管理政策的一個(gè)突破。過(guò)去，中國(guó)只允許境外資本與境內(nèi)電影制片單位合拍電影片。按照《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》，外方不僅可以與取得《攝制電影許可證》的單位合資、合作，還可以與已取得兩個(gè)《攝制電影片許可證（單片）》的單位合資、合作。[69]如果獲得了《攝制電影許可證》，對(duì)于新設(shè)立的制片公司，不管有無(wú)海外資本的參與，都與國(guó)有制片單位享有平等的權(quán)利。[70]《準(zhǔn)入暫行規(guī)定》出臺(tái)后，中影集團(tuán)、時(shí)代華納、橫店三方聯(lián)合組建的中影華納橫店影視有限公司是根據(jù)該規(guī)定組建的第一家合資電影制片公司。境外資本進(jìn)入電影制作領(lǐng)域會(huì)促使整個(gè)中國(guó)電影業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，意味著我國(guó)電影改革開(kāi)始進(jìn)入產(chǎn)權(quán)改革的層面。但是，境外資本的進(jìn)入也對(duì)包括電影業(yè)在內(nèi)的廣播影視產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容規(guī)制提出挑戰(zhàn)；并且，在當(dāng)時(shí)中國(guó)尚未建立競(jìng)爭(zhēng)法體系的情形下，電影資本的集中也會(huì)對(duì)中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成不利影響；同時(shí)，中國(guó)電影市場(chǎng)當(dāng)時(shí)對(duì)民營(yíng)資本開(kāi)放時(shí)間并不很長(zhǎng)，在民營(yíng)資本尚顯稚嫩的情形下對(duì)外資采取激進(jìn)的開(kāi)放措施可能并不有利于中國(guó)電影業(yè)的發(fā)展。基于此，文化部、原國(guó)家廣電總局、原新聞出版總署、發(fā)改委及商務(wù)部于2005年7月6日聯(lián)合發(fā)布并實(shí)施的《關(guān)于文化領(lǐng)域引進(jìn)外資的若干意見(jiàn)》，禁止外商投資設(shè)立和經(jīng)營(yíng)廣播電視節(jié)目制作及播放公司、電影制作公司、電影進(jìn)口和發(fā)行及錄像放映公司。[71]這樣，在電影制作市場(chǎng)的外資準(zhǔn)入開(kāi)始后的不到一年內(nèi)，外商投資電影制作產(chǎn)業(yè)的法律渠道就被關(guān)閉。與之相對(duì)應(yīng)，2007年10月31日，發(fā)改委與商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》，廢止了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2004年修訂）》，將“廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營(yíng)公司”與“電影制作公司、發(fā)行公司、院線公司”統(tǒng)統(tǒng)列入“禁止外商投資產(chǎn)業(yè)目錄”。[72]（六）CEPA及其法律意義香港在20世紀(jì)80年代被認(rèn)為是一個(gè)商業(yè)電影中心。[73]在亞洲，中國(guó)香港是繼印度、日本之外最重要的電影生產(chǎn)基地，其出品的電影在東亞、東南亞、南亞以及歐美市場(chǎng)都有不俗的表現(xiàn)。從經(jīng)濟(jì)價(jià)值及文化輸出的角度而言，中國(guó)香港電影一直是香港服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)重要的構(gòu)成部分，而且是亞洲多族群共同的文化娛樂(lè)產(chǎn)品。[74]但是，20世紀(jì)90年代中后期，香港電影產(chǎn)量和票房成績(jī)都開(kāi)始下滑。[75]根據(jù)香港電影工作者總會(huì)的統(tǒng)計(jì)，在進(jìn)入20世紀(jì)90年代之后，香港電影業(yè)的整體發(fā)展已呈現(xiàn)出放緩跡象。雖然1991～1997年的七年間香港平均年度電影票房都可以達(dá)到13.5億港元，但是這個(gè)數(shù)據(jù)既包括港產(chǎn)影片，也包括進(jìn)口影片的票房，不能反映香港電影業(yè)的真實(shí)情況。但即使如此，香港年度票房也從1997年的11.5億港元跌至2000年的9億港元，香港電影業(yè)的產(chǎn)值從1994年的62.3億港元下跌到1999年的42.8億港元。香港本地電影業(yè)的收益主要包括影帶、影碟、電視、影院的版權(quán)費(fèi)，該收益從1992年的11億港元銳減到1999年的3.5億港元。[74]并且，香港電影的海外市場(chǎng)也出現(xiàn)萎縮情形。海外市場(chǎng)收益從1992年的11.6億港元下降到1998年的2.5億港元，這反映出香港電影的出口市場(chǎng)迅速萎縮。電影業(yè)產(chǎn)值、本地及海外收益的縮減也使得香港電影業(yè)的投資望而卻步。1993年香港本地電影的總產(chǎn)量為242部，此后持續(xù)下跌，1997及1998年更跌至年產(chǎn)94、92部影片。雖然1999～2001年三年間香港影片的產(chǎn)量有所回升，但也只是在2001年達(dá)到了126部，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和香港電影鼎盛時(shí)期的產(chǎn)量相提并論。[76]同時(shí)，根據(jù)香港電影工作者總會(huì)于2002年8月進(jìn)行的調(diào)查，香港電影業(yè)內(nèi)失業(yè)、開(kāi)工不足的情況十分嚴(yán)重，在2002年7月只有36.3%的人員在職，21.9%的人開(kāi)工不足，高達(dá)23.7%的人正在待業(yè)，已轉(zhuǎn)行的人員也已達(dá)18.1%。[77]2003年6月29日，為促進(jìn)香港與中國(guó)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的共同繁榮與發(fā)展，加強(qiáng)雙方與其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，香港特別行政區(qū)財(cái)政司與商務(wù)部簽署了《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（以下簡(jiǎn)稱“《緊密經(jīng)貿(mào)安排》”），在中國(guó)內(nèi)地與香港特區(qū)之間建立了緊密的貿(mào)易和投資關(guān)系。在為此簽署的一攬子協(xié)議中，內(nèi)地為香港電影業(yè)提供了優(yōu)惠待遇。首先，自2004年1月1日起，香港拍攝的華語(yǔ)影片經(jīng)內(nèi)地主管部門審查通過(guò)之后，不受進(jìn)口配額限制在內(nèi)地發(fā)行。所謂香港拍攝的華語(yǔ)影片是指根據(jù)香港特別行政區(qū)條例設(shè)立或者建立的制片單位所拍攝的、擁有75%以上影片著作權(quán)的華語(yǔ)影片。該影片主要工作人員組別中香港居民應(yīng)占組別整體員工數(shù)目的50%以上。所謂主要工作人員組別，包括導(dǎo)演、編劇、男主角、女主角、男配角、女配角、監(jiān)制、攝影師、剪接師、美術(shù)指導(dǎo)、服裝設(shè)計(jì)、動(dòng)作/武術(shù)指導(dǎo)及原創(chuàng)音樂(lè)。[78]這項(xiàng)規(guī)定表明，進(jìn)口到中國(guó)內(nèi)地的港片不再被視為按照中國(guó)入世協(xié)定中承諾的進(jìn)口配額所進(jìn)口的影片。這項(xiàng)規(guī)定為香港這個(gè)自由港確保了一個(gè)龐大的電影市場(chǎng)。其次，香港和中國(guó)大陸內(nèi)地合拍的影片應(yīng)該被視為國(guó)產(chǎn)影片在中國(guó)內(nèi)地進(jìn)行發(fā)行，只要攝制組中有至少三分之一的成員來(lái)自于中國(guó)內(nèi)地，且故事人物與主要情節(jié)須與內(nèi)地有關(guān)。[79]這項(xiàng)規(guī)定也使得中國(guó)內(nèi)地與香港的合拍片享受到了國(guó)產(chǎn)片的待遇，從而使得該合拍片有機(jī)會(huì)利用國(guó)產(chǎn)片的發(fā)行和放映渠道，而不用像進(jìn)口影片那樣僅能通過(guò)制定的公司進(jìn)行發(fā)行?！毒o密經(jīng)貿(mào)安排》為日漸萎縮的香港電影業(yè)打開(kāi)了日漸繁榮的中國(guó)內(nèi)地電影市場(chǎng)。在《緊密經(jīng)貿(mào)安排》實(shí)施前，由于嚴(yán)格的審查加上指標(biāo)的限制，大量港產(chǎn)片無(wú)法進(jìn)入內(nèi)地。加入WTO前，中國(guó)內(nèi)地每年進(jìn)口10部分賬影片，其中港產(chǎn)影片一般只有1部，而加入WTO后進(jìn)口分賬影片配額的提高也沒(méi)能改善港片進(jìn)口的這一窘迫局面。除了進(jìn)口分賬大片，港產(chǎn)片還能以“批”片的形式進(jìn)入內(nèi)地。所謂“批”片，是指內(nèi)地每年引進(jìn)的非進(jìn)口分賬大片，通常由中國(guó)大陸電影進(jìn)口公司以很低的價(jià)格（幾萬(wàn)美元）一次性買斷后，在內(nèi)地發(fā)行和上映。因?yàn)檫@種方式進(jìn)口的港產(chǎn)電影許可費(fèi)極低，以這種方式引進(jìn)的影片一般都是港產(chǎn)老片，沒(méi)有什么大牌明星參與演出，且其制作投入比較小，多數(shù)是獨(dú)立制作、小公司的作品，所以市場(chǎng)影響力也不能和進(jìn)口的分賬影片同日而語(yǔ)。此外，在簽署《緊密經(jīng)貿(mào)安排》之前，香港影片也采用合拍片的方式進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)，但是合拍片的要求明顯要嚴(yán)格許多。一般而言，在中國(guó)的合拍片是指“聯(lián)合攝制電影”，是“合作攝制電影片”的一種類型。聯(lián)合攝制電影的導(dǎo)演及攝影師等主創(chuàng)人員須經(jīng)廣電管理部門批準(zhǔn)，一般應(yīng)以中國(guó)境內(nèi)公民為主。[80]根據(jù)原國(guó)家廣電部于1996年11月4日頒布的《關(guān)于國(guó)產(chǎn)故事片、合拍片主創(chuàng)人員的規(guī)定》，合拍影片主創(chuàng)人員除導(dǎo)演、編劇、攝影師應(yīng)以中國(guó)境內(nèi)居民為主外，擔(dān)任主要角色的中國(guó)境內(nèi)居民一般不應(yīng)少于50%。因題材、角色有特殊需要而要超出此比例的，制片單位需報(bào)經(jīng)電影局批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)的，電影審查委員會(huì)將不受理該影片。[81]在簽訂《緊密經(jīng)貿(mào)安排》之前，中國(guó)電影主管部門并不區(qū)分合作攝制影片的類型，不論是“聯(lián)合攝制”、“協(xié)作攝制”還是“委托攝制”，均需在拍攝之前取得拍攝許可，獲得《中外合作攝制電影許可證》，并在攝制完成后將電影完成片或雙片由中國(guó)電影合作制片公司依據(jù)《電影審查暫行規(guī)定》有關(guān)規(guī)定報(bào)送電影主管部門審查。經(jīng)審查批準(zhǔn)并發(fā)給《公映許可證》后，方可在中國(guó)境內(nèi)公映或輸出境外公映。經(jīng)中國(guó)電影主管部門審查通過(guò)的影片為該影片的唯一版本。影片可根據(jù)放映國(guó)家和地區(qū)審查規(guī)定酌情刪剪。[82]但是，對(duì)未經(jīng)中國(guó)電影主管部門審查、批準(zhǔn)的雙片或在后期制作時(shí)擅自改變了原批準(zhǔn)內(nèi)容的影片，中外雙方或第三方均不得私自印制拷貝或復(fù)制成其他音像制品在中國(guó)境內(nèi)外公映。[83]這種不區(qū)分中方參與度的合作拍攝電影制度顯然不能令業(yè)者滿意，也不符合國(guó)際電影市場(chǎng)的運(yùn)作規(guī)律，難免會(huì)被人詬病。因此，原國(guó)家廣電總局于2003年10月8日發(fā)布《中外合作攝制電影片管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“19號(hào)令”），規(guī)定雖然合作攝制電影依然施行行政許可制度，未取得《中外合作攝制電影片許可證》或批準(zhǔn)文件的境內(nèi)外組織或個(gè)人不得在中國(guó)境內(nèi)合作或獨(dú)立攝制電影片；[84]并且，中外合作攝制完成的電影片，須經(jīng)省級(jí)廣播影視行政部門及中國(guó)電影合作制片公司提出初審意見(jiàn)后，報(bào)原國(guó)家廣電總局電影審查機(jī)構(gòu)審查。[85]只有聯(lián)合攝制的電影片，經(jīng)審查合格，取得廣電總局頒發(fā)的《電影片公映許可證》后，方可在中國(guó)境內(nèi)或境外發(fā)行公映。而對(duì)于協(xié)作攝制、委托攝制的電影片，經(jīng)審查合格的，可持原國(guó)家廣電總局的批準(zhǔn)文件辦理出境手續(xù)。[86]針對(duì)19號(hào)令，原國(guó)家廣電總局又于2003年11月27日頒布了《關(guān)于印發(fā)〈中外合作攝制點(diǎn)影片管理規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則（暫行）的通知》，對(duì)中外合作攝制影片中的聯(lián)合攝制影片做出了以下具體規(guī)定：聯(lián)合攝制的影片，其故事發(fā)生地不受地域限制，但故事情節(jié)或主要人物須與中國(guó)內(nèi)地有關(guān)；聯(lián)合攝制的影片，聘用境外主創(chuàng)人員，應(yīng)報(bào)電影局批準(zhǔn)，其中中方（內(nèi)地）主要演員不得少于影片主要演員總數(shù)的三分之一，其他主創(chuàng)人員原則上應(yīng)各占二分之一；香港電影制片者（公司）與內(nèi)地聯(lián)合攝制的影片，除主要演員外，其他主創(chuàng)人員不受比例限制；[87]另外，對(duì)于協(xié)作攝制和委托攝制，規(guī)定香港電影制片者與內(nèi)地合作攝制的影片，經(jīng)電影局批準(zhǔn)，其電影底樣片的沖印及后期制作，可在香港完成。[88]后來(lái)，廣電總局于2004年7月6日發(fā)布了原國(guó)家廣播電影電視總局第31號(hào)令《中外合作攝制電影片》（以下簡(jiǎn)稱“31號(hào)令”），規(guī)定持有《攝制電影許可證》和《攝制電影片許可證（單片）》中國(guó)境內(nèi)制片單位（其中包括根據(jù)新政策而成立的中外合資制片單位）都可以參與中外合作攝制電影片，[89]并確立了外方主要演員比例不超過(guò)主要演員總數(shù)的三分之二這一原則，[90]從而促進(jìn)了合作制片尤其是聯(lián)合制片的發(fā)展，也推動(dòng)了中國(guó)內(nèi)地和香港合作片的發(fā)展。自《緊密經(jīng)貿(mào)安排》簽署以來(lái)，香港與內(nèi)地合拍影片保持良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，目前，每年內(nèi)地與香港合拍電影數(shù)量占內(nèi)地和境外制片公司合作數(shù)量的70%以上。根據(jù)內(nèi)地國(guó)產(chǎn)片10大票房排行榜，2004年和2005年每年都有7部?jī)?nèi)地與香港的合拍片上榜，2006年和2007年更有9部合拍片上榜。從2004年到2007年，內(nèi)地與香港合拍片在中外影展共獲166個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)。在票房收入上，2003年內(nèi)地與香港合拍片的內(nèi)地票房只有2億元人民幣，2004年提高到5.2億元，此后每年迅速遞增，到2007年已達(dá)到15億元人民幣。[91]但是在香港市場(chǎng)，港產(chǎn)片的表現(xiàn)并不盡如人意。2009年港產(chǎn)電影僅有49部，比起前幾年的52部再度下滑，成為自1947年來(lái)首次跌破50部影片的一個(gè)年度；香港本土票房收入方面，總票房收入也不足2.4億港元，即使不考慮票價(jià)上漲、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，這個(gè)票房成績(jī)還不如1981年的2.419億港元（1981年香港電影院的平均票價(jià)約12.33港元）。2008年，香港本土電影的產(chǎn)量與票房分別是50部、2.5億港元。[92]在合拍片的大背景下，香港電影的市場(chǎng)其實(shí)并不僅限于香港本地，香港電影北上找尋市場(chǎng)的過(guò)程已經(jīng)不可避免地要求香港電影逐漸融入內(nèi)地市場(chǎng)，這一趨勢(shì)在投資上的表現(xiàn)特別明顯，尤其是那些投資比較大的作品，如《葉問(wèn)2》、《狄仁杰之通天帝國(guó)》、《精武風(fēng)云》等幾部合拍片甚至是內(nèi)地為主導(dǎo)的作品。在2010年，還出現(xiàn)了不少香港電影人在內(nèi)地制作的影片，如《全城熱戀》、《龍鳳店》、《唐伯虎點(diǎn)秋香2》等，這些作品已經(jīng)逐漸地模糊了香港電影與內(nèi)地電影之間的界線，很難再單純地說(shuō)它們是內(nèi)地電影還是香港電影。2010年的香港電影在數(shù)量上，已經(jīng)不足50部，跌至19世紀(jì)50年代以來(lái)的最低谷。但在票房收入方面，《葉問(wèn)2》、《72家租客》、《歲月神偷》等三部香港影片的票房突破2000萬(wàn)港元，并且，前十名香港電影的票房比上一年前十名香港電影的票房增長(zhǎng)了將近3000萬(wàn)港元。同樣令人感到興奮的是，2010年香港影片票房收入在500萬(wàn)港元到900萬(wàn)港元之間的作品明顯增多，如《人間喜劇》、《志明與春嬌》、《完美嫁衣》等中小成本的制作都取得過(guò)500萬(wàn)港元的票房，為香港電影的后來(lái)者提供了參考；2010年度香港電影的本土票房約2.9億港元，相比上年的約2.3億港元增加了6000萬(wàn)港元，并占年度總票房的約26%。[93]同時(shí)，2010年度中國(guó)內(nèi)地十大票房影片的票房總額為人民幣28.1449億元，而香港與內(nèi)地的合拍片《狄仁杰之通天帝國(guó)》、《葉問(wèn)2》、《大兵小將》、《錦衣衛(wèi)》四部影片的年度票房之和為人民幣8.332億元，[94]貢獻(xiàn)了十大影片年度票房總收入的29.6%，在中國(guó)國(guó)產(chǎn)片市場(chǎng)中占有舉足輕重的地位。其中，值得一提的是由成龍出演的《大兵小將》，該片在香港市場(chǎng)上鎩羽而歸，但在中國(guó)內(nèi)地市場(chǎng)上卻以人民幣1.6218億元的成績(jī)傲居“票房收入前十名國(guó)產(chǎn)影片”的第八位。[94]這表明，內(nèi)地市場(chǎng)和香港市場(chǎng)對(duì)電影有著不同的偏好。香港投資的影片在以內(nèi)地為目標(biāo)時(shí)，也許丟掉了所謂“港味”，卻因扎根于內(nèi)地市場(chǎng)而收獲頗豐。所以，香港出現(xiàn)了許多北上以合拍片占領(lǐng)內(nèi)地市場(chǎng)的影人。同時(shí)，在2010年香港的十大高票房港片中，除了《葉問(wèn)2》、《狄仁杰之通天帝國(guó)》及《錦衣衛(wèi)》分別占據(jù)第一、第七、第十位之外，其他全部是香港本地出品的港片[95]，這些香港本地出品的港片在內(nèi)地市場(chǎng)并沒(méi)有多少出色的表現(xiàn)。總體而言，《緊密經(jīng)貿(mào)安排》提升了中國(guó)電影市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)水平，并為香港提供了龐大而深具活力的中國(guó)內(nèi)地市場(chǎng)?，F(xiàn)在判斷其對(duì)中國(guó)內(nèi)地電影業(yè)的影響還為時(shí)過(guò)早。但是，《緊密經(jīng)貿(mào)安排》強(qiáng)健了香港電影業(yè)揮向內(nèi)地電影市場(chǎng)的拳頭，并在同時(shí)大大鼓勵(lì)了香港投資者與內(nèi)地制片公司進(jìn)行合作拍片，這進(jìn)一步促進(jìn)了中國(guó)內(nèi)地電影市場(chǎng)的發(fā)展，在中國(guó)內(nèi)地影片票房于2010年度突破人民幣100億元的過(guò)程中發(fā)揮著積極的作用。但是，不容忽視的是，在香港電影以聯(lián)合攝制等方式進(jìn)入中國(guó)內(nèi)地市場(chǎng)時(shí)，它們必須適用中國(guó)電影審查制度。在中國(guó)電影審查制度面前，香港電影人表現(xiàn)出了某種不適應(yīng)。按照《劇本和影片管理規(guī)定》，電影須滿足“十不準(zhǔn)”及九大刪剪事項(xiàng)。2008年3月3日，原國(guó)家廣電總局發(fā)出《廣電總局關(guān)于重申電影審查標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)“十不準(zhǔn)”和九大刪剪事項(xiàng)做出重申。[96]在實(shí)行電影分級(jí)的香港電影業(yè)，“十不準(zhǔn)”及九項(xiàng)刪減要求對(duì)其創(chuàng)作自由構(gòu)成了某種束縛。例如：“曲解中華文明和中國(guó)歷史，嚴(yán)重違背歷史史實(shí)；曲解他國(guó)歷史，不尊重他國(guó)文明和風(fēng)俗習(xí)慣；貶損革命領(lǐng)袖、英雄人物、重要?dú)v史人物形象；篡改中外名著及名著中重要人物形象的”屬于九大刪剪事項(xiàng)之一。但是，香港的喜劇片——尤其是無(wú)厘頭之類的歷史喜劇片，以惡搞歷史人物為賣點(diǎn)，就很有可能屬于應(yīng)予刪剪的題材。因此，