文化治理模式推動(dòng)文化管理機(jī)制創(chuàng)新研究

文化治理模式推動(dòng)文化管理機(jī)制創(chuàng)新研究

一文化治理概念的發(fā)展文化政策研究學(xué)者對(duì)治理問題的闡釋是從福柯的“治理性”（governmentality）觀念演繹而來的。“治理性”觀念來源于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，它的內(nèi)涵本來是要求政府以公民管理和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力為號(hào)召，為求效率和權(quán)威，形成正確的行為；后轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N描述社會(huì)領(lǐng)域的方式，指在自我和社會(huì)之間所采取的一種復(fù)雜活動(dòng)。[1]?？率褂谩爸卫硇浴庇^念解析了現(xiàn)代國家的興起及其社會(huì)調(diào)控權(quán)力，并對(duì)西方國家在教育和文化領(lǐng)域內(nèi)的做法和主張作了進(jìn)一步的說明。?？抡J(rèn)為“治理性”體現(xiàn)了生產(chǎn)、符號(hào)、權(quán)力和自我四種技術(shù)之間聯(lián)系運(yùn)用的形式和手段，強(qiáng)調(diào)一種支配他人和支配自我的技術(shù)接觸。他從歷史的角度分析現(xiàn)代政權(quán)如何運(yùn)用“治理性”技術(shù)，把原來“統(tǒng)治者積累自身權(quán)力”演變成“把權(quán)力有技巧地散布到人民身上”，從而達(dá)到對(duì)全體人民統(tǒng)治的有效性。本尼特進(jìn)一步發(fā)展了?？碌摹爸卫硇浴庇^念，提出把“政策”理論地、實(shí)踐地、制度地引入“文化研究”。他將政策、制度與管理的背景和手段看做文化的重要領(lǐng)域和成分，進(jìn)而將文化研究視為特殊的文化治理區(qū)域，在問題框架內(nèi)重新審視文化，強(qiáng)調(diào)文化既是治理的對(duì)象，同時(shí)也是治理的工具。[2]綜上可以看出，“治理性”是他者導(dǎo)向的，也是工具式的。[3]早期的“治理性”文化政策實(shí)踐活動(dòng)主要聚焦于民族國家內(nèi)部社會(huì)行為的調(diào)控，以及公民身份的形成機(jī)制。近年來，國際政治格局發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了全球化文化市場、文明沖突和認(rèn)同危機(jī)。同時(shí)，公司集中化和技術(shù)整合化日益加劇等新時(shí)代問題，均對(duì)傳統(tǒng)民族國家文化管理體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！爸卫硇浴庇^念在文化實(shí)踐領(lǐng)域獲得了新的發(fā)展，針對(duì)傳統(tǒng)文化政策遭遇的困境，文化治理模式是文化管理體制機(jī)制變革的直接產(chǎn)物。在本文中，文化治理模式是一種新型的文化管理機(jī)制。新概念的產(chǎn)生必然用以描述或展望一種新的政治現(xiàn)象。[4]“文化治理”也不例外，它訴求于權(quán)力運(yùn)作的規(guī)則、過程及其實(shí)踐發(fā)生改變?！爸卫怼笔窍鄬?duì)于“統(tǒng)治”而提出的，文化治理是指運(yùn)用于文化領(lǐng)域的公共事務(wù)的發(fā)展模式，與傳統(tǒng)管理模式相比，更強(qiáng)調(diào)全局性、整體觀念，并以“合作”代替“管理”，即公共部門、私營企業(yè)、非營利組織、社會(huì)團(tuán)體等各種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)體在一個(gè)持續(xù)互動(dòng)過程中建立一種合作關(guān)系。沖突或多元利益通過相互調(diào)適，以多樣化的渠道影響公共文化事務(wù)的目標(biāo)及調(diào)控手段的選擇、實(shí)施。參與治理過程的不同機(jī)構(gòu)組織在相互依存中逐步培育出一種新的公民社會(huì)關(guān)系，在開放、參與、責(zé)任、高效和團(tuán)結(jié)原則框架下，共同推動(dòng)社會(huì)文化的發(fā)展。圖1文化治理互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)文化治理改革模式隨著在西方國家的實(shí)踐運(yùn)用，特征逐步明晰，各國對(duì)文化治理現(xiàn)象和實(shí)踐過程的經(jīng)驗(yàn)性研究也在不斷深化。文化治理模式在政策層面上的探討開始出現(xiàn)在國際層面上。1995年聯(lián)合國世界文化與發(fā)展委員會(huì)發(fā)布了題為《文化多樣性與人類全面發(fā)展》報(bào)告[5]，該報(bào)告充分闡述了文化多樣性、文化與發(fā)展的關(guān)系：發(fā)展不是單線進(jìn)化論，或遵循西方模式的同質(zhì)化運(yùn)動(dòng)；也不是單純經(jīng)濟(jì)意義上的進(jìn)步，而是人的全面發(fā)展，擁有豐富文化遺產(chǎn)的人類應(yīng)有更多的發(fā)展選擇。在此立論背景下，該報(bào)告在文化政策方面首次將治理概念延伸到文化發(fā)展的討論中。提出在各國政府之間、各種政府機(jī)構(gòu)之間以及市場與公民社會(huì)之間建立富有彈性的合作關(guān)系；建立公共部門和私營機(jī)構(gòu)共同支持文化發(fā)展的有效資金系統(tǒng)。文化領(lǐng)域的決策、管理和服務(wù)應(yīng)更加分權(quán)、民主，而政府主要扮演的是一種戰(zhàn)略經(jīng)紀(jì)人的角色，促進(jìn)各種不同的行為主體互動(dòng)合作、相互協(xié)商、達(dá)成共識(shí)。[6]此后歐盟進(jìn)一步發(fā)展了這一概念，1997年在有關(guān)文化與發(fā)展的歐洲報(bào)告《從邊緣到中心》中，指出建立與文化相關(guān)的跨部門合作網(wǎng)絡(luò)有助于促進(jìn)有關(guān)藝術(shù)創(chuàng)造性的公共政策發(fā)展。該報(bào)告的目的是將文化政策從政治領(lǐng)域中邊緣化的工具引入治理中心。2002發(fā)布的《創(chuàng)造性的歐洲》報(bào)告為文化治理提供了一個(gè)明確、全面的定義，即為文化發(fā)展確定方向的公共部門、私營機(jī)構(gòu)和自愿∕非營利性機(jī)構(gòu)組成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)。其中包括公共部門、私營企業(yè)、非營利團(tuán)體等各種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，涵蓋文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)政策領(lǐng)域，涉及跨國、民族國家、地區(qū)、地方等不同地理和行政運(yùn)作層面。治理也指公民不僅作為投票者和利益集團(tuán)成員，而且作為消費(fèi)者、專業(yè)工作者、文化工人、企業(yè)家、志愿者以及非營利組織的成員，擁有了更加多樣化的渠道影響文化的發(fā)展。[7]不僅歐洲國家，許多國家和地區(qū)都在積極嘗試這種新型的管理機(jī)制，鼓勵(lì)文化分權(quán)、文化自治和文化參與。盡管文化治理模式順應(yīng)了世界發(fā)展趨勢，具有普遍的應(yīng)用價(jià)值，但不同地區(qū)及不同國家政治機(jī)構(gòu)將這種革新思路應(yīng)用于具體社會(huì)歷史情境中時(shí)，所呈現(xiàn)出來的運(yùn)作特點(diǎn)、面臨的新問題是不盡相同的，可見影響因素是多方面的。二歐洲文化治理模式的政策實(shí)踐任何一項(xiàng)改革都有著廣闊的社會(huì)歷史背景。第二次世界大戰(zhàn)后的歐洲民族國家，除了面臨政治體制的選擇與構(gòu)建任務(wù)之外，還必須考慮政府的政策選擇問題，以更好地維持本國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定與發(fā)展。以此為開端，對(duì)文化發(fā)展相關(guān)的社會(huì)公私行為做出有選擇性的約束和指引成為各國普遍關(guān)注的政策議程。20世紀(jì)50、60年代，文化平等、文化民主化概念特別興盛，受福利國家學(xué)說影響，歐洲各國政府普遍開始加大對(duì)文化藝術(shù)的扶持力度，增加傳統(tǒng)文化機(jī)構(gòu)數(shù)量，例如劇院、藝術(shù)館和博物館等。然而“文化民主化”措施并未獲得理想效果，社會(huì)階層和城鄉(xiāng)地理上的不平等仍存在，有些地方甚至造成社會(huì)階層分化的加劇。70年代，文化政策開始關(guān)注邊緣人群，強(qiáng)調(diào)民眾接觸文化的機(jī)會(huì)與文化活動(dòng)的參與程度。但文化資源分配的公平與效率問題仍未得到很好的解決。從80年代開始，隨著制造業(yè)發(fā)展的減速，文化開始成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，政府通過刺激文化消費(fèi)和文化生產(chǎn)，促進(jìn)邊緣地區(qū)增強(qiáng)發(fā)展活力。平衡經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展亦日益成為文化發(fā)展的政策導(dǎo)向。此后，隨著福利國家的危機(jī)、經(jīng)濟(jì)全球化、歐洲一體化的進(jìn)展，歐洲各國文化政策經(jīng)歷了從傳統(tǒng)歐陸模式的現(xiàn)代國家干預(yù)和公共贊助到市場調(diào)控轉(zhuǎn)化的潮流。不同國家和區(qū)域受國家政體、管理體制、社會(huì)發(fā)展程度和文化傳統(tǒng)等因素影響，所采取的具體文化政策措施也不一樣。從整體發(fā)展態(tài)勢來看，文化治理是從文化分權(quán)運(yùn)動(dòng)開始的。以法國為例，從16世紀(jì)起，法國就已形成王室扶持資助藝術(shù)家和藝術(shù)創(chuàng)作的傳統(tǒng)。1959年法蘭西第五共和國政府頒布了成立文化部的法令，這標(biāo)志著政府從單一、零散的資助扶持轉(zhuǎn)向構(gòu)建系統(tǒng)的公共文化政策體系，中央政府是文化事業(yè)的主要投資者。80年代中期，受地方分權(quán)運(yùn)動(dòng)的影響，法國文化資助體系也趨于中央政府與地方政府以結(jié)成合作伙伴的方式為主導(dǎo)。政府主要依靠合同對(duì)文化投入進(jìn)行管理。法國政府通過簽訂文化協(xié)定的契約形式確保實(shí)現(xiàn)政府的管理目標(biāo)，而政府的具體文化發(fā)展目標(biāo)則通過財(cái)政投入的方式來明確。[8]這種中央與地方的合作伙伴方式逐步延伸到公共部門與私營機(jī)構(gòu)、非營利性機(jī)構(gòu)等之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，文化合作通過各種形式的合作項(xiàng)目和共同協(xié)議來實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，文化發(fā)展資金來源也多樣化了，獨(dú)立的非政府資金提供者，如私營公司、基金會(huì)、各種協(xié)會(huì)和其他的非營利性機(jī)構(gòu)對(duì)文化發(fā)展的捐贈(zèng)日益增加。[9]其他歐洲國家也呈現(xiàn)出不同形式的文化分權(quán)趨勢，為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字，許多國家開始了大規(guī)模的政府改革。整個(gè)歐洲，從民族國家到泛歐洲國家（歐盟）都開始積極探索通過文化治理模式改進(jìn)管理機(jī)制，以解決文化資源分配的公平與效率問題、全球化浪潮中的文化傳播與（區(qū)域）民族文化身份問題等。文化治理模式在政策實(shí)踐中的主要做法是：鼓勵(lì)在公共行動(dòng)領(lǐng)域?qū)嵤┑貐^(qū)性或社區(qū)文化治理，更多地借助非政府力量建立互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，以此來培育并加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體及民眾的民主與責(zé)任意識(shí)，在文化生活中體認(rèn)文化價(jià)值，并予以身份認(rèn)同感。通過促進(jìn)更多民眾參與到本地充滿活力的文化生活中，活化地區(qū)傳統(tǒng)，凸顯地區(qū)特征；同時(shí)也為民眾提供更多的社會(huì)化和接觸文化的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)不同群體之間的交流與理解，減少人們之間的疏離感并增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。文化治理模式是建立在開放多元系統(tǒng)中的，強(qiáng)調(diào)參與能力、合作精神及責(zé)任意識(shí)。其中包含的積極內(nèi)涵，有學(xué)者認(rèn)為主要體現(xiàn)在：參與文化藝術(shù)活動(dòng)可以重新進(jìn)行外部定位和內(nèi)部身份定位；可以促進(jìn)社區(qū)能力；規(guī)劃這些活動(dòng)可以抵消當(dāng)?shù)鼐用癖慌懦庠跊Q策進(jìn)程之外的影響，同時(shí)加強(qiáng)社區(qū)機(jī)構(gòu)和志愿團(tuán)體建設(shè)，發(fā)展他們所需的管理、行政和組織技能。[10]可見，文化參與可以增強(qiáng)個(gè)人或團(tuán)體的發(fā)展能力。因此，文化治理模式的意義也正是在廣泛討論文化與發(fā)展問題之間的關(guān)系時(shí)逐步明晰的。以下是法國里昂市的案例。由于當(dāng)?shù)匚幕咧械奈幕辉倬窒抻诟哐潘囆g(shù)及遺產(chǎn)，而是被視為一種生活方式，因此，該市文化政策的內(nèi)容也突破了傳統(tǒng)范圍，泛化到許多活動(dòng)領(lǐng)域；并在廣闊的發(fā)展視野中，聯(lián)合了不同行動(dòng)領(lǐng)域，通過公共行動(dòng)，使傳統(tǒng)公共文化部門趨于消解了?！胺▏锇菏性噲D通過簽署一項(xiàng)文化合作憲章，向區(qū)域范圍開放其所擁有的機(jī)構(gòu)和文化活動(dòng)。這項(xiàng)憲章通過利益相關(guān)者之間的新的合作形式，力圖將文化政策與社會(huì)及城市發(fā)展政策聯(lián)系起來。為此，里昂成立了一個(gè)負(fù)責(zé)文化合作的委員會(huì)，作為市級(jí)行政機(jī)構(gòu)的組成部分，并受到文化和區(qū)域發(fā)展代表團(tuán)的監(jiān)督。該委員會(huì)旨在促進(jìn)文化機(jī)構(gòu)、城市政策的行動(dòng)者、重大活動(dòng)、獨(dú)立公司、非政府組織，以及大眾教育、衛(wèi)生、城市復(fù)興和新經(jīng)濟(jì)等方面的網(wǎng)絡(luò)之間的合作。它通過確保不同領(lǐng)域之間的信息傳遞而扮演著聯(lián)絡(luò)者（NetWorker）或設(shè)計(jì)者的角色?！▏餇柺谐鞘姓咧袑?duì)文化資源的調(diào)動(dòng)，沒有引發(fā)市政管理體制發(fā)生變化，而是通過一些全市性的項(xiàng)目及管理模式的轉(zhuǎn)變而實(shí)現(xiàn)的。大里爾委員會(huì)（theGrandLilleCommittee）是一個(gè)將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、高等教育和研究等領(lǐng)域的城市群精英們匯集起來的聯(lián)盟組織，它發(fā)起了里爾競選歐洲文化之都的活動(dòng)。其提案是由里爾大都市區(qū)城市文化組織（Agenced’UrbanismedeLilleMetropole）推動(dòng)的，該組織擔(dān)任著聯(lián)系不同利益相關(guān)者的橋梁角色。《里爾2004，歐洲文化之都》計(jì)劃的提出，高度動(dòng)員了包括公共、私人和非政府部門在內(nèi)的當(dāng)?shù)馗鞣嚼嫦嚓P(guān)者，并成為眾多城市復(fù)興和經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目的催化劑?！盵11]限于篇幅這里不能給出更多的案例，但從歐洲的政策實(shí)踐中可以歸納出其基本經(jīng)驗(yàn)為：在文化治理框架中努力為每一位公民提供平等的機(jī)會(huì)及享受服務(wù)的渠道，使民眾在參與公共文化生活的同時(shí)，對(duì)榮譽(yù)、責(zé)任、權(quán)力等公共生活的基本要素有更深切的體驗(yàn)，提升相互信任、互惠合作；通過參與文化活動(dòng)完善民主機(jī)制，使社會(huì)各界在互動(dòng)中建立共同體意識(shí)，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力及歸屬感；促進(jìn)多元文化交流，培養(yǎng)包容及創(chuàng)新意識(shí)。文化治理模式所倡導(dǎo)的參與理念，相對(duì)于傳統(tǒng)政府所提供的公共文化產(chǎn)品及服務(wù)，則更為強(qiáng)調(diào)“授之于漁”，即注重培養(yǎng)民眾文化參與的能力，不僅包括文化藝術(shù)作品欣賞的能力，而且也包含介入文化政策議程的能力。與“授之以魚”式的傳統(tǒng)公共文化產(chǎn)品供給方式相比，前者才是激發(fā)民眾創(chuàng)造力的根本。在傳統(tǒng)文化管理中，政府扮演主導(dǎo)者角色，實(shí)行自上而下的政策倡導(dǎo)，以推動(dòng)文化發(fā)展政策及規(guī)劃行動(dòng)。該模式若缺乏良好的溝通互動(dòng)，就會(huì)導(dǎo)致反饋信息貧乏。而文化治理模式則強(qiáng)調(diào)公私部門、利益團(tuán)體及民眾的共同參與，理論上該模式可以更有效地凝聚對(duì)于政策發(fā)展行動(dòng)的共識(shí)，促進(jìn)地方資源及力量的整合，但實(shí)際操作層面上也存在各方力量的博弈，因此還需要更多國家或地區(qū)運(yùn)作模式的經(jīng)驗(yàn)性研究和調(diào)查報(bào)告，在實(shí)踐中摸索因地制宜的運(yùn)作機(jī)制。三文化治理模式對(duì)我國文化管理體制改革的啟示文化治理模式是西方文化管理體制機(jī)制改革的產(chǎn)物。任何一種發(fā)展模式都是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，特別是政治環(huán)境所決定的，都有其產(chǎn)生的必備條件。文化治理需要建立在發(fā)達(dá)的公民社會(huì)環(huán)境中，通過契約精神、社會(huì)責(zé)任感維系成員之間的關(guān)系，需要相關(guān)制度、規(guī)范及法制予以保障。因此，我國的文化管理體制改革不能直接移植和套用西方文化治理理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)借鑒其成功的做法，多考慮其在我國的適用性，并更應(yīng)關(guān)注如何培育其產(chǎn)生的社會(huì)條件等，否則，后果只能是照貓畫虎，只得皮毛，不知其精神。中國近三十年集中全力進(jìn)行快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨之而來的是各種社會(huì)失衡問題。抓住社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)的“黃金發(fā)展期”，避免“矛盾多發(fā)”失控，對(duì)中國今后的發(fā)展十分關(guān)鍵。其中，通過文化生活重新構(gòu)建公共性將擔(dān)任著越來越重要的社會(huì)治理功能。目前文化管理中存在的問題，主要表現(xiàn)在：地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象比較嚴(yán)重；以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給模式容易產(chǎn)生資源配置結(jié)構(gòu)性失衡、結(jié)構(gòu)性短缺，以及供給效率低下等問題；依據(jù)行政邏輯的管理模式是單向的，缺乏民意表達(dá)和民主參與環(huán)節(jié)，容易造成供給與需求的錯(cuò)位乃至脫節(jié)等等?？疾飚?dāng)代西方文化政策發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)這些問題同樣也在不同的國家或地區(qū)出現(xiàn)過，各級(jí)政府致力于在公共管理改革過程中予以糾正，有些成功了，有些仍在探索。如何在中國語境中解決這些問題，筆者認(rèn)為，管理部門應(yīng)在以下三方面有所作為。一是要拓展民眾文化接觸渠道。這不僅僅是多舉辦文化活動(dòng)、開展普及教育、完善文化設(shè)施布局等，更為重要的是參與供給的領(lǐng)域要擴(kuò)大，文化產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量和效益要提高。當(dāng)前構(gòu)建公共文化服務(wù)體系、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)可以說是分別從公共保障領(lǐng)域及市場領(lǐng)域滿足民眾多元化的文化需求。傳統(tǒng)以政府為單一主體的公共產(chǎn)品供給模式，存在結(jié)構(gòu)單一、供需不平衡等問題；市場提供了多元選擇的機(jī)會(huì)，但市場也容易導(dǎo)致消費(fèi)群體社會(huì)階層的分化，加劇文化不平等現(xiàn)象。因此，引入“政府主導(dǎo)+社會(huì)參與+市場配置”混合型模式，建立開放多元的治理結(jié)構(gòu)，將有助于各方利益團(tuán)體在博弈中找到均衡點(diǎn)，在拓展文化供給渠道的同時(shí)，依靠社會(huì)力量解決文化領(lǐng)域公共治理中的“政府失靈”和“市場失靈”等問題。但目前中國的困境在于社會(huì)力量比較薄弱，整個(gè)社會(huì)的責(zé)任及誠信意識(shí)有待提高。如果這一環(huán)節(jié)沒有跟上，單純談依靠社會(huì)力量或引入社會(huì)參與是不現(xiàn)實(shí)的。所以公民社會(huì)的培育在這里顯得尤為重要。二是要提高民眾文化參與能力。參與文化生活的權(quán)利已被列入《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》（1976年1月3日生效）中，得到法律的確認(rèn)。然而，公眾能夠在多大程度上分享文化發(fā)展的成果，并進(jìn)一步開展文化創(chuàng)造活動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利，促進(jìn)整個(gè)民族國家的創(chuàng)新發(fā)展，很大程度上還要看公民自身的能力建設(shè)以及相關(guān)保障制度的發(fā)育。實(shí)現(xiàn)途徑主要有兩個(gè)：其一是普及藝術(shù)教育及公民教育，后者尤為缺乏。從目前青少年教育狀況來看，公民教育往往流于形式，效果并不理想。建議教育部門改變傳統(tǒng)的知識(shí)與概念性說教方式，增加學(xué)校與社區(qū)的互動(dòng)，為學(xué)生提供更多的學(xué)習(xí)實(shí)踐機(jī)會(huì)，以增進(jìn)參與公民生活所必備的各項(xiàng)技能。其二是推動(dòng)公民社會(huì)成長，強(qiáng)化民間組織的廣泛性和行動(dòng)的有效性，鼓勵(lì)民間文化組織的行業(yè)自律，利用社