擴(kuò)散推進(jìn)開發(fā)區(qū)新型制度

推動開發(fā)區(qū)新式制度的擴(kuò)散改革已進(jìn)入到關(guān)鍵時期，一定實(shí)現(xiàn)打破。但同時，改革又一定謹(jǐn)慎、安穩(wěn)地進(jìn)行，盡可能防止出現(xiàn)顛簸和震蕩，當(dāng)初那種“摸著石頭過河”、“走一步看一步”的方式已不再適應(yīng)，而需引入較為完美和成熟的指導(dǎo)方案。這種方案不該完好靠主觀設(shè)計而來，而需有成功的實(shí)踐作為基礎(chǔ)。開發(fā)區(qū)即是這樣一個理想的“中試”基地和改革目標(biāo)與改革對象之間的一個最合適的接口。開發(fā)區(qū)不相協(xié)調(diào)的兩種功能我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)起步于上世紀(jì)80年月，十多年來，其成績眾所周知。在很多地方，開發(fā)區(qū)成為最先進(jìn)的生產(chǎn)力的齊集地，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增添源和現(xiàn)代化建設(shè)的示范點(diǎn)，不論是投資的活躍程度，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或是實(shí)質(zhì)產(chǎn)出成效，都代表了當(dāng)?shù)氐淖罡咚?。更重要的是，很多開發(fā)區(qū)不單自己“一花獨(dú)放”，成為當(dāng)?shù)匾粋€惹人注視的“亮點(diǎn)”，并且還直接或間接地影響和帶動著所在地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引出了“滿園春光”。比方，區(qū)內(nèi)外資的大批投入和巨大產(chǎn)出，優(yōu)化了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)構(gòu)造和家產(chǎn)構(gòu)成，提高了當(dāng)?shù)貐⒓訃H經(jīng)濟(jì)的水平。區(qū)內(nèi)公司與區(qū)外公司進(jìn)行寬泛的協(xié)作和配套，為區(qū)外公司供給了新的發(fā)展的空間，并傳輸了先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、管理方法和市場經(jīng)營理念，使區(qū)外的很多公司提高了生產(chǎn)經(jīng)營水平。眾多優(yōu)勢企業(yè)進(jìn)駐區(qū)內(nèi)，致使了大批高層次人材和優(yōu)質(zhì)勞動力的流入，不單改變了當(dāng)?shù)氐娜肆Y源構(gòu)造，并且還擴(kuò)大了社會花費(fèi)，促使了市場的繁華。特別值得一提的是，開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的成就，充分證了然發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要意義，幫助人們轉(zhuǎn)變了觀點(diǎn)，開辟了視線，增強(qiáng)了對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識，提高了參加國際經(jīng)濟(jì)的能力。這種軟性的影響所產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)成效更為深遠(yuǎn)也更加寬泛?？墒?，與此同時，我們也應(yīng)當(dāng)注意到此中的缺憾和不足。80年月中期，我國在沿海地域開始建立開發(fā)區(qū)時，當(dāng)時的一個戰(zhàn)略假想就是要讓它成為近似于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特別地區(qū)，一方面依靠優(yōu)秀的發(fā)展環(huán)境，大批吸引外來投資，發(fā)揮對外開放的示范窗口的功能，并以此探究經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新門路。另一方面，要利用它所享有的某些特定權(quán)限，建立起一套有別于區(qū)外的有益于促使經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展的制度系統(tǒng)(包含各種有關(guān)的做法與不行文的規(guī)則)，發(fā)揮改革試驗(yàn)田的功能，為整體的系統(tǒng)改革積累經(jīng)驗(yàn)，供給典范。事實(shí)上，在十多年的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)在制度建設(shè)方面作了很多探究和創(chuàng)新，也累積起了很多較為規(guī)范的、切合市場經(jīng)濟(jì)要求的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)。但是，與充當(dāng)對外開放窗口、擔(dān)當(dāng)帶動地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能對比，開發(fā)區(qū)改革試驗(yàn)田功能的發(fā)揮其實(shí)不盡善盡美。而從達(dá)成經(jīng)濟(jì)和社會管理系統(tǒng)變換和真實(shí)實(shí)現(xiàn)對外開放、與國際接軌的高度講，后者的重要性明顯要大于前者。兩種功能發(fā)揮不相協(xié)調(diào)，其最明顯的表現(xiàn)，就是經(jīng)歷了將近二十年的時間后，在制度系統(tǒng)方面，區(qū)內(nèi)區(qū)外還是“兩張皮”，存在著明顯的隔斷，開發(fā)區(qū)行家之有效的一些做法仍舊只好囿于一方小天地之中。比方，開發(fā)區(qū)內(nèi)的外資公司完好部是市場的產(chǎn)物，以實(shí)現(xiàn)投資價值的最大化為經(jīng)營目標(biāo)，而區(qū)外的企業(yè)卻常常要對付政府的各種指令和要求，發(fā)展還經(jīng)常遇到各種各種的限制;相同的行政管理事務(wù)，開發(fā)區(qū)內(nèi)的一個部門獨(dú)自就能擔(dān)當(dāng)起來，而在區(qū)外則要波及到多個部門;許多開發(fā)區(qū)已實(shí)現(xiàn)了零收費(fèi)，而在區(qū)外，各種行政事業(yè)性收費(fèi)讓公司不知所措;開發(fā)區(qū)內(nèi)各種人員的出入調(diào)換特別方便，而在區(qū)外則一發(fā)而牽動全身，手續(xù)繁瑣，等等。這樣的不協(xié)調(diào)狀況多少與創(chuàng)立開發(fā)區(qū)的初衷有所背叛。形成這種場面的原由是多方面的。一般而言，資本、技術(shù)、人力資源等這種主要經(jīng)濟(jì)因素?fù)碛谢钴S的天性，在市場體制的作用下，它們老是力爭打破各種阻礙和限制，向收益最豐厚、效益最突出的地方流動。開發(fā)區(qū)對周邊地域的經(jīng)濟(jì)帶動作用表現(xiàn)明顯，主要機(jī)理就在于此。而制度作為不一樣社會利益公司之間實(shí)質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的規(guī)范者，擁有較強(qiáng)的穩(wěn)固性，一旦固化便難以發(fā)生改變，開發(fā)區(qū)的新式制度因而難以向區(qū)外擴(kuò)散。在主觀方面，制度傳導(dǎo)體制的缺失，也是造成區(qū)內(nèi)區(qū)外制度向來存在隔斷的重要原由，而傳導(dǎo)體制的缺失又與改革的總體環(huán)境及開發(fā)區(qū)所在地政府的指導(dǎo)思想和詳細(xì)行政行為親密有關(guān)。在實(shí)踐中，盡量加大投入、加速產(chǎn)出、促使整個地域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，常常成為開發(fā)區(qū)的所有目標(biāo)而遇到高度重視。在開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)份額愈來愈大、對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的貢獻(xiàn)愈來愈突出的時候，這種偏向便更加明顯。開發(fā)區(qū)新式制度向外擴(kuò)散已勢在必定假如說在創(chuàng)業(yè)發(fā)展早期和擁有許多的優(yōu)惠政策的條件下，開發(fā)區(qū)與區(qū)外的制度系統(tǒng)之間的隔斷狀態(tài)還可以保持，改革試驗(yàn)田功能的發(fā)揮還不太緊急的話，那么，隨著對外開放的擴(kuò)大與深入，開發(fā)區(qū)的發(fā)展進(jìn)入定型和成熟階段，以及開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策漸漸消逝，這種隔斷狀態(tài)就應(yīng)當(dāng)趕快除去。其主要原由在于：第一，我國已加入WTO，直接面對著與世界接軌、依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)要求真實(shí)達(dá)成行政管理系統(tǒng)和政府職能變換的艱巨任務(wù)，這與我們本來已實(shí)行的改革是一致的?？梢哉f，改革已進(jìn)入了要點(diǎn)時期，一定實(shí)現(xiàn)打破。但同時，改革又一定謹(jǐn)慎、安穩(wěn)地進(jìn)行，盡可能防止出現(xiàn)顛簸和震蕩，當(dāng)初那種“摸著石頭過河”、“走一步看一步”的方式已不再適應(yīng)，而需引入較為完美和成熟的指導(dǎo)方案。這種方案不該完好靠主觀設(shè)計而來，而需有成功的實(shí)踐作為基礎(chǔ)。這里，開發(fā)區(qū)即是一個最理想的“中試”基地和改革目標(biāo)和改革對象之間的一個最適合的接口。開發(fā)區(qū)進(jìn)行成立新式制度的探究，并在獲得成功后向區(qū)外的擴(kuò)散，是與改革的要乞降實(shí)施改革的方式重合的，并且擁有較高的成功率。第二，開發(fā)區(qū)需要以其新式制度的擴(kuò)充來抵抗向舊系統(tǒng)回歸的壓力，保持在對外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的當(dāng)先優(yōu)勢。當(dāng)前，開發(fā)區(qū)多為城市的一個行政地區(qū)，區(qū)內(nèi)區(qū)外兩種制度系統(tǒng)一直處于直接的粘合狀態(tài)，而開發(fā)區(qū)又處于勢單力孤的狀態(tài)。兩種制度系統(tǒng)雖互有影響，但區(qū)外對區(qū)內(nèi)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于區(qū)內(nèi)對區(qū)外的影響。開發(fā)區(qū)雖不一樣于區(qū)外，但它的所有活動都一定融入當(dāng)?shù)兀械穆毮芎褪聞?wù)一定與區(qū)外對接。在這個過程中，區(qū)外舊系統(tǒng)的浸透力變得十分強(qiáng)盛，或許直接深入開發(fā)區(qū)內(nèi)造成負(fù)面影響，或許時時對開發(fā)區(qū)內(nèi)的新式制度提出回歸的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，很多開發(fā)區(qū)在經(jīng)歷了早期的發(fā)展創(chuàng)新以后此刻也正在遇到舊態(tài)重現(xiàn)的困擾，比方出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、人員增添、效率降低、規(guī)范廢弛等現(xiàn)象。防止這種場面的最好出路，就是區(qū)內(nèi)區(qū)外制度系統(tǒng)在開發(fā)區(qū)新式制度的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)一致。自然，這應(yīng)是開發(fā)區(qū)的新式制度系統(tǒng)逐漸擴(kuò)散覆蓋到區(qū)外，而不是最后開發(fā)區(qū)的新式制度達(dá)成歷史使命退后出舞臺，最后消逝。第三，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)與區(qū)外經(jīng)濟(jì)的一體化趨向的增強(qiáng)，也提出了開發(fā)區(qū)的新式制度實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散的要求。開發(fā)區(qū)對區(qū)外的經(jīng)濟(jì)帶動作用，反應(yīng)出區(qū)內(nèi)區(qū)外在經(jīng)濟(jì)上越來明顯的一體化趨向，它對區(qū)內(nèi)區(qū)外是同時有益的。但這種趨向的增強(qiáng)是在兩種制度系統(tǒng)的碰撞和矛盾中實(shí)現(xiàn)的，它波及政府與公司的關(guān)系、政府的職能、以及政府的行為理念和做事方式與效率等，比方行政審批、收費(fèi)、中介服務(wù)、公司登記管理制度。在開發(fā)區(qū)的地區(qū)范圍不行能任意擴(kuò)大的狀況下，要使開發(fā)區(qū)對區(qū)外的經(jīng)濟(jì)帶動作用更明顯，區(qū)外受區(qū)內(nèi)先進(jìn)生產(chǎn)力的輻射更強(qiáng)，則一定加速加大開發(fā)區(qū)的有關(guān)制度向區(qū)外轉(zhuǎn)移的速度和力度。此后，跟著對外開放的擴(kuò)大和引進(jìn)外資水平的提高，對開發(fā)區(qū)內(nèi)與區(qū)外制度系統(tǒng)一體化的要求必定還要激烈，這也就意味著區(qū)內(nèi)制度要加緊向區(qū)外擴(kuò)散和延長。第四，經(jīng)過多年的探究，特別是經(jīng)過與實(shí)踐的不停磨合與調(diào)整，開發(fā)區(qū)所創(chuàng)立的新式制度系統(tǒng)已趨于成熟與齊備，已有條件向區(qū)外擴(kuò)散。開發(fā)區(qū)的特別地位與功能，使得它的制度系統(tǒng)與區(qū)外對比，展現(xiàn)出較為活躍的特色，它沒有一下子定型凝結(jié)，而在不停適應(yīng)開發(fā)區(qū)的發(fā)展需要的過程中進(jìn)行著調(diào)整、完善和改良，因此與充分開放的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和較為規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)較為符合，也更能反應(yīng)區(qū)外的發(fā)展趨向。一些辦得比較好的開發(fā)區(qū)在制度建設(shè)方面大多依據(jù)著這樣一些原則：小政府與大社會、親商服務(wù)、公正高效、行為規(guī)范等。其制度系統(tǒng)波及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面，包含機(jī)構(gòu)設(shè)置、勞感人事、行政審批、規(guī)劃建設(shè)、投資項(xiàng)目管理、行政事業(yè)收費(fèi)、公司登記管理、公司服務(wù)、社會保障等。所以，開發(fā)區(qū)的新式制度具備了推行擴(kuò)散的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。對開發(fā)區(qū)制度擴(kuò)散門路的假想開發(fā)區(qū)新式制度的擴(kuò)散其實(shí)不意味著將開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的一套制度系統(tǒng)紋絲沒動地搬到區(qū)外更大的一個區(qū)域范圍內(nèi)，而一定先進(jìn)行必需的整合與完美，這一點(diǎn)恰好也是開發(fā)區(qū)自己發(fā)展所需要的。主要內(nèi)容有二。一是一般化，馬上那些與特別權(quán)限和優(yōu)惠政策關(guān)系親密的制度漸漸變換為鑒于相同的權(quán)限和政策背景、能夠廣泛適應(yīng)的制度，或以一般化的制度填充本來的地點(diǎn)。開發(fā)區(qū)此刻享有的特別權(quán)限和政策，必定遲早會被漸漸撤消。二是豐富化，即擴(kuò)大開發(fā)區(qū)制度系統(tǒng)的內(nèi)涵和覆蓋面，使之不只是適適用于招商引資、土地開發(fā)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，還容納公共事務(wù)管理、社區(qū)管理等方面的內(nèi)容。開發(fā)區(qū)既然已成為城市的一部分，就必定要擴(kuò)大空間內(nèi)涵、擁有城市功能的。相同，當(dāng)前開發(fā)區(qū)廣泛采納的管委會制度也必定要過渡到一般的政府系統(tǒng)。當(dāng)前，我國的開發(fā)區(qū)不論是何種級別，實(shí)質(zhì)上都是由開發(fā)區(qū)所在地的政府管理和操作的，所以，由當(dāng)?shù)卣畞眍I(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)行開發(fā)區(qū)制度的擴(kuò)散應(yīng)是最適合的方式。從開發(fā)區(qū)及開發(fā)區(qū)與區(qū)外關(guān)系的實(shí)質(zhì)狀況出發(fā)，有這樣三種門路可供選擇。第一，整體覆蓋。在開發(fā)區(qū)所在地，選擇與開發(fā)區(qū)關(guān)系較為親密的完好行政地區(qū)，作為開發(fā)區(qū)制度擴(kuò)散的范圍。在開發(fā)區(qū)的整體規(guī)劃基本保持不變的前提下，擴(kuò)大開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍(行政范圍)，把所選定的地區(qū)歸入此中。同時，開發(fā)區(qū)本來的管理機(jī)構(gòu)變換為一般的政府系統(tǒng)，撤除所在地區(qū)的政府?；蛟S能夠開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，將所在地區(qū)的政府與之歸并，成立一般的政府系統(tǒng)，推行一套班子兩塊牌子。第二，要點(diǎn)推動。當(dāng)前很多開發(fā)區(qū)在區(qū)外成立了分區(qū)或配套區(qū)，能夠選擇它們作為要點(diǎn)推動的對象。這些小區(qū)本來就與開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系較為親密，在制度上也有不一樣程度的同化，開發(fā)區(qū)的新式制度較容易在那邊實(shí)行。在實(shí)行擴(kuò)散后，再以這