附三：項目成果其中又分四部分內(nèi)容：另一類法制、權(quán)利與權(quán)力、體

/附三:項目成果（其中又分四部分內(nèi)容：另一類法制、權(quán)利與權(quán)力、體系構(gòu)建、試擬稿）緊急狀態(tài)法制研究1.另一類法制：緊急狀態(tài)法制改革開放20多年來，以憲法進步和公法發(fā)展為標志的中國民主法制建設(shè)取得了巨大成就。從行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法、立法法到行政許可法，特別是1999年憲法修正案確立了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的法治原則,2０04年憲法修正案明確規(guī)定尊重和保障人權(quán),中國法治化進程越來越表現(xiàn)出漸進、穩(wěn)健的基本態(tài)勢。人們對中國法治的前景逐漸建立起信心的同時，非常擔憂像2０0３年SARS那樣的危機動搖民主法制的走向甚至中斷法治進程。人們已經(jīng)意識到，任何一個國家都要為危機及其引發(fā)的緊急狀態(tài)做好充分的法制準備.２003年的ＳARS危機,以及隨后對各種自然災(zāi)害、各類社會危機、社會群體事件、人類與自然的緊張關(guān)系的深刻反思，深刻地影響了人們的思想觀念和行為方式，社會危機意識在蔓延和增強，政府開始努力培育緊急狀態(tài)中的社會治理能力和危機管理能力,緊急狀態(tài)法制建設(shè)提上議事日程。在一般的法制觀念中，也存在一些特別的法制問題，比如憲法中的戰(zhàn)爭、動員、戒嚴條款,香港、澳門基本法的緊急狀態(tài)條款、專門的戒嚴法，還有傳染病防治法、防震減災(zāi)法等普通法律中規(guī)定的緊急措施，以及公法上的行政應(yīng)急性原則,等等。但在論及法治時,這些特別的法制問題往往被忽略了，民主法制建設(shè)特別法制建設(shè)存在零散、不統(tǒng)一等重大缺陷?？梢赃@樣說，長期以來，公共危機意識淡漠，緊急狀態(tài)法制觀念不到位，應(yīng)對危機和緊急狀態(tài)下政府治理的法制準備極不充分.緊急狀態(tài)法制是整個國家法制體系的重要組成部分，是常態(tài)法制以外的另一類法制。緊急狀態(tài)法制建設(shè)的直接目的是為應(yīng)對公共危機和緊急狀態(tài)下的政府治理提供有效的制度資源，但其根本出發(fā)點是維護法治的延續(xù)和持久,維護政府治理法治化以及基本人權(quán)的保障。1．1緊急狀態(tài)及其法制需要人們愿意生活在由法律建立的制度環(huán)境和法治確立的社會常態(tài)秩序中，享有法律和公共權(quán)力保障的自由與安全，創(chuàng)造和享受幸福美好的生活。但人們的美好愿望可能會遭遇兩種打擊，一是公共權(quán)力的濫用構(gòu)成對自由和人權(quán)的威脅和危害，建立良好的政府，使其尊重法律的權(quán)威，通過加強法制控制公共權(quán)力的濫用,這是美好愿望免遭打擊的人類社會共同的經(jīng)驗；二是發(fā)生公共危機事件，社會進入緊急狀態(tài)，公共權(quán)力肩負著應(yīng)對危機和恢復(fù)常態(tài)秩序的使命，加強公共權(quán)力的權(quán)威和自由與人權(quán)受到限制,成為迫不得已的選擇。在危機事件及其引發(fā)的緊急狀態(tài)中，維護人們美好愿望的唯一選擇是阻止政府及其公共權(quán)力進入人治狀態(tài)。社會常態(tài)需要法制,緊急狀態(tài)需要另一類法制,緊急狀態(tài)法制的出發(fā)點和最終歸宿是避免社會在危機時期雪上加霜,在面對一種危機的同時再遭遇法制危機，防止政府墮落為人治政府,阻止公共權(quán)力運作陷入人治狀態(tài)。在國內(nèi),緊急狀態(tài)是一個還沒有完全法律化的概念，與緊急狀態(tài)相近的提法有緊急情況、非常狀態(tài)、危機狀態(tài)、防御狀態(tài)、危險事態(tài)、緊急局勢等。在對緊急狀態(tài)定義時，有人習慣于將其類同于公共危機，并借用歐洲人權(quán)法院或歐洲人權(quán)委員會對公共危機的定義描述緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)被界定為“一種特別的、迫在眉睫的危機或危險局勢，影響全體公民，并對整個社會的正常生活構(gòu)成威脅”，包含了現(xiàn)實的、迫在眉睫的、異常的危險和威脅的特征,更為關(guān)鍵的是具有以正常的措施或限制辦法不足以控制局勢的性質(zhì)；實際上，緊急狀態(tài)更接近于緊急情況的意思，比如，國際勞工公約將緊急情況定義為發(fā)生戰(zhàn)爭、災(zāi)難或有危險的災(zāi)害，諸如火災(zāi)、洪水、饑荒、地震、兇猛的流行病或動物流行病、動物或昆蟲或植物害蟲的襲擊,威脅全部或部分居民的生存或健康的局勢。緊急狀態(tài)是一個與公共危機密切關(guān)聯(lián)的概念,但它不是公共危機本身.盡管在有些國家的立法中危機與緊急狀態(tài)難以區(qū)分甚至不加區(qū)分，像加拿大的緊急狀態(tài)法制主要是指《加拿大危機準備法》和《加拿大危機法》,但一般說來，緊急狀態(tài)與公共危機是相互關(guān)聯(lián)又存在差別的現(xiàn)象，危機是“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下,必須對其作出關(guān)鍵決策的事件"。公共危機事件可能引發(fā)國家和社會進入緊急狀態(tài),公共危機事件包括地震、洪水、颶風、瘟疫等自然災(zāi)害、恐怖襲擊、人質(zhì)事件、暴亂與動亂、技術(shù)災(zāi)害、重大污染及重大安全事故等人為危機。在一份更詳盡的可能發(fā)生的社會危機的清單中，有由于地質(zhì)、氣候及其它環(huán)境因素引發(fā)的危機，包括地震、海嘯、洪水、熱帶風暴、火山爆發(fā)、山體滑坡、旱災(zāi)、饑荒、沙漠化等,有由于人為因素引起的危機，包括技術(shù)災(zāi)害、軍事入侵、暴動、騷亂、恐怖主義等，還有大規(guī)模的流行性傳染病引發(fā)的公共衛(wèi)生危機等.上述清單中有些危機事件一旦發(fā)生,社會就將進入緊急狀態(tài)，而多數(shù)危機事件發(fā)生后，政府可以有效地運用常態(tài)法律中的緊急權(quán)力，進行有效的危機管理，避免進入緊急狀態(tài)。將公共危機與緊急狀態(tài)區(qū)分開來,可以促進緊急狀態(tài)概念的法律化.公共危機作為一個與公共管理密切聯(lián)系的概念，可以是寬泛和多義的，而作為一個與非常法制密切聯(lián)系的法律概念，緊急狀態(tài)不應(yīng)是模糊和寬泛的。緊急狀態(tài)是這樣一個法制概念：危及一個國家正常的憲法和法律秩序、對人民的生命和財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴重威脅的、正在發(fā)生或者迫在眉睫的危險事態(tài)。緊急狀態(tài)是一個法制概念，它在定義社會秩序狀態(tài)時，必須使用憲法秩序、法律秩序等術(shù)語，公共危機沖擊常態(tài)社會秩序，平常的憲法和法律秩序無法對人民的生命和財產(chǎn)提供安全保障;緊急狀態(tài)是一個法制概念,意味著決定和宣布緊急狀態(tài)是一種法律行為,只有法定機關(guān)依據(jù)法定程序才能決定和宣布緊急狀態(tài)。也就是說，只有經(jīng)過法定程序，緊急狀態(tài)才能夠成立。比如，俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)在關(guān)于實行緊急狀態(tài)的總統(tǒng)令中必須闡明實行緊急狀態(tài)的客觀原因、理由、地區(qū)范圍、保障緊急狀態(tài)制度的人力和物力、要實施的緊急措施范圍、限制公民和法人權(quán)利的范圍、緊急狀態(tài)下負責實施具體措施的國家范圍以及緊急狀態(tài)的期限;緊急狀態(tài)是一個法制概念，還在于它的嚴謹性，過于寬泛的緊急狀態(tài)概念可能會使緊急狀態(tài)法制成為一種亞法制，因為緊急狀態(tài)法制擴張的政府權(quán)力將由于緊急狀態(tài)的寬泛使其自由裁量的空間無限擴大，隨意性過度增長,超出應(yīng)對公共危機和恢復(fù)常態(tài)秩序的需要,構(gòu)成對緊急狀態(tài)法制精神的反動。英國反恐法案將緊急狀況定義為“對生活環(huán)境、自然環(huán)境以及政治、經(jīng)濟問題與安全構(gòu)成嚴重威脅的事件".這一定義因為過于寬泛而受到學界和人權(quán)組織的廣泛質(zhì)疑，“這一概念是一個萬寶囊，從淫雨、狂風到瘟疫、戰(zhàn)爭，都可以援引該條款。”緊急狀態(tài)需要法制，緊急狀態(tài)下政府能否堅持法制，公共權(quán)力在危機管理中能否尊重和保障基本人權(quán)，是考量一個國家法制水平的重要標志.緊急狀態(tài)法制的意義在于使法制的精神和原則在緊急狀態(tài)下得以延續(xù).長期以來,與緊急狀態(tài)關(guān)聯(lián)的立法和制度建設(shè),主要表現(xiàn)為憲法與相關(guān)法律的特別條款，比如,１982年憲法第62條規(guī)定,全國人民代表大會有權(quán)決定戰(zhàn)爭和和平問題。第67條規(guī)定，全國人大常委會在全國人大閉會期間，有權(quán)決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布，全國人大常委會還有權(quán)決定全國或個別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴。第80條規(guī)定,國家主席根據(jù)全國人大或全國人大常委會的決定發(fā)布戒嚴令，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動員令.第89條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴。又如，香港、澳門基本法分別在其第1８條規(guī)定,在全國人大常委會決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)或因香港或澳門特別行政區(qū)內(nèi)發(fā)生香港或澳門特別行政區(qū)政府不能控制的危及國家統(tǒng)一或安全的動亂而決定香港或澳門特別行政區(qū)進入緊急狀態(tài),中央人民政府可發(fā)布命令將有關(guān)全國性法律在香港或澳門特別行政區(qū)實施;再如，戒嚴法第2條規(guī)定，在發(fā)生嚴重危及國家統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴;還如，傳染病防治法、防震減災(zāi)法、防洪法等普通法律規(guī)定了在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件或者地震、洪水發(fā)生時，政府及其相關(guān)部門可以行使的各項緊急權(quán)力等。很顯然,這種過于粗疏的緊急狀態(tài)制度不足以避免在危機引發(fā)緊急狀態(tài)時可能出現(xiàn)的法制危機.適應(yīng)緊急狀態(tài)的法制需要，構(gòu)建緊急狀態(tài)法制體系已經(jīng)成為一項迫在眉睫的任務(wù).1。2緊急狀態(tài)中的權(quán)力(權(quán)利)關(guān)系人們已經(jīng)習慣于在控制政府權(quán)力和保障人權(quán)的意義上理解法治，但緊急狀態(tài)法制可能會從表面上改變?nèi)藗兊乃季S習慣，因為緊急狀態(tài)中行政權(quán)力明顯擴張而公民權(quán)利明顯受制?？梢赃@樣認為，緊急狀態(tài)最重要的特征是國家權(quán)力格局將發(fā)生變化，政府可以行使緊急權(quán)力對公民權(quán)利實施比常態(tài)下更加嚴格的限制。危機事件引發(fā)緊急狀態(tài),必須動用緊急狀態(tài)法制以應(yīng)對危機和結(jié)束緊急狀態(tài),緊急狀態(tài)法制通常要擴大行政權(quán)力,暫時改變國家權(quán)力格局和權(quán)力關(guān)系,立法權(quán)和司法權(quán)在一定程度受到暫時限制,公民權(quán)利受到一定程度的暫時壓縮。作為非常法制重要組成部分的緊急狀態(tài)法制之所以非常，就是因為由法制支持的上述變化。但是擴張權(quán)力和限制權(quán)利顯然不是緊急狀態(tài)的全部特征,不能誤解緊急狀態(tài)法制的精神和意義，緊急狀態(tài)法制的精神基礎(chǔ)仍然是民主、法治和人權(quán),緊急狀態(tài)法制的意義在于為行政權(quán)力的擴張及其與其它國家權(quán)力、公民權(quán)利關(guān)系的變化提供合法性,更為重要的在于緊急狀態(tài)法制不是對民主、法治和人權(quán)的反動，作為非常法制，其主要功能是防止這種反動，從根本上理解緊急狀態(tài)法制,與其說是為行政緊急權(quán)提供法律支持，不如說是強調(diào)法律控制權(quán)力的精神,以防止危機時刻和緊急狀態(tài)下的人治和行政緊急權(quán)力的濫用。所以可以這樣要求：緊急狀態(tài)賦予政府緊急權(quán)力并建立對緊急權(quán)力的制約機制,克減公民權(quán)利并為基本人權(quán)提供最低保障,應(yīng)當成為緊急狀態(tài)法制的根本精神和緊急狀態(tài)下權(quán)力（權(quán)利）關(guān)系的基本準則。在緊急狀態(tài)法制中，國家權(quán)力轉(zhuǎn)移是一個非常重要的概念,許多國家的立法專門對國家權(quán)力的轉(zhuǎn)移作出規(guī)定。緊急狀態(tài)常常需要打破立法、行政、司法三權(quán)分立、相互制衡的法治常規(guī)，以及政治生活中民主協(xié)商、投票表決等政治慣例，為維護和保障國家緊急狀態(tài)法律制度,形成以政府為危機管理核心的臨時權(quán)力體制.緊急狀態(tài)需要的特別權(quán)力格局不能構(gòu)成對法治的反動，特別是法治中的權(quán)力監(jiān)督制約精神。1976年美國國會通過國家緊急狀態(tài)法,對緊急狀態(tài)的宣布程序、實施過程、終止方式、緊急狀態(tài)期限、緊急狀態(tài)下的權(quán)力作出規(guī)定。根據(jù)國家緊急狀態(tài)法，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國進入緊急狀態(tài)，在緊急狀態(tài)期間,總統(tǒng)可以行使特別權(quán)力頒布相關(guān)法規(guī)，一旦緊急狀態(tài)終止,法規(guī)隨之失效。國家緊急狀態(tài)法在授予總統(tǒng)緊急權(quán)力的同時，加強了國會對總統(tǒng)的監(jiān)督權(quán)，要求總統(tǒng)每六個月向國會匯報應(yīng)急緊急狀態(tài)的計劃，國會將對報告進行審查,并保留通過兩院多數(shù)票表決終止緊急狀態(tài)的選擇權(quán)。在俄羅斯聯(lián)邦全境或個別地區(qū)實行緊急狀態(tài)，必須由聯(lián)邦總統(tǒng)發(fā)布命令，并立刻將此情況向聯(lián)邦委員會和國家杜馬通報并立即送聯(lián)邦委員會批準。如果總統(tǒng)令未得到聯(lián)邦委員會的批準，則在其頒布72小時后自動失效。為實現(xiàn)個人的安全和保障,保護政治共同體的價值,保存國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整,在全國性危機期間，有必要授權(quán)總理采取臨時特別措施。《加拿大危機法》賦予了總理行使危機管理的廣泛權(quán)力，但總理行使危機管理權(quán)力不能限制和剝奪公民的基本權(quán)利。為防止危機管理權(quán)力濫用，防止公民基本權(quán)利在危機期間受到不適當?shù)目藴p,加拿大國會對政府的危機管理實施嚴格的監(jiān)督，國會在危機的宣告、修改和延期等方面進行確認和監(jiān)督，對危機應(yīng)對中發(fā)布的命令和作出的規(guī)制進行審查,并成立專門的議會審查委員會履行確認和監(jiān)督職責.危機宣告在國會不能通過即告失效,相應(yīng)的應(yīng)對措施應(yīng)予撤銷。在擴張行政權(quán)力的同時，加強國會監(jiān)督,可以有效地避免國會與政府的緊張關(guān)系,使國家權(quán)力的不同部分可以協(xié)調(diào)一致地共同應(yīng)對公共危機。同樣,緊急狀態(tài)下行政緊急權(quán)力與司法權(quán)力的關(guān)系也不能背離法治原則。盡管常態(tài)下的司法審查制度將為緊急狀態(tài)法制所臨時替代，緊急狀態(tài)下法院在發(fā)揮權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟功能方面將受到限制,但由于行政緊急權(quán)力的行使難免形成對公民權(quán)利的侵害，在完備的危機管理法制體系中，救濟制度仍然不可或缺。澳大利亞的相關(guān)危機法制規(guī)定了公民權(quán)利的救濟機制,公民權(quán)利在危機期間受到不適當?shù)那趾r,可以向有權(quán)機關(guān)尋求賠償，在賠償請求不能獲得滿意回應(yīng)時,可以向法院提起訴訟，尋求司法救濟。法國1955年的《緊急狀態(tài)法》規(guī)定，部長會議宣布某一個或者幾個地區(qū)進入緊急狀態(tài)后，內(nèi)政部長、省長可以采取措施對公民權(quán)利進行限制，但是公民仍然可以通過復(fù)議和訴訟的途徑獲得救濟.法院可以撤銷行政當局作出的行政緊急措施，或者通過在規(guī)定期限內(nèi)不作出裁決的方式使行政緊急措施失去效力。在緊急狀態(tài)法制命題中，國家緊急權(quán)力與公民權(quán)利實際上構(gòu)成一個問題的相互矛盾的兩個方面,設(shè)定緊急權(quán)力必然要對公民權(quán)利施加一定的限制.或者說,緊急狀態(tài)需要擴張政府權(quán)力和克減公民權(quán)利.“在政府與自由的永久爭議上，危機意味著更多的政府而較少的自由”。Cecilt.Carr,CrisisLegislationinGreatBritain,ColumbiaLawReview,XI(1940).p.1324.“不論臣民的人身自由如何珍貴,為了使國家在戰(zhàn)爭中獲勝，或者為免除國家遭受劫掠或奴役，也要依法令作出某種程度的犧牲?！盋ecilt.Carr,CrisisLegislationinGreatBritain,ColumbiaLawReview,XI(1940).p.1324.LordAtkinsoninKingvHalliday(1917),a.c.,271-272.國家緊急權(quán)制度是現(xiàn)代各國憲法中的重要內(nèi)容。德國１919年魏瑪憲法是世界上第一部明確規(guī)定國家緊急權(quán)制度的憲法.魏瑪憲法第42條第2款規(guī)定:“聯(lián)邦大總統(tǒng)于德意志聯(lián)邦內(nèi)之公共安寧及秩序，視為有被擾亂或危害時，為恢復(fù)公共安寧及秩序起見,得取必要之處置，必要時更得使用兵力，以求達此目的.”第3款進一步規(guī)定，總統(tǒng)在行使緊急權(quán)時，可宣布停止公民的部分基本權(quán)利,包括人身權(quán)、住宅權(quán)、通訊自由以及所有權(quán)等。西班牙憲法第５５條第1款規(guī)定,在依法宣布緊急狀態(tài)時，本法規(guī)定的部分公民權(quán)利中止。這些權(quán)利包括遷徙、出境、集會、游行、人身自由、財產(chǎn)權(quán)等。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法，在緊急狀態(tài)條件下，可以全部或部分中止俄羅斯聯(lián)邦一個或多個主體執(zhí)行權(quán)力機關(guān)以及地方自治機關(guān)的權(quán)力；在實行緊急狀態(tài)的地區(qū)內(nèi)對行動自由加以限制，以及對出入該地區(qū)實行特別管制;禁止或限制舉行集會、示威、游行等群眾性活動;在因大規(guī)模武裝暴動、大規(guī)模騷亂和恐怖行動而實行緊急狀態(tài)的情況下，可以實行戒嚴、進行新聞檢查、中止妨礙實施緊急狀態(tài)的政黨或社會團體的活動等.應(yīng)對公共危機和緊急狀態(tài)最需要公共權(quán)威與公民社會的和諧與互動關(guān)系,而制造相反關(guān)系的主要原因是緊急狀態(tài)下公權(quán)與私權(quán)關(guān)系失去平衡。在緊急狀態(tài)下，應(yīng)對危機和盡快結(jié)束緊急狀態(tài)，是政府的首要選擇?？朔C,恢復(fù)正常秩序,符合人民的根本利益和社會的共同利益，個人的權(quán)利和利益將被置于公共秩序和公共利益之后,政府必須被賦予行政緊急權(quán)力，相對于公民權(quán)利,行政緊急權(quán)力具有更大的法律權(quán)威性,可以比平時更容易限制公民權(quán)利和自由。為避免緊急狀態(tài)下出現(xiàn)這種緊張關(guān)系,就必須在緊急狀態(tài)法制建設(shè)中建立關(guān)于人權(quán)保障的底線要求,一些最基本的公民權(quán)利,如生命權(quán)、語言權(quán)、宗教信仰等，不得限制和剝奪，據(jù)此平衡行政緊急權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾關(guān)系。關(guān)于緊急狀態(tài)中公權(quán)與私權(quán)的矛盾關(guān)系,即使在緊急狀態(tài)法制比較完備的西方國家，仍然是一個必須面對的難題?！?·1１”后,美國國會通過《反對恐怖主義法案》修正案,允許執(zhí)法機構(gòu)竊聽恐怖嫌疑分子的電話并跟蹤其互聯(lián)網(wǎng)和電子郵件的使用；允許司法部門在提出犯罪指控和驅(qū)逐之前對有犯罪嫌疑的外國人拘留7天；給予財政部打擊洗錢活動的新權(quán)力；美國司法部長有權(quán)將涉嫌恐怖活動的非美國公民永久性關(guān)押在美國監(jiān)獄中；美國情報機構(gòu)有權(quán)查閱嫌疑犯及其律師提供給聯(lián)邦大陪審團的秘密口供。除此之外,該法案曾考慮授權(quán)美國聯(lián)邦調(diào)查局只要認定非美國公民涉嫌恐怖活動，不通過審判就可以將其永久性地關(guān)押,并且不得驅(qū)逐出境.但由于這樣的規(guī)定構(gòu)成了對美國政治價值觀的嚴重挑戰(zhàn)，最終沒有出籠；英國政府在9·１1后不久出臺了由一攬子反恐措施構(gòu)成的反恐法案，其中有些條款引起爭議,爭議最大的是反恐法案授權(quán)警方在緊急狀況下可以不經(jīng)審訊、無限制地拘留涉嫌恐怖活動的外國人.由于法案對緊急狀況的定義過于寬泛，法案授權(quán)實際上賦予了警方自由裁量性的特別權(quán)力，這被人們視為對英國傳統(tǒng)人權(quán)價值觀的挑戰(zhàn)。在危機時刻和緊急狀態(tài)下，政府應(yīng)當有足夠的權(quán)力以應(yīng)對危機和結(jié)束緊急狀態(tài)，其中有許多權(quán)力伴隨著非常規(guī)措施和應(yīng)急手段,比如郵件攔截、電子監(jiān)聽、秘密搜查、緊急拘捕等,類似的權(quán)力、手段和措施,將使公民的基本權(quán)利受到限制,包括隱私權(quán)、通信自由、住宅不受侵犯、人身自由等受到一定程度的壓縮，此類情形并不必然構(gòu)成對公民基本人權(quán)的違反.《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4條和《歐洲人權(quán)公約》第15條允許締約國在社會緊急狀態(tài)威脅到國家的生存并經(jīng)正式宣布時，可以克減某些義務(wù)。兩個公約都有減免國家人權(quán)義務(wù)和責任的條款,都規(guī)定締約國在緊急狀態(tài)下可以減免履行其依據(jù)公約所承擔的保護人權(quán)的義務(wù)。也就是說,在戰(zhàn)爭時期或其他威脅國家存亡的公共緊急情況下，國家可以限制或者取消公民的某些人權(quán)或基本自由。緊急狀態(tài)下可以限制公民權(quán)利,但不能損害法制原則和人權(quán)精神。緊急狀態(tài)法制必須建立這樣的底線要求,一些最基本的公民權(quán)利，如生命權(quán)、語言權(quán)、宗教信仰、人道待遇、國籍權(quán)等，不得限制和剝奪。由于公民權(quán)利限制措施可能被政府濫用,立法往往設(shè)置人權(quán)保障的最低標準。世界上一些國家的憲法和法律以及一些國際性公約都不同程度地確立了危機狀態(tài)下公民權(quán)利的最低標準。例如西班牙憲法第55條第3款規(guī)定，不得剝奪或者限制人格尊嚴、學術(shù)自由、家庭生活、受教育權(quán)等，并且規(guī)定濫用措施威脅上述權(quán)利將追究刑事責任。又例如,按照拉美國家憲法的規(guī)定，盡管包括新聞自由和集會自由在內(nèi)的范圍廣泛的其他權(quán)利都可能因緊急狀態(tài)而受到限制,但生命權(quán)卻被認為是一種絕對權(quán)利，不受緊急狀態(tài)宣告的影響。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《歐洲人權(quán)公約》在設(shè)定可以克減人權(quán)義務(wù)條款的同時，規(guī)定即使某個國家宣布進入緊急狀態(tài)也絕不能減損如下權(quán)利:生命權(quán),免受酷刑的權(quán)利,免受奴役的權(quán)利，免受刑事法律溯及既往的權(quán)利?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》比《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定了更多的國家不得克減的人權(quán)義務(wù)，更多的權(quán)利在緊急狀態(tài)時必須予以尊重和保障，這些權(quán)利包括《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第16條規(guī)定的人格在法律面前得到承認的權(quán)利，第18條規(guī)定的思想、良心和宗教自由，以及免于因無力履行約定義務(wù)而被監(jiān)禁的自由?！睹乐奕藱?quán)公約》第27條第一款開除了一張未曾許可暫停如下條款從而捍衛(wèi)以下幾種公民權(quán)利的清單：第3條（法律人格權(quán))、第４條（生命權(quán)）、第5條（人道待遇權(quán))、第6條（不受奴役權(quán)）、第9條（不受溯及既往的法律約束的自由)、第12條（良心與宗教信仰自由）、第１７條（家庭的權(quán)利）、第18條(姓名權(quán))、第1９條（兒童的權(quán)利)、第20條（民族的權(quán)利)、第23條（參政權(quán)）。參見克勞迪奧?《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》比《歐洲人權(quán)公約》規(guī)定了更多的國家不得克減的人權(quán)義務(wù)，更多的權(quán)利在緊急狀態(tài)時必須予以尊重和保障，這些權(quán)利包括《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第16條規(guī)定的人格在法律面前得到承認的權(quán)利，第18條規(guī)定的思想、良心和宗教自由，以及免于因無力履行約定義務(wù)而被監(jiān)禁的自由。參見克勞迪奧?格羅斯曼：“緊急狀態(tài)：拉丁美洲與美國”，載[美]路易斯?亨金等編：《憲政與權(quán)利》，鄭戈等譯，北京三聯(lián)書店1996年版，第238~239頁。在戰(zhàn)時或非常時期，為應(yīng)對危機或緊急狀態(tài)，政府征用是通常的措施。但政府征用權(quán)力也不能沒有限制。在冷戰(zhàn)時期，美國總統(tǒng)杜魯門能夠?qū)兹f名軍人派到朝鮮，但他卻無法在那場戰(zhàn)爭期間征收鋼鐵廠。在青年鎮(zhèn)事件中，資本主義用正式法律條款規(guī)定了所有權(quán)。當為鋼鐵廠的所有者投票時，最高法院聲稱，行政權(quán)需要立法權(quán)，光是行政權(quán)是不能征收這些鋼鐵廠的。參見[美]馬庫斯?拉斯金：《民主與文化的反思》，新華出版社2000年版，第212頁。需要特別指出的是,賦予政府緊急權(quán)的目的在于盡快結(jié)束緊急狀態(tài)，宣布社會進入緊急狀態(tài)只能是戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、經(jīng)濟危機等特定情況下的臨時性或者說過渡性應(yīng)急措施，所以必須建立緊急狀態(tài)時效制度，防止類似以色列、巴拉圭式的“永久性”緊急狀態(tài)無限制地持續(xù)限制或克減公民權(quán)利,防止令人不安的緊急狀態(tài)的長期性趨勢所產(chǎn)生的獨裁性影響。19481948年以色列宣布建國并頒布緊急狀態(tài)法令，盡管緊急狀態(tài)法令實施的有效期只有12個月，但由于以色列與阿拉伯世界的長期對立，緊急狀態(tài)法令的有效期每年延長，使以色列的緊急狀態(tài)持續(xù)50多年。長期性的緊急狀態(tài)時公民自由與權(quán)利長期持續(xù)受到限制和克減，引起國際社會的充分關(guān)注。美洲人權(quán)委員會在1978年的《巴拉圭報告》中曾指出巴拉圭永久緊急狀態(tài)的非法性。國際法協(xié)會在1983年的一份報告中指出：這樣一種令人不安的趨勢，即在許多國家中，緊急狀態(tài)的長期性對正常法律制度所產(chǎn)生的深遠的獨裁性的影響。聯(lián)合國人權(quán)委員會要求緊急狀態(tài)應(yīng)該被設(shè)計成一種過渡措施。近十幾年來,中國民主法制建設(shè)取得了令人矚目的成績，以保障公民權(quán)利為主調(diào)的公法制度不斷進步，穩(wěn)步推動著國家法治化進程?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”寫進憲法，表明了憲法人權(quán)原則的最終確立，它將成為法制建設(shè)的基本方針，也將成為緊急狀態(tài)法制建設(shè)的基本原則。緊急狀態(tài)立法已經(jīng)提上議事日程,各方面正在為此做著積極和有效的準備,無論是緊急狀態(tài)法的制定還是相關(guān)法律法規(guī)的修正，都必須貫徹“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，實現(xiàn)緊急狀態(tài)下對公民權(quán)利最大限度的保障。緊急狀態(tài)法制屬于非常法制，非常法制的基本精神在于：即使在緊急狀態(tài)下，政府權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系也不會背叛法治。非常時期非常法制的意義在于，在緊急狀態(tài)下,緊急狀態(tài)法制對行政應(yīng)急性權(quán)力作出規(guī)定,將行政緊急權(quán)力納入法制軌道,保證行政應(yīng)急權(quán)力的行使不會無故和無節(jié)制地限制和剝奪公民的憲法權(quán)利。非常法制的“非?！睆娬{(diào)的是，與常態(tài)法制不同，非常法制允諾權(quán)力擴張和限制權(quán)利；非常法制的“法制”是指，即使如此，也應(yīng)當遵循法治的一般要求和底線人權(quán)原則。1.3緊急狀態(tài)法制體系毫無疑問，近幾年來公共危機事件的頻繁發(fā)生及其引發(fā)的緊急狀態(tài),引起了人們對法制的全面反思。200３年SＡＲS危機，不僅僅是侵害人們生命健康的一場醫(yī)學意義上的危機,也是一個影響法治化進程的法學意義上的危機,或者說法治危機。它不僅使人們感受到了一種對正常的經(jīng)濟、社會關(guān)系和公共秩序以及傳統(tǒng)生活方式的沖擊，也強烈地感受到了由SＡＲS危機帶來的另一種危機，也就是對十幾年來在民主、法治和人權(quán)等價值觀念基礎(chǔ)上形成的日漸成熟的社會治理模式的沖擊.常態(tài)法制不能應(yīng)對ＳARS、恐怖主義這樣危機，非常法制沒有預(yù)備，應(yīng)對危機除了依靠政策和傳統(tǒng)治理模式外幾乎沒有其他選擇，公共衛(wèi)生應(yīng)急條例等非常法制倉促上陣，除了“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳"的缺陷外，其與法治精神的協(xié)調(diào)也存在問題。緊急狀態(tài)需要非常法制,非常法制實際上是一種預(yù)備法制。SARS危機對法治的挑戰(zhàn)，要求我們必須接受緊急狀態(tài)、非常法制、預(yù)備法制的觀念，在總結(jié)經(jīng)驗教訓和借鑒國外做法的基礎(chǔ)上,構(gòu)建我國統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度體系。全面的法制概念應(yīng)當包括常態(tài)法制和非常法制.憲法必須負責建立常態(tài)法制與非常法制兩個法制體系，非常法制體系由一般緊急狀態(tài)法制與特別緊急狀態(tài)法制構(gòu)成,特別緊急狀態(tài)法制實際上就是指戰(zhàn)爭法制，也就是說，非常法制體系包括戰(zhàn)爭法制和緊急狀態(tài)法制.世界各國構(gòu)建緊急狀態(tài)法制體系的立法模式不同。以色列沒有制定統(tǒng)一的專門的緊急狀態(tài)法，但以基本法為核心，以緊急狀態(tài)法規(guī)為主,以平常法律的相關(guān)條款為輔,形成了較為完整的緊急狀態(tài)法制體系.在以色列緊急狀態(tài)法制體系中，基本法的緊急狀態(tài)條款和為對應(yīng)緊急狀態(tài)而制定的緊急狀態(tài)法規(guī)居于核心地位.基本法第4９條“關(guān)于宣布進入緊急狀態(tài)的規(guī)定"、第50條“緊急狀態(tài)法規(guī)",構(gòu)成緊急狀態(tài)法制體系的核心;以色列《基本法——政府》第以色列《基本法——政府》第49條——關(guān)于宣布進入緊急狀態(tài)的規(guī)定：（1）由議會（或按照政府的建議）確定并宣布國家進入緊急狀態(tài)；（2）參見中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所危機管理與對策研究中心編著：《國際危機管理概論》，時事出版社2003年版，第143~144頁。參見中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所危機管理與對策研究中心編著：《國際危機管理概論》，時事出版社2003年版，第144~145頁。非常法制建設(shè)應(yīng)當成為民主法制建設(shè)的重要組成部分,緊急狀態(tài)法制應(yīng)當成為憲政制度的重要內(nèi)容。緊急狀態(tài)法律制度體系應(yīng)當包括這樣幾個層面：一是將緊急狀態(tài)制度確立為一項法律制度，在憲法中明確規(guī)定緊急狀態(tài)基本制度,為緊急狀態(tài)法制化提供憲法依據(jù)。緊急狀態(tài)法制體系的基礎(chǔ)是憲法關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定。無論緊急狀態(tài)基本法,還是緊急狀態(tài)專門法、常態(tài)法律中的緊急措施條款，都必須統(tǒng)一于憲法關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定，形成完整統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法制體系。憲法規(guī)定緊急狀態(tài)的模式主要有兩類,一是在憲法中專章規(guī)定緊急狀態(tài)或緊急權(quán)力。比如委內(nèi)瑞拉1961年憲法第九部分專列緊急權(quán)力一章，詳細規(guī)定了緊急狀態(tài)的產(chǎn)生、宣布、撤銷以及緊急權(quán)力行使的程序;印度１9７9年憲法第十八部分專列緊急狀態(tài)篇,對緊急狀態(tài)法的制定、修改和廢除，緊急狀態(tài)的宣布、解除、法律效力以及各種緊急處置制度作了專門詳細的規(guī)定；二是只在憲法中設(shè)定緊急狀態(tài)條款.比如法國、德國、以色列等國家的憲法沒有設(shè)專章（篇）規(guī)定緊急狀態(tài)或緊急權(quán)力，這些國家的憲法大都在規(guī)定國家機構(gòu)和權(quán)力分配時，對緊急狀態(tài)權(quán)力的行使作出規(guī)定。１94８年以色列臨時政府制定《法律與管理條例》，授權(quán)國家臨時委員會宣布國家進入緊急狀態(tài),給予委員會的部長制定緊急狀態(tài)法規(guī)的權(quán)力。１996年以色列《基本法——政府》取消了《法律與管理條例》第9條關(guān)于宣布緊急狀態(tài)和制定緊急狀態(tài)法規(guī)的規(guī)定，為保障人權(quán),其第49條、５０條設(shè)立緊急狀態(tài)條款，對宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力和期限、緊急狀態(tài)法規(guī)的內(nèi)容和運用作出了明確規(guī)定.我國1982年憲法規(guī)定了戰(zhàn)爭、動員、戒嚴等非常法制條款,但憲法非常法制條款不周延，像SAＲＳ這樣的危機可能引發(fā)的緊急狀態(tài)并不包括其中，應(yīng)對ＳARS危機出臺的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例實際上難以在憲法中找到根據(jù)，所以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例根本無法表明立法根據(jù)。國務(wù)院在2003國務(wù)院在2003年5月7日通過《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》被視為中國立法史上的一個獨創(chuàng)，它是應(yīng)急產(chǎn)生的一部行政法規(guī)，從醞釀到通過并生效，前后不過一個月，其立法速度之快顯示了它一方面的獨創(chuàng)性，它另一方面的“獨創(chuàng)性”表現(xiàn)在仿佛它是基于現(xiàn)實的緊迫需要而產(chǎn)生的，可以沒有立法根據(jù)。該條例第1條只規(guī)定了立法目的而沒有說明立法依據(jù)：為了有效預(yù)防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序，制定本條例。這部應(yīng)急條例一反立法常態(tài)，沒有在立法依據(jù)中表明是根據(jù)何種法律制定條例，僅在一些具體條款上提到依據(jù)《中華人民共和國傳染病防治法》，使人產(chǎn)生該條例是傳染病防治法實施條例的誤解。放棄二是根據(jù)憲法制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，為緊急狀態(tài)法制提供基本的框架，確立國家緊急狀態(tài)中實行法治的法律基礎(chǔ).多數(shù)國家制定了緊急狀態(tài)法,如美國197６年的國家緊急狀態(tài)法、法國1955年的緊急狀態(tài)法、加拿大1985年的危機準備法和危機法、俄羅斯2002年的聯(lián)邦緊急狀態(tài)法等。各國緊急狀態(tài)法均規(guī)定了緊急狀態(tài)所必需的具有高度權(quán)威性、快速應(yīng)對性和控制有效性的政府應(yīng)急機構(gòu)和應(yīng)急機制，明確政府可以行使的非常權(quán)力和采取的特別措施.同時明確規(guī)定在非常時期處理國家權(quán)力與國家權(quán)力、國家權(quán)力與公民權(quán)利、以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的基本原則，確立國家緊急狀態(tài)中實行法治的法律基礎(chǔ)；根據(jù)憲法緊急狀態(tài)條款制定的緊急狀態(tài)法是緊急狀態(tài)基本法。緊急狀態(tài)基本法應(yīng)當定義緊急狀態(tài)，規(guī)定緊急狀態(tài)的條件、緊急狀態(tài)法的一般原則、緊急狀態(tài)的確認和宣布程序、緊急狀態(tài)時效、緊急狀態(tài)下國家權(quán)力的轉(zhuǎn)移、應(yīng)急管理體制、緊急權(quán)力和應(yīng)急措施、緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利保障和救濟、法律責任等。三是根據(jù)憲法和緊急狀態(tài)法建立、健全緊急狀態(tài)專門法律，從不同的方面、在特定領(lǐng)域建立、健全緊急狀態(tài)法制體系，以實現(xiàn)緊急狀態(tài)法制的體系化和統(tǒng)一化。緊急狀態(tài)專門法律應(yīng)當包括政府與人民關(guān)系法、緊急狀態(tài)行政協(xié)助法、公共衛(wèi)生緊急事態(tài)應(yīng)急法、災(zāi)害救助法、反恐怖法、緊急狀態(tài)動員法、戒嚴法等。在緊急狀態(tài)法制體系中，動員法和反恐怖法的定位需要進一步研究。動員法因為可以在憲法上直接找到立法根據(jù)，并且動員包括戰(zhàn)爭動員和緊急狀態(tài)動員,所以有人主張國家動員法與緊急狀態(tài)法并列。在美國，國家安全法、國家緊急狀態(tài)法和反恐怖主義法案共同構(gòu)成危機管理法制體系，所以有人主張反恐怖法也應(yīng)當與緊急狀態(tài)法并列。戒嚴法過去的立法根據(jù)是憲法中的戒嚴條款，在憲法修改以緊急狀態(tài)取代戒嚴后，有人主張廢止戒嚴法.戒嚴法應(yīng)當成為緊急狀態(tài)專門法，屬于緊急狀態(tài)特別措施法，其立法根據(jù)是憲法和緊急狀態(tài)法，應(yīng)當根據(jù)憲法和緊急狀態(tài)法予以修正.戒嚴屬于緊急狀態(tài)中最嚴厲的措施，所以戒嚴法的適用范圍應(yīng)當受到嚴格限制,因危機事件引發(fā)緊急狀態(tài),并且發(fā)生嚴重危機國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取特別非常的措施不足以維護社會秩序、保護人民生命和財產(chǎn)安全時，才能啟動戒嚴法，采取戒嚴措施。四是將緊急狀態(tài)法律制度體系視為一個開放的法制體系，修正、完善和協(xié)調(diào)與緊急狀態(tài)法制相關(guān)的法律以及相關(guān)法律條款，是緊急狀態(tài)法制建設(shè)的重要組成部分，如國防法、警察法、治安法、消防法、防洪法、防震法、傳染病防治法等法律，以及涉及應(yīng)急措施的法律條款,應(yīng)當通過修正、完善和健全使其彼此之間以及與緊急狀態(tài)法保持協(xié)調(diào)一致，維護緊急狀態(tài)法制的統(tǒng)一性。另外，相關(guān)的國際條約、國家或政府間的多邊或雙邊協(xié)議，還有國內(nèi)法院的司法解釋，也應(yīng)成為緊急狀態(tài)法制這個開放的體系中的重要成員。2．緊急狀態(tài)法制中的權(quán)力與權(quán)利自人類社會創(chuàng)建國家、組織政府以來，法律上最重要的現(xiàn)象是權(quán)利與權(quán)力的現(xiàn)象，最基本的矛盾是權(quán)利與權(quán)力的矛盾。特別是進入法治時代，國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系實際構(gòu)成了憲法的重要內(nèi)核，控制權(quán)力、保障權(quán)利,最終實現(xiàn)二者間良性互動的均衡關(guān)系模式，成為傳統(tǒng)法治與憲政理論的邏輯結(jié)論。然而面對緊急狀態(tài),這一邏輯結(jié)論受到重大挑戰(zhàn)：政府被賦予絕對強大的緊急權(quán)力，國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系在緊急狀態(tài)下發(fā)生“失衡”，突顯對峙與沖突.現(xiàn)代法治國家主張非常時期需要非常法制，緊急狀態(tài)法制的存在昭示：國家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系即使在緊急狀態(tài)下也絕不會背棄法治與憲政的實質(zhì)要義.2．1緊急權(quán)力：應(yīng)對危機的“雙刃劍”1、緊急狀態(tài)下國家權(quán)力的格局天有不測風云，人有旦夕禍福。任何社會都可能交替存在著兩種性質(zhì)迥異的秩序狀態(tài)。作為一種與正常狀態(tài)相對應(yīng)的特殊社會秩序,緊急狀態(tài)是常態(tài)秩序突遭破壞的結(jié)果,其危險具有急劇性、變異性和不確定性的特點.當社會進入緊急狀態(tài),當代國際社會往往已習慣運用緊急權(quán)力來消解危機。美國應(yīng)對恐怖襲擊、歐洲應(yīng)對瘋牛病、阿根廷應(yīng)對特大洪水、俄羅斯應(yīng)對蝗蟲災(zāi)害、印尼應(yīng)對國內(nèi)政治危機等都使用了緊急權(quán)力，據(jù)統(tǒng)計,世界各國每年運用緊急權(quán)力消除危機的事例都達上百次之多。在緊急權(quán)力被廣泛運用的過程中,人們發(fā)現(xiàn),它不僅僅是應(yīng)對和克服危機行之有效的重要手段,也是對法治既有貢獻又有重大威脅的“雙刃劍”。從宏觀上看，緊急狀態(tài)下國家權(quán)力尤其是行政機關(guān)的緊急權(quán)力呈現(xiàn)出明顯的擴張性，緊急權(quán)力的授予和行使直接影響了國家權(quán)力格局的變化。具體來講,緊急狀態(tài)時期權(quán)力格局變化呈現(xiàn)以下特點：（１）國家元首或政府首腦權(quán)力強化“緊急狀態(tài)并不會創(chuàng)造權(quán)力,但它卻可以為權(quán)力的運用制造機會.”參考文獻：[1]張千帆：《西方憲政體系》（上冊、美國憲法），中國政法大學出版社2000年版，第99頁。非常時期,由于國家權(quán)力機關(guān)組織形式及其職權(quán)范圍的差異，使得行使高度集中的緊急權(quán)力容易出現(xiàn)阻滯，延誤危機處理時機。為增強應(yīng)對危機的緊急應(yīng)變能力,保證國家權(quán)力行使的高效率，世界多數(shù)國家都賦予國家元首或政府首腦在緊急狀態(tài)時期以特別權(quán)力。比如,1９8１年尼泊爾憲法規(guī)定，如果國王認為，整個尼泊爾或其任何一部分處在緊急狀態(tài)中,國王可以宣布“1、中止執(zhí)行本條以外的本憲法的一切條款或某些條款中的某些內(nèi)容；2、賦予全國評議會、其他政府機構(gòu)當局的、或由它們行使的一切權(quán)力或任何一部分權(quán)力，均歸國王本人掌握”參考文獻：[1]張千帆：《西方憲政體系》（上冊、美國憲法），中國政法大學出版社2000年版，第99頁。需要說明的，承認軍方首腦權(quán)力強化的主要是把“緊急狀態(tài)”和“戰(zhàn)爭狀態(tài)”混為一體的國家。（2）權(quán)力向行政機關(guān)轉(zhuǎn)移近現(xiàn)代民主憲制國家奉行三權(quán)分立與制衡的原則,盡管權(quán)力模式或“立法至上”或“司法優(yōu)越”亦或“行政主導(dǎo)”，但國家權(quán)力之間的分工與制約總是呈現(xiàn)相對均衡的格局,立法、行政與司法三權(quán)之間具有較為明確的界限，權(quán)力行使不允許僭越法律規(guī)定的權(quán)限和原則。緊急狀態(tài)無疑在一定程度上打破了這一正常的權(quán)力關(guān)系格局。由于行政權(quán)具有反應(yīng)迅速、覆蓋面廣、應(yīng)急性強以及便于組織調(diào)動社會力量的優(yōu)勢,因此在緊急狀態(tài)下,國家權(quán)力的行使往往是以行政權(quán)為主導(dǎo)。行政機關(guān)通過委任立法和行政司法等方式,使國家權(quán)力暫時轉(zhuǎn)移并集中于行政機關(guān)。比如，也門憲法規(guī)定,共和國委員會在議會休會和被解散期間，遇有緊急情況，可以作出具有法律效力的緊急決定。1９7６年美國國會通過國家緊急狀態(tài)法,規(guī)定總統(tǒng)有權(quán)宣布全國進入緊急狀態(tài)，在緊急狀態(tài)期間總統(tǒng)可以行使特別權(quán)力頒布相關(guān)法規(guī).綜觀各國,行政機關(guān)一般都是應(yīng)對危機的最主要機關(guān),集中行使著大多數(shù)的緊急權(quán)力。（３）權(quán)力由地方向中央轉(zhuǎn)移緊急狀態(tài)時期,要求全國上下一盤棋,齊心協(xié)力盡快消除危機。但是，不同的地方有著不同的利益訴求，在危機處理行動中地方權(quán)力機關(guān)未必愿意輕易放棄地方利益，此時中央就需要有所作為.雖然近年來聯(lián)邦主義、地方自治是一大潮流，但“中央集權(quán)比聯(lián)邦制更有效率來應(yīng)對危機狀態(tài)"這一點也為各國所認同。因此在緊急狀態(tài)期間，應(yīng)迅速對抗危機所需，許多國家都規(guī)定中央權(quán)力機關(guān)可以更多地介入地方自治事務(wù)。比如，巴基斯坦憲法就規(guī)定，在宣布緊急狀態(tài)公告生效期間，由聯(lián)邦政府直接行使省政府全部或任一職權(quán)。有些國家甚至還規(guī)定在緊急狀態(tài)下可以對局部自治地方實行總統(tǒng)直接治理。2、國家緊急權(quán)力存在的正當性緊急狀態(tài)下，因國家權(quán)力的強化、擴大和轉(zhuǎn)移，使得國家權(quán)力格局突出表現(xiàn)為權(quán)力擴張的總特征，對憲政體制、人權(quán)保障構(gòu)成了重大威脅。希特勒正是借助魏瑪憲法授予的緊急權(quán)力，才得以順利實施法西斯專政,最后釀致世界性的災(zāi)難。2０01年印尼國會通過的反恐法令,允許當局在未經(jīng)審訊的情況下扣留恐怖分子,并把涉及恐怖活動的罪犯處以死刑，將緊急權(quán)力擴張至極致.因此許多人擔心它將可能會成為日后軍方“合法政變"的法律根據(jù)，直接危及法治存續(xù)的根基。我們認為，緊急權(quán)力固然存在種種危險,但它卻是現(xiàn)代法治國家里一種“必要的惡"，是應(yīng)對緊急狀態(tài)最有力的武器。諸如SＡRS危機的緊急狀態(tài)發(fā)生，使國家、社會和民眾都面臨嚴重而緊迫的威脅。在這種情況下，捍衛(wèi)社會公共利益、維護國家秩序安全成了全社會壓倒一切的目標，如何采取有效的措施來控制和消除緊急狀態(tài)成為當務(wù)之急.基于現(xiàn)代國家的公共性質(zhì),國家權(quán)力此時被寄予厚望,人們對權(quán)力的依賴達到最高點，希望權(quán)力能夠迅速聚結(jié)社會力量、透析事態(tài)發(fā)展、統(tǒng)領(lǐng)對抗危機。“必要性產(chǎn)生正當性,正當性產(chǎn)生合法性，”[2]肖金明：《反思SARS危機：政府再造、法制建設(shè)和道德重建》，載《中國行政管理》2003年第7期。這是緊急狀態(tài)下國家緊急權(quán)力存在和行使的邏輯基礎(chǔ)。特殊的責任往往意味著特殊的權(quán)力,在緊急狀態(tài)下,客觀的現(xiàn)實需要決定了國家權(quán)力必須打破常規(guī)，異樣運行，以便能夠?qū)ξC迅速作出反應(yīng)并有所作為.為保證這一目的的實現(xiàn),承擔消除危機重任的國家權(quán)力部門往往在緊急狀態(tài)時期被賦予盡可能多的權(quán)力,有些部門的權(quán)力還可能被臨時讓渡與其他部門行使，允許國家機關(guān)(尤其是政府）可以超越常態(tài)法治的要求,享有比平常時期更顯廣泛、更具強制性的緊急權(quán)力。概而言之,緊急狀態(tài)下政府緊急權(quán)力行使的內(nèi)在推動力是其自身所承擔的義務(wù)與責任，而外在的壓力則是社會盡快消除危機、恢復(fù)秩序的直接吁求。在這一意義上講，緊急權(quán)力是國家權(quán)力依法運行過程中的一種必然的[2]肖金明：《反思SARS危機：政府再造、法制建設(shè)和道德重建》，載《中國行政管理》2003年第7期。3、緊急權(quán)力的法制制約作為一種必要存在的“惡”,國家緊急權(quán)力的行使具有相當?shù)膶嘈?，客觀上要求擺脫常態(tài)下權(quán)力之間的種種限制,成為一種“專權(quán)”。一方面，它相對于其他社會權(quán)力具有最高的權(quán)威性和先占性，尤其是緊急權(quán)力的賦予，使之更易產(chǎn)生權(quán)力的恣意、橫行;另一方面，相對于憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利，國家緊急權(quán)力也具有更強的強制力和絕對力，它可以比平時更容易限制和侵害公民權(quán)利。正如日本憲法學家小林植樹在《國家緊急權(quán)》一書中指出：“緊急權(quán)濫用的危險——對人權(quán)和法治的侵害，權(quán)力者利用為統(tǒng)治工具的可能;緊急權(quán)急用的危險——特別是利用為政變的武器的可能。"[3]莫紀宏、徐高：《戒嚴法律制度概要》，法律出版社1996年版，第43頁?？梢哉f，緊急權(quán)力的行使在根本上潛伏著對民主的優(yōu)越性、憲政的連續(xù)性和法治的完整性的巨大威脅，現(xiàn)代法治國家必須考慮把這種“專權(quán)”約束在一定的范圍內(nèi)，既讓其能夠在必要時有效發(fā)揮作用，又不致使其異變，產(chǎn)生“惡政[3]莫紀宏、徐高：《戒嚴法律制度概要》，法律出版社1996年版，第43頁。解決這一問題終究要靠法制，健全的法制可以有效規(guī)范和約束緊急權(quán)力的濫用，避免緊急權(quán)力的過度擴張。美國全國緊急狀態(tài)法就規(guī)定，在總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)后６個月以內(nèi)的期限內(nèi),以及此后每6個月為一期的期限內(nèi),國會兩院應(yīng)就是否宣布終止緊急狀態(tài)進行投票表決，并聯(lián)合發(fā)布決議，總統(tǒng)對此類決議不得否決。再如，德國1968年６月24日公布第十七次基本法修正案,增訂了基本法第二十條第四項,規(guī)定“對于任何意圖排除上述（第一至三項)之秩序者，在別無其他救濟程序時，任何德國人民皆擁有抵抗之權(quán)?！??？v觀二戰(zhàn)后西方法治國家應(yīng)對危機的經(jīng)驗,可以發(fā)現(xiàn),法律對國家緊急權(quán)力的授予和制約都給予了特別的關(guān)照,法治中的權(quán)力監(jiān)督與制約精神在此被尤其強調(diào)。他們的這些經(jīng)驗值得我國在緊急狀態(tài)立法中認真思考和借鑒。２.２公民權(quán)利:非常法制的終極價值1、緊急狀態(tài)下對公民權(quán)利的限制是緊急權(quán)力行使的必然選擇緊急狀態(tài)最重要的特征是國家權(quán)力格局的變化。政府可以行使行政緊急權(quán)力,而緊急權(quán)力的行使則往往對應(yīng)著對公民權(quán)利的限制。世界各國緊急狀態(tài)立法中均含有對公民權(quán)利加以限制的內(nèi)容，但限制哪些權(quán)利、如何進行限制規(guī)定不一。概括來講，緊急狀態(tài)下對公民權(quán)利限制的內(nèi)容主要有以下幾個方面:(1）對公民人身自由的限制。緊急狀態(tài)下，許多國家立法都規(guī)定應(yīng)暫時停止或者變通執(zhí)行有關(guān)人身自由的憲法效力。比如，西班牙憲法第5５條規(guī)定，在依法宣布緊急狀態(tài)時，本法規(guī)定的部分公民人身自由權(quán)利中止。各國立法對公民人身由的限制，主要包括在實施緊急狀態(tài)的地區(qū)，限制一定范圍內(nèi)公民的日?；顒?，實行交通管制措施;嚴格限制緊急狀態(tài)地區(qū)的人員出入并設(shè)卡檢查;限制或禁止外來人員進入緊急狀態(tài)地區(qū)，必要時給以強行遣返；于緊急狀態(tài)之必要時，可以不論晝夜隨時進入或搜查公民的住宅;禁止公民離開其住宅，或禁止他人進入某住宅;對抗拒緊急措施的人員，依法予以立即拘留、逮捕或交軍事法庭審判等規(guī)定.（2）對言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由的限制.對這些權(quán)利加以一定的限制是各國的通例。比如俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法規(guī)定，于緊急狀態(tài)有必要時,可以嚴格禁止或檢查出版物,禁止在發(fā)生緊急狀態(tài)的地區(qū)舉行妨害緊急措施實施的集會、游行、示威,予以強制封閉解散；禁止進行旨在反對緊急狀態(tài)實施的串聯(lián)、演講、散布傳單、張貼標語、新聞廣播；強行解散任何有礙緊急狀態(tài)實施的組織團體等。（3）對財產(chǎn)權(quán)的限制。常態(tài)法制中多有“國家保護公民合法財產(chǎn)所有權(quán)神圣不可侵犯”的規(guī)定,同時,多數(shù)國家又都主張緊急狀態(tài)期間可以暫時限制或剝奪公民的某些財產(chǎn)權(quán)利。緊急狀態(tài)時期，各國通過動員、臨時征收、直接征用等方式,可以依法占有、使用、處分處于緊急狀態(tài)地區(qū)內(nèi)的公民的某些合法財產(chǎn),以集中征調(diào)為消除危機所需的糧食、物品、藥品等物資，或者去除危機處理的障礙。這就難免對公民的財產(chǎn)權(quán)利形成限制。如因形勢之必要時，可以依法破壞、燒毀公民所擁有的動產(chǎn)、不動產(chǎn)等；可以依法檢查公民所擁有的住宅、建筑物、船舶、車輛等.(4)對通信自由和通信秘密的限制。比如，荷蘭憲法規(guī)定，私人通信自由和通信秘密受法律保護，但是，在緊急狀態(tài)時期這一權(quán)利應(yīng)變通執(zhí)行.各國憲法和法律對緊急狀態(tài)下通信自由和通信秘密權(quán)的限制主要包括：可以依法拆閱、扣押或沒收來往于緊急狀態(tài)地區(qū)的信件、電報等;可以依法監(jiān)聽有關(guān)人員的電話，攔截電子郵件等。也有的國家對私人通信設(shè)備的使用提出了限制。（5）對選舉權(quán)、被選舉權(quán)、政黨權(quán)利等政治權(quán)利的限制。緊急狀態(tài)下國家權(quán)力秩序的穩(wěn)定顯得尤其重要，所以,許多國家都規(guī)定可以限制公民選舉權(quán)、被選舉權(quán)、組建政黨權(quán)利、政黨活動自由權(quán)利等政治權(quán)利的行使，以促進政治秩序趨于穩(wěn)定,減輕危機的增幅。比如,波蘭憲法曾規(guī)定,在緊急狀態(tài)時期,政黨的活動自由必須嚴格限制，中止妨礙實施緊急狀態(tài)的政黨或社會團體的活動等。孟加拉國憲法規(guī)定,可以暫時中止公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的行使等基本憲法權(quán)利，等等。在一個特定的國家里，社會所擁有的權(quán)利資源是恒定的,國家權(quán)力多一分，公民權(quán)利就少一分,反之亦然，二者呈現(xiàn)此消彼長之態(tài)勢.緊急權(quán)力的設(shè)定必然使公民權(quán)利受到一定的壓縮和抑制，國家緊急權(quán)力實施的最直接后果是對公民權(quán)利的暫時限制或克減，這是緊急狀態(tài)下公民權(quán)利必然受限的現(xiàn)實基礎(chǔ)?？梢哉f,緊急狀態(tài)下對于公民權(quán)利的限制，既是緊急狀態(tài)時期國家權(quán)力擴張的結(jié)果,又是現(xiàn)代民主法治的要求?，F(xiàn)代國家允許在緊急狀態(tài)時期限制公民權(quán)利,這不是政府自發(fā)反應(yīng)的結(jié)果，而是現(xiàn)代法制的產(chǎn)物，它同樣源于法律的授權(quán)，符合民主法治的精神。按照現(xiàn)代民主憲政理論主權(quán)在民的原則，法律是公共意志的體現(xiàn)，政府的一切行為和措施在任何狀態(tài)下都必須以法律的授權(quán)為基礎(chǔ),包括緊急權(quán)力在內(nèi)的一切國家權(quán)力的行使都必須恪守法治原則。盡管非常時期不得不對公民個人的部分權(quán)益作出某種限制,但限制的目的都是為了公民的整體和長遠利益，而且這種限制只是暫時的,以法律規(guī)定的內(nèi)容為限。緊急狀態(tài)下，國家可以限制公民的部分權(quán)利,但是無論如何也不能違背法治的基本原則和人權(quán)保障精神。我們認為，緊急狀態(tài)法制中對公民權(quán)利限制并不意味著對影響個人人格完整的權(quán)利也要加以限制，它不能消滅其所限制的權(quán)利與自由，也不能否定其所限制的權(quán)利與自由本身的價值或本質(zhì)，其最終目的仍在于保護公民的基本人權(quán).2、緊急狀態(tài)下對公民權(quán)利的保護對公民權(quán)利限制的問題實際上始終圍繞人權(quán)問題而展開。法治的理想是讓每個人都有機會過上一種合乎人的尊嚴的生活。無論何時何地，無論何種情況發(fā)生，政府所采取的對公民權(quán)利的限制措施，都必須有一個底線，即在緊急狀態(tài)下，人作為社會的主體仍然要保持基本的尊嚴和權(quán)利，而不能成為實現(xiàn)某種目標的工具或載體.“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則是當代社會永恒的價值指向。（1）底線人權(quán)：權(quán)利保障的最低限度緊急狀態(tài)下人權(quán)需要給以特別的保障,這種保障是以每個獨立個體的人權(quán)的適當收斂或被限制為代價的,其規(guī)則被設(shè)定為一系列不可動搖和不可突破的“底限性人權(quán)”。法治國家的緊急狀態(tài)法律，不僅僅建立了緊急權(quán)力制度，更注重在緊急狀態(tài)法制中完善人權(quán)保障制度，一些為維護人的尊嚴的最低標準所必需的公民最基本的權(quán)利，如生命權(quán)、語言權(quán)、宗教信仰、人道待遇、國籍權(quán)等，都被特別強調(diào)，在任何時期、任何條件下都不得限制或剝奪.緊急狀態(tài)下,由于公民權(quán)利限制措施可能被政府濫用，完善的緊急狀態(tài)立法就傾向于設(shè)置人權(quán)保障的最低標準。世界上大多數(shù)國家的憲法和法律以及一些國際性公約都不同程度地確立了緊急狀態(tài)下公民權(quán)利的最低標準.例如西班牙憲法第５5條第3款規(guī)定，不得剝奪或者限制人格尊嚴、學術(shù)自由、家庭生活、受教育權(quán)等，并且規(guī)定濫用措施威脅上述權(quán)利將追究刑事責任?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4條規(guī)定，在社會緊急狀態(tài)威脅到國家的生命并經(jīng)正式宣布時,本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔的義務(wù)，但克減的程度以緊急情勢所嚴格需要者為限，此等措施并不得與它根據(jù)國際法所負有的其他義務(wù)相矛盾,且不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身的理由的歧視。要強調(diào)的是，底線人權(quán)保障還包括如下幾個層面的含義：一是一些與為維護公共利益所采取的緊急措施不會發(fā)生沖突的基本權(quán)利，不得被限制和剝奪;二是在國家處于緊急狀態(tài)也不應(yīng)該受到影響的某些公民的程序性權(quán)利，如必要的參與權(quán)、抗辯權(quán)等也不能被剝奪.這是緊急狀態(tài)下公民積極主動捍衛(wèi)自己基本人權(quán)的不可或缺的手段和權(quán)利,是人民主權(quán)在一定意義上的合理延伸.保障公民基本的，即不受任何權(quán)力干預(yù)和侵犯的底線人權(quán)，保留一塊緊急權(quán)力無法觸及的領(lǐng)域，亦是對緊急狀態(tài)下國家權(quán)力的有效制約，避免了緊急權(quán)力與公民權(quán)利緊張關(guān)系的異化，在一定程度上平衡著緊急狀態(tài)下的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。(2)權(quán)利救濟：權(quán)利保障的最后屏障權(quán)利依賴救濟,無救濟則無權(quán)利。由于緊急權(quán)力的行使難免形成對公民權(quán)利的侵害，因此在完備的緊急狀態(tài)法制體系中，救濟制度仍然不可或缺，要求有完整的權(quán)利救濟機制，包括司法審查、行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償及行政補償?shù)纫幌盗忻鞔_的司法和行政救濟途徑,以最大限度保障公民基本權(quán)利免受權(quán)力的侵害和在受到侵害后能夠得到及時有效的救濟。一些國家的憲法和法律在賦予行政機關(guān)以緊急權(quán)力的同時，規(guī)定了公民有權(quán)就緊急權(quán)力的適用是否必要,是否有事實根據(jù)，是否恰當和是否越權(quán)等提出異議的司法程序。澳大利亞的相關(guān)危機法制規(guī)定了公民權(quán)利在危機期間受到不適當?shù)那趾r，可以向有權(quán)機關(guān)尋求賠償，在賠償請求不能獲得滿意回應(yīng)時,可以向法院提起訴訟，尋求司法救濟。法國1955年的緊急狀態(tài)法規(guī)定，部長會議宣布某一個或者幾個地區(qū)進入緊急狀態(tài)后，內(nèi)政部長、省長可以采取措施對公民權(quán)利進行限制，但是公民仍然可以通過復(fù)議和訴訟的途徑獲得救濟。法院可以撤銷行政當局作出的行政緊急措施，或者通過在規(guī)定期限內(nèi)不作出裁決的方式使行政緊急措施失去效力。值得注意是，由于緊急狀態(tài)期間需要高度統(tǒng)一的思想和迅速果斷的應(yīng)急措施,化解危機、維護公共秩序是矛盾的主要方面,因此在緊急狀態(tài)下權(quán)利救濟有著特殊的實現(xiàn)規(guī)則和制度保障，主要指向事后救濟，在一定程度可以人為削減權(quán)力行使過程中公民的某些抵抗權(quán)。2．3緊急狀態(tài)下權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系：既對立又統(tǒng)一緊急狀態(tài)中權(quán)力與權(quán)利的矛盾關(guān)系,即使在緊急狀態(tài)法制比較完備的西方國家,仍然是一個必須面對的難題。在危機時刻和緊急狀態(tài)下,政府應(yīng)當有足夠的權(quán)力以應(yīng)對危機和結(jié)束緊急狀態(tài),其中許多權(quán)力伴隨著非常規(guī)措施和應(yīng)急手段，如郵件攔截、電子竊聽、秘密搜查、緊急拘捕等，類似的權(quán)力、手段和措施，將使公民的基本權(quán)利受到限制，人身自由受到一定程度的壓縮。如何既能有效克服危機，又能切實保障公民權(quán)利，確非一道容易破解之題.但是，要正確把握二者的關(guān)系，必須堅持基本的理念與精神，即法治的理念與人權(quán)的精神。1、緊急狀態(tài)下的國家權(quán)力在表征上優(yōu)位于公民權(quán)利，權(quán)力之于權(quán)利被突出強調(diào).“９.1１”之后，美國國會通過《反對恐怖主義法案》修正案,允許執(zhí)法機構(gòu)竊聽恐怖嫌疑分子的電話并跟蹤其互聯(lián)網(wǎng)和電子郵件的使用；允許司法部門在提出犯罪指控和驅(qū)逐之前對有犯罪嫌疑的外國人拘留七天;給予財政部打擊洗錢活動的新權(quán)力；美國司法部長有權(quán)將涉嫌恐怖活動的非美國公民永久性關(guān)押在美國監(jiān)獄中，美國情報機構(gòu)有權(quán)查閱嫌疑犯及其律師提供給聯(lián)邦大陪審團的秘密口供,等等.即使在這樣一個以個人的自由和權(quán)利為意識形態(tài)的國家，緊急狀態(tài)時期的國家權(quán)力也明顯優(yōu)于個人權(quán)利,權(quán)利受到了不同程度的壓制。秩序與自由作為兩種具有相反屬性的人類需求,闡釋著不同的價值內(nèi)涵:自由體現(xiàn)為權(quán)利不受約束的狀態(tài),秩序則對應(yīng)權(quán)力在社會生活中的介入和權(quán)利的受拘束的程度?？梢哉f,緊急狀態(tài)下國家權(quán)力與公民權(quán)利的對立在價值層面上首先表征為秩序與自由的沖突和選擇.長期以來，人們總是在孜孜尋求著一種秩序與自由相協(xié)調(diào)的和諧狀態(tài)。建立秩序、保障自由是法治社會最基本的價值目標。當二者發(fā)生沖突時，法治的一般選擇是自由優(yōu)位于秩序。然而，在緊急狀態(tài)下，社會關(guān)系發(fā)生嚴重失衡，矯正失衡的社會關(guān)系尤需權(quán)力的強力推動，因此,國家權(quán)力被突出強調(diào),緊急權(quán)力有著比平常權(quán)力更具權(quán)威的先占性和強制力，處于強勢地位；相應(yīng)地，常態(tài)中相對健全的人權(quán)保護機制乏力或失效,公民權(quán)利受到大幅度的減損,尤其是受到來自國家緊急權(quán)力大量的限制和侵害,處在弱勢的不利地位。這時,權(quán)利在一定程度上讓位于權(quán)力，秩序價值的地位優(yōu)越于自由價值，是緊急狀態(tài)下國家權(quán)力和公民權(quán)利的一般表現(xiàn).然而,我們必須強調(diào)的是，自由作為人的本性,具有終極的價值。人類社會一切制度設(shè)置和秩序安排歸根結(jié)底都是為了自由價值的實現(xiàn),秩序總是實現(xiàn)了某種自由的秩序。緊急狀態(tài)下,公民自由的實現(xiàn)尤顯突出矚目，緊急權(quán)力最終乃是應(yīng)權(quán)利的要求而設(shè)定、為自由的實現(xiàn)而作用。在緊急狀態(tài)法治下權(quán)力之于權(quán)利的兩種態(tài)度-—限制和保障，根本追求的只是一種價值的實現(xiàn)--自由，即對人權(quán)的終極選擇。２、緊急狀態(tài)法治意味著國家緊急權(quán)力與公民權(quán)利最佳配置的實現(xiàn)。法治是權(quán)力和權(quán)利得到合理配置的一種狀態(tài).法治國家的本質(zhì)問題是權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系問題.緊急狀態(tài)下對權(quán)力與權(quán)利的合理界定,實際上是對緊急狀態(tài)期間社會整體利益的兩個方面,即公共利益和個體利益進行合理配置的法律表現(xiàn).我們可能在特殊情況下允許秩序優(yōu)于自由，權(quán)力優(yōu)于權(quán)利，這是保護公共利益的實際需要。但是,如果過分強調(diào)公共利益,國家緊急權(quán)力的干預(yù)無限擴大,往往會形成專制、濫權(quán);而如果過分強調(diào)個體利益，無視國家緊急權(quán)力的存在和行使，則會導(dǎo)致緊急狀態(tài)的惡化、失控。這兩種情況最終只會增加社會整體利益的損害程度，顛覆民主憲政秩序。因此，必須合理配置緊急狀態(tài)下權(quán)力與權(quán)利的法律界限，實現(xiàn)緊急狀態(tài)法治。一方面，我們要通過憲法和法律,授予國家緊急權(quán)力,保證緊急權(quán)力的有序、高效行使;另一方面，我們也要通過憲法和法律，建立一套完善的緊急狀態(tài)權(quán)利保障制度,使任何情況下的公民權(quán)利都能夠得到充分的尊重和保護,避免權(quán)利遭受不必要的損失.３、國家緊急權(quán)力來源于公民權(quán)利，又回歸于公民權(quán)利。追根溯源,一切國家權(quán)力都直接或間接地來源于公民權(quán)利，權(quán)力是權(quán)利在深層次上的一種特殊形式，權(quán)力同一于權(quán)利，這已成為法治社會的基本理念。緊急狀態(tài)下權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系也是如此。正是在公民對緊急狀態(tài)現(xiàn)實必要性的充分認識的基礎(chǔ)上，通過法定程序合理地讓與權(quán)利,國家緊急權(quán)力才得以合法的存在和行使。緊急狀態(tài)不創(chuàng)造權(quán)力，它僅標志著何時應(yīng)該行使權(quán)力的場合。因此，國家緊急權(quán)力亦來源于公民權(quán)利?？梢哉f，沒有公民權(quán)利作為基礎(chǔ)和依托，國家緊急權(quán)力就無法存在和發(fā)生;沒有公民權(quán)利的驅(qū)動和支持，國家緊急權(quán)力就會喪失力量的源泉；沒有公民權(quán)利的指引和制衡，國家緊急權(quán)力就會極易在運行中發(fā)生蛻變、異化。緊急狀態(tài)法治下，受法治原則的支配，國家緊急權(quán)力的實際運作服務(wù)和從屬于全體公民，“權(quán)力乃為了權(quán)衡、協(xié)調(diào)、界定、確認和保障實現(xiàn)權(quán)利而設(shè)置、而存在、而作用?！盵4][4]漆多?。骸墩摍?quán)力》，載《法學研究》2001年第1期。４、緊急狀態(tài)法治中法律始終優(yōu)位于國家緊急權(quán)力，公民權(quán)利最終優(yōu)位于國家權(quán)力.“在法治社會里,我們只承認法律這一種權(quán)威，法律之外不應(yīng)有任何主宰法的而不被法制約的主體?！盵5]徐顯明：《論“法治[5]徐顯明：《論“法治”構(gòu)成要件》，載《法學研究》1996年第3期。

同時，法律與權(quán)利在實質(zhì)上是一致的。當代社會是以人權(quán)為精神內(nèi)核的法治社會，緊急狀態(tài)法治的真諦在于保護人權(quán)。可以說，公民權(quán)利最終優(yōu)位于國家緊急權(quán)力是緊急狀態(tài)法治的實質(zhì)要件：一方面,設(shè)定國家緊急權(quán)力的立法目的在根本上是為了保障緊急狀態(tài)中特別意義上的更廣泛的公民權(quán)利。合法、合理的緊急權(quán)力的必要行使是公民權(quán)利的天然屏障.另一方面,緊急權(quán)力主要基于公益的目的而行使，雖然包含大量以限制或克減權(quán)利為內(nèi)容的緊急對抗措施，但這些措施在本質(zhì)上屬于“恢復(fù)性”措施,即通過對抗使社會秩序重新恢復(fù)至自由秩序這一正常狀態(tài)。在緊急狀態(tài)下真正的對社會公共利益的捍衛(wèi)只能是高揚權(quán)利，脫離個體利益所謂的公共利益其實質(zhì)只不過是某個特殊人物或階層的特殊利益；同樣脫離公民權(quán)利的國家緊急權(quán)力也只能是虛幻、非法的，最終淪為個人的專權(quán)，形成“惡政"。緊急狀態(tài)法制屬于非常法制,非常法制的基本精神在于:即使在緊急狀態(tài)下,政府權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系也不會背叛法治。非常時期非常法制的意義在于，在緊急狀態(tài)下,緊急狀態(tài)法制對緊急性權(quán)力作出規(guī)定，保證其不會無故和無節(jié)制地限制和剝奪公民的憲法權(quán)利.非常法制的“非?！睆娬{(diào)的是，與常態(tài)法制不同，非常法制允諾權(quán)力擴張和限制權(quán)利；非常法制的“法制"是指，即使如此,也應(yīng)該遵循法治的一般要求和底線人權(quán)原則.實際上，這才是緊急狀態(tài)法制中權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的要津.３。緊急狀態(tài)法制體系構(gòu)建與正常社會狀態(tài)相對，緊急狀態(tài)往往意味著秩序的破壞、公民權(quán)利的克減，以及國家權(quán)力正常運轉(zhuǎn)節(jié)奏的打亂。面對緊急狀態(tài)對法治和憲政秩序可能帶來的種種災(zāi)難性后果,現(xiàn)代國家紛紛探索將這種破壞降到最低的措施與路徑,并達成基本的共識——以法治的手段來應(yīng)對法治的危機.將緊急狀態(tài)制度確立為一項法律制度是進行相關(guān)制度建設(shè)的前提，而健全完備的制度設(shè)計則是通向法治之路的基石.審視西方法治國家的法制,我們不難發(fā)現(xiàn),在這些國家里,不僅正常社會狀態(tài)下的法制相當健全，而且形成了整套相對完備的緊急狀態(tài)法制體系，它們依靠這種規(guī)范體系較為有效地對抗由各種因素引發(fā)的緊急狀態(tài)，同時最大限度地防止權(quán)力異變、權(quán)利受侵,使得法治之于社會無處不在、無時不有。緊急狀態(tài)雖然是社會常態(tài)的例外表現(xiàn),但卻不能成為法制的真空地帶。維護法治和憲政的統(tǒng)一、防止因緊急狀態(tài)法制的缺失而使法治大廈岌岌可危的對策,應(yīng)該是使法制的根基更加牢固,使法制的枝蔓更加寬廣。我們必須接受緊急狀態(tài)、非常法制、預(yù)備法制等觀念,構(gòu)筑專門用于應(yīng)對危機的法制體系。“在法治社會里,我們只承認法律這一種權(quán)威,法律之外不應(yīng)有任何主宰法的而不被法制約的主體?！毙祜@明：《徐顯明：《論“法治”構(gòu)成要件》載《法學研究》1996第3期，第37－44頁。緊急狀態(tài)法制體系是由國家有關(guān)緊急狀態(tài)方方面面的法律制度構(gòu)成的統(tǒng)一整體,是緊急狀態(tài)下國家、社會各種法律關(guān)系產(chǎn)生、變化和終止的綜合性法律表現(xiàn)。它不是有關(guān)緊急狀態(tài)法律條文的機械堆積,而是具有內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的有機整體:其一，它與常態(tài)法律體系一樣，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)，體系內(nèi)各種法律、法規(guī)和規(guī)章都要服從于、統(tǒng)一于憲法，不得與憲法相沖突、相抵觸；其二，法律制度和規(guī)范之間,也應(yīng)相互統(tǒng)一、照應(yīng)，不相抵觸,體現(xiàn)出國家法制的連續(xù)性和一致性;其三，緊急狀態(tài)法制體系呈現(xiàn)出一定的層次性，是由觀念和制度以及各級、各類法律構(gòu)成的和諧統(tǒng)一的有機體。我們認為建立緊急狀態(tài)法制體系首先要將緊急狀態(tài)制度確立為一項法律制度,在這一宏觀視角下，體系應(yīng)當包括以下四個層次的內(nèi)容:憲法中的緊急狀態(tài)制度條款，緊急狀態(tài)基本法，戒嚴法、公共衛(wèi)生應(yīng)急法等緊急狀態(tài)專門法，以及一般法律和國際條約中的緊急狀態(tài)條款等。3．１憲法中的緊急狀態(tài)制度條款近現(xiàn)代以來，憲政意義上的憲法以國家最高法律的形式界定了國家與社會、政府與公民的活動范圍和形式,其核心價值就在于限制公共權(quán)力，特別是政府權(quán)力，以維護和發(fā)展每一個公民作為人的尊嚴、權(quán)利和自由。正是憲法,將自誕生以來就桀驁不馴的權(quán)力納入法律的軌道,消除歷史上長期以來權(quán)力運作的不確定性,并以嚴格的法律程序來規(guī)制公共權(quán)力的行使。現(xiàn)代憲法的制度設(shè)計與價值追求體現(xiàn)了人類對權(quán)力、權(quán)利規(guī)律及二者關(guān)系的理性認識與選擇:凡涉及到根本的國家權(quán)力運行問題和公民基本權(quán)利保障與克減問題，都需要憲法作出規(guī)定或授權(quán),否則法治和憲政就無從談起。緊急狀態(tài)時期,社會秩序因素中變異最大的就是國家權(quán)力與公民權(quán)利，因消除危機所必需，國家權(quán)力的基本運行框架要有所調(diào)整，公民的基本權(quán)利也須適當克減甚至是被限制。憲法的意旨和內(nèi)容主要是為了規(guī)范國家權(quán)力和保障公民權(quán)利,平衡二者關(guān)系。從這個意義上講,將緊急狀態(tài)制度確立為一項法律制度，在憲法中明確規(guī)定緊急狀態(tài)基本制度,為緊急狀態(tài)法制化提供憲法依據(jù)，不僅是法治和憲政的必然要求,也是我們崇尚法治的切實表現(xiàn)。緊急狀態(tài)法制體系的基礎(chǔ)是憲法關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定。無論緊急狀態(tài)基本法,還是緊急狀態(tài)專門法、常態(tài)法律中的緊急措施條款,都必須統(tǒng)一于憲法關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定,形成完整統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法制體系。從對世界多國憲法的考察來看，很多國家的憲法都有關(guān)于緊急狀態(tài)的專門規(guī)定，但其規(guī)定的內(nèi)容與方式有所差異。憲法規(guī)定緊急狀態(tài)的模式主要有兩類:一是在憲法中專章（篇）規(guī)定緊急狀態(tài)或緊急權(quán)力。比如,委內(nèi)瑞拉1９６1年憲法第九部分專列緊急權(quán)力一章,詳細規(guī)定了緊急狀態(tài)的產(chǎn)生、宣布、撤銷以及緊急權(quán)力行使的程序;印度1９７9年憲法第十八部分專列緊急狀態(tài)篇,對緊急狀態(tài)法的制定、修改和廢除,緊急狀態(tài)的宣布、解除、法律效力以及各種緊急處置制度作了專門詳細的規(guī)定；二是只在憲法中設(shè)定緊急狀態(tài)條款。比如，法國、德國、以色列等國家的憲法沒有設(shè)專章（篇）規(guī)定緊急狀態(tài)或緊急權(quán)力,這些國家的憲法大都在規(guī)定國家機構(gòu)和權(quán)力分配時，對緊急狀態(tài)權(quán)力的行使作出規(guī)定.194８年以色列臨時政府制定《法律與管理條例》,授權(quán)國家臨時委員會宣布國家進入緊急狀態(tài)，授予委員會的部長制定緊急狀態(tài)法規(guī)的權(quán)力。1９96年以色列《基本法——政府》取消了《法律與管理條例》第9條關(guān)于宣布緊急狀態(tài)和制定緊急狀態(tài)法規(guī)的規(guī)定,為保障人權(quán),其第49條、50條設(shè)立緊急狀態(tài)條款,對宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力和期限、緊急狀態(tài)法規(guī)的內(nèi)容和運用作出了明確規(guī)定。徐高徐高、莫紀宏.：《外國緊急狀態(tài)法律制度》，法律出版社1994版，第232頁。我國１９82年憲法原先規(guī)定了戰(zhàn)爭、動員、戒嚴等非常法制條款,但憲法非常法制條款并不周延，像SARS這樣的危機可能引發(fā)的緊急狀態(tài)并不包括其中,應(yīng)對ＳARS危機出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》實際上難以在憲法中找到根據(jù)，所以《條例》本身也無法表明立法的憲法根據(jù).1982年憲法第四次修改將第６2條、８0條、8９條中規(guī)定的戒嚴修改為緊急狀態(tài)，憲法三個緊急狀態(tài)條款，正式確立了我國的緊急狀態(tài)法律制度,對緊急狀態(tài)的決定與宣布主體作出規(guī)定，即“全國人民代表大會常務(wù)委員會決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”,“國務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)”,“中華人民共和國主席根據(jù)全國人民代表大會的決定和全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定……宣布進入緊急狀態(tài)”。這對完善我國緊急狀態(tài)法制體系具有重要意義。憲法的緊急狀態(tài)條款建立了緊急狀態(tài)法制的基礎(chǔ)，為緊急狀態(tài)立法提供了憲法依據(jù),有利于實現(xiàn)緊急狀態(tài)法制的統(tǒng)一。從憲法與緊急狀態(tài)法制的關(guān)系而言,現(xiàn)行憲法關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定略顯不足，憲法的緊急狀態(tài)條款還不夠全面。從我國整個緊急狀態(tài)法律體系的構(gòu)建來看,緊急狀態(tài)法制作為一項制度設(shè)計其內(nèi)容非常廣泛,涉及不同層面上的緊急狀態(tài)法律制度，完善的緊急狀態(tài)法制體系需要憲法緊急狀態(tài)條款完整和全面地規(guī)定緊急狀態(tài)基本法律原則與制度，比如，關(guān)于“緊急狀態(tài)時期不得修改憲法”的原則；關(guān)于終止憲法和部分法律實施權(quán)力的歸屬及行使的基本原則;關(guān)于緊急狀態(tài)請求權(quán)、決定權(quán)和宣布權(quán)歸屬的制度；關(guān)于最高國家行政機關(guān)特殊條件下的緊急立法權(quán)、行政緊急措施權(quán)制度；關(guān)于國家權(quán)力轉(zhuǎn)移的原則以及有關(guān)國家機關(guān)任期的延長、縮短制度。進一步完善憲法的緊急狀態(tài)條款，對于建立和完善緊急狀態(tài)法制體系具有重要意義.盡管從制度設(shè)計的角度看，緊急狀態(tài)基本法律原則與制度也可以通過憲法相關(guān)法即緊急狀態(tài)基本法加以規(guī)定，但關(guān)于緊急狀態(tài)的最基本的法律原則和制度必須通過憲法緊急狀態(tài)條款予以體現(xiàn)。。3．2緊急狀態(tài)基本法政府在緊急狀態(tài)下的應(yīng)變能力與行政管理的權(quán)威性、主動性，以及對社會整體資源的統(tǒng)一調(diào)配能力,不只是政府自發(fā)性的反應(yīng)，同時也應(yīng)是法律規(guī)范與授權(quán)的結(jié)果。莫紀宏：重大突發(fā)事件與緊急狀態(tài)立法。/gb/misc/2003-05/08/content_26658.htm。只有堅持非常狀態(tài)的非常法制,才能維護憲政與法治原則，保障政府依法有效實施緊急權(quán)力，保障公民權(quán)利不受違法和非法侵犯。因此根據(jù)憲法制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法,為緊急狀態(tài)法制提供基本的框架,確立國家緊急狀態(tài)中實行法治的法律基礎(chǔ)就顯得至為重要。目前世界范圍內(nèi)建立緊急狀態(tài)法制的國家已有１00多個，其中多數(shù)國家制定了緊急狀態(tài)法,如美國197６年的國家緊急狀態(tài)法、法國1９55年的緊急狀態(tài)法、加拿大1985年的危機準備法和危機法、俄羅斯2０02年的聯(lián)邦緊急狀態(tài)法等。各國緊急狀態(tài)法均規(guī)定了緊急狀態(tài)所必需的具有高度權(quán)威性、快速應(yīng)對性和控制有效性的政府應(yīng)急機構(gòu)和應(yīng)急機制，明確政府可以行使的非常權(quán)力和采取的特別措施。同時明確規(guī)定在非常時期處理國家權(quán)力與國家權(quán)力、國家權(quán)力與公民權(quán)利以及公民權(quán)利與公民權(quán)利之間關(guān)系的基本原則，確立國家緊急狀態(tài)中實行法治的法律基礎(chǔ)莫紀宏：重大突發(fā)事件與緊急狀態(tài)立法。/gb/misc/2003-05/08/content_26658.htm。徐高、莫紀宏：《外國緊急狀態(tài)法律制度》，法律出版社1994版，第233—294頁。緊急狀態(tài)法的立法工作已被提上最高國家權(quán)力機關(guān)的立法日程,它將依據(jù)修改后的憲法所確立的緊急狀態(tài)條款而制定，是緊急狀態(tài)制度內(nèi)容最重要的展現(xiàn)形式，居于緊急狀態(tài)法制體系的第二層次。緊急狀態(tài)法作為有關(guān)緊急狀態(tài)法律法規(guī)中的基本法，同時又為單行緊急狀態(tài)法律法規(guī)的立法、執(zhí)法提供一般原則和指導(dǎo),是國家緊急狀態(tài)時期消除危機、實行法治的法律基礎(chǔ)和基本依據(jù).基于以上對緊急狀態(tài)法的基本定位,我們認為完備的緊急狀態(tài)法應(yīng)當定義緊急狀態(tài)，規(guī)定緊急狀態(tài)的條件、緊急狀態(tài)法的一般原則、緊急狀態(tài)的確認和宣布程序、緊急狀態(tài)下國家權(quán)力的配置、應(yīng)急管理體制、緊急權(quán)力和應(yīng)急措施、緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利保障及相關(guān)義務(wù)、法律責任等。對這些內(nèi)容以制度化形式加以歸攏，至少包括如下方面：1.緊急狀態(tài)法的立法宗旨作為調(diào)整緊急狀態(tài)下法治關(guān)系的基本法律,緊急狀態(tài)法不僅應(yīng)當明確規(guī)定什么是緊急狀態(tài)、緊急狀態(tài)的條件、緊急狀態(tài)法的一般原則等基本內(nèi)容,而且應(yīng)當開宗明義說明立法的宗旨或目的，這是整部法律的精神統(tǒng)領(lǐng)和定位標尺.我們認為確立緊急狀態(tài)法不是單純?yōu)榉婪段C或者消除危機，而是為了解決非常態(tài)下如何使法治繼續(xù)存在的問題。人類自治能力具有局限性,但這并不表明人類應(yīng)該屈從于單一權(quán)力中心的統(tǒng)治。任何權(quán)力都有自我擴張的傾向，擁有最高權(quán)力的全國性政府,其權(quán)力擴張的可能性最大。社會突發(fā)某種特殊類別的緊急事態(tài)時，一部統(tǒng)一完善的緊急狀態(tài)法能夠最大限度地防止政府權(quán)力因缺乏法律依據(jù)而遲疑延誤行使，或單純?yōu)闄?quán)力能夠有法可依而倉促應(yīng)急立法，甚至不屑于為權(quán)力擴張尋找任何理由而恣意妄為。所以緊急狀態(tài)法首先應(yīng)當是保證在社會共同體遭受危險時有效克服危機、盡快恢復(fù)正常社會生活秩序的法律,同時是確保國家緊急權(quán)力得到有序有效行使的法律，是翼護公民權(quán)利受到最小限制和損失的法律.２．危機監(jiān)測、預(yù)警制度完善的危機監(jiān)測與預(yù)警機制雖然不能湮滅社會危機事件爆發(fā)的所有可能，但其獨特價值就在于未雨綢繆、防患于未然.確立這一制度，可以在某種自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)害、瘟疫、社會動蕩或其他難以預(yù)知的禍事降臨之前,對事態(tài)進行觀察和預(yù)測，通過對現(xiàn)有的信息進行分析、整合處理,預(yù)測其可能的發(fā)展趨勢,或者及時發(fā)布信息安定民心，驅(qū)散社會猜疑與不安，或者盡早發(fā)出警戒，提醒社會采取相應(yīng)的預(yù)防和應(yīng)對措施，使緊急事態(tài)的社會危害降低到最小。3.緊急狀態(tài)確認制度緊急事態(tài)的危急性、破壞性要求國家通過特定程序迅速進入緊急狀態(tài)，合力對抗,共渡危機；同時考慮到要防止權(quán)力異變、國家動輒被宣布緊急狀態(tài)的憲政危機，緊急狀態(tài)法有必要明晰對進入緊急狀態(tài)的請求、決定、宣告主體與程序，以此構(gòu)成緊急狀態(tài)的確認制度.從一般國家通例分析，中央國家行政機關(guān)依據(jù)一定的程序有權(quán)向中央國家權(quán)力機關(guān)提出關(guān)于確認當前狀態(tài)為緊急狀態(tài)的請求，中央權(quán)力機關(guān)經(jīng)審議表決作出進入緊急狀態(tài)與否的決議。例如，聯(lián)邦德國基本法規(guī)定，經(jīng)聯(lián)邦政府要求，由至少包括聯(lián)邦議院大多數(shù)議員的２/３多數(shù)表決,可以作出防御狀態(tài)的決定。徐高、徐高、莫紀宏：《外國緊急狀態(tài)法律制度》，法律出版社1994版，第98頁。４.緊急權(quán)力運行制度緊急權(quán)力尤其是行政緊急權(quán)力是應(yīng)對緊急事件的先鋒主力。行政緊急權(quán)力的歷史是與行政的歷史同步的,但我們強調(diào)現(xiàn)代意義的行政緊急權(quán)力是緊急狀態(tài)下國家緊急權(quán)的一種表現(xiàn)形態(tài)，其在本質(zhì)上是民主與憲政的產(chǎn)物。緊急狀態(tài)法對其行使方式、界限等內(nèi)容的規(guī)定構(gòu)成緊急權(quán)力的運行制度,具體包括緊急權(quán)力主體、權(quán)力措施、權(quán)力行使最低程序與責任的有關(guān)內(nèi)容。在緊急狀態(tài)下,由于全社會的任務(wù)首先是如何采取有效的措施來控制和消除緊急狀態(tài),恢復(fù)正常的生產(chǎn)、生活秩序以及法律秩序，因此社會公共利益，包括國家利益、國家安全以及集體利益等要得到優(yōu)先保護。而要重點保護公共利益,維護法律秩序，就必須賦予政府以行政緊急權(quán)力，這些權(quán)力一方面相對于立法機關(guān)、司法機關(guān)的權(quán)力具有更大的權(quán)威性和優(yōu)先性，另一方面相對于憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)利，行政緊急權(quán)力具有更大的法律權(quán)威，可以比平常時期更容易限制公民權(quán)利。為了實現(xiàn)公共利益，政府在平時不能采取的行政措施，在緊急狀態(tài)時期