《安徽省律師從事PPP項(xiàng)目合同法律審核指引》

安徽省律師協(xié)會(huì)關(guān)于印發(fā)《安徽省律師從事PPP項(xiàng)目合同法律審核指引》的通知各市律師協(xié)會(huì)，廣德縣、宿松縣律師協(xié)會(huì)，省直各律師事務(wù)所：《安徽省律師從事PPP項(xiàng)目合同法律審核指引》已經(jīng)第九屆安徽律協(xié)常務(wù)理事會(huì)第十次會(huì)議審議通過，現(xiàn)印發(fā)試行。請(qǐng)各單位及時(shí)匯總《指引》試行中的問題并報(bào)省律協(xié)，以不斷加以修改完善。附件：《安徽省律師從事PPP項(xiàng)目合同法律審核指引》2019年1月8日安徽省律師從事PPP項(xiàng)目合同法律審核指引目錄第一章總則第二章風(fēng)險(xiǎn)分配原則第三章引言、定義和解釋第四章項(xiàng)目范圍與期限第五章項(xiàng)目前提條件第六章用地條款第七章融資條款第八章建設(shè)條款第九章運(yùn)營維護(hù)條款第十章股權(quán)變更限制第十一章付費(fèi)條款第十二章履約擔(dān)保第十三章政府承諾第十四章保險(xiǎn)第十五章違約與提前終止第十六章項(xiàng)目移交條款第十七章爭議解決條款第十八章其他說明第一章總則《PPP項(xiàng)目合同》的概念《PPP項(xiàng)目合同》是政府方與社會(huì)資本方依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同，一般包括合作范圍、合作期限、項(xiàng)目用地、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營及維護(hù)、付費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目移交、政府承諾與保證、爭議解決等條款?！禤PP項(xiàng)目合同》的地位與作用PPP項(xiàng)目各方主體之間以《PPP項(xiàng)目合同》《股東協(xié)議》《貸款/融資合同》《建設(shè)工程施工合同》《產(chǎn)品/服務(wù)/原料采購合同》《運(yùn)營服務(wù)合同》等共同構(gòu)成了PPP合同體系，其中的基礎(chǔ)與核心是《PPP項(xiàng)目合同》。《PPP項(xiàng)目合同》在政府方與社會(huì)資本方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施；是政府和社會(huì)資本的長期合作關(guān)系的框架，《PPP項(xiàng)目合同》條款設(shè)置是否合理，關(guān)系到PPP項(xiàng)目在長達(dá)數(shù)十年的生命周期中能否順利運(yùn)行?！禤PP項(xiàng)目合同》與PPP合同體系的協(xié)調(diào)PPP合同體系的其他合同，如《框架協(xié)議》、項(xiàng)目公司《發(fā)起人協(xié)議》或《股東協(xié)議》等，可能已經(jīng)先于《PPP項(xiàng)目合同》簽署，在審核時(shí)需要注意保持《PPP項(xiàng)目合同》與在先法律文件的一致性。PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本方以及合同的主要權(quán)利義務(wù)，一般需要通過具有競爭性的法定采購程序確定，在審核PPP項(xiàng)目合同時(shí)，需要特別關(guān)注采購程序、采購文件和對(duì)應(yīng)響應(yīng)文件等在先法律文件，對(duì)合同效力、合同條款的影響。第二章風(fēng)險(xiǎn)分配原則風(fēng)險(xiǎn)分配原則PPP項(xiàng)目合同需要在政府方和社會(huì)資本方之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目合同各條款中應(yīng)當(dāng)注意以下風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則：（1）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)當(dāng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力；（2）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方有可能將該風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移；（3）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方對(duì)于控制該風(fēng)險(xiǎn)由更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)；（4）由該方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)最有效率；（5）如果風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方。常見風(fēng)險(xiǎn)分配安排通常由政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：（1）土地獲取的風(fēng)險(xiǎn)；（2）項(xiàng)目審批的風(fēng)險(xiǎn)；（3）政治不可抗力，包括非因簽署政府方原因且不再其控制下的征收征用、法律變更等。通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：（1）如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)；（2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營維護(hù)中的風(fēng)險(xiǎn)，包括：建設(shè)工期風(fēng)險(xiǎn)（采用雙時(shí)段合作期限時(shí)，工期風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)）；原料供應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)（政府方承諾最低供應(yīng)量時(shí)，部分轉(zhuǎn)移至政府方）；技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；營收風(fēng)險(xiǎn)（政府方承諾最低購買量或采用可行性缺口補(bǔ)貼時(shí)，部分轉(zhuǎn)移至政府方）；項(xiàng)目移交時(shí)不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)；（3）項(xiàng)目保險(xiǎn)。通常由雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)：自然不可抗力。第三章引言、定義和解釋引言、定義和解釋部分是所有PPP項(xiàng)目合同均包含的內(nèi)容,一般包含了合同簽署時(shí)間、簽署主體、簽署背景，以及合同中涉及的關(guān)鍵詞語的定義和條款的解釋方法。該部分審核的重點(diǎn)是簽署主體和簽署背景。簽署背景審核簽署背景審核的意義PPP項(xiàng)目合同通常在引言部分簡要介紹項(xiàng)目雙方的合作背景、PPP項(xiàng)目合同的目的。審核《PPP項(xiàng)目合同》簽署背景，一是對(duì)《PPP項(xiàng)目合同》要素的審核中能夠更為全面的把握，二是對(duì)《PPP項(xiàng)目合同》以及該P(yáng)PP項(xiàng)目本身的合規(guī)性作出判斷。雖然已經(jīng)進(jìn)入項(xiàng)目合同簽署階段，有關(guān)PPP項(xiàng)目本身的合規(guī)性應(yīng)當(dāng)已經(jīng)經(jīng)過審核，但作為《PPP項(xiàng)目合同》審核人，仍然應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出自己的判斷，防范《PPP項(xiàng)目合同》效力/可履行性方面的風(fēng)險(xiǎn)。簽署背景審核重點(diǎn)審核《PPP項(xiàng)目合同》簽署背景，應(yīng)當(dāng)審核PPP項(xiàng)目本身的合規(guī)性，主要從項(xiàng)目是否經(jīng)過PPP適用性評(píng)價(jià)、PPP模式審批、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、PPP項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)審批，以及相關(guān)評(píng)價(jià)/論證/審批的結(jié)果進(jìn)行審核。合同主體審核合同主體范圍PPP項(xiàng)目的參與方可能包括政府方、社會(huì)資本方/項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、融資方、建設(shè)承包商、運(yùn)營商、供應(yīng)商、保險(xiǎn)公司等，但《PPP項(xiàng)目合同》通常僅涉及兩方主體，即政府方與社會(huì)資本方。政府方主體資格PPP項(xiàng)目合同政府方簽署主體，通常根據(jù)政府職權(quán)分工，有項(xiàng)目所在地相應(yīng)級(jí)別的政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)。（1）行政級(jí)別財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)），將參與PPP項(xiàng)目的政府行政級(jí)別限定在縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府。（2）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)①縣級(jí)及縣級(jí)以上人民政府可以自行作為《PPP項(xiàng)目合同》簽署主體，也可以委托有關(guān)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署《PPP項(xiàng)目合同》。②根據(jù)財(cái)金113號(hào)文，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是政府或其指定的職能部門、事業(yè)單位。③根據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)，以下簡稱發(fā)改委2724號(hào)文）的規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)包括地方政府相應(yīng)的行業(yè)管理部、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。④這種政策差異導(dǎo)致實(shí)踐操作中的不統(tǒng)一，現(xiàn)實(shí)中有部分地方政府授權(quán)地方融資平臺(tái)公司或行業(yè)運(yùn)營公司作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，但從剝離地方融資平臺(tái)公司的政府職能、劃清政企界限、實(shí)現(xiàn)政企分離的角度來看，不宜委托融資平臺(tái)公司或行業(yè)運(yùn)營公司作為代表政府方的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。社會(huì)資本方資格（1）社會(huì)資本方資格的限制根據(jù)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》的規(guī)定，社會(huì)資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會(huì)資本或項(xiàng)目公司；社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)；但本級(jí)政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。外國企業(yè)參與還需要接受外資進(jìn)入等方面審查。（2）社會(huì)資本方資格的例外原則上本級(jí)政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目，但是按照國辦發(fā)42號(hào)文第13條的規(guī)定改造完成后的政府融資平臺(tái)公司（主要指實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，債權(quán)債務(wù)已經(jīng)與政府剝離）是不受PPP參與主體限制的。（3）主體資格繼承①在項(xiàng)目初期階段，項(xiàng)目公司尚未成立時(shí)，政府方會(huì)先與社會(huì)資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，約定雙方有關(guān)項(xiàng)目建造、運(yùn)營維護(hù)等關(guān)鍵事項(xiàng)安排。②待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與政府方簽署正式PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于承繼此前協(xié)議的補(bǔ)充合同。③在PPP項(xiàng)目合同中通常也會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目合同生效后，政府方與項(xiàng)目公司及其母公司之前就本項(xiàng)目所達(dá)成的協(xié)議是否會(huì)繼續(xù)存續(xù)進(jìn)行約定。④對(duì)于政府方來說，由于涉及簽署相對(duì)方主體的更換，應(yīng)當(dāng)考慮是否需要做出要求社會(huì)資本方做出擔(dān)保的安排。生效時(shí)間審核中應(yīng)當(dāng)注意PPP項(xiàng)目合同中，只有部分條款是簽署時(shí)生效，例如前提條件、爭議解決等，而其他條款往往約定于前提條件滿足時(shí)生效。3.4定義為避免合同履行中對(duì)合同名詞的理解不同而引發(fā)爭議，PPP項(xiàng)目合同中通常都包括定義條款。被定義名詞通常包括“政府方”“項(xiàng)目公司”“工作日”“生效日”“運(yùn)營日”“移交日”“融資交割”“不可抗力”“法律變更”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”“性能測試”等；根據(jù)特定項(xiàng)目的具體情形，可能還需要有針對(duì)性的設(shè)置一些被定義名詞。應(yīng)當(dāng)注意，某一名詞一旦被定義，其在整個(gè)合同項(xiàng)下只應(yīng)當(dāng)用于被定義的含義；某一事項(xiàng)一旦被以定義于某一名詞，其在整個(gè)合同項(xiàng)下只應(yīng)當(dāng)以該名詞表達(dá)；審核時(shí)定義部分時(shí)應(yīng)當(dāng)通讀全篇合同，保證整個(gè)合同中名詞使用的一致性。3.5解釋為避免因?qū)贤瑮l款作出不同解釋而產(chǎn)生的爭議，PPP項(xiàng)目合同中通常會(huì)專門約定該合同的解釋方法。解釋方法應(yīng)當(dāng)力求能反映合同簽署雙方的真實(shí)意思表示。第四章項(xiàng)目范圍與期限項(xiàng)目范圍項(xiàng)目范圍的概念PPP項(xiàng)目范圍是指項(xiàng)目合作期限內(nèi)項(xiàng)目合同雙方的合作范圍與主要合作內(nèi)容，是PPP項(xiàng)目合同的核心條款，包括縱向邊界與橫向邊界。（1）縱向邊界是指項(xiàng)目范圍涉及設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交中的哪些階段，決定PPP項(xiàng)目的模式，例如BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）就不包含移交。（2）橫向邊界是項(xiàng)目的空間邊界，在合作范圍中應(yīng)當(dāng)明確合作項(xiàng)目投資標(biāo)的物的范圍、建設(shè)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、獨(dú)家運(yùn)營的區(qū)域等。合作范圍審核要點(diǎn)實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目合作范圍通常是排他的，政府不會(huì)在合作期限內(nèi)就PPP項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的內(nèi)容與其他主體合作；正因?yàn)檫@種排他性的存在，項(xiàng)目合同必須對(duì)合作范圍進(jìn)行精確的界定，以免對(duì)具有競爭性的項(xiàng)目是否侵犯了排他性產(chǎn)生爭議。合作期限合作期限的考慮因素項(xiàng)目的合作期限通常在項(xiàng)目前期論證階段進(jìn)行評(píng)估，通常綜合考慮如下因素：（1）政府方需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期限；（2）項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)壽命周期和技術(shù)壽命周期；（3）項(xiàng)目投資回收期；（4）項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)期；（5）財(cái)政承受能力；（6）法律法規(guī)關(guān)于項(xiàng)目合作期限的規(guī)定。合作期限的設(shè)定方式合作期限的設(shè)定通常有如下兩種方式：（1）單時(shí)段合作期限：即項(xiàng)目合同生效之日起至設(shè)定的終止日止。（2）雙時(shí)段合作期限：分別設(shè)置獨(dú)立的建設(shè)期限和運(yùn)營期限；建設(shè)期出現(xiàn)任何的延誤，不論該延誤屬于何方責(zé)任，均不對(duì)運(yùn)營期限產(chǎn)生任何影響。合作期限設(shè)定方式的選擇（1）兩種合作期限設(shè)定方式的本質(zhì)區(qū)別在于：是否由社會(huì)資本方承擔(dān)建設(shè)工期不確定的風(fēng)險(xiǎn)。（2）采用單時(shí)段合作期限，建設(shè)工期不確定的風(fēng)險(xiǎn)將由社會(huì)資本方承擔(dān)，在《PPP項(xiàng)目合同》中，需要就建設(shè)工期遲延的責(zé)任歸屬，以及不可歸責(zé)于社會(huì)資本方時(shí)合作期限的順延作出約定。（3）采用雙時(shí)段合作期限，運(yùn)營期受建設(shè)工期傳導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)將由政府方承擔(dān)。期限的延長期限延長條款的設(shè)置原則是：在法律允許的范圍內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目合作期限內(nèi)發(fā)生非項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的事件導(dǎo)致項(xiàng)目公司損失的情形下，項(xiàng)目公司可請(qǐng)求延長項(xiàng)目合作期限。第五章項(xiàng)目前提條件前提條件的概念《PPP項(xiàng)目合同》的前提條件，是指合同條款的生效條件，也稱先決條件。只有前提條件被滿足或者豁免的情況下，PPP項(xiàng)目合同的全部條款才會(huì)生效；如果某一前提條件未能滿足且未被豁免，PPP項(xiàng)目合同的有些條款將無法生效，這可能進(jìn)一步導(dǎo)致合同終止，未能滿足前提條件的一方將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。常見的前提條件通常有：完成融資交割、通過相關(guān)審批、保險(xiǎn)生效、項(xiàng)目相關(guān)合同已經(jīng)簽署等。前提條件審核要點(diǎn)前提條件的設(shè)置，包含了項(xiàng)目參與方對(duì)各自風(fēng)險(xiǎn)接受的底線，需要綜合商務(wù)、財(cái)務(wù)、行政審批等各方面條件進(jìn)行設(shè)置?！禤PP項(xiàng)目合同》審核尤其應(yīng)當(dāng)注意前提條件未能滿足的后果。合同一方未能滿足前提條件時(shí)，可以由合同另一方豁免或延長期限，否則或需終止項(xiàng)目合同。合同終止后，未能滿足前提條件的一方需要賠償另一方的損失，具體的損失賠償規(guī)則應(yīng)當(dāng)適用我國合同法的相關(guān)規(guī)定?？梢栽凇禤PP項(xiàng)目合同》設(shè)置違約金條款及保證條款，并采用保函等方式，簡化前提條件未能滿足時(shí)的索賠程序。未能滿足前提條件的后果合同終止任一前提條件在時(shí)限內(nèi)未能滿足且合同相對(duì)方未予豁免或延長期限，則合同相對(duì)方有權(quán)終止項(xiàng)目合同。因前提條件未能滿足導(dǎo)致合同終止的效力和后果（1）合同項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)終止。（2）合同相對(duì)方有權(quán)向未能滿足前提條件的一方主張損失賠償，該賠償應(yīng)當(dāng)符合合同法關(guān)于損失賠償?shù)囊?guī)定。第六章用地條款6.1用地條款法律適用我國目前關(guān)于PPP項(xiàng)目的規(guī)范性文件立法位階較低，主要由財(cái)政部或國家發(fā)改委以規(guī)范性文件形式印發(fā)，在審核PPP項(xiàng)目的用地條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定，并符合《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》、《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》等文件的規(guī)定。用地取得方式政府方負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目用地使用權(quán)（1）符合《劃撥用地目錄》的PPP項(xiàng)目用地可通過劃撥方式取得項(xiàng)目用地。（2）根據(jù)《土地管理法》和《劃撥用地目錄規(guī)定》，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，可以以劃撥方式取得，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。政府方協(xié)助項(xiàng)目公司獲得土地使用權(quán)（1）不符合《劃撥用地目錄》的PPP項(xiàng)目用地，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌、租賃、或作價(jià)出資入股等有償方式取得項(xiàng)目用地。（2）項(xiàng)目用地被認(rèn)定為經(jīng)營性質(zhì)的，需要以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得項(xiàng)目用地；項(xiàng)目用地被認(rèn)定為非經(jīng)營性質(zhì)的，且僅有一個(gè)意向用地者的，可以采用協(xié)議出讓方式。（3）不符合《劃撥用地目錄》的經(jīng)營性用地，還可以采用租賃方式取得項(xiàng)目用地，審核時(shí)當(dāng)注意租賃期限與PPP項(xiàng)目期限不一致的風(fēng)險(xiǎn)。（4）政府方以土地使用權(quán)作價(jià)出資入股的，應(yīng)當(dāng)注意土地取得性質(zhì)是否符合《中華人民共和國公司法》及其司法解釋關(guān)于出資的規(guī)定；原則上應(yīng)當(dāng)以市、縣政府作為出資人，指定作價(jià)出資或入股方案，經(jīng)市、縣政府批準(zhǔn)后實(shí)施。土地使用權(quán)的用途及限制項(xiàng)目土地用途特定化PPP項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)專門用于PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，不能從事任何其他活動(dòng)；應(yīng)當(dāng)在《PPP項(xiàng)目合同》土地條款中對(duì)項(xiàng)目用地的用途作出限制。項(xiàng)目土地抵押限制基于PPP項(xiàng)目的公共屬性，項(xiàng)目土地使用權(quán)在合作期限內(nèi)不應(yīng)當(dāng)流轉(zhuǎn)；但應(yīng)當(dāng)允許項(xiàng)目公司出于融資目的設(shè)置抵押權(quán)。一般應(yīng)當(dāng)約定項(xiàng)目土地使用權(quán)只有為本項(xiàng)目融資時(shí)方可抵押，且應(yīng)當(dāng)經(jīng)過政府方書面許可。需要注意的是，以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，需要依據(jù)《土地管理法》報(bào)批并補(bǔ)繳土地出讓金后方可轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。政府方的場地出入權(quán)為保證政府方對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)，PPP項(xiàng)目合同中需要通常約定政府方出入項(xiàng)目設(shè)施場地的權(quán)利，但這種出入權(quán)可能需要約定一定的條件和限制，包括：（1）僅在特定目的下才有權(quán)出入場地，例如檢查建設(shè)進(jìn)度、監(jiān)督運(yùn)營維護(hù)；（2）履行雙方約定的通知義務(wù)后方可入場；（3）遵守安全保衛(wèi)規(guī)定，不影響項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營。需要注意的是，PPP項(xiàng)目合同約定的對(duì)政府方出入權(quán)的限制，僅僅是對(duì)政府方行使合同權(quán)利的限制，政府部門依據(jù)行政權(quán)力行使監(jiān)管職權(quán)時(shí)，不受合同約定的限制。6.4取得土地使用權(quán)的相關(guān)費(fèi)用取得土地使用權(quán)的相關(guān)費(fèi)用的范圍包括：土地出讓金、征地補(bǔ)償費(fèi)用、土地恢復(fù)平整費(fèi)用、臨時(shí)用地費(fèi)用等。費(fèi)用承擔(dān)負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)與承擔(dān)與土地使用權(quán)相關(guān)費(fèi)用并非必須為同一主體。例如：有政府方負(fù)責(zé)取得土地使用權(quán)并完成征地工作時(shí)，也可約定由項(xiàng)目公司支付相關(guān)費(fèi)用。費(fèi)用由何方承擔(dān)，或者由雙方分擔(dān)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目投資收益等預(yù)測綜合評(píng)估，并由雙方明確約定。費(fèi)用控制對(duì)于土地費(fèi)用由社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司承擔(dān)的項(xiàng)目，審核時(shí)需要提示對(duì)土地費(fèi)占比合理性進(jìn)行財(cái)務(wù)分析。第七章融資條款融資主體PPP項(xiàng)目公司作為融資主體是最為適宜的方式。《PPP項(xiàng)目合同》通常需要約定將項(xiàng)目公司完成融資交割作為合同生效的前提條件之一，并設(shè)置違約責(zé)任。如果未能在約定期間內(nèi)完成融資交割且未被豁免，將影響《PPP項(xiàng)目合同》的正常履行甚至是合同目的的實(shí)現(xiàn)，如項(xiàng)目融資不到位，無法繼續(xù)開展項(xiàng)目合作的，可能會(huì)導(dǎo)致合同終止。項(xiàng)目資產(chǎn)歸屬以項(xiàng)目公司為主體對(duì)外融資時(shí)，項(xiàng)目公司的資產(chǎn)狀況等財(cái)務(wù)指標(biāo)會(huì)影響項(xiàng)目公司的信用評(píng)級(jí)，從而影響融資成本；設(shè)置融資條款時(shí)，需要綜合考慮項(xiàng)目資產(chǎn)歸屬的約定。原則上，除法律行政法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)為國家所有的資產(chǎn)，都可以約定在合作期內(nèi)由PPP項(xiàng)目公司所有，以便改善項(xiàng)目公司資產(chǎn)狀況，降低融資成本。融資方的保證措施融資方的權(quán)利基礎(chǔ)融資方的權(quán)利基礎(chǔ)是融資文件。融資文件是融資方與項(xiàng)目公司圍繞為PPP項(xiàng)目提供資金而簽署的明確各方權(quán)利義務(wù)的文件。通常包括融資協(xié)議、擔(dān)保文件等。融資方的債權(quán)擔(dān)保（1）融資方向項(xiàng)目公司提供資金時(shí)，通常需要擔(dān)保。擔(dān)保的形式可以是項(xiàng)目公司利用項(xiàng)目資產(chǎn)或權(quán)益進(jìn)行擔(dān)保，或者由社會(huì)資本方等第三方為項(xiàng)目公司提供擔(dān)保，社會(huì)資本方的擔(dān)保物可能包括其對(duì)項(xiàng)目公司的股權(quán)。（2）融資方實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)時(shí)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司資產(chǎn)或權(quán)益的權(quán)屬變更、股權(quán)變更；因此，融資方會(huì)要求項(xiàng)目公司在《PPP項(xiàng)目合同》中明確其擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，并要求政府方同意由此產(chǎn)生的權(quán)屬變動(dòng)。融資方會(huì)將這種要求作為提供資金的先決條件，《PPP項(xiàng)目合同》審核時(shí)，需要接納這種風(fēng)險(xiǎn)并加以控制。融資方的介入權(quán)（1）鑒于《PPP項(xiàng)目合同》有較長的全生命周期，融資方通常要求在《PPP項(xiàng)目合同》設(shè)置介入權(quán)，以便出現(xiàn)可能導(dǎo)致《PPP項(xiàng)目合同》終止的事件時(shí)，能夠直接介入PPP項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救。介入權(quán)的設(shè)立通常需要政府方、項(xiàng)目公司、融資方簽署三方協(xié)議，對(duì)融資方的介入權(quán)予以明確。（2）政府方選擇社會(huì)資本方時(shí)，需要考慮該資本方在具體項(xiàng)目上的建設(shè)/運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)/管理能力等因素，而融資方通常不具有這樣的經(jīng)驗(yàn)或能力，在實(shí)現(xiàn)擔(dān)?；蛐惺菇槿霗?quán)時(shí)，可能會(huì)打破政府方對(duì)項(xiàng)目建設(shè)/運(yùn)營的預(yù)期；為此，需要介入條款中要求融資方介入時(shí)通過約定的方式選擇有能力的機(jī)構(gòu)代其行使原社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的權(quán)利義務(wù)。7.4再融資在《PPP項(xiàng)目合同》中應(yīng)當(dāng)明確約定項(xiàng)目再融資情形，需要符合一定條件方能開展再融資。再融資的條件通常包括：不影響項(xiàng)目正常實(shí)施且能夠增加項(xiàng)目收益；經(jīng)過政府方批準(zhǔn)程序。第八章建設(shè)條款建設(shè)條款通常包括設(shè)計(jì)條款、建造條款兩部分，特定類型的項(xiàng)目中可能包括采購條款；這些工作內(nèi)容在PPP項(xiàng)目合同中通常由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。8.1設(shè)計(jì)條款設(shè)計(jì)階段設(shè)計(jì)通常包括初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等階段；根據(jù)PPP項(xiàng)目合同簽訂前政府方已經(jīng)完成設(shè)計(jì)工作的多少，合同中約定的設(shè)計(jì)范圍應(yīng)當(dāng)相應(yīng)變化。設(shè)計(jì)分工設(shè)計(jì)條款應(yīng)當(dāng)明確設(shè)計(jì)范圍及設(shè)計(jì)工作的分工，政府方通常負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目建議書、可行性研究和項(xiàng)目產(chǎn)出說明；如果PPP項(xiàng)目由社會(huì)資本發(fā)起，這可行性研究和項(xiàng)目產(chǎn)出說明由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)。初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)通常由項(xiàng)目公司完成。設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)必須符合國家、地區(qū)和行業(yè)的強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采用非標(biāo)設(shè)計(jì)的，需要提示進(jìn)行合規(guī)和合理性論證。設(shè)計(jì)概預(yù)算控制對(duì)于社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)全部或部分設(shè)計(jì)的項(xiàng)目，需要設(shè)定變更情形以及必要審批流程等條款，尤其是采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼付費(fèi)機(jī)制。在某些項(xiàng)目中，為便于政府方控制投資總額，可以約定由政府方負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)，但需要提示設(shè)計(jì)進(jìn)度對(duì)合作期限的影響。設(shè)計(jì)審核為了保障政府方控制設(shè)計(jì)質(zhì)量的權(quán)利，通常約定項(xiàng)目公司完成設(shè)計(jì)工作后應(yīng)當(dāng)將設(shè)計(jì)成果提交政府方進(jìn)行審查；政府方應(yīng)當(dāng)在約定的期限內(nèi)完成審查。對(duì)設(shè)計(jì)成果中不符合合同約定的內(nèi)容，政府有權(quán)要求項(xiàng)目公司進(jìn)行修改。設(shè)計(jì)審核條款應(yīng)當(dāng)注重政府方審核標(biāo)準(zhǔn)、范圍、審核時(shí)間、提出修改意見的程序、審核爭議的解決程序。設(shè)計(jì)責(zé)任設(shè)計(jì)條款應(yīng)當(dāng)明確設(shè)計(jì)責(zé)任，項(xiàng)目公司承擔(dān)的設(shè)計(jì)責(zé)任不因政府的審核或分包給其他設(shè)計(jì)單位而減輕或免除。建造條款建設(shè)單位項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目建造過程中的建設(shè)單位，負(fù)責(zé)建造工作的組織與實(shí)施。8.2.2政府方監(jiān)督政府方對(duì)參與建造過程應(yīng)當(dāng)保持謹(jǐn)慎與克制，政府方對(duì)建造過程的監(jiān)督和介入應(yīng)當(dāng)在《PPP項(xiàng)目合同》建造條款中明確限定，以防過度干預(yù)。（2）政府方的監(jiān)督手段約定為獲取建造計(jì)劃、報(bào)告等相關(guān)資料，在不影響正常實(shí)施的前提下進(jìn)行檢查、測試，對(duì)施工單位的選擇進(jìn)行有限的監(jiān)督。（3）不能將本應(yīng)由政府建設(shè)行政主管部門依法行使的權(quán)利轉(zhuǎn)化為政府方項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)依合同行使的權(quán)利。8.2.3建造要求（1）建造條款中當(dāng)然應(yīng)對(duì)建造工期、質(zhì)量等基本要求予以列明，對(duì)于建造工期延誤的責(zé)任歸屬也應(yīng)當(dāng)予以明確。（2）采用單時(shí)段合作期限的項(xiàng)目，建造工期的提前或遲延將對(duì)實(shí)際運(yùn)營期限產(chǎn)生直接影響，在設(shè)置建造工期的獎(jiǎng)勵(lì)措施/違約責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)營期限增減帶來的收益/損失進(jìn)行設(shè)置。建設(shè)期投資的控制社會(huì)資本方可以通過參與建設(shè)階段獲取合理利潤，但基于PPP項(xiàng)目涉及財(cái)政負(fù)擔(dān)和公共利益的原因，應(yīng)當(dāng)避免社會(huì)資本方在建設(shè)階段獲取超額利潤。在符合PPP合同體系內(nèi)其他在先合同約定的基礎(chǔ)上，可以通過設(shè)置建設(shè)期投資控制條款，建立節(jié)約/超支的激勵(lì)/獎(jiǎng)懲、分包商選擇共同決策等機(jī)制。此外，需要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在合同中設(shè)定工程計(jì)價(jià)、主要設(shè)備材料市場變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分配、工程款結(jié)算和項(xiàng)目投資決算安排等，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)投資確定有重大影響的條款。第九章運(yùn)營維護(hù)條款運(yùn)營開始運(yùn)營條款中首先應(yīng)當(dāng)約定關(guān)于運(yùn)營開始的下列事項(xiàng)：（1）結(jié)合關(guān)于運(yùn)營期限的約定，合理的約定運(yùn)營開始的具體時(shí)間或運(yùn)營開始的標(biāo)志性事件。（2）項(xiàng)目運(yùn)營應(yīng)當(dāng)達(dá)到的條件，以及無法按約定時(shí)間開始運(yùn)營的責(zé)任歸屬、責(zé)任承擔(dān)方式、不可歸責(zé)于合同任一方時(shí)的安排或補(bǔ)償。運(yùn)營維護(hù)內(nèi)容及要求項(xiàng)目運(yùn)營的具體內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和要求，一般需要約定項(xiàng)目公司編制運(yùn)營/維護(hù)方案提交政府方審核，政府方有權(quán)對(duì)方案提出意見，并最終由項(xiàng)目公司與政府方共同確定方案，最終目的是使運(yùn)營維護(hù)的效果達(dá)到項(xiàng)目目標(biāo)和公共服務(wù)目標(biāo)。運(yùn)營/維護(hù)外包應(yīng)當(dāng)約定是否允許項(xiàng)目公司將全部或部分運(yùn)營和維護(hù)委托給專業(yè)運(yùn)營商、維護(hù)承包商。責(zé)任劃分PPP項(xiàng)目的運(yùn)營/維護(hù)責(zé)任通常完全歸屬于項(xiàng)目公司，同時(shí)需要約定政府方在運(yùn)營維護(hù)階段的協(xié)助義務(wù)及其違約責(zé)任。暫停運(yùn)營維護(hù)性暫停如項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)需要暫停運(yùn)營進(jìn)行重大維護(hù)，需要約定運(yùn)營暫停計(jì)劃或暫停運(yùn)營的申報(bào)/審批程序。9.5.2計(jì)劃外暫?？紤]到有因突發(fā)事件導(dǎo)致計(jì)劃外暫停運(yùn)營的可能，應(yīng)當(dāng)約定意外暫停時(shí)的責(zé)任歸屬、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)。政府監(jiān)督與介入政府監(jiān)督(1)基于PPP項(xiàng)目的本意，對(duì)政府方基于合同的監(jiān)督權(quán)的約定，應(yīng)當(dāng)保持有效而又克制。(2)政府方的監(jiān)督權(quán)包括臨場檢查全、定期獲取運(yùn)營維護(hù)報(bào)告及資料全、審閱運(yùn)營維護(hù)方案并提出意見的權(quán)利、委托第三方機(jī)構(gòu)開展中期評(píng)估或后評(píng)價(jià)的權(quán)利。(3)政府基于行政權(quán)力的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)由法定主體行使，不宜在合同中作出約定。9.6.2政府介入(1)為保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，有必要約定在項(xiàng)目公司出現(xiàn)重大違約的情況下，政府方的介入權(quán)。(2)政府方介入權(quán)約定，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注介入條件、介入程序及介入后替代機(jī)構(gòu)的選擇方案。運(yùn)營維護(hù)的保障與救濟(jì)運(yùn)營維護(hù)的保障(1)政府方可要求項(xiàng)目公司提供運(yùn)營維護(hù)保函，作為其履行《PPP項(xiàng)目合同》運(yùn)營維護(hù)義務(wù)的保證。(2)應(yīng)當(dāng)在《PPP項(xiàng)目合同》中明確保函金額、有效期、保函索賠程序、以及保函賠付后的數(shù)額補(bǔ)足。(3)可以采用附件方式約定保函格式。運(yùn)營維護(hù)的救濟(jì)《PPP項(xiàng)目合同》需要約定項(xiàng)目公司違反運(yùn)營維護(hù)義務(wù)時(shí)的處理措施。包括但不限于：(1)接到政府方通知后的一定期限內(nèi)自行糾正。(2)未能在指定期限內(nèi)糾正的，政府方可執(zhí)行或指定第三方進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，與運(yùn)營維護(hù)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)用由項(xiàng)目公司承擔(dān)。第十章股權(quán)變更限制PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目的直接實(shí)施主體通常是項(xiàng)目公司，但政府方選定社會(huì)資本方，是綜合考慮了社會(huì)資本自身的融資能力、技術(shù)能力、管理能力、運(yùn)營能力。項(xiàng)目公司或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)變化，可能導(dǎo)致不適合的主體成為PPP項(xiàng)目的投資人或?qū)嶋H控制人，從而影響項(xiàng)目目的的實(shí)現(xiàn)。因此，PPP項(xiàng)目合同中通常約定限制股權(quán)變更的條款。股權(quán)變更限制的原則政府方希望通過限制項(xiàng)目公司和其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，防范不適合的主體被引入項(xiàng)目；社會(huì)資本方希望保留通過轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司的全部或部分股權(quán)增加資本靈活性的能力；融資方希望通過獲取項(xiàng)目公司股權(quán)保證其債權(quán)的實(shí)現(xiàn)并保留直接介入項(xiàng)目公司的權(quán)利。所以PPP項(xiàng)目合同需要設(shè)置一個(gè)相對(duì)靈活的股權(quán)變更限制，在合理的期限和限度內(nèi)有效限制項(xiàng)目公司或其母公司不當(dāng)變更股權(quán)。PPP項(xiàng)目合同中股權(quán)變更的范圍要實(shí)現(xiàn)股權(quán)變更限制，首先應(yīng)當(dāng)在PPP項(xiàng)目合同中約定受限股權(quán)變更的范圍。項(xiàng)目公司的股權(quán)變更通常被納入受限范圍；對(duì)項(xiàng)目公司的母公司的股權(quán)變更限制，通常只限于控股股東。股權(quán)變更通常不局限于股權(quán)轉(zhuǎn)讓，增發(fā)新股、發(fā)行可轉(zhuǎn)債或一些附帶表決權(quán)的特殊債權(quán)均可以被納入股權(quán)變更的限制范圍。為確保股權(quán)變更范圍能全面覆蓋有可能影響項(xiàng)目實(shí)施的情形，PPP項(xiàng)目合同中關(guān)于股權(quán)變更的范圍，通常需要加入一個(gè)兜底性條款，如“其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更或表決權(quán)變動(dòng)的情形”。股權(quán)變更限制的方式鎖定期鎖定期是股權(quán)變更限制的主要方式，通常在PPP項(xiàng)目合同中直接約定在一定期限內(nèi)，未經(jīng)政府方批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司及其母公司不得發(fā)生合同約定的任何股權(quán)變更情形。鎖定期一般從合同生效之日開始起算。鎖定期以不增加政府方和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)為前提，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定，可以通過原社會(huì)資本方擔(dān)保的機(jī)制縮短鎖定期。鎖定期條款一般應(yīng)當(dāng)約定例外情形，包括：項(xiàng)目融資人實(shí)現(xiàn)本項(xiàng)目融資項(xiàng)下的債權(quán)導(dǎo)致的股權(quán)變更、政府方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)。受讓主體限制如果PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本方的運(yùn)營管理能力、技術(shù)能力有比較高的要求，可以約定股權(quán)受讓讓必須具有一定的履約能力及資格，必須繼承轉(zhuǎn)讓方的權(quán)利義務(wù)等；也可以約定禁止將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給特定主體。受讓主體限制可以不以鎖定期為限，但不應(yīng)當(dāng)設(shè)置地域性差別待遇。違反股權(quán)變更限制的后果違反股權(quán)限制約定，是社會(huì)資本方的違約行為，可以約定政府方有權(quán)因此解除PPP項(xiàng)目合同，并由社會(huì)資本方承擔(dān)違約責(zé)任。第十一章付費(fèi)條款付費(fèi)機(jī)制PPP項(xiàng)目中常用的付費(fèi)機(jī)制包括以下三類：（1）政府付費(fèi)，即政府方直接付費(fèi)購買項(xiàng)目產(chǎn)出；（2）使用者付費(fèi)，即最終使用了項(xiàng)目產(chǎn)出的用戶付費(fèi)；（3）可行性缺口補(bǔ)貼，是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，政府方給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助；這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助通常采用土地劃撥、投資入股、貸款貼息、優(yōu)惠貸款、放棄政府方分紅等非現(xiàn)金形式。定價(jià)機(jī)制項(xiàng)目產(chǎn)出定價(jià)需要考慮項(xiàng)目公司能夠在運(yùn)營期限內(nèi)收回投資成本并獲得合理利潤，同時(shí)要兼顧公眾利益。通常采用如下三種定價(jià)機(jī)制之一：（1）政策性定價(jià)，適用于項(xiàng)目產(chǎn)出有政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目；（2）協(xié)議價(jià)格，在《PPP項(xiàng)目合同》中明確約定項(xiàng)目產(chǎn)出單價(jià)，并設(shè)置價(jià)格調(diào)整機(jī)制；（3）市場定價(jià)，但考慮到PPP項(xiàng)目的公共服務(wù)屬性，大多數(shù)項(xiàng)目并不適宜采用完全放開的市場定價(jià)。付費(fèi)機(jī)制的選擇設(shè)置付費(fèi)機(jī)制時(shí)，通常需要考慮項(xiàng)目產(chǎn)出是否可計(jì)量、如何保證項(xiàng)目公司獲得適當(dāng)?shù)募?lì)、財(cái)政承受能力、可融資性等因素。政府付費(fèi)政府付費(fèi)，通常采用項(xiàng)目可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)、績效付費(fèi)中的一種或多種的組合。1可用性付費(fèi)（1）根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)出否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求來付費(fèi)，只要項(xiàng)目公司提供的設(shè)施或服務(wù)符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)，即可獲得費(fèi)用。（2）符合以下情形的PPP項(xiàng)目，可以考慮采用可用性付費(fèi)：①相對(duì)于項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的實(shí)際使用量，政府方更關(guān)注項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的可用性；②相對(duì)于項(xiàng)目公司，政府方對(duì)項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的需求更有控制力，并且政府方?jīng)Q定承擔(dān)項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)。2使用量付費(fèi)（1）使用量付費(fèi)是指政府方按照項(xiàng)目公司提供的設(shè)施或服務(wù)的實(shí)際用量來付費(fèi)。（2）使用量付費(fèi)適用于項(xiàng)目產(chǎn)出便于計(jì)量，且項(xiàng)目公司決定承擔(dān)項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目。（3）使用量付費(fèi)條款中，可以通過約定最低使用量和最高使用量來控制項(xiàng)目合同雙方的風(fēng)險(xiǎn)。最低使用量：項(xiàng)目實(shí)際使用量低于約定的最低值時(shí)，無論實(shí)際使用量是多少，政府方均按最低使用量付費(fèi)。相當(dāng)于政府方分擔(dān)了項(xiàng)目公司承擔(dān)的項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)。最高使用量：項(xiàng)目實(shí)際使用量高于約定的最高值時(shí)，無論實(shí)際使用量是多少，政府方均按最高使用量付費(fèi)。該最高使用量應(yīng)當(dāng)保證項(xiàng)目公司可以獲取合理的投資回報(bào)，又防止政府方因?qū)嶋H使用量過高而承擔(dān)過度的財(cái)政壓力。3績效付費(fèi)績效付費(fèi)是指政府方根據(jù)項(xiàng)目產(chǎn)出的質(zhì)量付費(fèi)，需要在PPP項(xiàng)目合同中明確約定項(xiàng)目的績效標(biāo)準(zhǔn)，并將付費(fèi)與績效考評(píng)結(jié)果掛鉤；績效付費(fèi)通常與可用性付費(fèi)或使用量付費(fèi)搭配使用。審核績效付費(fèi)條款，需要注意績效標(biāo)準(zhǔn)是否合理、客觀、易于評(píng)價(jià)，績效監(jiān)控的方案是否有可實(shí)施性，以及不能達(dá)到或長期不能達(dá)到最低績效標(biāo)準(zhǔn)的后果。使用者付費(fèi)使用者付費(fèi)的適用使用者付費(fèi)模式下，項(xiàng)目公司承擔(dān)全部或大部分項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)，適用于具備如下條件的PPP項(xiàng)目：（1）項(xiàng)目使用需求可預(yù)測。以便社會(huì)資本方進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)測算，只有預(yù)測是使用量能夠滿足收回投資成本并獲得合理收益的情形下，社會(huì)資本方才有參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)。（2）向使用者收取費(fèi)用具有實(shí)際可操作性。（3）符合法律和政策的規(guī)定。限制競爭條款和超額利潤限制條款（1）限制競爭條款。為保證確保項(xiàng)目能夠順利融資且獲得穩(wěn)定回報(bào)，項(xiàng)目公司通常要求在PPP項(xiàng)目合同中加入限制競爭條款，即政府方承諾在一定期限和項(xiàng)目附近一定空間范圍內(nèi)不建設(shè)競爭性項(xiàng)目。（2）超額利潤限制。在使用者數(shù)量激增或收費(fèi)價(jià)格因政府指導(dǎo)價(jià)上調(diào)、市場價(jià)上升而上漲的情況下，為防止項(xiàng)目公司因此獲取超出合理范圍的超額利潤，可以考慮約定一些限制超額利潤的機(jī)制。包括約定投資回報(bào)率上限，超出上限的利潤歸政府方所有或雙方分成；或約定投資回報(bào)率超出上限時(shí)，收費(fèi)價(jià)格下調(diào)的機(jī)制?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼可行性缺口補(bǔ)貼是政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)之間的折衷選擇，使用者付費(fèi)的收益無法獲取合理回報(bào)，甚至不能不足投資成本時(shí)，也可由政府提供一定的補(bǔ)貼，使項(xiàng)目具有財(cái)務(wù)上的可行性。可行性缺口補(bǔ)貼的模式包括投資補(bǔ)貼、價(jià)格補(bǔ)貼、政府方放棄分紅、貸款貼息、提供項(xiàng)目周邊土地等。支付安排采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼的項(xiàng)目，需要約定具體的結(jié)算周期、付款周期、付款方式。第十二章履約擔(dān)保履約擔(dān)保的原則履約擔(dān)保的目的，是在社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司違約時(shí)，使政府方較為便利的獲取救濟(jì)；但履約擔(dān)保的額度越大，項(xiàng)目成本越高；而且政府方除履約擔(dān)保外，可以通過約定或法定的形式獲取其他救濟(jì)；所以應(yīng)當(dāng)通過對(duì)社會(huì)資本方資信、項(xiàng)目公司運(yùn)營機(jī)制、項(xiàng)目成本綜合評(píng)估，確定履約擔(dān)保的額度。常見的履約擔(dān)保方式實(shí)踐中使用最多的履約擔(dān)保方式是金融機(jī)構(gòu)保函，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，PPP項(xiàng)目合同中可能要求項(xiàng)目公司提供一份或多份保函，常見的保函擔(dān)保階段有：（1）投標(biāo)保函；（2）前提條件成就保函；（3）建設(shè)期保函；（4）運(yùn)營維護(hù)期保函；（5）移交保函及移交后維修保函。第十三章政府承諾PPP項(xiàng)目投資大、周期長、風(fēng)險(xiǎn)高，因此基于對(duì)于社會(huì)資本合理投資回報(bào)的保證，往往需要政府方作出承諾，給予一定的投資保證。限制競爭承諾也即排他性條款，形式通常是政府承諾在項(xiàng)目公司經(jīng)營期內(nèi)不在同一區(qū)域內(nèi)建設(shè)有競爭性的項(xiàng)目。對(duì)該類條款審核時(shí)，需要注意以下幾點(diǎn)：（1）限制的空間范圍需要明確和量化，不能采用諸如“附近”等不確定的用詞。（2）對(duì)競爭性項(xiàng)目的范圍，可以采用定義加列舉的方式加以明確，尤其應(yīng)當(dāng)考慮不同行業(yè)之間的競爭性關(guān)系。例如水運(yùn)交通項(xiàng)目，和鐵路專用線項(xiàng)目可能具有替代性競爭關(guān)系。（3）合理設(shè)定政府方違反限制競爭條款的違約責(zé)任，在不損害公共利益的基礎(chǔ)上對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行賠償?？梢圆捎冒ㄑ娱L運(yùn)營期限，政府回購等形式。土地承諾一些PPP項(xiàng)目中，政府方往往需要承諾提供項(xiàng)目土地使用權(quán)，或?yàn)轫?xiàng)目公司獲得相關(guān)土地使用權(quán)提供便利，詳見本指引第六章土地條款。審批手續(xù)承諾政府方常常在《PPP項(xiàng)目合同》中承諾協(xié)助項(xiàng)目公司獲得有關(guān)政府審批，甚至由政府方負(fù)責(zé)辦理審批手續(xù)。這類條款中一是要注意，承諾的具體審批范圍以承諾的方式，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定，不可因?yàn)檎琼?xiàng)目參與方而違背法定審批程序或?qū)徟鷹l件；二是要注意對(duì)于超出項(xiàng)目參與方政府審批權(quán)限的事項(xiàng)，確定性承諾可能導(dǎo)致的違約責(zé)任。配套承諾主要包括由政府方提供項(xiàng)目配套基礎(chǔ)設(shè)施，或提供項(xiàng)目投入物的承諾?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號(hào)）規(guī)定：PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和配套投入，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。所以，政府配套承諾條款的審核應(yīng)當(dāng)注意其是否導(dǎo)致財(cái)政支出增加，以及財(cái)政支出的增加對(duì)項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證的結(jié)果是否有實(shí)質(zhì)性影響。其他承諾包括政府補(bǔ)助、最低采購量等承諾。各類承諾條款的審核，均應(yīng)當(dāng)從承諾的必要性、可實(shí)施性、可控性以及違約責(zé)任等角度進(jìn)行考慮。第十四章保險(xiǎn)保險(xiǎn)種類與保額《PPP項(xiàng)目合同》中，需要結(jié)合項(xiàng)目的類型、面臨的具體風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)分配安排和保險(xiǎn)費(fèi)用等因素，明確約定需要購買的險(xiǎn)種和保險(xiǎn)金額等。購買和維持保險(xiǎn)義務(wù)保險(xiǎn)費(fèi)用《PPP項(xiàng)目合同》需要約定由何方（通常為項(xiàng)目公司）負(fù)責(zé)購買和維持保險(xiǎn)并承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)用，該方在整個(gè)PPP項(xiàng)目合作期限內(nèi)，負(fù)責(zé)購買并維持項(xiàng)目合同約定的保險(xiǎn)，確保其有效并達(dá)到合同約定的最低保險(xiǎn)金額。保險(xiǎn)義務(wù)的監(jiān)督《PPP項(xiàng)目合同》中也應(yīng)當(dāng)約定負(fù)有購買和維持保險(xiǎn)義務(wù)的一方，應(yīng)當(dāng)于約定期限內(nèi)向?qū)Ψ教峁┍ｋU(xiǎn)憑證，以證明按照合同約定取得保單并支付保費(fèi)；以及該方?jīng)]有按照約定履行購買或維持保險(xiǎn)的義務(wù)時(shí)的違約責(zé)任、另一方可采取的補(bǔ)救措施及補(bǔ)救費(fèi)用的承擔(dān)方式。維護(hù)保險(xiǎn)效力的義務(wù)《PPP項(xiàng)目合同》雙方均有義務(wù)提供保險(xiǎn)人需要的完整、真實(shí)的項(xiàng)目可披露信息；雙方在任何時(shí)候均不得作出或允許任何其他人作出任何可能導(dǎo)致保險(xiǎn)全部或部分失效、可撤銷、中止或受損害的行為。建議在《PPP項(xiàng)目合同》中約定，一方行為導(dǎo)致保險(xiǎn)全部或部分失效、可撤銷、中止或受損害時(shí)，另一方可采取的補(bǔ)救措施及補(bǔ)救費(fèi)用的承擔(dān)方式。保單要求《PPP項(xiàng)目合同》中，政府方可能會(huì)要求保單滿足以下要求：（1）以政府方或政府方指定的機(jī)構(gòu)作為被保險(xiǎn)人進(jìn)行投保；（2）保險(xiǎn)人同意放棄對(duì)政府方行使一些關(guān)鍵性權(quán)利，如代位權(quán)、抵扣權(quán)等；（3）在取消保單、不續(xù)展保單或?qū)Ρ巫鲋卮笮薷氖马?xiàng)時(shí)向政府方發(fā)出書面通知。第十五章違約與提前終止違約事件PPP項(xiàng)目合同中，通常會(huì)約定導(dǎo)致合同終止的違約事件；但同時(shí)會(huì)遇到通知和補(bǔ)救程序，所以違約事件的發(fā)生并不直接導(dǎo)致合同終止；并且，項(xiàng)目公司違約且在期限內(nèi)無法補(bǔ)救時(shí)，政府方或融資方可以根據(jù)項(xiàng)目合同的約定行使介入權(quán)，自行或委托第三方進(jìn)行補(bǔ)救。違約事件界定方式哪些違約事件可以導(dǎo)致合同的終止，可以采用概況式、列舉式、概況加列舉的方式進(jìn)行約定。為了避免雙方在違約事件的認(rèn)定上發(fā)生爭議，通過列舉式的約定明確違約情形成為優(yōu)先選擇。應(yīng)當(dāng)注意，即便采用列舉式約定，合同一方仍然可以依據(jù)合同法中關(guān)于解除和終止的規(guī)定主張權(quán)利。政府方違約事件常見的政府方違約事件包括：(1)未按合同約定向項(xiàng)目公司是付費(fèi)或提供補(bǔ)助達(dá)到一定期限或金額的；(2)違反合同約定轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)；(3)發(fā)生政府方可控的對(duì)項(xiàng)目設(shè)施或項(xiàng)目公司股份的征收或征用的(是指因政府方導(dǎo)致的或在政府方控制下的征收或征用，如非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用，則可以視為政治不可抗力)；(4)發(fā)生政府方可控的法律變更導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同無法繼續(xù)履行的；(5)其他違反PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下義務(wù)，并導(dǎo)致項(xiàng)目公司無法履行合同的情形。15.1.3項(xiàng)目公司違約事件常見的項(xiàng)目公司違約事件包括：(1)項(xiàng)目公司破產(chǎn)或資不抵債的；(2)項(xiàng)目公司未在約定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)約定的建設(shè)進(jìn)度或項(xiàng)目完工、或開始運(yùn)營，且逾期超過一定期限的；(3)項(xiàng)目公司未按照規(guī)定的要求和標(biāo)準(zhǔn)提供產(chǎn)品或服務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的；(4)項(xiàng)目公司違反合同約定的股權(quán)變更限制的；(5)未按合同約定為PPP項(xiàng)目或相關(guān)資產(chǎn)購買保險(xiǎn)的。15.2提前終止提前終止的事由包括：(1)項(xiàng)目合同一方發(fā)生導(dǎo)致合同終止的違約事件后，另一方依據(jù)合同約定的程序主張終止合同；(2)不可抗力事件導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)；(3)政府方依據(jù)約定單方終止合同。政府方單方終止合同的權(quán)利由于PPP項(xiàng)目涉及公共利益，可以約定政府方在特定情形下有權(quán)單方終止合同；為