農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策分析

農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策分析

［］G526［］A［］1002-4808(2010)02-0001-05以農(nóng)民工子女為主體的流動兒童義務(wù)教育已經(jīng)并將長期成為城市義務(wù)教育的重要組成部分。但迄今為止，我國對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的經(jīng)費負(fù)擔(dān)還沒有形成規(guī)范有效的政策。在全國城鄉(xiāng)普遍實施免費義務(wù)教育后，農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費問題還沒得到很好地解決，成為我國義務(wù)教育財政制度最為薄弱的部分。所以，我們有必要對其進行深入的探討。一、中央政府農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策的演進1996年以前，中央政府沒有制定過流動兒童教育的任何文件，1996年后陸續(xù)發(fā)布一系列政策文件。這些政策的演變可以劃分為兩個時期。（一）管理責(zé)任下放、經(jīng)費責(zé)任不明確時期1996年4月，國家教委基礎(chǔ)教育司制定并發(fā)布了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》。這是中央政府關(guān)于流動兒童教育的第一個專門性文件。文件提出，流入地政府要為流動人口中的適齡兒童、少年提供接受義務(wù)教育的機會，具體承擔(dān)管理職責(zé)。流動兒童以在全日制中小學(xué)借讀為主。舉辦專門招收流動兒童的學(xué)校，其經(jīng)費由辦學(xué)者負(fù)責(zé)籌措；流入地學(xué)?？梢韵蛄鲃觾和改富蚱渌O(jiān)護人收取借讀費。[1]該文件強調(diào)辦學(xué)者和家庭的經(jīng)費責(zé)任，沒有對政府承擔(dān)流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費作任何規(guī)定。1998年3月，國家教委和公安部聯(lián)合發(fā)布了《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》。這個文件的內(nèi)容與1996年發(fā)布的文件基本相同，只是規(guī)定得更為清晰，如提出流動兒童少年入學(xué)“以流入地全日制公辦中小學(xué)借讀為主”，而不是籠統(tǒng)的“以全日制中小學(xué)為主”[2]。這個文件正式確立了流動兒童教育以公辦學(xué)校接收為主、以流入地政府管理為主的“兩為主”政策。但這個文件也沒有對政府負(fù)擔(dān)流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費問題作出規(guī)定。2001年5月國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，提出“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”[3]。這個文件比以前的兩個文件更進了一步，將流動兒童的義務(wù)教育視為政府必須依法保障的權(quán)利。但由于這個文件不是針對流動兒童教育的專門文件，沒有對這一問題作更多的規(guī)定，也沒有提到政府對流動兒童義務(wù)教育的經(jīng)費負(fù)擔(dān)責(zé)任。上述三個文件構(gòu)成了中央政府1996-2003年期間對以農(nóng)民工子女為主的流動兒童義務(wù)教育的基本政策框架。這些文件對農(nóng)民工子女學(xué)校的籌資和收費、公辦學(xué)校借讀費等問題雖都有所提及，但并沒有明確政府的經(jīng)費負(fù)擔(dān)責(zé)任。（二）政府經(jīng)費責(zé)任明確但各級政府責(zé)任不清晰時期2003年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部委《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，這是中央政府第一份專門針對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的政策文件。文件對農(nóng)民工子女的義務(wù)教育作出比較全面的政策規(guī)定。除重申“兩為主”政策以外，上述文件提出：“建立農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費籌措保障機制。流入地政府財政部門要對接收進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補助。城市教育費附加中要安排一部分經(jīng)費，用于進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作?！盵4]此外，該文件還要求流入地政府的發(fā)展改革部門要將農(nóng)民工子女的義務(wù)教育納入城市社會發(fā)展計劃，將農(nóng)民工子女就學(xué)學(xué)校建設(shè)列入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；編制部門要將農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量納入定編范圍，作為學(xué)校定編的基礎(chǔ)；價格主管部門要制訂收費標(biāo)準(zhǔn)，做到收費與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，并檢查學(xué)校收費情況；通過設(shè)立助學(xué)金、減免費用、免費提供教科書等方式，幫助家庭經(jīng)濟困難的農(nóng)民工子女就學(xué)。六部委的這個文件第一次明確了政府對農(nóng)民工子女義務(wù)教育承擔(dān)經(jīng)費保障責(zé)任，但將這一責(zé)任下放到了流入地政府。2006年3月，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》進一步明確了流入地政府的農(nóng)民工子女義務(wù)教育財政責(zé)任，要求流入地政府將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預(yù)算，以全日制公辦中小學(xué)為主接收農(nóng)民工子女入學(xué)，并按照實際在校人數(shù)撥付學(xué)校公用經(jīng)費。該文件還第一次提出，流入地政府對委托承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育的民辦學(xué)校，要在辦學(xué)經(jīng)費、師資培訓(xùn)等方面給予支持和指導(dǎo)。[5]2008年8月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費工作的通知》。文件規(guī)定，公辦學(xué)校對農(nóng)民工子女免除學(xué)雜費、不收借讀費；在接受政府委托、承擔(dān)義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校就讀的學(xué)生，按照當(dāng)?shù)毓k學(xué)校免除學(xué)雜費標(biāo)準(zhǔn)享受補助；中央財政對農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎勵。[6]上述國務(wù)院及六部委的三個文件對農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)問題的規(guī)定，是迄今為止中央政府所作的最為詳盡的規(guī)定。通過這三個文件，中央政府明確了流入地政府應(yīng)該承擔(dān)的農(nóng)民工子女義務(wù)教育的三項經(jīng)費責(zé)任：公辦學(xué)校的校舍建設(shè)、人員和公用經(jīng)費責(zé)任；對受委托承擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校的經(jīng)費補助責(zé)任；對農(nóng)民工子女的免費和資助責(zé)任。不過，盡管中央政府明確了流入地政府的經(jīng)費責(zé)任，但是其自身卻沒有承擔(dān)責(zé)任（只對農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題解決較好的省份給予適當(dāng)獎勵），也沒有對各級地方政府如何分擔(dān)經(jīng)費責(zé)任作出明確規(guī)定。到目前為止，中央政府的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策還是一項責(zé)任下推的半模糊政策。二、農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)的地方模式中央政府在農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)問題上推卸自身責(zé)任的半模糊政策，為地方政府的各自為政和卸責(zé)留下了很大空間，[7]形成了各種不同的地方模式。（一）上海模式2008年，上海市教委發(fā)布文件，要求將農(nóng)民工子女義務(wù)教育需求納入各區(qū)縣教育發(fā)展規(guī)劃，增建公辦學(xué)校，加大公辦學(xué)校接收農(nóng)民工子女的力度。資助農(nóng)民工子女學(xué)校改造，使其達(dá)到基本辦學(xué)條件，將其納入民辦教育管理范圍。市財政對符合規(guī)劃要求，納入規(guī)范改造的農(nóng)民工子女學(xué)校，一次性給予每所學(xué)校50萬元改造經(jīng)費。納入規(guī)范的農(nóng)民工子女學(xué)校要與公辦學(xué)校一樣免除學(xué)生的學(xué)雜費、課本費和作業(yè)本費。市財政按接納學(xué)生人數(shù)給予每生每年1000元的基本成本補貼，余下部分由區(qū)縣根據(jù)實際成本核算情況予以補足。2009年，上海農(nóng)民工子女在公辦學(xué)校就讀的比例達(dá)到65%；規(guī)范改造的農(nóng)民工子女學(xué)校達(dá)到146所，接納了農(nóng)民工子女的25%。在公辦學(xué)校和規(guī)范的農(nóng)民工子女學(xué)校就學(xué)、享受免費義務(wù)教育的農(nóng)民工子女達(dá)到了90%。[8]到2010年，農(nóng)民工子女將全部享受政府提供經(jīng)費、有一定質(zhì)量保證的免費義務(wù)教育。2008年以來上海的政策調(diào)整和實踐，形成了解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)的上海模式。上海模式的基本特征是：公辦學(xué)校盡力接納農(nóng)民工子女，大多數(shù)農(nóng)民工子女就讀公辦學(xué)校；政府主導(dǎo)農(nóng)民工子女學(xué)校的改造和規(guī)范并提供持續(xù)的成本補償；市和區(qū)縣共同負(fù)擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費，市級政府在解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題中起主導(dǎo)作用。與上海模式比較接近，政府為農(nóng)民工子女盡力提供較好教育條件的還有天津、福建等地區(qū)。天津市強調(diào)公辦學(xué)校的責(zé)任，義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女100%由公辦學(xué)校接納，不允許農(nóng)民工子女學(xué)校存在。2008年，福建86%的農(nóng)民工子女在公辦學(xué)校接受義務(wù)教育，省政府要求對委托接納農(nóng)民工子女的民辦學(xué)校給予財政補助。不過與上海不同的是，這些省、市的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費主要由區(qū)縣承擔(dān)，省和市級政府負(fù)擔(dān)較少。（二）北京模式2009年，有41.8萬非戶籍兒童在北京接受義務(wù)教育，其中67%在公辦學(xué)校就讀，還有約14萬非戶籍兒童在農(nóng)民工子女學(xué)校或民辦學(xué)校就讀。[9]北京目前還有200多所農(nóng)民工子女學(xué)校，但只有60多所是有辦學(xué)許可證的學(xué)校。近幾年，政府對有許可證的農(nóng)民工子女學(xué)校提供了少量的資金，用于改善辦學(xué)條件。對在公辦學(xué)校就讀、符合一定標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工子女免除了雜費，對有許可證的農(nóng)民工子女學(xué)校中符合一定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)生提供了相當(dāng)于公辦學(xué)校雜費標(biāo)準(zhǔn)的補助。但對于100多所沒有許可證的農(nóng)民工子女學(xué)校和其中的學(xué)生，政府沒有提供任何資金支持，也沒有提出可行的解決措施。北京農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)的政策和實踐，可以稱作北京模式。北京模式的基本特征是：農(nóng)民工子女在公辦學(xué)校接受義務(wù)教育的比例在50%以上，做到了“以公辦學(xué)校為主”，但仍有大量的農(nóng)民工子女在條件簡陋的農(nóng)民工子女學(xué)校就讀；公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費基本由區(qū)縣政府負(fù)擔(dān)；政府對有許可證的農(nóng)民工子女學(xué)校及學(xué)生提供了少量財政補助資金，補助資金由市和區(qū)縣分擔(dān)；市級政府在解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題中，沒有發(fā)揮主導(dǎo)作用。全國多數(shù)城市的農(nóng)民工子女教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策接近北京模式。（三）貴陽模式2004年起，貴陽市政府通過改擴建公辦中小學(xué)，提高接納農(nóng)民工子女的能力，但多數(shù)農(nóng)民工子女還在民辦學(xué)校就讀。2008年，在公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女享受了免除學(xué)雜費待遇，市財政對民辦學(xué)校按接納的農(nóng)民工子女人數(shù)提供經(jīng)費補助，每人一年補助200元，其中100元抵學(xué)雜費，另100元改善辦學(xué)條件。2008年，貴陽在義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女約13萬余人，其中9萬余人在民辦中小學(xué)就讀，民辦學(xué)校承擔(dān)了約70%的農(nóng)民工子女的義務(wù)教育任務(wù)。[10]貴陽市對農(nóng)民工子女義務(wù)教育的財政支持政策可以稱為貴陽模式。貴陽模式的基本特征是：雖然政府努力加大公辦學(xué)校接收的力度，但限于接納能力，公辦學(xué)校接納的農(nóng)民工子女不到50%，沒有做到“以公辦學(xué)校為主”；農(nóng)民工子女多數(shù)就讀于民辦學(xué)校，政府對民辦學(xué)校及學(xué)生普遍提供財政補助，補助經(jīng)費主要由市政府統(tǒng)籌；市級政府在提供農(nóng)民工子女義務(wù)教育中起到了主導(dǎo)作用。像貴陽這樣農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量大、財政能力薄弱，但對在民辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女義務(wù)教育盡力提供財政支持的城市很少。（四）廣州模式2008年，約有40萬外來務(wù)工子女在廣州接受義務(wù)教育，其中在公辦學(xué)校就讀的只占30%，另外70%就讀于民辦學(xué)?；蜣r(nóng)民工子女學(xué)校。政府對民辦學(xué)?；蜣r(nóng)民工子女學(xué)?；緵]有提供財政補助。在公辦學(xué)校就讀的外來工子女不僅不能享受免學(xué)雜費待遇，還要按擇校生對待，交納借讀費。[11]在民辦學(xué)?；蜣r(nóng)民工子女學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女，更沒有得到政府的免學(xué)雜費補助。廣州的農(nóng)民工子女義務(wù)教育財政政策和實踐可以稱為廣州模式。廣州模式也可稱為廣東模式，是深圳、東莞等廣東其他城市普遍采用的模式。廣州模式的基本特征是：限于客觀條件和主觀努力，公辦學(xué)校接納的農(nóng)民工子女比例遠(yuǎn)低于50%，沒有做到“以公辦學(xué)校為主”；大多數(shù)農(nóng)民工子女就讀于農(nóng)民工子女學(xué)校，而政府對農(nóng)民工子女學(xué)校極少提供財政補助；農(nóng)民工子女學(xué)校的學(xué)生和在公辦學(xué)校就讀的非廣東籍農(nóng)民工子女，不能享受免除學(xué)雜費的待遇；在公辦學(xué)校就讀的農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費主要由區(qū)縣承擔(dān)，省和市級政府很少提供經(jīng)費補助，沒有為解決農(nóng)民工子女的義務(wù)教育經(jīng)費問題發(fā)揮積極主導(dǎo)作用。廣州市政府對農(nóng)民工子女義務(wù)教育提供財政支持的力度，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如上海和北京，甚至比貴陽還要差很多。在貴陽，雖然也有70%的農(nóng)民工子女在民辦學(xué)校就讀，但民辦學(xué)校和學(xué)生普遍能得到財政補助。像廣州這樣財力雄厚但對農(nóng)民工子女義務(wù)教育解決得很差的城市，在廣東以外的城市很少。三、現(xiàn)行農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策的問題與改革思路盡管中央政府制定了一系列政策推動農(nóng)民工子女義務(wù)教育工作，但由于經(jīng)費負(fù)擔(dān)問題沒有很好解決，農(nóng)民工子女義務(wù)教育還存在一些突出的問題，需要繼續(xù)改革與完善。（一）農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策的問題1.政策設(shè)計不完善現(xiàn)行的農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策的設(shè)計存在三個方面的不完善。第一，中央政府的政策目標(biāo)不清晰。現(xiàn)行經(jīng)費負(fù)擔(dān)政策沒有明確的目標(biāo)，強調(diào)的是“兩為主”。但“兩為主”是對管理和就學(xué)方式的規(guī)定，不應(yīng)該是政策目標(biāo)。政策目標(biāo)應(yīng)該是《義務(wù)教育法》規(guī)定的為非戶籍兒童提供平等的義務(wù)教育條件。即使是“兩為主”政策，也存在含義不明確的問題。公辦學(xué)校就讀為主的數(shù)量界限是多少？是不是超過50%就是“為主”了？這些問題都沒有明確。第二，區(qū)縣承擔(dān)主要經(jīng)費責(zé)任不合理。由于中央政府只是將農(nóng)民工子女義務(wù)教育的經(jīng)費負(fù)擔(dān)責(zé)任交給地方，各地的省、市級政府多效法中央，將責(zé)任層層下推，最后實際上推到了區(qū)縣政府身上。在現(xiàn)行的分稅制財政收入體制下，農(nóng)民工為城市政府創(chuàng)造的包括稅收在內(nèi)的經(jīng)濟利益，更多是全市范圍共享的。農(nóng)民工進城所推動的經(jīng)濟增長和社會進步，則更多是全省、全國共享的成果。但現(xiàn)行的義務(wù)教育財政體制下，城市公辦學(xué)校的經(jīng)費主要由區(qū)縣政府負(fù)擔(dān)。因此，對于區(qū)縣政府來說，農(nóng)民工帶來的利益沒有全部得到，但其子女的義務(wù)教育經(jīng)費卻要全部負(fù)擔(dān)，這是一種凈收益為負(fù)的制度安排。這種利益格局必然導(dǎo)致區(qū)縣政府盡可能推卸自己的責(zé)任，減少接納農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校的數(shù)量，進而減輕自己的財政負(fù)擔(dān)。第三，公辦學(xué)校招收農(nóng)民工子女的自由裁量權(quán)過大。在現(xiàn)行的學(xué)校治理結(jié)構(gòu)下，公辦學(xué)?？梢赃M行創(chuàng)收活動，可以用創(chuàng)收的收入作為教職工的津貼和補貼。在招生上的自由裁量權(quán)，是中小學(xué)校創(chuàng)收的優(yōu)越條件。公辦學(xué)校資源的不足和地方政府的高準(zhǔn)入條件，已經(jīng)使農(nóng)民工子女在公辦學(xué)校就讀遇到很多困難，政府給予公辦學(xué)校是否接收農(nóng)民工子女的自由裁量權(quán)，增加了公辦學(xué)校向農(nóng)民工違規(guī)收費的機會，加大了農(nóng)民工子女進入公辦學(xué)校就讀的難度和成本。2.政策效果不理想政策設(shè)計的不完善導(dǎo)致了政策效果不很理想，這主要表現(xiàn)在三個方面。第一，農(nóng)民工子女進公辦學(xué)校難。盡管在全國大部分城市，農(nóng)民工子女多數(shù)進入公辦學(xué)校就學(xué)，但還有幾百萬農(nóng)民工子女無法進入公辦學(xué)校。[12]僅廣東一個省，就有100多萬農(nóng)民工子女不能進入公辦學(xué)校就讀。農(nóng)民工子女難以進入公辦學(xué)校主要有三個原因。一是農(nóng)民工居住地附近沒有公辦學(xué)?；蚬k學(xué)校接納能力不足。二是公辦學(xué)校的準(zhǔn)入條件高，如深圳市政府規(guī)定，農(nóng)民工子女在深圳的公辦學(xué)校就學(xué)需要提供暫住證等9個證明。農(nóng)民工子女滿足不了條件便無法進入公辦校讀書。三是有些公辦學(xué)校收取較高的借讀費、贊助費，農(nóng)民工負(fù)擔(dān)不起。第二，農(nóng)民工子女學(xué)校辦學(xué)條件差。由于各種原因，相當(dāng)多的農(nóng)民工子女不能在公辦學(xué)校就學(xué)，只能進入農(nóng)民工子女學(xué)校接受基本的教育。但農(nóng)民工子女學(xué)校缺乏政府財政支持，受農(nóng)民工支付能力的約束，收費水平較低，辦學(xué)經(jīng)費嚴(yán)重不足，辦學(xué)條件簡陋，教學(xué)質(zhì)量不高。2008年初，筆者調(diào)查了40所北京的農(nóng)民工子女學(xué)校和其中的222名教師。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，95%的教師沒有配備電腦，28%的學(xué)校沒有圖書室，70%的學(xué)校沒有實驗室，73%的學(xué)校音樂器材滿足率不到40%，64%的學(xué)校體育器材滿足率不到40%，52%的教師學(xué)歷是高中或以下。第三，農(nóng)民工子女的教育權(quán)利沒有得到保障?！读x務(wù)教育法》明確規(guī)定，流入地政府應(yīng)當(dāng)為非戶籍兒童提供平等接受義務(wù)教育的條件。但各地制訂的農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策基本上都不符合上述法律規(guī)定，農(nóng)民工子女實際上難以獲得平等的義務(wù)教育條件。如幾乎所有的城市都對農(nóng)民工子女就讀公辦學(xué)校設(shè)置了準(zhǔn)入條件，要求提供多種證明；很多城市只有部分公辦學(xué)校向農(nóng)民工子女開放，且一般都是辦學(xué)條件較差的公辦學(xué)校。[13]農(nóng)民工子女即使進入了公辦學(xué)校，也不能獲得同等待遇。如廣東省規(guī)定，城市義務(wù)教育免費的對象限于廣東省戶籍的非農(nóng)戶學(xué)生，明確排斥了農(nóng)民工子女。（二）農(nóng)民工子女義務(wù)教育財政負(fù)擔(dān)政策的改革思路1.建立以流入省市政府為主的經(jīng)費分擔(dān)制度無論是從保障最弱勢的農(nóng)民工子女的法定義務(wù)教育權(quán)利的公平角度，還是從推進經(jīng)濟和人口城市化、現(xiàn)代化的效率角度，建立政府出資、覆蓋全體農(nóng)民工子女的義務(wù)教育經(jīng)費保障制度，是各級政府義不容辭的責(zé)任。農(nóng)民工子女義務(wù)教育的全國性跨區(qū)