城市群租者的居住權(quán)保護問題分析

城市群租者的居住權(quán)保護問題分析

DF391：A1005-0078(2011)01-016-06一、由“群租”現(xiàn)象所引出的話題近年來，將一套房屋分割成為若干個空間，出租給多人居住的“群租”行為，隨著城市房價的不斷攀高和房租的不斷攀升而形成一種態(tài)勢。尤其是在上海、北京、廣州、深圳等流動人口較多的城市，群租現(xiàn)象更是愈演愈烈，成為這些城市中一些居住小區(qū)一道獨特的“風(fēng)景”。在《上海商報》2006年曾經(jīng)進行的網(wǎng)上調(diào)查中，就有1003位業(yè)主表示曾經(jīng)聽說或在自己的周邊見過群租現(xiàn)象，比例高達94％，在短短3天內(nèi)就得到如此結(jié)果，出人意料。而聽說過的群租類型也花樣百出，利益驅(qū)動使得越來越多的房東甚至是不相關(guān)的人介入其中，演化出了不同的模式，隱隱有成為一種“新職業(yè)”的架勢。①客觀地說，“群租”行為影響了小區(qū)內(nèi)正常住戶的生活，也導(dǎo)致了其生活支出的增多，②因而所引起正常住戶的強烈不滿也屬情理之中。尤其是“群租”存在諸多安全隱患，比如上下搭鋪，亂拉線路，電線老化裸露，沒有足夠的消防設(shè)施等，而且在租賃過程中，由于多人居住，衛(wèi)生、治安等問題較為突出，“擾民”現(xiàn)象嚴(yán)重。所以引起了社會的廣泛關(guān)注。③正是由于“群租”所產(chǎn)生的消極影響，上海加大了對“群租”行為進行規(guī)范和查處的力度。2006年11月30日，上海市房屋土地資源管理局發(fā)布了《關(guān)于加強居住房屋租賃管理的若干規(guī)定》(試行)，規(guī)定了八個方面的內(nèi)容，其中包括“居住房屋應(yīng)當(dāng)以原規(guī)劃設(shè)計的房間為最小出租單位，不分門進出的客廳、廚房間、衛(wèi)生間等均不得單獨出租；一間房間只能出租給一個家庭或一個自然人，出租給家庭的，家庭人均承租的居住面積不得低于5平方米”，“居住房屋不得分割搭建若干小間，按間或按床位出(轉(zhuǎn))租。違規(guī)從事社會旅館經(jīng)營的，由相關(guān)管理部門責(zé)令限期改正，逾期拒不改正的，按《上海市旅館業(yè)治安管理實施細則》等規(guī)定進行查處”等內(nèi)容。據(jù)媒體報道，2007年9月7日上午7時，滬上有史以來最大的一次整治群租房行動正式展開。一支由上海市普陀區(qū)綜治辦、房地局、公安、工商、宜川街道等聯(lián)合組成的行動小組開進了被稱為“上海灘第一群租小區(qū)”的中遠兩灣城。相關(guān)部門負責(zé)人表示，將通過這次嚴(yán)厲的整頓，使得目前中遠兩灣城633家群租戶在數(shù)月內(nèi)消失，盡快恢復(fù)昔日安樂的居民生活。這是一次涉及范圍廣、但保密性高的行動。即使是參與其中的一些部門，也只有帶隊人知道行動的具體時間和目標(biāo)。在中遠兩灣城物業(yè)公司，一位值班負責(zé)人在回答記者詢問時表示，雖然“聽說要整治”，但至今仍不清楚細節(jié)。中遠兩灣城內(nèi)的群租現(xiàn)象，在滬上可謂頗為有名，群租客的蜂擁而入，給這里原住戶帶來了極大的影響。正是因為群租戶實在太多，使有關(guān)部門在策劃方案時擔(dān)心走漏風(fēng)聲，使行動落空。據(jù)了解，參與行動的包括了公安、工商、衛(wèi)生等多個部門，他們將聯(lián)合執(zhí)法，對已經(jīng)“瞄準(zhǔn)”的多家群租戶進行整治，勒令其停止擾民行為。一位負責(zé)人透露，行動中甚至考慮到了“群租客鎖門”等可能面臨的突發(fā)情況，并做好了應(yīng)急預(yù)案。④筆者注意到，媒體在報道中說：“隨著分割房間的‘壁壘’被拆除，八個獨立小間消失，恢復(fù)了兩室一廳的原貌”，“整治人員當(dāng)即用榔頭將房屋的隔離部分敲去”。⑤以上整治行動，媒體用了“‘上海第一群租小區(qū)’打響‘第一槍’”，⑥這樣類似于介紹南昌起義的語言來予以報道。筆者毫不懷疑“群租”行為在一定程度上所產(chǎn)生的消極后果。然而，對于政府部門這種強行敲開房門的“急風(fēng)暴雨”式的整治行為，是否具有合法性，以及政府面對群租應(yīng)當(dāng)如何作為，則是一個值得探究的行政法問題。二、整治“群租”所凸顯的法律缺陷應(yīng)當(dāng)承認，群租現(xiàn)象的出現(xiàn)有其深刻的社會原因，其根本因素在于近年來城市房價的不斷攀升并由此引發(fā)的房租偏高。而在高房租的情形之下，一些外來打工人員、剛從學(xué)校畢業(yè)的學(xué)生由于無法承受高昂的房租，只能選擇群租的方式來解決自己的居住問題。然而，在依法行政的背景之下，由政府組成的一個個“行動小組”就能夠強行闖入他人住宅進行“整治”，并將因為無力租賃高昂房租的房屋的群租客強行趕出所租賃的房屋，這種現(xiàn)象無論從哪個角度來說，其合法性都是值得商榷的。(一)整治群租的“行動小組”究竟屬于什么性質(zhì)？由上海市普陀區(qū)綜治辦、房地局、公安、工商、宜川街道等聯(lián)合組成的“行動小組”開進了被稱為“上海灘第一群租小區(qū)”的中遠兩灣城進行大規(guī)模整治，這里的“行動小組”是一個什么樣的組織，其是否依法擁有相應(yīng)的“整治”權(quán)力，是一個首先值得研究的問題。從“整治”的過程來看，這一“整治”行為屬于一種行政執(zhí)法活動已經(jīng)確鑿無疑。然而，從行政法角度來說，行政執(zhí)法活動的主體是否合法，是行政活動中合法的主要問題。行政活動應(yīng)當(dāng)由一個依法擁有行政職權(quán)的行政主體來行使，已是不僅包括法學(xué)界，而且還是全社會的一種共識。只有依法具有行政主體資格的組織才能代表國家行使行政職權(quán)，進行行政執(zhí)法。“一個具有行政主體資格的組織才能對外管理。相對人對非行政主體所實施的行為沒有服從的義務(wù)”。⑦但是，無論是法律、行政法規(guī)，還是上海的地方性法規(guī)，對于“行動小組”都沒有任何的行政授權(quán)?！渡虾Ｊ蟹课葑赓U條例》和國務(wù)院的《物業(yè)管理條例》都明確規(guī)定房地產(chǎn)管理部門是房屋租賃或者是物業(yè)管理活動的行政主管部門。即使屬于違反《上海市旅館業(yè)治安管理實施細則》的行為，也應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)作為執(zhí)法主體。所以，對于以群租形式所產(chǎn)生的房屋租賃以及由此出現(xiàn)的物業(yè)管理問題的執(zhí)法主體上，只有房地產(chǎn)管理部門才是依法擁有行政職權(quán)的行政主體?！渡虾Ｊ芯幼》课葑赓U管理實施辦法》第18條也規(guī)定“違反《上海市房屋租賃條例》的有關(guān)規(guī)定出租或者轉(zhuǎn)租居住房屋的，由區(qū)(縣)房地產(chǎn)管理部門依法處理”，租賃當(dāng)事人不按照本辦法的規(guī)定辦理相關(guān)納稅申報和租賃合同登記手續(xù)的，“由稅務(wù)部門或者公安部門依法處理”。可見，各個行政機關(guān)是各司其責(zé)、有明確分工的。因此，在這一整治活動中，由一個區(qū)的綜治辦、房地局、公安、工商、街道等聯(lián)合組成的“行動小組”就可以開進小區(qū)，進行大規(guī)模的“執(zhí)法”，其在主體上不具有合法性。(二)“整治”行為是否具有合法的依據(jù)？“行動小組”不具有行政主體資格已是定論。但如果撇開主體資格不論(雖然主體合法是行政行為合法的前提所在)，單就行為本身而言，這種闖入群租房強行“整治”的行為，是否具有相應(yīng)的依據(jù)，也是一個必須探討的問題。《上海市房屋租賃條例》第8條所規(guī)定的不得出租房屋是“(一)未依法登記取得房地產(chǎn)權(quán)證書或者無其他合法權(quán)屬證明的；(二)共有的房屋，未經(jīng)全體共有人書面同意的；(三)改變房屋用途，依法須經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)而未經(jīng)批準(zhǔn)的；(四)被鑒定為危險房屋的；(五)法律、法規(guī)規(guī)定不得出租的其他情形”。同時，第30條規(guī)定的不得轉(zhuǎn)租的房屋是“(一)承租人拖欠租金的；(二)承租人在承租房屋內(nèi)擅自搭建的”等。第46條則規(guī)定：租賃當(dāng)事人違反上述規(guī)定，致使租賃合同無效的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。第47條規(guī)定：“出租人違反本條例第8條第(一)、(三)、(四)、(五)項的規(guī)定將不得出租的房屋出租或者承租人違反本條例第30條規(guī)定將不得轉(zhuǎn)租的房屋轉(zhuǎn)租的，由區(qū)、縣房地產(chǎn)管理部門責(zé)令其限期改正，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以下的罰款”。第52條規(guī)定：“當(dāng)事人對行政管理部門的具體行政行為不服的，可以依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》或者《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”、“當(dāng)事人對具體行政行為逾期不申請復(fù)議，不提起訴訟，又不履行的，作出具體行政行為的行政管理部門可以申請人民法院強制執(zhí)行”。從上述規(guī)定可以看出，《上海市房屋租賃條例》根本沒有賦予政府部門可以強制性地用“榔頭敲掉群租屋還房原形”的職權(quán)。即使屬于違反了《上海市旅館業(yè)治安管理實施細則》第8條第1款“未取得開辦旅館許可證的任何單位和個人，不準(zhǔn)開辦旅館”的規(guī)定的，也是由公安機關(guān)給予相應(yīng)的警告或者處以罰款。此外，正因為這一“整治”行為主體不合法，且依據(jù)缺乏，其在法律上究竟是一個什么性質(zhì)的行政執(zhí)法行為，在行政法上值得探究。筆者認為，這應(yīng)當(dāng)屬于是強制取締決定的行政強制執(zhí)行行為。但是，從媒體的報道中，并沒有看到取締的具體行政決定。僅僅根據(jù)媒體所稱，在整治之前，相關(guān)部門已對大房東、二房東、承租人進行了法律法規(guī)宣傳，通知了整改期限。⑧然而，媒體并沒有說明這一整治行為的性質(zhì)。根據(jù)筆者的理解，這應(yīng)當(dāng)屬于一種行政法上的行政強制執(zhí)行行為。然而，行政強制執(zhí)行的特征，應(yīng)當(dāng)是以一個合法的具體行政行為的存在為前提，僅憑一紙整改通知就進行所謂的強制執(zhí)行，無論如何說是缺乏依據(jù)的。更何況，“行動小組”并不具備相應(yīng)的行政強制執(zhí)行權(quán)。即使是行政機關(guān)，在依法不具備行政強制執(zhí)行權(quán)的情況下，也必須申請人民法院強制執(zhí)行。(三)強制“整治”的執(zhí)法程序存在嚴(yán)重缺陷“行動小組”在高度保密的情況下，在早晨7時破門而入地對群租房屋進行整治，應(yīng)當(dāng)說是嚴(yán)重違反了正當(dāng)程序的要求。由于在行動前的“高度保密”，也根本不可能事先聽取過包括房東、承租人在內(nèi)的相對人的意見。對于一個對相對人權(quán)益有較大不利影響的行政行為，不但在作出的過程中沒有事先聽取過有關(guān)相對人的意見，而且在采取強制執(zhí)行的具體措施之前，也沒有事實表明與相對人有過任何的溝通和協(xié)調(diào)。這實際上已經(jīng)嚴(yán)重影響了這一“整治”行為的程序公正性。因為“過程不公正會附帶產(chǎn)生不公正的結(jié)局，其最終結(jié)果是，即使行政決定本身是公正的，即決定的實質(zhì)是公正的，也可能因為過程的不公正產(chǎn)生不公正的影響”。⑨筆者認為，對于一個政府的執(zhí)法行為，強調(diào)程序的公正性是行政活動合法的重要內(nèi)容。國務(wù)院于2004年3月22日頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了“程序正當(dāng)”的要求，“行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟權(quán)”。然而，在對“群租”所進行的“整治”過程中，依法行政原則所要求的告知、聽取意見、說明理由、作出行政決定、強制執(zhí)行前應(yīng)有的告誡等一整套完整的程序，似乎未能夠得到體現(xiàn)。同時，雖然房東將房屋進行隔斷并出租給多人居住，對社會秩序產(chǎn)生了一定的不利影響，但是，這些房屋設(shè)備仍屬于房東的個人財產(chǎn)，政府是否可以進行強行處置？即使在可以強行處置的情況下，遵守嚴(yán)格的程序規(guī)則仍是必要的?！罢?dāng)法律程序是一個程序法的規(guī)則，稱為程序上的正當(dāng)法律程序。這種意義上的正當(dāng)法律程序要求一切權(quán)力的行使涉及剝奪人的生命、自由或財產(chǎn)時，必須經(jīng)過正當(dāng)?shù)某绦颍犎‘?dāng)事人的意見，要求有聽證、陳辯等權(quán)利”。⑩同時，“公眾們之所以把程序公正作為一個重要的方面來看待，不僅僅是因為它可以使公眾對依靠政府權(quán)力而作出的決定持有積極配合的態(tài)度；同時，也可以增進他們對自身法律體驗的滿意度，從而，最終決定他們對法律的遵從和對社會權(quán)威合法性的評判。通過公正程序，國家的活動在許多情況下都會變得讓公眾易于理解和接受”。(11)尤其是在我們強調(diào)建設(shè)社會主義和諧社會的今天，以公正的程序促進和諧行政，讓行政機關(guān)與公眾在對一些社會事務(wù)的處理方面，尤其是對公民權(quán)利產(chǎn)生重大影響的事務(wù)的處理方面，充分聽取相對人的意見，積極進行溝通和協(xié)商，乃是構(gòu)建政府與民眾之間和諧關(guān)系的重要一環(huán)。(四)關(guān)于“整治”行為的行政救濟問題我們注意到，在媒體的報道中，并沒有對“整治”行為的行政救濟行為有任何的表述。給人的感覺是，政府機關(guān)的這種強行“整治”行為似乎是天經(jīng)地義的。然而，對政府行為應(yīng)當(dāng)有明確的救濟途徑，則是法治的真諦所在。遺憾的是，在有關(guān)“整治”的報道中，我們沒有看到政府機關(guān)對“整治”行為活動中對相對人行政復(fù)議權(quán)、行政訴訟權(quán)加以保障的任何內(nèi)容。救濟權(quán)的存在，就根本而言，是為當(dāng)事人提供一條發(fā)泄不滿和說理的機會和途徑，行政機關(guān)必須予以充分尊重，不能限制和剝奪當(dāng)事人的救濟權(quán)。(12)依照國務(wù)院的《行政復(fù)議法實施條例》第17條規(guī)定，行政機關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當(dāng)告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限。這是從行政機關(guān)法定義務(wù)的角度對行政相對人行政救濟權(quán)利的一種制度保障。同時，也必須保障行政相對人依法提起行政訴訟、請求司法審查的權(quán)利。“司法審查是法院監(jiān)督行政機關(guān)遵守法律的有力工具，沒有司法審查，行政法治等于一句空話，個人的自由和權(quán)利就缺乏保障。司法審查不僅在其實際應(yīng)用時可以保障個人的權(quán)益，而且由于司法審查的存在對行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力?！?13)但是，在這一“整治”過程中，既然整個的“整治”行為在事前是“高度保密”的，那么就不可能在“強制”采取措施前告知相應(yīng)的救濟權(quán)利，這種狀況實際上明顯反映了有關(guān)政府部門對公眾行政救濟權(quán)利的漠視。總之，對于“群租”的強行行政執(zhí)法行為，在合法性問題上是值得探究的。這一探究，并不是表明筆者對這一行為的責(zé)難，根本的目的在于通過這一探究，促進政府部門在涉及公民權(quán)益的行政活動過程中，強化依法行政的理念。畢竟，我們已經(jīng)將法治作為追求的目標(biāo)，國務(wù)院也已經(jīng)在《全面推進依法行政實施綱要》中將“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”作為政府工作的出發(fā)點而提出，那么，強化政府的法治意識，促進政府的依法行政，就應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代政府的一個重要目標(biāo)。三、面對群租，政府應(yīng)當(dāng)如何作為群租問題的出現(xiàn)，從表面上說，是一部分低收入群體的生活窘迫問題，而從本質(zhì)上說，則是政府所必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不夠到位的問題。高房價態(tài)勢下的“群租”問題的出現(xiàn)乃是一部分低收入群體的“無奈”之舉。在現(xiàn)行房價的態(tài)勢之下，一部分低收入群體只能去租賃價格低廉的“格子房”，而政府部門的一番“整治”，卻很有可能使他們失去暫時的“棲身”之地。據(jù)報道，在2007年9月7日清晨的突擊行動中，群租整治小組清查了中遠兩灣城。首批55套以經(jīng)營地下旅館、盒飯和隔間泛濫的群租房得以恢復(fù)原貌。整治發(fā)現(xiàn)，25套房內(nèi)竟住了231人。一位在現(xiàn)場收拾行李的胡先生說：“走的人都準(zhǔn)備回家，我現(xiàn)在一個月也就1000多元的工資，眼下根本租不起房。我所在的公司，已經(jīng)有十幾名同事因為這件事辭職，準(zhǔn)備回老家?！?14)這一段描述已經(jīng)非常清晰地為我們展示了一部分外來打工人員的生活狀態(tài)。那么，我們的政府部門是為他們排難解憂，還是將他們“掃地出門”，確實是一個值得深思的問題。在現(xiàn)代社會，政府的職能已經(jīng)從傳統(tǒng)的干預(yù)行政走向福利行政，為社會成員提供高效、便捷的服務(wù)已經(jīng)成為行政的重要目的所在。現(xiàn)代行政的功能是向社會成員提供有效的公共服務(wù)和合格的公共產(chǎn)品。從本質(zhì)上說，現(xiàn)代行政已經(jīng)不再是單方的權(quán)力宣示，而是利用公共資源對個人給予“生存照顧”。服務(wù)理念的滲入是現(xiàn)代行政發(fā)展的基本走向，也是行政公共性在功能上的具體體現(xiàn)。同時，現(xiàn)代行政的價值也在于不斷地滿足社會成員的人道生活的需求。與私人活動以追求個人利益的最大化為目標(biāo)不同，公共行政活動必須注重在民主政治的理念下保障公眾的充分參與、實現(xiàn)更大的社會正義，以及承擔(dān)為公眾謀取福利的責(zé)任。因此，對于行政共同體來說，為每一個人提供最低限度的生存水準(zhǔn)所需要的公共服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)成為其首要的職責(zé)。質(zhì)言之，行政共同體應(yīng)當(dāng)以滿足社會成員的人道生活的需求為其行動的價值歸依。(15)為此，現(xiàn)代意義上的行政權(quán)就是國家行政機關(guān)或其他特定的社會組織進行行政活動，包括管理公共事務(wù)和為社會成員提供公共服務(wù)的國家權(quán)力。(16)雖然在對群租行為的“整治”過程中，“考慮到群租客的實際需要，整治小組在現(xiàn)場為租客提供了房產(chǎn)中介信息和免費法律咨詢，以幫助他們盡快找到安身之所。滬上其他一些群租問題比較嚴(yán)重的小區(qū)，也在通過為群租客尋找低價房、合租房設(shè)寢室長等人性化的措施妥善解決群租問題”。(17)然而，筆者認為，在群租客還沒有解決后續(xù)住房的情況下，就采取強制“整治”的措施是欠妥的。雖然提供房產(chǎn)中介信息和免費法律咨詢，卻難以及時解決這些失去住所的群租客的“燃眉之急”，這樣的“幫助”實際上是一種不解決問題的“幫助”，最起碼是不能解決眼下問題的“幫助”。而“為群租客尋找低價房”的措施，也并非是政府行為，而是小區(qū)物業(yè)或者居委會所為，(18)政府部門在這次“整治”過程中似乎并沒有出現(xiàn)大的作為。同時，上海市房屋土地資源管理局于2007年8月27日表示，該局已經(jīng)專門下發(fā)了《關(guān)于抓緊完善業(yè)主公約，增補規(guī)范租賃行為相關(guān)條款的通知》，該《通知》對2005年版的《業(yè)主公約》、《業(yè)主臨時公約》示范文本進行增補，新增一些制約群租的新條款，如人均承租面積必須符合標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)主不得擅自改變房屋原設(shè)計功能和布局等。然而，這個《通知》卻引起了爭論。其中引起最大爭議的就是增加了“一間房間只能出租給一個家庭或一個自然人，出租給家庭的，家庭人均承租的居住面積不得低于5平方米”的條款，按照媒體的解讀，這意味著即使是好朋友或者是男女朋友也將不能租住一間房。(19)但是，引起廣泛爭議的這個條款只是對2005年版的《業(yè)主公約》、《業(yè)主臨時公約》的示范文本進行增補，而示范文本并非強制使用，只是供各小區(qū)的業(yè)主大會在起草和制定《業(yè)主公約》時參考使用的。《業(yè)主公約》是業(yè)主對小區(qū)管理實行自我治理的文件，在《業(yè)主公約》的制定上，每一個業(yè)主都是平等的，因此必須基于每一位業(yè)主的真實意思表示來起草、討論、審議和表決通過。從這一意義上說，政府部門的“示范文本”僅僅具有指導(dǎo)意義，并不具有強制力。雖然除了進行“群租”的業(yè)主以外，其他業(yè)主可能會表示贊成。但從根本上來說，《業(yè)主公約》是否應(yīng)納入制約“群租”的條款，其決定權(quán)在業(yè)主，而不在政府。因此，筆者認為，無論是上海市房屋土地資源管理局發(fā)布的《關(guān)于加強居住房屋租賃管理的若干規(guī)定(試行)》，還是該局發(fā)布的《關(guān)于抓緊完善業(yè)主公約，增補規(guī)范租賃行為相關(guān)條款的通知》，都難以從根本上解決“群租”問題。正如曾有學(xué)者所指出，群租問題從根本上說，是廉租房的問題，群租問題只有在廉租房的基礎(chǔ)上才能解決?！安灰ス苋鹤獗旧恚ス苋鹤鈳淼南麡O后果和它的派生效應(yīng)”，“不要說‘群租’是不允許的，而要說‘群租’里的不安全是不允許的，打擾別人是不允許的，但‘群租’本身和他人沒有任何關(guān)系”，“群租的對象正是一部分沒地方住收入也不高的人，對這樣的現(xiàn)象不應(yīng)嚴(yán)厲處理，而應(yīng)該加強管理”，“如果政府不能給中低收入者提供足夠的廉租房，就應(yīng)該由市場本身自發(fā)解決?！?20)因此，對于“群租”問題的客觀存在，政府部門不能僅僅靠突擊“整治”來解決問題，僅僅依靠一時的“加大治理力度”的方式來“消滅群租”，只能取得暫時的效果。所以，要真正解決這一問題，關(guān)鍵問題是政府必須積極作為，為低收入群體創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境，著力解決他們的居住問題，以體現(xiàn)政府積極地為社會成員提供公共服務(wù)的職責(zé)。政府不能因為“群租”產(chǎn)生了不利影響而通過“整治”給低收入群體本來就比較艱辛的生活進一步增添難度。其次，面對“群租”所產(chǎn)生的負面影響，應(yīng)當(dāng)由各個行政執(zhí)法主體依照自己的法定職權(quán)，積極引導(dǎo)，并對違法行為進行必要的查處。如對于消防隱患問題，應(yīng)當(dāng)由消防部門依照職權(quán)處理；對于變相經(jīng)營旅館的，應(yīng)當(dāng)由公安機關(guān)和工商行政機關(guān)依法處理等。至于群租所出現(xiàn)的影響其他居民正常生活的“擾民”現(xiàn)象，完全可以通過民事途徑加以解決。政府部門不能以違法越權(quán)的方式解決“群租”問題。四、結(jié)語目前的群租客，絕大多數(shù)都是低收入群體。他們來到上海，為上海的發(fā)展出力，就理應(yīng)獲得這座城市的關(guān)懷與呵護。作為一個具有包容心的大都市，我們不能不時刻留意他們的生存狀況并給予其他方面的幫助。應(yīng)當(dāng)充分考慮到群租客群體的實際處境，向弱勢群體展示來自政府的善意與溫情。(21)上海這幾年在關(guān)注民生問題上做了很多有益的工作。就在筆者行將結(jié)束本文的時候，看到了上海將探索公租房新政的報道，上海首次將非戶籍人口納入保障范圍的《上海市發(fā)展公共租賃住房的實施意見》(征求意見稿)的意見征求期，也于2010年6月13日結(jié)束，只等相關(guān)細則明確后即將推行。這意味著，公租房將與廉租房、經(jīng)適房一起，共同拉動上海市保障性住房建設(shè)。無論是“上海人”還是“外鄉(xiāng)人”，也無論藍領(lǐng)還是白領(lǐng)，中低收入階層或暫時買不起房的工薪階層，都可能在未來的某一天享受到住房保障。(22)由此可見，解決低收入者的居住問題，已經(jīng)逐漸成為政府的一項職責(zé)。這些措施的行將出臺本身也表明，解決“群租”問題并不能僅僅靠強制性的“整治”。注釋：①《治理群租：一刀切標(biāo)準(zhǔn)難以實現(xiàn)》，載2006年8月9日《上海商報》。②最典型的就是由于居住人數(shù)的激增，使電梯的運營成本增加，從而使正常住戶也增加了這方面的支出。③筆者在google網(wǎng)站上搜索