我國(guó)服務(wù)型政府研究覽析

我國(guó)服務(wù)型政府研究覽析

D630.1A1005-460X(2010)04-0048-06在我國(guó)，服務(wù)型政府是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的一個(gè)概念。首先是由一些地方政府和學(xué)者提出的，多半是從具體措施著手，或與經(jīng)濟(jì)體制改革配套。如，廣東順德市1995年就提出了“六個(gè)行政”的理念，即依法行政、規(guī)范行政、高效行政、透明行政、服務(wù)行政和廉潔行政；并開(kāi)展了“三為服務(wù)”，即為改革開(kāi)放服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)、為群眾服務(wù)的活動(dòng)。2001年以后，在成都、南京、重慶等地也陸續(xù)有了這方面的討論和實(shí)踐。中央決策層從2004年開(kāi)始關(guān)注這一命題。2004年，溫家寶發(fā)表了《提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，牢固樹(shù)立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀》的講話，首次提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”的命題。在2005年召開(kāi)的全國(guó)人大十屆三次會(huì)議上，建設(shè)服務(wù)型政府被寫(xiě)進(jìn)了政府工作報(bào)告，經(jīng)人大批準(zhǔn)而變成國(guó)家意志。胡錦濤在2005年兩次講到這個(gè)問(wèn)題，2007年黨的十七大報(bào)告更是明確地提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，從而把我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)提高到體制改革目標(biāo)的價(jià)值層面?？傮w來(lái)看，理論界的研究成果主要是圍繞著什么是服務(wù)型政府、為什么建設(shè)服務(wù)型政府和怎樣建設(shè)服務(wù)型政府三大問(wèn)題展開(kāi)。一、服務(wù)型政府內(nèi)涵界定及背景據(jù)考證，“服務(wù)型政府”一詞最早見(jiàn)之于德國(guó)行政法學(xué)家厄斯特·福斯多夫1938年發(fā)表的題為《作為服務(wù)主體的行政》一文中。后來(lái)，臺(tái)灣學(xué)者陳新民在《公法學(xué)札記》一書(shū)予以介紹和解讀，使“服務(wù)型政府”的觀念逐漸得到闡發(fā)。大陸學(xué)者徐邦友1999年說(shuō)：“我們必定能創(chuàng)建一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及現(xiàn)代民主政治相適應(yīng)的有限服務(wù)型政府行政模式”[1]。張康之2000年也開(kāi)始使用“服務(wù)型政府”概念[2]。以中國(guó)期刊網(wǎng)統(tǒng)計(jì)為依據(jù)，第一篇以“服務(wù)型政府”為主題的論文發(fā)表于2001年。此后近十年來(lái)，各類(lèi)期刊上發(fā)表的篇名含有“服務(wù)型政府”的論文已達(dá)2000多篇，相關(guān)著作二十余部。許多學(xué)者論述服務(wù)型政府大多從自己的學(xué)術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)出發(fā)，如，從社會(huì)變革角度（張康之、武玉英）、從政府宗旨角度（高小平）、從政府和社會(huì)關(guān)系角度的公民本位與民主價(jià)值（劉熙瑞、姜曉萍、吳玉宗、沈榮華）、從行政管理體制和政府內(nèi)外部法治關(guān)系角度（姜明安）、從政府職能角度（謝慶奎、遲福林、李軍鵬、廖進(jìn)球）、從行政方式角度（王永昌、尹戈）、從本質(zhì)角度（朱光磊、孫濤、彭向剛）認(rèn)為管理就是服務(wù)等。在縱覽時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，體育專(zhuān)業(yè)、新聞專(zhuān)業(yè)、計(jì)算機(jī)專(zhuān)業(yè)的也在給服務(wù)型政府下定義，管理工程方面的學(xué)者還把最新非線性研究的方法論和服務(wù)型政府聯(lián)系起來(lái)，可謂豐富多彩。在經(jīng)歷了所謂“NPM”的“第一輪改革”之后，西方“第二輪改革”也充滿(mǎn)了不同的觀點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界來(lái)看，目前闡釋服務(wù)型政府內(nèi)涵的大致有以下視角。1.政府與公民關(guān)系視角。有學(xué)者認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府的前提是理清政府與公民的關(guān)系，即強(qiáng)調(diào)公民本位而非政府本位，倡導(dǎo)的價(jià)值取向是社會(huì)控制政府、國(guó)家權(quán)力向社會(huì)權(quán)力轉(zhuǎn)移，認(rèn)為這是服務(wù)型政府與其他政府模式的根本區(qū)別。忽視或漠視“公民本位”，都不是真正意義上的服務(wù)型政府模式。劉熙瑞認(rèn)為：“我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府時(shí)，首先必須重新確定政府與民眾的關(guān)系，這是我們一切改革的初始點(diǎn)。只有在這種主—仆關(guān)系下，我們所追求的政府模式才是真正意義上的服務(wù)型政府模式?！盵3]沈榮華認(rèn)為：“從觀念上講，服務(wù)行政應(yīng)以社會(huì)公眾的需求為出發(fā)點(diǎn)，確立親民意識(shí)，以社會(huì)公眾的意志為根本向度。確立責(zé)任意識(shí)，以責(zé)任意識(shí)為主要先導(dǎo)，徹底改變過(guò)去那種只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、不對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的局面；從功能上講，服務(wù)行政就是要轉(zhuǎn)變政府的角色，使政府成為公共服務(wù)的供給者，服務(wù)行政就是要以出于公心、服從民意、設(shè)身處地為人民著想、努力提高服務(wù)質(zhì)量為己任，以社會(huì)公眾的滿(mǎn)意程度為最高標(biāo)準(zhǔn)，而不應(yīng)該過(guò)分強(qiáng)調(diào)‘特殊集團(tuán)’的意志，不應(yīng)該以政府自身的規(guī)則為導(dǎo)向；從本質(zhì)上講，服務(wù)行政應(yīng)以人民為主體，使政府充分發(fā)揮社會(huì)公共事務(wù)的服務(wù)性功能，而不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)維護(hù)政治統(tǒng)治的工具，更不能再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu)和脫離社會(huì)的‘異己力量’。”[4]2.政府職能重塑視角。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)缙谥粐@操作層面進(jìn)行，導(dǎo)致其并不能很好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，2003年“SARS”危機(jī)便是一個(gè)很好的例證。隨著改革的深入與社會(huì)的進(jìn)步，政府應(yīng)重塑自身的職能結(jié)構(gòu)，即由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。汪來(lái)杰認(rèn)為：“構(gòu)建服務(wù)型政府，必須首先明確地方政府的職能定位。相對(duì)于中央政府調(diào)控—服務(wù)型職能定位而言，地方政府職能的服務(wù)型更加突出，因此，服務(wù)型政府的職能定位應(yīng)是‘公共服務(wù)型’?！盵5]3.政府類(lèi)型歷史演進(jìn)視角。張康之認(rèn)為，“產(chǎn)生于政府之中的行政服務(wù)于統(tǒng)治的目的、政府中的行政體制結(jié)構(gòu)也從屬于統(tǒng)治的需要”[6]，在此基礎(chǔ)上提出了統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政三個(gè)前后遞進(jìn)轉(zhuǎn)變的概念。李傳軍認(rèn)為，公共管理本身存在著雙重緯度，一方面，仍然有臍帶將公共管理模式與母體官僚制政府模式相連，另一方面，作為一種新型的公共管理模式又有著不同于母體的全新的特征，這就是貫穿于公共管理模式的“公共服務(wù)精神”[7]。這些學(xué)者把政府從統(tǒng)治型向管理型再向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變視為一種歷史趨勢(shì)，具有明顯的規(guī)律性特征。4.政府工作方式轉(zhuǎn)換視角。我國(guó)各地方政府在建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐中，大都通過(guò)提供多種便民服務(wù)方式、改善服務(wù)態(tài)度來(lái)進(jìn)行。如，設(shè)立“政務(wù)超市”、“陽(yáng)光大廳”、“一站式服務(wù)”、“行政審批中心”等。王永昌、曲真儒、尹戈、喬雨等分別撰文認(rèn)為，這種服務(wù)方式的提高、服務(wù)態(tài)度的改善就是進(jìn)行服務(wù)型政府的建設(shè)。①?lài)?guó)內(nèi)學(xué)者在研究服務(wù)型政府并對(duì)概念進(jìn)行界定中，常常將“服務(wù)型政府”與“公共服務(wù)型政府”互換使用，卻忽視了兩者之間的關(guān)系。但是，不少學(xué)者對(duì)此概念上的差異提出了自己的看法，大致有四種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為二者之間是平行的（謝慶奎）[8]；二是認(rèn)為二者是等同的關(guān)系（程倩）[9]，沒(méi)有本質(zhì)差異；三是認(rèn)為公共服務(wù)型政府優(yōu)于服務(wù)型政府（王艷）[10]；四是服務(wù)型政府優(yōu)于公共服務(wù)型政府。劉熙瑞認(rèn)為“服務(wù)型政府”明確了公民本位和社會(huì)本位的限定，也強(qiáng)調(diào)了公民意志的基礎(chǔ)性地位，“公共服務(wù)型政府”只是政府職能重點(diǎn)的調(diào)整，并沒(méi)有明確政府與公民的基本關(guān)系[11]。盡管學(xué)界對(duì)于服務(wù)型政府的概念表述有一定差異，但對(duì)于我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的歷史必然性和緊迫性卻有著高度的一致性。井敏認(rèn)為建設(shè)服務(wù)型政府有經(jīng)濟(jì)背景（知識(shí)經(jīng)濟(jì)取代傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)居于主導(dǎo)地位）、政治背景（公民的民主訴求越來(lái)越高）、文化背景（行政組織內(nèi)部成員對(duì)獨(dú)立人格的追求）[12]。胡珊琴認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政府管理模式轉(zhuǎn)變和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是中國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的背景，在這一背景下，服務(wù)型政府建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)緊迫性[13]。劉星認(rèn)為，政府的合理職能及行為方式都源于社會(huì)的演變，全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來(lái)向政府部門(mén)提出了新的要求，成為構(gòu)建服務(wù)型政府的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力[14]。李軍鵬認(rèn)為，建設(shè)公共服務(wù)型政府是全面完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制適應(yīng)我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化和社會(huì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求[15]。天津南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院課題組在綜述國(guó)內(nèi)學(xué)者相關(guān)觀點(diǎn)之后，將建設(shè)公共服務(wù)型政府的動(dòng)力從宏觀上歸納為“一句話四個(gè)方面”。“一句話”就是“一個(gè)目標(biāo)，兩大驅(qū)動(dòng)”，即實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，將國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全方位持續(xù)、協(xié)調(diào)、快速發(fā)展的需要作為動(dòng)力；以全球化給我國(guó)政府帶來(lái)的巨大影響、壓力以及政府對(duì)本身存在的一些不合現(xiàn)代化時(shí)宜狀況的自我革命為動(dòng)力。“四個(gè)方面”就是：(1)市場(chǎng)化改革是公共服務(wù)的內(nèi)部需求機(jī)制；(2)經(jīng)濟(jì)全球化是公共服務(wù)的外部需求機(jī)制；(3)行政改革是公共服務(wù)的形成機(jī)制；(4)政府本身對(duì)自己存在的不良狀況的自我革命以及對(duì)人民強(qiáng)烈要求的積極應(yīng)對(duì)是公共服務(wù)型政府的內(nèi)生機(jī)制[16]。二、服務(wù)型政府建設(shè)的基本思路與反思服務(wù)型政府建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在建設(shè)的基本思路上，學(xué)界普遍認(rèn)為，須循序漸進(jìn)，有步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組認(rèn)為，建設(shè)公共服務(wù)型政府是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要各級(jí)政府處理好當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與全局、重點(diǎn)與一般之間的關(guān)系，要從國(guó)情出發(fā)，根據(jù)目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的真實(shí)水平，摸索出一條符合自身實(shí)際的社會(huì)管理和公共服務(wù)模式，既不能急于求成，又不能超越現(xiàn)實(shí)[17]。南開(kāi)大學(xué)課題組也認(rèn)為，我國(guó)正處在從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，目前還不具備大規(guī)模全面建設(shè)嚴(yán)格意義上的公共服務(wù)型政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治、社會(huì)、文化條件，但鑒于我國(guó)政府所面臨的國(guó)內(nèi)外壓力和挑戰(zhàn)又不能因此放棄公共服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)。所以，我們只能根據(jù)不同地域的綜合情況劃地區(qū)、分步驟、有重點(diǎn)地建設(shè)公共服務(wù)型政府[17]。此外，國(guó)內(nèi)學(xué)者還從多個(gè)角度對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的基本方案進(jìn)行了探討。學(xué)界關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的方案概括起來(lái)主要有：1.理念和文化重塑。鞏建華認(rèn)為建立服務(wù)型政府是政府內(nèi)在屬性的基本要求，建立服務(wù)型政府必須樹(shù)立主權(quán)在民、以人為本、顧客至上、有限政府、依法行政、民主開(kāi)放、高效廉潔、公正平等和誠(chéng)信守責(zé)九大基本理念[18]。李傳軍認(rèn)為構(gòu)建服務(wù)型政府必須實(shí)現(xiàn)政府觀念轉(zhuǎn)型，即要變?nèi)苄姓^念為有限行政觀念，變強(qiáng)制行政觀念為引導(dǎo)行政觀念，變暗箱行政觀念為透明行政觀念，政績(jī)?cè)u(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從數(shù)量擴(kuò)張到公眾滿(mǎn)意[19]。2.職能與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。趙成福認(rèn)為，建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變政府職能是核心。政府應(yīng)著重做好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)，而把不該管、管不好的事交給企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)[20]。而優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，目前應(yīng)著力于：探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門(mén)”體制；統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置；減少行政層次，保證行政體制合理順暢；完善政務(wù)溝通協(xié)調(diào)體系，健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。3.管理和服務(wù)方式創(chuàng)新。學(xué)界的研究主要集中在深化行政審批制度改革、推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化及加強(qiáng)電子政府建設(shè)等。②4.運(yùn)行機(jī)制法治化。沈榮華認(rèn)為服務(wù)型政府的出發(fā)點(diǎn)必須確立尊重和保護(hù)公民權(quán)利的觀念與社會(huì)機(jī)制，在當(dāng)前體制轉(zhuǎn)軌前提下的服務(wù)型政府建設(shè)中，其基本內(nèi)容是構(gòu)建相應(yīng)的法律體系，界定政府的職能空間、規(guī)定實(shí)現(xiàn)人的權(quán)利為整個(gè)制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)制度建設(shè)與采用先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)行政務(wù)公開(kāi)。而實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的法治保證，最主要的是營(yíng)造政府的責(zé)任機(jī)制與強(qiáng)化程序建設(shè)。唐鐵漢、李軍鵬認(rèn)為，要建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相協(xié)調(diào)又適度分離的運(yùn)行機(jī)制；推行政府績(jī)效管理與評(píng)估制度；健全政府責(zé)任體系，推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制；完善行政監(jiān)督機(jī)制，形成行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系[21]。5.公共財(cái)政體制構(gòu)建。姚大金認(rèn)為，建立財(cái)權(quán)事權(quán)統(tǒng)一清晰、服務(wù)社會(huì)公共需要、管理科學(xué)規(guī)范的公共財(cái)政體制是建設(shè)公共服務(wù)型政府的重要前提。結(jié)合我國(guó)實(shí)際應(yīng)當(dāng)著重解決好三個(gè)問(wèn)題：一是明確各級(jí)政府的財(cái)政收支責(zé)任，建立清晰的財(cái)政事權(quán)關(guān)系；二是重新界定財(cái)政支出范圍，深化以服務(wù)社會(huì)公共需要為目的的財(cái)政支出改革；三是加強(qiáng)財(cái)政管理，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政管理制度[22]。此外，也有一些學(xué)者開(kāi)始反思當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的誤區(qū)和異化現(xiàn)象。梁平等認(rèn)為，服務(wù)型政府建設(shè)中重視具體操作層面的建設(shè)，忽視制度創(chuàng)新；重視政府為民服務(wù)投入，忽視行政成本控制；重視地區(qū)部門(mén)內(nèi)部建設(shè)，忽視整體系統(tǒng)合作；重視政府主導(dǎo)型服務(wù)建設(shè)，忽視公民參與；重視政府服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作，忽視政府服務(wù)公正性；單一強(qiáng)化政府服務(wù)職能，忽視管理控制職能[23]。胡同澤認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)存在著如下誤區(qū)：強(qiáng)調(diào)政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的建設(shè)者；建設(shè)服務(wù)型政府須擴(kuò)大政府職能；服務(wù)型政府須脫離市場(chǎng)；建設(shè)服務(wù)型政府就應(yīng)重公平而輕效率；服務(wù)型政府就是全能政府；服務(wù)型政府無(wú)須裁減人員與機(jī)構(gòu)；服務(wù)型政府意味著削弱政府權(quán)威[24]。周慶行等認(rèn)為，在目的上，一些地方政府把建設(shè)服務(wù)型政府作為政績(jī)工程；在觀念上，很多地方政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維沒(méi)有轉(zhuǎn)變；在服務(wù)對(duì)象的選擇上存在差別服務(wù)；在權(quán)力制衡中公民社會(huì)發(fā)展不對(duì)稱(chēng)；在運(yùn)作方式上缺乏溝通反饋機(jī)制[25]。王艷認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)中存在三種異化形態(tài)：一是差別服務(wù)，不同服務(wù)主體非同等服務(wù)享受；二是強(qiáng)制服務(wù)，認(rèn)為只要管好了就是服務(wù)好了；三是不對(duì)稱(chēng)服務(wù)，政府按照自己的想法提供服務(wù)，確定所提供的服務(wù)方式[10]。胡冰認(rèn)為我國(guó)地方政府的服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐出現(xiàn)了異化的現(xiàn)象和傾向，從學(xué)理角度分析，一是因?yàn)楸灸┑怪茫雎粤朔?wù)型政府的本質(zhì)，為服務(wù)而服務(wù)，搞形式主義；二是掌舵之誤，重公共政策制定輕執(zhí)行落實(shí)及大包大攬，輕政府的民主性本質(zhì)；三是矯枉過(guò)正，強(qiáng)調(diào)了服務(wù)型政府的服務(wù)職能而輕視了管理職能和監(jiān)管職責(zé)[26]。三、服務(wù)型政府研究的不足與問(wèn)題綜上所述，我國(guó)學(xué)界從不同的層面和角度對(duì)服務(wù)型政府進(jìn)行了研究，并取得了斐然的成績(jī)。這些研究深化了人們對(duì)服務(wù)型政府的認(rèn)識(shí)，豐富了服務(wù)型政府的理論內(nèi)容，也一定程度上推動(dòng)和促進(jìn)了現(xiàn)實(shí)中的服務(wù)型政府的建設(shè)，為后續(xù)的有關(guān)服務(wù)型政府的理論研究奠定了基礎(chǔ)。但是，研究還存在著許多不足，主要問(wèn)題大致有三個(gè)方面。一是概念有待進(jìn)一步澄清。學(xué)界在服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性上，意見(jiàn)分歧較大，甚至相互對(duì)立，存在“一個(gè)概念、各自表述”[9]的現(xiàn)象。觀點(diǎn)論述中的分歧，直接造成現(xiàn)實(shí)中服務(wù)型政府建設(shè)導(dǎo)向模糊、建設(shè)路徑簡(jiǎn)單化的傾向。更有學(xué)者慣性地將服務(wù)型政府當(dāng)成一個(gè)筐，什么都往里面裝，結(jié)果，混淆了服務(wù)型政府的權(quán)力邊界，混淆了服務(wù)與管理的關(guān)系，混淆了服務(wù)與管制的區(qū)別，顛倒了服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。二是對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容與形式都還認(rèn)識(shí)不夠?，F(xiàn)在面臨的問(wèn)題是如何對(duì)當(dāng)前學(xué)術(shù)界理論觀點(diǎn)進(jìn)行評(píng)議與篩選，如何將服務(wù)型政府的外延與結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)，如何將服務(wù)型政府建設(shè)中的服務(wù)不能取代管制、服務(wù)不能弱化管制、管制中貫徹服務(wù)的原則落實(shí)，如何將多視角、多方位、多層次研究的熱鬧場(chǎng)面進(jìn)化為歸納性、綜合性的研究，提煉出哪些是服務(wù)型政府的指數(shù)，其中特別是中央政府期望值與人民群眾希求如何契合，東、中、西地域差異形成的服務(wù)質(zhì)量如何均衡，從而實(shí)實(shí)在在地為服務(wù)型政府建設(shè)提供理論指導(dǎo)。例如，各地紛紛建立的行政服務(wù)中心，這種服務(wù)平臺(tái)在官僚主義嚴(yán)重、職能部門(mén)互相扯皮不清的情況下，人們無(wú)不稱(chēng)贊其效率、快捷與便利。但是，推行了五六年以來(lái)，人們?cè)絹?lái)越發(fā)現(xiàn)其職能轉(zhuǎn)變與體制改革都沒(méi)有到位，有的地方反而增加了窗口與原單位關(guān)系的復(fù)雜化。三是服務(wù)型政府建設(shè)路徑的認(rèn)識(shí)有待深化。學(xué)者們雖然對(duì)各地政府轟轟烈烈的改革場(chǎng)景進(jìn)行了多元性的剖析，但從研究?jī)?nèi)容上看，大多停留在改革表面，沒(méi)有涉及到體制的內(nèi)核，很大程度上只是在存量基本不變的前提下，作增量的修改。也就是說(shuō)，大多服務(wù)型政府建設(shè)表現(xiàn)為技術(shù)超過(guò)實(shí)質(zhì)、形式掩飾內(nèi)容、數(shù)量蓋過(guò)質(zhì)量，例如，各地政府紛紛公布市長(zhǎng)電話、市長(zhǎng)信箱、萬(wàn)人評(píng)議、各種服務(wù)承諾等。筆者認(rèn)為市長(zhǎng)電話不等于對(duì)話、萬(wàn)人評(píng)議不等于公民參與、領(lǐng)導(dǎo)承諾不等于制度建設(shè)。如何將市長(zhǎng)電話轉(zhuǎn)化為政府與公民的對(duì)話、萬(wàn)人評(píng)議轉(zhuǎn)化為公民參與、領(lǐng)導(dǎo)承諾轉(zhuǎn)化為制度建設(shè)，關(guān)鍵在于將服務(wù)型政府建構(gòu)的自上而下性與社會(huì)自主呼聲契合，將改革手段的行政性提升到改革規(guī)律的探索，打破由內(nèi)而外的單向性、單一性、行政性、“懸浮性”的路徑依賴(lài)，轉(zhuǎn)而進(jìn)入雙行性、多元性、豐富性、互動(dòng)性的軌道，方能由表及里、由淺入深地揭示服務(wù)型政府的真諦。四、服務(wù)型政府研究的側(cè)重點(diǎn)當(dāng)下，我國(guó)服務(wù)型政府的理論研究正著力在以下八個(gè)方面展開(kāi)。第一，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)型政府概念的學(xué)理研究。仔細(xì)剖析服務(wù)型政府的具體內(nèi)涵，界定符合我國(guó)實(shí)際的服務(wù)型政府，并從比較研究中準(zhǔn)確定位服務(wù)型政府的角色。首先明確我國(guó)服務(wù)型政府與西方公共服務(wù)的區(qū)別。我國(guó)正處于特殊的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，由于歷史文化等原因，我們不能全盤(pán)照搬西方倡導(dǎo)的理論。筆者從時(shí)代條件、歷史進(jìn)程、社會(huì)結(jié)構(gòu)、理論與實(shí)踐的互動(dòng)模式、政府的組織狀況、責(zé)任體系、改革的路徑與價(jià)值指向等八個(gè)角度，將我國(guó)服務(wù)型政府與西方公共服務(wù)理論作了比較，也從背景、職能、體制、架構(gòu)、機(jī)制、導(dǎo)向等六個(gè)方面將服務(wù)型政府與“為人民服務(wù)”作了比較[27]，以便在思維的坐標(biāo)中準(zhǔn)確定位服務(wù)型政府的內(nèi)涵。第二，進(jìn)一步明確服務(wù)型政府的權(quán)能定位。目前，我國(guó)服務(wù)型政府的研究還沒(méi)有準(zhǔn)確闡明服務(wù)與管制兩種功能的關(guān)系、對(duì)比度、交叉性、側(cè)重點(diǎn)。倡導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)，不是排除管制，也不是僅僅局限于政府給付，更不是全能主義政府的重新回復(fù)，而應(yīng)該更多地從人民的角度去定位服務(wù)型政府，更多地從人民的地位去評(píng)判服務(wù)型政府的權(quán)能，更多地將公民社會(huì)的成熟作為服務(wù)型政府的建設(shè)前提，從而研究政府與社會(huì)關(guān)系的正常化、規(guī)范化的途徑與機(jī)制。當(dāng)下，加強(qiáng)研究政府供給的形式、方法與對(duì)策，加大服務(wù)型政府柔性服務(wù)行為的應(yīng)用，便成為學(xué)術(shù)界的迫切任務(wù)。第三，加強(qiáng)對(duì)構(gòu)建服務(wù)型政府責(zé)任體系的研究。這就需要著力解決三大問(wèn)題：(1)重申政府的權(quán)力就是政府的責(zé)任；(2)必須改變政府的責(zé)任指向，將原來(lái)純粹向上的負(fù)責(zé)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘞蜇?fù)責(zé)機(jī)制；(3)明確服務(wù)型政府承擔(dān)責(zé)任的邏輯與原委、領(lǐng)域與范圍、方式與途徑、標(biāo)準(zhǔn)與機(jī)制。服務(wù)型政府的責(zé)任是一個(gè)系統(tǒng)，其中包括制度性責(zé)任，旨在提高政府的合法性；體制性責(zé)任，用以提高政府的合理性程度；機(jī)制性責(zé)任，用以提高政府的有效性。然后才是政府及公務(wù)員的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)方式、服務(wù)流程和服務(wù)態(tài)度。當(dāng)下的首要任務(wù)是構(gòu)建追究主體、追究方法、追究結(jié)果的體系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建追究責(zé)任的目標(biāo)與指標(biāo)體系，并將現(xiàn)實(shí)中“承諾+問(wèn)責(zé)制”的經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)與推廣。第四，服務(wù)型政府建構(gòu)與區(qū)域一體化研究銜接。公共性的地方生產(chǎn)限制了區(qū)域公共性的提供，公共性的外溢使區(qū)域治理成為必然。當(dāng)人們需要的公共性超越地方治理的行政邊界后，既可能造成公共性的重復(fù)生產(chǎn)，也可能造成公共性的減產(chǎn)，而這些正是地方治理公共性分散的典型表現(xiàn)，區(qū)域政府間基于合作—收益的正相關(guān)性，區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)合作成為一種必要的解決方案。今后服務(wù)型政府研究應(yīng)側(cè)重上下關(guān)系與區(qū)域合作視角去重構(gòu)服務(wù)型政府績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)體系。第五，探索政府應(yīng)急性服務(wù)機(jī)制。我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，如何化解社會(huì)急速增加的公共應(yīng)急服務(wù)需求與政府相對(duì)遲滯的應(yīng)急服務(wù)供給之間的對(duì)應(yīng)性與矛盾，并設(shè)計(jì)如何防范與化解矛盾的預(yù)警機(jī)制、引導(dǎo)機(jī)制、處理機(jī)制、搶救機(jī)制、補(bǔ)救機(jī)制建設(shè)問(wèn)題。注重研究政府應(yīng)急服務(wù)機(jī)制建構(gòu)的基礎(chǔ)理論與著力點(diǎn)。當(dāng)下主要研究政府應(yīng)急服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)與決策機(jī)制、預(yù)警與預(yù)防機(jī)制、行動(dòng)協(xié)調(diào)與信息管理機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員與公共參與機(jī)制、控制處理與善后處置機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制以及基礎(chǔ)保障與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。我們還應(yīng)該研究域外地方政府應(yīng)急服務(wù)機(jī)制，主要探討聯(lián)邦制和單一制下的各主要較成功國(guó)家的地方政府應(yīng)急服務(wù)機(jī)制，前者如美德俄地方政府的應(yīng)急服務(wù)，后者英法日的地方政府應(yīng)急服務(wù)等。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)和香港等城市應(yīng)急服務(wù)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，均可納入吸收借鑒的范圍之列。這些研究，可以為我國(guó)地方政府應(yīng)急服務(wù)提供成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)的教益。第六，政府財(cái)政體制改革研究。服務(wù)型政府建設(shè)首先要求理順地方政府財(cái)政體制，對(duì)地方政府財(cái)政進(jìn)行改革，建立地方公共財(cái)政體制。深入分析和評(píng)估我國(guó)公共產(chǎn)品的分類(lèi)、需求與供給，解讀地方政府公共財(cái)政職能、財(cái)政效益、預(yù)算管理、投資體制、政府投資范圍、政府投資調(diào)控體系的現(xiàn)狀，深入考察全球化背景下的國(guó)際財(cái)政關(guān)系與我國(guó)服務(wù)型政府財(cái)政體制改革的路徑選擇，提出完善我國(guó)地方公共財(cái)政支出與財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，分層建立我國(guó)地方政府預(yù)算績(jī)效管理的戰(zhàn)略、路徑。當(dāng)下應(yīng)注重政府公共財(cái)政預(yù)決算體制改革：民生為重、公開(kāi)透明；扭轉(zhuǎn)地方公共財(cái)政的支出比重：兩降兩增、收支平衡；監(jiān)測(cè)地方政府公共財(cái)政預(yù)算與支出的主體與形式：公民參與、程序完善。第七，著重服務(wù)型政府的法治化研究。我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情是經(jīng)過(guò)了30年的改革，一定程度上沖擊了人治的社會(huì)結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出一種混合型的特征：強(qiáng)力行政與柔性行政并存、人情行政與法治行政并存、等級(jí)行政與參與行政并存、身份行政與契約行政并存的狀態(tài)。因此，建設(shè)服務(wù)型政府的法治化研究應(yīng)將以人為本為起點(diǎn)，以重構(gòu)政府職能為抓手，以規(guī)范行政權(quán)為原則，以制約行政權(quán)為使命，以完善服務(wù)機(jī)制為責(zé)任，以國(guó)際游戲規(guī)則為參照，不斷健全服務(wù)型政府合法性的